Innovation durch Governance

1. Problemstellung und Forschungsfrage Ausgangspunkt folgender Ausführungen der Teildisziplin Politische Theorie ¹ bildet die Frage, wie es in der modernen Wissens- und Industriegesellschaft BRD zu Entscheidungen und damit idealtypischer Weise verbundenen Innovationen kommt. Um nicht allein auf einer metatheoretischen Ebene zu bleiben, werden die Ausführungen am Schluss durch den Versuch einer empirischen Relativbildung anhand des Problems der Arbeitslosenbekämpfung dargestellt. Es kann folgerichtig als Forschungsfrage formuliert werden:

Wie lässt sich aus der Sicht des politischen Systems bzw. politischer Funktionseliten

theoretisch anspruchsvoll und wissenschaftstheoretisch korrekt der Weg zur Entscheidung in der Wissens- und Industriegesellschaft modellieren?

Diese übergeordnete Forschungsfrage bildet den Ariadnefaden durch die folgenden Überlegungen. Im Folgenden wird das politische System – genauer die Akteure des politischen Systems – mit politischen Funktionseliten gleichgesetzt.

Der Missbrauch des Elitenbegriffs im sogenannten Dritten Reich und die damit verbundene Wertgeladenheit führten zu einem mit dem Demokratieverständnis verbindbarem Funktionselitenverständnis. Demnach liegen "Wert und Bedeutung der E. (Eliten, S.S.) ... in ihrer Führungsfunktion für die Gesellschaft." ² Konkretisiert bedeutet das, dass "Funktionseliten ... primär weder aus einer ausgeprägten normativen Wertorientierung heraus (agieren, S.S.), noch ... in der Regel über Machtpotentiale (verfügen, S.S.)." ³ In unserem Kontext wird die Funktionselite hin zur politischen Elite spezifiziert. Allerdings muss diese nicht nur gemäß dem systemtheoretischen Paradigma im ständigen Austausch mit anderen Funktionseliten wie z.B. wirtschaftlichen oder kulturellen stehen. Im systemtheoretischen Diskurs ⁴ ist es alleinige Aufgabe der politischen Funktionselite und des politischen Systems für alle verbindliche Entscheidungen herbeizuführen. Es "schält sich so ein politisches System heraus, das auf die gesellschaftliche Funktion der Selektion und Durchführung kollektiv bindender Entscheidungen spezialisiert ist." ⁵ Spezifizierung erfährt das systemtheoretisch-

¹ Eshandelt es sich innerhalb dieser Disziplin um Teilgebiete der Politischen Steuerung bzw. Politikfeldanalyse.

² Christian Fenner, „Eliten“ in: Axel Görlitz / Rainer Prätorius (Hrsg.), Handbuch der Politikwissenschaft:

1978, S. 227

⁵ Richard Münch, Globale Dynamik, lokale Lebenswelten, Der schwierige Weg in die Weltgesellschaft,

Frankfurt am Main 1998, S. 31

eastonssche Steuerungsdogma der autoritativen Allokation von Werten für die Gesellschaft ⁶ nun noch dahingehend, dass das politische System gesamtgesellschaftliche Gestaltungskriterien generiert.

Zur Einlösung der Forschungsfrage vor diesem Hintergrund bieten sich verschiedene Vorgehensweisen an. Die hier eingeschlagene Sichtweise politikfeldanalytischer Prägung fokussiert die policy-, also die Politikinhaltsseite, da Entscheidungen in der Wissens- und Industriegesellschaft bestimmte Politikinhalte, vorzugsweise in Form von Gesetzen und Verordnungen, hervorbringen. Es ist also gefragt, "welches Resultat (policy) sich ergibt, wenn in einem gegebenen politischen System (polity) eine bestimmte – aber prinzipiell veränderbare – Problemlösungsstrategie (politics) eingeschlagen wurde oder – antizipierend – eingeschlagen werden soll." ⁷ Der Politikinhalt ist abhängige Variable und wird weitestgehend von den unabhängigen Variablen des fest gegebenen politischen Systems und der variierbaren Problemlösungsstrategie bestimmt. Politische Funktionseliten sind selbstverständlich institutioneller (Bestand-) Teil des politischen Systems. Sie haben die jeweilige Problemlösungsstrategie interaktiv mit anderen Funktionseliten zu modellieren. Wieso und wozu braucht es aber (innovative) Problemlösungsstrategien im politischen Zusammenhang? Politisch bewältigt werden soll dabei durch die jeweilig avisierte Steuerungsstrategie der Steuerungs- und Regelungsbedarf signalisierende, problembelastete Realitätsausschnitt. ⁸ Lokalisiert man den Weg zur Entscheidung zeitlich und räumlich innerhalb des Policy-Making-Modells, so befindet man sich hier in der Phase der Politikformulierung. ⁹ An diesem Punkt wurde bereits ein gesellschaftlich artikuliertes Problem politisch perzipiert und definiert. Die zur Entscheidung führenden Schritte bestehen in politischer Zielfindung, Informationsgewinnungs- und Informationsverarbeitungsprozessen sowie Konfliktregulierung und Konsensfindung inner- und außerhalb des politisch-administrativen Systems. Diese Abläufe werden nun insbesondere dahingehend modernisiert respektive modifiziert, dass Politikformulierung in und zwischen Netzwerken unterschiedlicher Teilsysteme und Funktionselitenakteure stattfindet.

⁶ Dieter Fuchs, Die Unterstützung des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1989, S. 13 ⁷ Klaus Schubert: Politikfeldanalyse, Opladen 1991, S. 27

⁸ Axel Görlitz, Hans-Peter Burth, Politische Steuerung, 2. überarbeitete Auflage, Opladen 1998, S. 50 ⁹ Werner Jann, Kategorien der Policy-Forschung, Speyrer Arbeitshefte 39, Speyer 1981, S. 15 ff.

2. Lösungsansatz

Die obigen Ausführungen verweisen auf ein der Teildisziplin "Politischen Theorie und Politische Steuerung" zugehöriges Begriffsinstrumentarium. Im Folgenden wird ein theoretisches Begriffsverständnis politischer Steuerung vertreten, welches ein politikwissenschaftliches Argumentationsmuster zur Lokalisierung, Beschreibung und Erklärung von politisch gesetzten Programmformulierungen charakterisiert. Dadurch wird das im politikwissenschaftlichen Diskurs gängige Verständnis politischer Steuerung, welches Gestaltungsversuche des politischen Systems in andere soziale Systeme konnotiert, ¹⁰ auf den Prozess der Politikformulierung hin zugespitzt. Die eigentlich multiperspektivisch verlaufende Phase des Politikformulierungsprozesses wird aus der Perspektive des politischen Systems betrachtet. Dadurch wird die Akteurinteraktion aus der Warte des politischen Systems heraus definiert.

Der Prozess der Politikformulierung ist ein Problem der politischen Steuerung. Politische Steuerung meint somit die Fähigkeit der politischen Funktionselite, ihre Vorstellungen von Problemlösungsansätzen bezüglich des problembelasteten Realitätsausschnitts im Politikformulierungsprozess gegenüber den anderen am Prozess beteiligten Akteuren durchzusetzen. Ein häufig artikuliertes Desiderat des steuerungstheoretischen Diskurses verlangt die Aufarbeitung und Verbindung von vorhandenen Steuerungstheorien. ¹¹ Nach einer kritischen Würdigung der in der Diskussion vorfindbaren Steuerungsmodellen und einem daraus abgeleiteten speziellen Untersuchungsdesign lassen sich folgende Anforderungen an eine erklärungskräftige Steuerungstheorie aufstellen: ¹² ⇒ Konzeptualisierung der metatheoretischen Kommensurabilität von

Die Einlösung der Anforderungen bringt eine äußerst komplexe Theoriearchitektur hervor. Auf die Linearität von steigender hochkomplexer und widersprüchlicher

1995, S. 611

¹¹ Zuletzt Axel Görlitz, „Steuerung“ in: Martin Greiffenhagen / Sylvia Greiffenhagen (Hrsg.), Handwörterbuch

zur politischen Kultur in der Bundesrepublik Deutschland, 2., völlig überarbeitete und aktualisierte Auflage,

Opladen 2002, S. 467

Gegenwartsgesellschaft und zunehmend aufwendiger Theorienarchitektur wurde hingewiesen. ¹³ Die erste Anforderung bzw. Ebene der Theoriearchitektur ist wissenschafts- bzw. metatheoretischer Natur und wird durch das dem systemtheoretisch-kybernetischen Diskurs entspringenden „Theoriemodell Strukturelle Kopplung“ eingelöst. Die Bedingungsbegründungen für Erklärungsanforderungen an Steuerungskonzepte werden auf der sozialtheoretischen Ebene durch das „Modell der soziologischen Erklärung“ gebildet. Die modulare Selektion von Steuerungskonzepten verläuft bei den Ebenen eins (Theoriemodell Strukturelle Kopplung) und zwei (Modell der soziologischen Erklärung) und ihren Anforderungen völlig entsprechenden „Netzwerkansätzen“ Ronald Burt und Peter Kapelhoff positiv.

3. Intertheoretische Relationen bzw. Links

Um die oben beschriebenen Theorieebenen mit- und untereinander zusammenfügen zu können, bedarf es einer dafür geeigneten Methode. Dafür denkbar wäre bei einer Hierarchisierung der Theorieelemente die Methode der reduktiven rationalen Rekonstruktion, wobei eine Theorie T auf eine andere, reichere Theorie T' zu reduzieren ist. ¹⁴ In unserem Fall ist eher von einer Gleichwertigkeit der Theoriebausteine auszugehen. Deswegen ist die Methode der intertheoretischen Relationen bzw. Links das Mittel der Wahl. Bei der kooperativen Vereinheitlichungsstrategie fügen sich nunmehr Theorien zu einer gemeinsamen Erklärung zusammen. Dies ergibt eine schlüssig-systematische Zusammenfügung im Sinne einer Theorienkommensurabilität. Kommt das Moment der Dynamik von Prozessen ins Spiel und werden Beziehungen zwischen kleinen Theorien betrachtet, so ist das Konzept der intertheoretischen Relationen einschlägig. ¹⁵ Das der strukturalistischen Wissenschaftstheorie entstammende Konzept "ist ein generelles Konzept, um intertheoretische Relationen zu unterscheiden und die Struktur von verknüpften Strukturen aufzudecken, aber auch herzustellen. Links sind zunächst Relationen zwischen zwei Modellen verschiedener Theorien." ¹⁶ Die interkonzeptuellen Relationen können dabei makro- und mikrospezifisch durch entailment links und/oder

¹² Vgl. hierzu Stefan Schweizer, Politische Steuerung selbstorganisierter Netzwerke, Baden-Baden 2004, S. 44 ff.

¹³ Renate Martinsen, „Theorien politischer Steuerung – auf der Suche nach dem dritten Weg“ in: Klaus Grimmer (Hrsg.), Politische Techniksteuerung, Opladen 1992, S. 51

¹⁴ Wolfgang Stegmüller, Neue Wege der Wissenschaftsphilosophie, Berlin 1980, S. 82 ¹⁵ Wolfgang Balzer, Die Wissenschaft und ihre Methoden, München 1997, S. 123 ¹⁶ André Bergmann, Erklärungspragmatik und politische Steuerung, Berlin 2001, S. 191