Mindestlohn

  Aktuelle Probleme in der Sozialpolitik  

  WS 2007 /2008  

  Inhaltsverzeichnis  

1  Gesetzlicher Mindestlohn - aktueller Stand der Diskussion in Deutschland  5

2  Definition und Begriffe  5

2.1  Gesetzlicher Mindestlohn  5

2.2  Kombilohn  6

3  Der Niedriglohnsektor in Deutschland  7

3.1  Strukturmerkmale von Beschäftigten im Niedriglohnbereich  9

3.1.1  Merkmal Qualifikation  10

3.1.2  Merkmal Geschlecht  10

3.1.3  Merkmal Alter  11

3.1.4  Merkmal Nationalität  12

3.1.5  Merkmal Arbeitszeit  12

3.2  Zusammenfassung  13

4  Armut in Deutschland  13

4.1  Wer ist von Armut bedroht?  14

4.2  Arm trotz Arbeit - das Phänomen „working poor“  14

5  Faktischer Mindestlohn durch ALG II ?  15

6  Sind gesetzliche Lohnuntergrenzen erforderlich?  15

6.1  Sinkende Tarifbindung  16

6.2  Alternative Regelungsinstrumente  17

6.2.1  Allgemeinverbindlichkeitserklärung nach dem Tarifvertragsgesetz  17

6.2.2  Das Arbeitnehmer Entsendegesetz (AEntG)  17

6.3  Zusammenfassung  18

7  Mindestlöhne in Europa - Blick ins Ausland  18

8  Wirkungen von Mindestlöhnen auf Arbeitmarkt und Beschäftigung  21

8.1  Studien zum Mindestlohn  22

8.2  Beobachtbare Wirkungen im europäischen Ausland  22

8.2.1  Das Beispiel Großbritannien  25

8.3  Was wäre wenn? Modellrechnung für einen gesetzlichen Mindestlohn in  

  Deutschland  27

9  Persönliches Schlusswort  30

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  Abbildungsverzeichnis  

  Abbildung 1 : Wirtschaftszweige mit überdurchschnittlich hohen Niedriglohnanteilen  8

  Abbildung 2 : Qualifikation  10

  Abbildung 3 : Geschlecht  11

  Abbildung 4 : Alter  11

  Abbildung 5 : Nationalität  12

  Abbildung 6 : Anteil an Arbeitszeitmodellen von Niedriglohnempfängern  12

  Abbildung 7 Mindestlöhne in Mitgliedsstaaten der EU  19

  Abbildung 8 Beschäftigungsentwicklung im britischen Niedriglohnsektor nach  

  Einführung des Mindestlohns  26

  Abbildung 9 : Anteil Beschäftigungsverhältnisse mit Mindestlohn an allen  

  Beschäftigungsverhältnissen  28

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  Tabellenverzeichnis  

Tabelle 1  : Relation Mindestlohn zum Durchschnittslohn (Vollzeit)  20

Tabelle 2  : Anteil der Vollzeitarbeitnehmer mit Mindestlöhnen  20

Tabelle 3  : Jahr der Einführung  21

Tabelle 4  : Beschäftigtenquote in Europa  23

Tabelle 5  : Arbeitslosenquote in Europa  24

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Aktuelle Probleme in der Sozialpolitik WS 2007/2008

1 Gesetzlicher Mindestlohn - aktueller Stand der

Diskussion in Deutschland

Seit Monaten liefert sich die Politik ein Tauziehen um die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland. Mindestlöhne würden Arbeitsplätze gefährden, argumentieren die Gegner, die Befürworter sehen in der Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns ein wirksames Instrument gegen das steigende Armutsrisiko in Deutschland. Den vorläufigen parlamentarischen Schlusspunkt bildet der Antrag der Fraktion DIE LINKE mit dem Titel „Deutschland braucht Mindestlöhne“, der am 14. Juni mit 431 zu 100 Stimmen bei einer Enthaltung abgelehnt wurde (DEUTSCHER BUNDESTAG, 2007). Zuvor waren schon Anträge der Grünen und der FDP zum Thema gescheitert. Die im Bundestag vertretenen Parteien können sich scheinbar nicht einigen. Weiter lässt sich beobachten, dass das Thema gesetzlicher Mindestlohn ein sehr ideologisch geprägtes zu sein scheint.

So lehnen ihn CDU, CSU und FDP, Parteien im eher konservativen „Mitte-Rechts Spektrum“, strikt ab, während die Sozialdemokraten, DIE GRÜNEN und DIE LINKE, allesamt Parteien aus dem eher Mitte - linksgerichteten Spektrum, den Mindestlohn befürworten und ihn, wenn auch in unterschiedlichen Varianten, fordern. Warum ist es scheinbar so schwer, eine mehrheitsfähige Lösung zu finden, was sind die Argumente für und gegen einen gesetzlichen Mindestlohn? Was soll er bezwecken und wer sind die Adressaten, die von einer Einführung betroffen sein würden? Gibt es Länder, in denen bereits ein gesetzlicher Mindestlohn existiert? Und wenn ja, welche Erfahrungen wurden gemacht? Welche Wirkungen auf den Arbeitsmarkt sind zu erwarten bzw. im Ausland bereits beobachtbar? Und welche Rolle spielen tarifliche Möglichkeiten und das Entsendegesetz?

Dies sind die Leitfragen, die der vorliegenden Arbeit zugrunde liegen und die durch sie beantwortet werden sollen.

2 Definition und Begriffe

2.1 Gesetzlicher Mindestlohn

„Ein gesetzlicher Mindestlohn schreibt vor, dass für eine Tätigkeit als abhängig Beschäftigter ein vom Gesetzgeber festgelegtes Entgelt nicht unterschritten werden darf. ... Der Zweck eines flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohns besteht also

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darin, zu gewährleisten, dass das Arbeiteinkommen in allen Fällen das Existenzminimum erreich.“ (GAUL, HAYEK 2005: 1).

In 20 Mitgliedsstaaten der EU gibt es einen gesetzliche Lohnuntergrenze, die zwischen 33 % und 52 % des nationalen durchschnittlichen Bruttoverdiensts liegt (REGNARD 2007: 5). GAUL und HAYEK folgen der Devise „Mindestlöhne kosten Jobs“ und nehmen an, dass durch Mindestlöhne, die über dem Gleichgewichtslohn liegen, das Angebot an Arbeitskräften zwar steigt, die Nachfrage aber sinkt und so Arbeitslosigkeit entsteht. So würden Mindestlöhne zwar billigere ausländische Arbeitskräfte fernhalten und Lohndrückerei unterbinden, gleichzeitig aber die Beschäftigungschancen gerade für wenig Qualifizierte verringern. Weiter fühtren Mindestlöhne zu höheren Lohnkosten, die sich, wenn sie nicht in Form von Preiserhöhungen an den Verbraucher weitergegeben werden können, ebenfalls negativ auf die Beschäftigung auswirken würden. Sie sehen die Gefahr, dass die Produktion in ausländische Niedriglohnländer verlegt werden könnte und dadurch Arbeitsplätze in Deutschland verloren gehen oder dass Schwarzarbeit und Scheinselbstständigkeit zunehmen (GAUL, HAYEK 2005:2). Diese ökonomische Position ist zwar weit verbreitet aber nicht unumstritten. In Kapitel 7 über Auswirkungen von Mindestlöhnen auf Arbeitsmarkt und Beschäftigung werde ich konkreter darauf eingehen.

2.2 Kombilohn

Es besteht für den Begriff Kombilohn derzeit keine allgemeingültige Definition. Der wissenschaftliche Dienst des deutschen Bundestages beschreibt den Kombilohn als “...staatliche Transferleistung an Arbeitnehmer zur Aufstockung besonders niedriger Löhne“ (BUG 2005: 1). Zielgruppe für Kombilohnmodelle sind vor allem nicht oder gering ausgebildete Arbeitnehmer, „...die in besonderer Weise von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen sind“ (EBENDA). Die staatliche Subventionierung von niedrigen Löhnen zielt darauf ab, Menschen in Arbeit zu bringen und sie dazu zu bewegen, auch solche Tätigkeiten anzunehmen, deren Entlohnung ungefähr ALG II Niveau haben. Die zugrunde liegende Annahme ist, dass wer ohne Arbeit mit ALG II gleich viel „verdient“ wie mit einem niedrig entlohnten Job, sich eben gegen die Erwerbsarbeit entscheidet. Weiter wird hier angenommen, dass Arbeitsplätze, etwa auf ALG II Niveau, zwar vorhanden wären, wegen der Konkurrenz zu staatlichen Transferleistungen aber nicht angeboten werden. Diese Annahme hat sich als nicht richtig erwiesen. In einer Evaluationsstudie des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit wurden nur geringe

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Arbeitmarkteffekte festgestellt. Diese wurden darauf zurückgeführt, „...dass die implizite Grundannahme sich als unrichtig erwiesen habe, es stünden zahlreiche Stellen im Niedriglohnbereich zur Verfügung, für die es aufgrund unzureichender finanzieller Anreize keine Bewerber gebe“ (BUG 2005: 2). Den geringen positiven Arbeitsmarkeffekten, die auch in weiteren

Wirkungsuntersuchungen zu Kombilöhnen festgestellt wurden, stehen hohe zu erwartende Kosten für den Staat gegenüber, die Kombilohnmodelle als wenig zielführend erscheinen lassen. Weiter kritisieren die Gegner solcher Modelle, allen voran die Gewerkschaften, negative Auswirkungen auf das Lohnniveau in Deutschland generell. Es wird befürchtet, dass die staatliche Subventionierung von niedrigen Lohnen den Niedriglohnsektor erst etabliert und von den Arbeitgebern als Einladung zur Lohndrückerei verstanden werden könnte.

Kombilohnähnliche Instrumente bestehen aber bereits heute. Ein Beispiel dafür ist die Freibetragsregelung für erwerbstätige ALG II Bezieher. Dadurch soll den Leistungsempfängern mehr Anreiz zur Erzielung eines eigenen Einkommens gegeben werden ¹ .

3 Der Niedriglohnsektor in Deutschland

Hintergrund der Debatte um einen gesetzlichen Mindestlohn, Kombilöhne etc. ist der in Deutschland vorhandene so genannte Niedriglohnsektor. Was ist ein Niedriglohn und wie viele Niedriglohnempfänger leben in Deutschland? Bereits bei diesen Fragen scheiden sich die Geister, da die Forschungsinstitute die Schwelle unterschiedlich definieren. Generell wird als Niedriglohnempfänger bezeichnet, wer weniger als einen bestimmten Prozentsatz des nationalen Medianlohns, des Referenzlohns verdient. Auch diese Schwelle wird unterschiedlich definiert. So werden 50, 66 und 75 Prozent (BÖCKLER STIFTUNG 2006a: 5) des nationalen Medianlohns als Grenze festgelegt. Dementsprechend differieren die Angaben über die Anzahl an Niedriglohnempfängern in Deutschland erheblich, je nach dem welchen Grenzwert die Institute verwenden und ob sie ausschließlich Vollbeschäftigte oder auch teilzeitbeschäftigte Personen für ihre Berechnungen aufnehmen. So differieren die Angaben, wie viele Geringverdiener in Deutschland leben, zwischen 3 bis 4 und 7 bis 8 Millionen (EBENDA). Für eine

¹ Siehe auch Kapitel 5

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Bewertung der vorliegenden Forschungsergebnisse ist es also vonnöten, die Berechnungsgrundlagen der verschiedenen Forschungsinstitute zu kennen. In der hier vorliegenden Arbeit wird als Schwelle für den Niedriglohn die Definition der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) verwandt, nach der als Niedriglohnempfänger gilt, wer weniger als zwei Drittel des nationalen Medianlohns verdient. Demnach lag die Niedriglohnschwelle Ende 2002 bei 1296 Euro in Osten bzw. 7,67 Euro pro Arbeitsstunde und 1709 Euro im Westen Deutschlands bzw. 10,11 Euro ² (BOSCH, WEINKOPF 2006: 26). Besonders bei den Dienstleistungen, in privaten Haushalten und im Hotel- und Gaststättengewerbe sind die Niedriglohnanteile sehr hoch.

Abbildung 1: Wirtschaftszweige mit überdurchschnittlich hohen Niedriglohnanteilen

Die Schaffung von Niedriglohnarbeitsplätzen ist seit Jahren ein politisches Ziel. Verbunden sind damit Hoffnungen auf mehr Arbeitsplätze gerade für Geringqualifizierte und dass dadurch dauerhaft mehr Beschäftigung entsteht. Demzufolge ist der Niedriglohnsektor in den letzten Jahren stetig gewachsen. Waren 1990 ca. 13,7% aller

² jeweils Vollzeit und brutto

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sozialversicherungspflichtigen Vollzeitbeschäftigten Niedriglohnempfänger, so sind es 2001 nach Definition des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit (IAB) 17,4 % (RHEIN, GARTNER, KRUG 2005: 2). Damit liegt Deutschland leicht über dem Durchschnitt der europäischen Union. Nochmals sei darauf verwiesen, dass bei dieser Erhebung ausschließlich

sozialversicherungspflichtige Vollzeitbeschäftigte erfasst sind, da sie den „weitaus größten Teil ... stellen“ (SCHÄFER 2003: 427). Bezieht man neben den Vollzeitbeschäftigten noch die Teilzeitbeschäftigten und geringfügig Beschäftigte mit ein, lag der Anteil der Niedriglohnempfänger in Deutschland, bezogen auf alle abhängig Beschäftigten und das Jahr 2004, bei 22,1 % (BOSCH, WEINKOPF 2004: 28). Die geschaffenen Arbeitsplätze im Niedriglohnbereich sollten, so eine weitere politische Hoffung, Sprungbrett in besser bezahlte Jobs sein. Die vom IAB durchgeführte Untersuchung zur Aufstiegsmobilität von Niedriglohnbeschäftigten von 2005 kommt zu dem Schluss, dass sich die Aufstiegschancen deutlich verschlechtert haben. Von den 1996 stichprobenartig erhobenen Niedriglohnbezieher in Vollzeit waren fünf Jahre später 49,3 % weiter in Vollzeitbeschäftigung. Zwei Drittel davon waren weiter Bezieher von Niedriglöhnen. Damit ist Deutschland, was die Aufstiegswahrscheinlichkeit von Niedriglohnbeziehern betrifft, Schlusslicht der EU. „In allen anderen untersuchten Ländern ist die Aufstiegswahrscheinlichkeit höher. Das ist umso bemerkenswerter, als die Größe des deutschen Niedriglohnsektors (...) nur leicht über dem Durchschnitt (...) liegt“ (RHEIN, GARTNER, KRUG 2005: 4). Der Niedriglohnsektor wird so für viele niedrig Entlohnte zur Niedriglohnfalle und „es steht zu befürchten, dass auch ihr Armutsrisiko dauerhaft steigt“ (EBENDA).

3.1 Strukturmerkmale von Beschäftigten im Niedriglohnbereich 3

In den folgenden Abbildungen sind die strukturellen Merkmale von Niedriglohnempfängern skizziert. 4

³ Ausschließlich Vollzeitbeschäftigte in Deutschland aus dem Jahr 2002

⁴ „Anteil an Kategorie“ bedeutet am Beispiel von Abbildung 2: 29,5% aller Beschäftigten ohne Ausbildung sind Niedriglohnempfänger

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