Inhaltsverzeichnis

1.  Problemstellung und Zielsetzung.  3

1.1.  Ziel des Forschungsvorhabens.  3

1.2.  Der Atomausstieg in Deutschland.  4

2.  Theorie und Forschungsstand  6

2.1.  Die Veto-Player-Theorie.  6

2.2.  Forschungsstand zum Atomausstieg.  8

3.  Hypothesen  11

4.  Methoden und Vorgehen  11

4.1.  Überprüfung der Hypothesen mit Hilfe zweier Veto-Player-Modelle  11

4.2.  Quellenlage  12

4.3.  Identifikation relevanter Veto-Player.  13

4.3.1.  Modell A  13

4.3.2.  Modell B  14

4.4.  Identifikation der Präferenzen der einzelnen Veto-Player  15

4.5.  Identifikation der „agenda setter“  16

5.  Erwartete Ergebnisse  17

2

1. Problemstellung und Zielsetzung

1.1. Ziel des Forschungsvorhabens

Eines der zentralen umwelt- und energiepolitischen Vorhaben der 1998 neu gewählten rotgrünen Bundesregierung war der Ausstieg aus der Atomenergie. Der Ausstieg sollte entschädigungsfrei und möglichst im Einvernehmen mit den Kernkraftwerksbetreibern erfolgen. Die Gespräche mit den Betreibern führten schließlich zu einer Vereinbarung zwischen Bundesregierung und Energieversorgern, die am 14. Juni 2000 paraphiert wurde. Die Inhalte der Vereinbarung wurden im „Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität“ umgesetzt, das am 27. April 2002 in Kraft trat ¹ .

Der Ausstieg aus der Atomenergie war bereits Gegenstand mehrerer rechts- und politikwissenschaftlicher Analysen. Allerdings zeigt eine Auswertung der

Forschungsliteratur, dass er bislang noch nicht mit Hilfe der Veto-Player-Theorie untersucht wurde. Die Veto-Player-Theorie, die im Wesentlichen aus George Tsebelis zurückgeht, wird v.a. zum Vergleich politischer Systeme oder für andere komparative Untersuchungen angewandt. Eine Anwendung auf einzelne Policy-Prozesse oder -ergebnisse ist selten. Ziel der im vorliegenden Forschungsdesign vorgeschlagenen Untersuchung ist es,

a) zu klären, ob sich der Veto-Player-Ansatz auf den „Atomausstieg“ anwenden lässt, sowie

b) zu untersuchen, ob und inwieweit der Ansatz einen sinnvollen Beitrag zur Erklärung einiger Aspekte dieses Policy-Prozesses liefern kann.

Dadurch soll auch ein Beitrag zur Beantwortung der Frage geleistet werden, ob sich der Veto-Player-Ansatz auch für die nicht-komparativ angelegte Untersuchung und Erklärung einzelner Policy-Prozesse eignet.

Zunächst soll im Folgenden der Prozess des Atomausstiegs kurz vorgestellt werden. Dabei werden auch einige Ergebnisse des Policy-Prozesses herausgearbeitet, die möglicherweise

¹ Diese Kurz-Zusammenfassung folgt im Wesentlichen Rüdig, Wolfgang: Phasing Out Nuclear Energy

in Germany, in: German Politics, Vol. 9, No. 3 (Dezember 2000), S. 43 - 80, S. 43 f. Zum

Ausstiegsgesetz Vgl. BGBl. (I) 2002, Nr. 26 vom 26.04.2002, S. 1351

3

durch die Anwendung der Veto-Player-Theorie erklärt werden können. Somit wird die oben unter b) formulierte Zielsetzung des Forschungsvorhabens weiter konkretisiert.

1.2. Der Atomausstieg in Deutschland

Nach den Bundestagswahlen 1998 kam es in Deutschland zu einem Regierungswechsel von einer schwarz-gelben zu einer rot-grünen Koalition auf Bundesebene. Die SPD und Bündnis 90/Die Grünen einigten sich in ihrem Koalitionsvertrag auf das Ziel eines Atomausstiegs, der „innerhalb dieser Legislaturperiode umfassend und unumkehrbar geregelt werden soll[te]“ ² . Der Ausstieg sollte entschädigungsfrei verlaufen. Genauere Fristen für die Beendigung der Atomkraftnutzung wurden im Koalitionsvertrag nicht festgelegt. Stattdessen wurde ein mehrstufiges Vorgehen festgehalten, dass zunächst eine Veränderung der gesetzlichen Grundlagen (Atomgesetznovelle, unter anderem mit dem Verbot der Wiederaufarbeitung) vorsah. Darauf sollten Gespräche mit den Kernkraftwerksbetreibern folgen, mit dem Ziel eine Einigung über die Beendigung der Atomkraftnutzung zu erreichen. Für den Fall des Scheiterns dieser Gespräche sollte der Ausstieg gesetzlich geregelt werden ³ .

Von diesem Vorgehen wurde verschiedentlich abgewichen. Dennoch blieb es bei der Orientierung an einem auf Konsens und Kooperation ausgelegtem Verfahren. Das im Koalitionsvertrag angepeilte Ziel, die Gespräche innerhalb eines Jahres abzuschließen, wurde deutlich verfehlt - das erste Konsensgespräch zwischen Bundesregierung und Kernkraftwerksbetreibern fand am 26. Januar 1999 statt, abgeschlossen wurden die Verhandlungen im Juni 2000.

Die Frage der Restlaufzeiten stand im Vordergrund der Debatte. Die Bundesregierung hatte im Vorfeld der Konsensgespräche dazu keine einheitliche Linie festgelegt. Im SPD-Programm war das Ziel eines Ausstiegs innerhalb von zehn Jahren festgelegt, bei den Grünen ein sofortiger Ausstieg vorgesehen. Nach dem Regierungswechsel wurden in den Regierungsparteien verschiedene Zahlen genannt: Ein grüner Gesetzentwurf, der vor der Bundestagswahl erarbeitet worden war, sah 25 Jahre Gesamtlaufzeit vor, die zusammen mit einer weitergehenden Laufzeitbeschränkung für die jüngsten Reaktoren zu einer Restlaufzeit

² Bündnis 90/Die Grünen, Sozialdemokratische Partei Deutschlands: Aufbruch und Erneuerung -

Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert, Koalitionsvereinbarung vom 20.10.1998, Bonn, S. 16 ³ Ebd.

4

von 5 Jahren führen sollte ⁴ , ein Vorschlag von Wirtschaftsminister Müller sah 35 Jahre Laufzeit vor, große Teile der Grünen Bundestagspartei und Fraktion forderten Anfang 1999 25 Jahre Restlaufzeit, im Juli erklärte Reinhard Loske, ihr umweltpolitischer Sprecher auch 30 Jahre für akzeptabel. Die Regierung unterbrach die Konsensgespräche zwischen Juli 1999 und Februar 2002, um eine einheitliche Regierungsposition festzulegen, die schließlich in der Formel „30 plus 3“ gefunden wurde: 30 Jahre Laufzeit mit 3 Jahren Übergangszeit für die ältesten Reaktoren. Diese Linie wurde auch vom Grünen Bundesparteitag im März 2000 gebilligt ⁵ .

In der Konsensvereinbarung, die am 14. Juni 2000 erreicht wurde, waren dann schließlich Regellaufzeiten von 32 Jahren vorgesehen. Allerdings wurden diese Laufzeiten in Strommengen umgerechnet, die in den Atomkraftwerken noch produziert werden dürfen. Durch den dabei gewählten, für die Kraftwerksbetreiber sehr günstigen Berechnungsmodus, dürften die tatsächlichen Laufzeiten eher 34-35 Jahren entsprechen ⁶ . Auch weitere Bestimmungen in der Konsensvereinbarung zeugen von einem großen Entgegenkommen gegenüber den Interessen der Betreiber: Unter anderem sind die Strommengen zwischen Kraftwerken übertragbar, die Bundesregierung verpflichtet sich, den ungestörten Betrieb der Kraftwerke bis zum Ende der Laufzeiten zu gewährleisten und die Sicherheitsstandards werden auf dem bisherigen Niveau festgeschrieben, also nicht verschärft ⁷ . Aufgrund der Vereinbarung wurde vom Bundesumweltministerium eine

Atomgesetznovelle erarbeitet, die nochmals mit den Kraftwerksbetreibern abgestimmt wurde, bevor sie in den Bundestag eingebracht wurde. De facto bestand für die Koalitionsfraktionen keine Möglichkeit, Änderungen an der Atomgesetznovelle vorzunehmen und so wurde sie am 14. Dezember 2001 unverändert vom Bundestag beschlossen.

Auf den ersten Blick verwunderlich scheint, wie stark die Betreiber ihre Forderungen gegenüber der Regierung durchsetzen konnten, besonders mit Blick auf die Laufzeiten.

⁴ Raschke, Joachim: Die Zukunft der Grünen, Frankfurt 2001, S.175

⁵ Ebd., S. 188 f. ⁶ Ebd.; S. 190

⁷ Windelen, Steffi: Der Ausstieg aus der zivilen Nutzung der Atomenergie in Deutschland - eine

Analyse der Konsensgespräche, Diplomarbeit, Freie Universität Berlin 2003, S. 76

5

Insbesondere bei den Grünen ist hingegen eine starke Abschwächung ihrer ursprünglichen Ziele feststellbar. Raschke formuliert dazu eindeutig „Sie hätten, trotz für sie ungünstiger Rahmenbedingungen mehr erreichen können.“ ⁸ Ebenfalls bemerkenswert ist der geringe Einfluss der Regierungsparteien und -fraktionen ⁹ .

Im Sinne der unter 2.1 formulierten Fragestellung b) soll in der hier vorgeschlagenen Untersuchung insbesondere versucht werden, diese beiden Aspekte des Policy-Prozesseslange Laufzeiten sowie geringer Einfluss der Parteien und Fraktionen - mit Hilfe der Veto-Player-Theorie zu erklären.

2. Theorie und Forschungsstand

2.1. Die Veto-Player-Theorie

Die Veto-Player-Theorie wurde v.a. durch George Tsebelis entwickelt. Sie soll einen einheitlichen Rahmen für den Vergleich unterschiedlicher politischer Systeme bieten. Die Theorie geht davon aus, dass es in jedem politischen System einen oder mehrere Akteure gibt, deren Zustimmung erforderlich ist, um den Status Quo zu verändern, d.h. politische Veränderung zu bewirken. Diese Akteure werden als Veto-Player bezeichnet. Zu unterscheiden sind individuelle, beispielsweise Präsidenten, und kollektive Veto-Player, wie etwa Parlamente oder Fraktionen innerhalb eines Parlaments. Wer Veto-Player ist, kann üblicherweise der Verfassung entnommen werden, es sind die dort für das Zustandekommen eines Gesetzes vorgesehenen Akteure. Diese Akteure können je nach Politikfeld und Situation unterschiedlich sein. Tsebelis weist auch darauf hin, dass ggf. auch einflussreiche Minister oder Teile der Judikative Veto-Player sein können. Veto-Player haben Präferenzen, sie verfügen über einen Idealpunkt, also eine Zielvorstellung, die sie anstreben. Diese kann dem Status Quo entsprechen oder mehr oder weniger weit von diesem entfernt sein. Die Theorie geht davon aus, dass ein Veto-Player allen Veränderungen zustimmen wird, die zwischen dem Status Quo und seinem Idealpunkt liegen oder nicht weiter als der Status Quo vom Idealpunkt entfernt sind. Tsebelis spricht von euklidischen Präferenzen. In der räumlichen Darstellung ergibt sich daraus ein Kreis mit

⁸ Raschke, Zukunft der Grünen, a.a.O., S. 193

⁹ vgl. ebd., S. 178 f.

6