Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  3

2  Rechtliche Grundlagen  4

2.1  Vom Stände- zum Grundrecht: Rechtshistorische Entwicklung  4

2.2  Das Petitions-Grundrecht der Artikel 17 und 45c Grundgesetz  6

2.3  Das Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Deutschen  

  Bundestages  10

3  Die Arbeit des Petitionsausschusses  10

3.1  Petitionsarten  10

3.2  Petitionsverfahren  12

3.3  Grenzen des Petitionsverfahrens  14

4  Politische Wirksamkeit  14

5  Reformüberlegungen: Ombudsmann vs. Petitionsausschuss  16

6  Schlussbetrachtung  17

   2

1 Einleitung

Das Spektrum der Petitionen ist breit: Vom Bauchnabel-Piercing der 13-jährigen Tochter und ein Blondinenwitz-Verbot über zu schnelle Türen der Münchner S-Bahnen bis hin zum Arbeitslosengeld II und der Generation Praktikum – mal sind es komplexe, mal banale, auch ganz persönliche Dinge, die Deutschlands Bürger 2005 an den Petitionsausschuss des Bundestags herangetragen haben ¹ . Insgesamt gingen 22144 Beschwerden und Bitten beim „Kummerkasten der Nation“ ein. Nur 1992 kam noch mehr Frust-Post. Hinter der ohnehin schon großen Zahl von 22144 Petitionen verbirgt sich inklusive der Massenpetitionen der Unmut von nahezu 465 000 Menschen.

Pro Tag gingen durchschnittlich 87 Eingaben beim Petitionsausschuss ein – Tendenz steigend ² . Auch wenn die Mitglieder des Petitionsausschusses unter Experten als die Ameisen unter den Parlamentariern gelten, ist ihre Arbeit relativ unbekannt, ihr Ansehen innerhalb des Bundestags relativ gering. In der Hierarchie der Ausschüsse gilt der Petitionsausschuss als Anfängerstation, als Ort für parlamentarische Frischlinge. So sind derzeit zwölf der 25 Mitglieder Parlamentsneulinge ³ . Der Ex-Bundestagsabgeordnete Gerhard Orgaß attestierte dem Petitionsausschuss daher „ein kümmerliches Mauerblüttendasein auf dem Hinterhof des Parlaments“ ⁴ .

Die Mitglieder des Ausschusses würden das wohl nicht unterschreiben – auch wenn sie der Analyse womöglich insgeheim zustimmen würden. Nach außen sprechen sie von einer „Erfolgsstory“ (SPD-Ausschussmitglied Gabriele Lösekrug-Möller) ⁵ . „Wir sind das Ohr am Bürger“, sagt FDP-Obmann Jens Ackermann. ⁶ Betrachtet man die Sache nüchtern, muss allerdings festgestellt werden, dass viele Bürger nicht wissen, wie der Petitionsausschuss arbeitet, was seine rechtlichen Grundlagen sind – geschweige denn, wie man ihn anruft. Die nachfolgende Arbeit soll einen Überblick über die Rechtsstellung, Ausstattung, Verfahrensweisen und die politische Wirksamkeit des Petitionsausschusses des Deutschen

¹ Der Tätigkeitsbericht über das Jahr 2006 lag zum Zeitpunkt der Erstellung dieser Arbeit noch nicht vor.

² Vgl. Suckert, Wolfgang: Duldsame Thüringer. In: Thüringer Allgemeine, 19. September 2006.

³ Konkret sitzen erst seit Dezember 2005 im Bundestag: Andreas Jung (CDU), Dr. Max Lehmer (CSU), Paul Lehrieder (CSU), Carsten Müller (CDU), Karl Schiewerling (CDU), Gregor Amann (SPD), Clemens Bollen (SPD), Andreas Steppuhn (SPD), Jens Ackermann (FDP), Dr. Edmund Peter Geisen (FDP), Florian Toncar (FDP), Heidrun Bluhm (Die Linke). Quelle: http://www.bundestag.de/ausschuesse/a02/mitglieder.html, Zugriff am 14. Juni 2007.

⁴ Orgaß, Gerhard: Ein parlamentarischer Hinterhof? Der Petitionsausschuss im Gefüge des Bundestages. In: Hübner, Emil/Oberreuter, Heinrich/Rausch, Heinz (Hrsg.): Der Bundestag von innen gesehen. München 1969, S.255.

⁵ Hansen, Anne: Die Bundestags-Controller. In: http://www.zeit.de/online/2006/38/petitionsausschuss, Zugriff am 1. Juni 2007.

^{6 Ebd.} . 3

Bundestags geben. Darüber hinaus soll ein kurzes Schlaglicht auf die Reformüberlegungen – speziell der Vorschlag zur Schaffung eines Ombudsamtes - geworfen werden.

2 Rechtliche Grundlagen

„Im Dienste der Bürger“ prangert auf dem Jahresbericht 2006 des Petitionsausschusses und zwei Zeilen darunter der Wortlaut des Artikel 17 Grundgesetz: „Jedermann hat das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden.“ In diesem Artikel haben die Väter der Verfassung das Petitionsrecht verankert. Nach dem Schrecken des totalitären Nazi-Regimes wurde das Recht auf Bitten und Beschwerden als wichtiger Bestandteil einer umfassenden Kontrolle von Volk und Parlament über Regierung und vollziehende Gewalt bewusst festgeschrieben. Dem Petitionsrecht als verfassungsmäßigem Grundrecht ging jedoch eine Jahrhunderte lange Entwicklung voraus.

2.1 Vom Stände- zum Grundrecht: Rechtshistorische Entwicklung

Das Recht zu bitten oder sich zu beschweren – also zu petitionieren – bestand bereits im ausgehenden Mittelalter – allerdings nicht für den Einzelnen, sondern nur für Stände der deutschen Territorialstaaten. Die Stände hatten das Recht „über alle Gegenstände des öffentlichen Wohls, Vorstellungen und Bitten wegen Verhütung, Aufhebung, Bestrafung und Wiedergutmachung von Verletzungen des Staatswohls und des Rechtszustandes an den Regenten zu richten“ ⁷ . Die ständischen Institutionen hatten das Recht, dem Kaiser uns seiner Verwaltung „gravamina“ (Beschwerden mit Entsprechungsrecht) vorzutragen, und die Möglichkeit, „desideria“, „petitia“ und „monita politica“ (Bitten, ohne Möglichkeit zur Erfüllungs-Beanspruchung) zu stellen ⁸ . Zurückzuführen lässt sich diese kollektive Interessenwahrnehmung als frühe Art des Petitionsrechts auf eine nicht theoretisch verfasste, aber praktische (Drei-)Gewaltenteilung ⁹ . Die Auffassung vom Petitionsrecht als Recht der Stände und nicht des Einzelnen schlug sich in den ersten Verfassungen des Deutschen Bundes von 1815 nieder. Sie sahen das Petitionsrecht als „Recht des Parlaments, dem Monarchen Bitten und Beschwerden zuzuleiten“ ¹⁰ . An Stelle der Stände als Petenten trat hier das

⁷ Welcker, Carl Theodor: Petitionsrecht. In: Rottek-Welcker, Das Staatslexikon. Encyklopädie der sämmtlichen (sic)Staatswissenschaften für alle Stände. Altona 1848, S.558.

⁸ Vgl.: Terbille, Michael: Das Petitionsrecht in der Bundesrepublik Deutschland. Genese, Geltungsgrund und Ausgestaltung. Münster 1980, S. 2.

⁹ Vgl.: Vitzthum, Graf Wolfgang: Petitionsrecht und Volksvertretung. Rheinbreitbach 1985, S. 20.

^{10 Vonderbeck, Hans-Josef: Zur Entwicklung des parlamentarischen Petitionsrechts von den Anfängen bis zur jüngsten Neuregelung für den Deutschen Bundestag. In: ZParl, Heft2/1975, S. 179.} . 4

Parlament. Der einzelne Bürger konnte Missstände zwar aufgreifen, aber sich nur über das Parlament an die Obrigkeit wenden.

Mit dem Wandel des Herrschaftssystems in Richtung Konstitutionalismus, wandelte sich im Laufe der Zeit auch das Petitionsrecht hin zum Individualrecht: In Anlehnung an das englische Recht entwickelte sich in einigen deutschen Ländern ein staatsbürgerliches Petitionsrecht ¹¹ . So beispielsweise in der Verfassung des Herzogtums Sachsen-Weimar von 1818 in §110: „Wenn irgend ein Staatsbürger, welcher zwar durch den Landtag mitvertreten wird, aber nicht selbst Volksvertreter ist, ein Gebrechen, dessen Abstellung das allgemeine Wohl zu erfordern scheint, bemerkt, oder einen nach seiner Ansicht zum Besten des Landes gereichten Vorschlag aufgefasst hat; so bleibt es ihm unbenommen, davon den Landtag, oder den Vorstand in Kenntnis zu setzen.“ ¹² Ähnliche Regelungen enthielt die Verfassungen von Sachsen-Hildburghausen, des Königreichs Sachsen, des Kurfürstentums Hessen sowie das herzoglich sachsen-altenburgische Grundgesetz ¹³ .

Jedoch wurde das Recht gleich wieder eingeschränkt, da Kollektivpetitionen den Verordnungen zum Kampf gegen die Versammlungsfreiheit zum Opfer fielen. So beschloss die Bundesversammlung am 5. Juli 1832: „[…] wer irgend eine Volksversammlung dazu missbraucht, Adressen oder Beschlüsse in Vorschlag zu bringen und durch Unterschrift oder mündliche Beistimmung genehmigen zu lassen, ist mit geschärfter Ahndung zu belegen“ ¹⁴ . Die Ereignisse von 1848 brachten das Petitionsrecht wieder einen großen Schritt voran. So lautete Artikel VII §159 der Verfassung der Frankfurter Nationalversammlung: „Jeder

Deutsche hat das Recht, sich mit Bitten und Beschwerden schriftlich an die Behörden, an die Volksvertretungen und an den Reichstag zu wenden“ ¹⁵ – ein Text der sich nicht mehr viel vom heutigen Petitionsartikel 17 GG unterscheidet. Von den deutschen Einzelstaaten wurde diese Regelung übernommen – als erstes von Preußen noch im Jahr 1848. Von der bereits vorhandenen Praxis zum Grundrecht wurde das Petitionsrecht durch Artikel 126 der Weimarer Reichsverfassung von 1919: „Jeder Deutsche hat das Recht, sich schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständige Behörde oder an die Volksvertretung zu wenden. Dieses Recht kann sowohl von einzelnen als auch von mehreren gemeinsam ausgeübt werden.“ ¹⁶ Der Artikel regelte nicht nur das Petitionsrecht gegenüber dem

¹¹ Das Bill of Rights von 1639 enthielt bereits eine individuelles Petitionsrecht: „That it is the right of the subjects to petition the king, and all commitments and prosecutions for such petitioning are illegal.“

¹² Zitiert nach Pölitz, Karl Heinrich: Die europäischen Verfassungen seit dem Jahre 1789 bis auf die neueste Zeit. Mit geschichtlichen Erläuterungen und Einleitungen. Leipzig 1832, S. 774.

¹³ Vgl. Terbille, Michael, a.a.O.,S.12 ff.

¹⁴ Zitiert nach Vonderbeck, Hans-Josef, a.a.O., S. 179.

¹⁵ Zitiert nach ebd. S.179.

^{16 Zitiert nach ebd., S.181.} . 5

Reichstag, sondern auch gegenüber den Länder-Volksvertretungen. Die

Reichstagsgeschäftsordnung von 1922 konkretisierte das Petitionsrecht: Es schrieb ein Zitierungs- und Interpellationsrecht vor sowie ferner in §§67,68 die Bestimmung, dass die Regierung über die Ausführung seiner Beschlüssen binnen angemessener First schriftliche Auskunft erteilen muss.

Über das Petitionsrecht in der Zeit des Nationalsozialismus findet sich in der politikwissenschaftlichen und juristischen Fachliteratur wenig – schlichtweg weil ein solches Recht im totalitären System Hitlers quasi nicht-existent war: „Waren Grundrechte des Einzelnen nicht systemkonform, so konnte es das Petitionsrecht, mit dessen Hilfe die Einhaltung der übrigen Grundrechte gesichert werden sollte, erst recht nicht sein.“ ¹⁷ Um zu bewirken, dass Petenten vor keinem Gericht, keiner Staatsanwaltschaft und keiner Verwaltungsbehörde Petitionen eingeben konnte, wurde während der Nazi-Herrschaft sogar erwogen, eine „Quenglerliste“ einzuführen – Petitionen konnten dadurch lebensgefährlich werden ¹⁸ . Ein Petitionsrecht, das diesen Namen verdient, konnte erst wieder nach dem Zusammenbruch Deutschlands im Frühjahr 1945 gedeihen.

2.2 Das Petitions-Grundrecht der Artikel 17 und 45c Grundgesetz

Nach Ende des nationalsozialistischen Deutschlands stand dem Bürger vorerst nur dort Petitionsrecht zu, wo es die entsprechende Länderverfassung garantierte, wie beispielsweise in Bayern. Artikel 115, der am 8. Dezember 1946 in Kraft getretenen Bayerischen Verfassung ist bis auf Kleinigkeiten wortgleich mit Artikel 126 der Weimarer Reichsverfassung: Die Schreiber der Verfassung haben nur „Jeder Deutsche“ durch „Alle Bewohner Bayerns“ ersetzt sowie „Volksvertretung“ durch „Landtag“ ¹⁹ .

Auch die Väter des Grundgesetzes haben sich bei ihren Beratungen im Jahr 1948 an der Weimarer Reichsverfassung sowie der Paulskirchenverfassung orientiert: „Jedermann hat das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden“, ist daher heute in Artikel 17 des Deutschen Grundgesetzes zu lesen.

Das Grundgesetz spricht damit nicht allein Deutschen das Recht der Petition zu, sondern jedermann. Nicht „Staatsbürger“ (Herzogtum Sachsen-Weimar), nicht „jeder Deutsche“ (Paulskirchenverfassung/Weimarer Reichsverfassung), nicht „alle Bewohner Bayerns“ – nein, jedermann hat das verfassungsmäßig garantierte Recht zu petitionieren. Das Petitionsrecht ist

¹⁷ Terbille, Michael, a.a.O., S. 55.

¹⁸ Vgl. Hoffmann, Dieter H.: Das Petitionsrecht. Frankfurt am Main 1959, S. 32.

^{19 Vgl. Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit: Verfassung des Freistaates Bayern. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. München 2007, S.65.} . 6