Universität Bremen

„Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und Dänemark im Vergleich“

Essay im Sommersemester 2005

Absicherung gegen Arbeitslosigkeit –

nicht für ErwerbsmigrantInnen?

Vor zweieinhalb Jahren ist eine neue gesetzliche Regelung zur Zuwanderung in Kraft getreten, nach der Aufenthaltstitel nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten vergeben werden. Diese Regelung geht vor allem zu Gunsten des „Wirtschaftsstandorts Deutschland“. Gleichzeitig hat die BRD aber auch eine soziale Verpflichtung gegenüber ihren „ausländischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern“. Wenn schon versucht wird, den Schwellenländern im „Wettbewerb um die besten Köpfe“ Produktionsfaktoren abzuwerben, dann sollte zumindest auch dafür gesorgt werden, dass die umworbenen Fachkräfte hierzulande sozial abgesichert sind. Das gebietet bereits das Grundgesetz. Art. 3 (3) GG verbietet erstens Benachteiligungen aufgrund der „Heimat und Herkunft“. Wenn ausländische ArbeitnehmerInnen in Deutschland sozialversicherungsrechtliche Ansprüche erwerben, dann unterliegen zweitens auch diese dem Eigentumsschutz des Art. 14 GG[1]. Im folgenden soll das neue Gesetzespaket kurz dargestellt werden, um es danach im Hinblick auf die Frage zu evaluieren, ob es der sozialen Verantwortung gerecht wird. Die zentralen Fragen, lauten dabei: Erwerben die wirtschaftlich und arbeitsmarktpolitisch erwünschten Zuwanderinnen und Zuwanderer auf die das neue Gesetz besonders abstellt einen Anspruch auf Arbeitslosengeld, bzw. können sie diesen Anspruch ausschöpfen?
 

Neuregulierungen der Zuwanderung – Was und Weshalb?

Am 1. März 2002 verabschiedete der Bundestag das neue Gesetzespaket zur Regulierung der Zuwanderung[2]. Das Kernstück dieser Anstrengungen bildet das Aufenthaltsgesetz (AufenthG). Es sieht vor, die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern ausgehend vom Aufenthaltszweck neu zu regeln und stellt damit eine umfassende Neuregelung des Ausländerrechts dar. Es tritt an die Stelle verschiedener Gesetze, unter anderem an die des Ausländergesetzes vom 9. Juli 1990 und der Arbeitsaufenthalteverordnung vom 18. September 1990, und löst sie entweder ab oder nimmt – wie beim Arbeitsaufenthaltsgesetz – zentrale Bestimmungen aus ihnen auf . Das Gesetz blieb nah an den weithin befürworteten Vorschlägen der unabhängigen Kommission Zuwanderung vom 4. Juli 2001 . Am 1. Januar 2003 trat es in Kraft.

Hintergrund der Novelle ist die Überzeugung, dass geregelte Zuwanderung der deutschen Wirtschaft nützt, und geeignet ist, die hiesigen Sozialversicherungssysteme zu entlasten. Damit wurde sich über das „Tabu“ hinweggesetzt, nach dem Zuwanderer und Zuwanderinnen nicht nach ihrer Nützlichkeit ausgewählt werden dürften .

Zum einen würden trotz hoher Arbeitslosigkeit viele offene Stellen nicht besetzt. Der Grund dafür war nach Ansicht der Wirtschaft ein Fachkräfte- und Nachwuchsmangel (besonders im IT-Bereich), der durch Zuwanderung Hochqualifizierter kurzfristig ausgeglichen werden könne . Von dieser Seite war also eine Verbesserung des Arbeitskräfteangebots erwünscht. Die Gewerkschaftsseite teilte diese Problemsicht, obgleich auch betont wurde, dass der Abbau der Arbeitslosigkeit und langfristige Qualifikationsstrategien Vorrang vor der Verbesserung des Arbeitskräfteangebots durch selektive Einwanderung haben sollte. Ferner wurde mehr Wert auf die Möglichkeit zur Einwanderung aus humanitären Gründen gelegt .

Zum anderen wurde darauf verwiesen, dass vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung in der Bundesrepublik die langfristige Stabilität der Renten- und Gesundheitsversicherung nicht garantiert werden könne.  Das Verhältnis von  LeistungsempfängerInnen und BeitragszahlerInnen werde aufgrund schrumpfender Reproduktion und steigender Lebenserwartung zunehmend auseinanderklaffen. Weniger Personen sind dann erwerbstätig, während gleichzeitig mehr Menschen Rente beziehen und altersbedingt Ansprüche aus der Kranken- und Pflegeversicherung geltend machen müssen. Diesem Prozess wurde versucht, durch sukzessive Umstellung auf Kapitaldeckung (Riester-Rente) und Verbreiterung der Beitragsbemessungsgrundlage entgegenzuwirken. Als weitere Möglichkeit wurde aber eine gezielte Einwanderungspolitik ausgemacht. „Gezielt“ bedeutet hier freilich, dass nur solche Einwanderer und Einwanderinnen erwünscht sind, die zwar Beiträge zahlen, aber höchstwahrscheinlich keine Leistungen beziehen werden. Es geht mit anderen Worten um die „Kohorten junger, gesunder und besserverdienender Versicherter“ . Das AufenthG öffnet den Arbeitsmarkt nicht nur für Hochqualifizierte, sondern auch für Personen mit mittlerer Qualifikation, sowie für Selbstständige, doch ist es weitgehend entsprechend der eben dargestellten Selektivität ausgestaltet, wie gleich gezeigt wird.

Mit dem AufenthG wurde die Zahl der Aufenthaltstitel von fünf auf zwei reduziert. Man unterscheidet die Aufenthaltserlaubnis (§7 AufenthG) von der Niederlassungserlaubnis (§9 AufenthG). Während die Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich befristet ist, wird die Niederlassungserlaubnis unbefristet erteilt. Die Niederlassungserlaubnis berechtigt darüber hinaus schon „automatisch“ zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit und darf nicht an Nebenbedingungen gekoppelt sein (§9 AufenthG). Hochqualifizierte können sofort, Selbstständige nach einer verkürzten Frist von drei Jahren eine Niederlassungserlaubnis bekommen (§§19, 21 Abs. 4 AufenthG).

Mit der Aufenthaltserlaubnis wird eine Arbeitsgenehmigung uno actu nur dann erteilt, wenn die Bundesagentur für Arbeit dem zustimmt. Hierzu werden die „Erfordernisse des Wirtschaftsstandortes Deutschland unter Berücksichtigung der Verhältnisse auf dem Arbeitsmark“ geprüft (§18 Abs. 1 AufenthG). Neu am Aufenthaltsgesetz ist auch, dass es die Aufenthaltstitel nach Aufenthaltszwecken differenziert. Zum Zweck der Erwerbstätigkeit können Qualifizierte, Hochqualifizierte und selbstständig Erwerbstätige einwandern. Im Folgenden werden nur die ersten beiden Arten berücksichtigt. 

Qualifizierte Fachkräfte können nur im begründeten Einzelfall zuwandern, wenn dazu ein öffentliches (insbesondere ein regionales wirtschaftliches oder arbeitsmarkpolitisches) Bedürfnis besteht (§18 Abs. 4 und 5, §39 Abs. 2 AufenthG): Es muss ein Arbeitsplatzangebot vorliegen, und die Bundesagentur für Arbeit muss zustimmen. Sie kann dies nur tun, wenn der Ausländer oder die Ausländerin Qualifikation für eine Tätigkeit in bestimmten Berufsgruppen oder Wirtschaftszweigen mitbringt oder wenn sich aus der Tätigkeit keine Nachteile auf dem Arbeitsmarkt ergeben. Inländerinnen und Inländer haben hier Vorrang. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, kann eine befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden[3].

Hochqualifizierte Fachkräfte erhalten von Beginn an eine Niederlassungserlaubnis. Insofern besteht zwischen den beiden Aufenthaltstiteln eine Hierarchie. Auch hier muss ein Arbeitsplatzangebot vorliegen, und die Bundesagentur für Arbeit muss zustimmen. Die Zustimmung kann aber durch Rechtsverordnung entbehrlich werden (§39 Abs. 5 AufenthG). Der Lebensunterhalt ohne staatliche Hilfe muss gesichert sein (§19 Abs. 1 AufenthG). Als Hochqualifizierte hebt das Gesetz bestimmte Wissenschaftler und Lehrpersonen sowie Spezialisten und leitende Angestellte mit besonderer Berufserfahrung und einem „Gehalt in Höhe von mindestens dem Doppelten der Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Krankenversicherung“ ausdrücklich hervor (§19 Abs. 2 AufenthG).

Absicherung gegen Arbeitslosigkeit – nicht für ErwerbsmigrantInnen?

In beiden Fällen ist der Erwerb des Aufenthaltstitels an die Ausübung einer Beschäftigung gebunden. Nur im ersten Fall jedoch muss die Einwanderin oder der Einwanderer Deutschland mit Erlöschen des Beschäftigungsverhältnisses verlassen. Die im zweiten Fall erworbene Niederlassungserlaubnis gilt ja unbefristet, und darf an keinerlei Nebenbedingungen geknüpft werden.

Nichtsdestotrotz kann der Fall eintreten, dass eine hochqualifizierte Person, die aus Erwerbsgründen nach Deutschland eingereist ist, unvorhergesehen arbeitslos wird und sich auf Grund der zwischenzeitlich veränderten wirtschaftlichen Lage keine Chancen mehr auf dem deutschen Arbeitsmarkt ausrechnet. Am Fall des Zusammenbruchs der „New Economy“ wird deutlich, dass dies keineswegs weit hergeholt ist. Diese Person möchte vielleicht in ihre Heimat zurückkehren oder sich im übrigen Ausland nach einem neuen Job umsehen. In diesem Fall wäre sie sicher auf Arbeitslosengeld angewiesen, um die Zwischenzeit finanziell zu überbrücken. Erst recht können bloß „qualifizierte“ ausländische Personen von plötzlichem Arbeitsplatzverlust betroffen sein. Hier ist die Lage einfach zu beurteilen. Die in diesem Fall nur erteilte Aufenthaltserlaubnis ist von vornherein befristet. An dieser Stelle ergibt sich die Schwierigkeit, dass die Geltendmachung von Ansprüchen auf Arbeitslosengeld dem Territorialitätsprinzip unterliegt (§§30 SGB I, 3 SGB IV). Das bedeutet, der gewöhnliche Aufenthaltsort muss Deutschland sein. Ausnahmen sind möglich, etwa für Grenzgänger, in diesem Fall gelten allerdings keine.

Um diese Ungleichbehandlung ausländischer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu rechtfertigen, wären drei Möglichkeiten denkbar. Erstens könnte die betroffene Person von vornherein nur eine Arbeitsberechtigung für einen Zeitraum von weniger als 12 Monaten, mithin unterhalb der gesetzlichen Anwartschaftszeit (§ 123, Abs.1 SGB II) erhalten. Offenbar wäre dies keine ganz faire Lösung, da die Arbeitnehmerin bzw. der Arbeitnehmer dennoch Beiträge einzahlt. Es müsste also die Möglichkeit geben, von den Sozialbeiträgen freigestellt zu werden. Dies wäre in einem ersten Zugriff auch über den gesamten Zeitraum des Aufenthalts in Deutschland denkbar. Es ergäbe sich daraus, dass in Deutschland beschäftigte Ausländerinnen und Ausländer vom Schutz der Arbeitslosenversicherung ausgenommen wären. Auch dies ist folglich keine gangbare Lösung, da sich die genannten Personen im Risikofall besonderen Härten ausgeliefert sähen.

Schließlich kann man darüber nachdenken, den im obigen Beispiel genannten arbeitslos gewordenen und damit zur Rückkehr gezwungenen „Qualifizierten“ bzw. freiwillig ausgereisten „Hochqualifizierten“ ihre Beiträge mit Ausreise zurückzuerstatten. Hiergegen kann folgendes eingewendet werden: Der Sinn von Versicherungen ist es, Risiken, die für einzelne Personen untragbar wären, zu „poolen“, also auf einen größeren Personenkreis aufzuteilen und auf diese Weise handhabbar zu machen. Dies funktioniert freilich nur dann, wenn sich niemand aus der Versichertengemeinschaft mit der Begründung zurückziehen kann, dass für sie der Schadensfall nicht eingetreten ist. Denn das liefe darauf hinaus, dass nur die jeweils Geschädigten in der Versicherung verblieben. Dass man keinen Anspruch auf die Summe der eingezahlten Beiträge erwirbt, dafür aber im Schadensfall auf weitaus mehr als diese zurückgreifen kann (horizontale Redistribution), gehört gewissermaßen zu den Spielregeln, denen man mit dem Versicherungsbeitritt stillschweigend zustimmt.

Die einzige verbleibende Lösung scheint mir nun zu sein, zwischen ausländischen und inländischen Arbeitnehmerinnen bzw. Arbeitnehmern in der Frage der Arbeitslosenversicherung keinen Unterschied zu machen. Für die letzteren muss daher die Anspruchsvoraussetzung eines gewöhnlichen Aufenthaltsortes im Inland aufgehoben werden. Damit würde die Voraussetzung für einen Leistungstransfer ins Ausland geschaffen. Unter Bedingungen des globalisierten Arbeitskräfteverkehrs ist das eine zeitgemäße und folgerichtige Entscheidung.

Literaturangaben

Braun, G.L., »Paradigmenwechsel in der Zuwanderungspolitik«, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, Jg. 21, H. 5 (2001), S. 197-204.

Davy, U., »Das neue Zuwanderungsrecht. Vom Ausländergesetz zum Aufenthaltsgesetz«, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, Jg. 22, H. 5/6 (2002).

Henkel, H.-O., »Die Steuerung der Zuwanderung durch ein Zuwanderungsgesetz aus bevölkerungs- und wirtschaftspolitischer Sicht«, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, Jg. 23, H. 4 (2003), S. 124-132.

Niesel, K. und Brand, J. (Hg.), Sozialgesetzbuch: Arbeitsförderung – SGB III – Kommentar. München 2005.

Putzhammer, H., »Für einen Paradigmenwechsel in der Einwanderungs- und Migrationspolitik«, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, Jg. 21, H. 5 (2001), S. 204-211.

Schnapp, F.E. und Kostorz, P., »Demographische Entwicklung, soziale Sicherungssysteme und Zuwanderung«, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, Jg. 22, H. 5/6 (2002), S. 163-171.

Storr, C. und Albrecht, R. (Hg.), Das neue Zuwanderungsrecht. Textausgabe mit Einführung, Übergangsregelungen und Stichwortverzeichnis. Stuttgart u.a. 2004.

Wollenschläger, M., »Neuer Wein in neue Schläuche! Warum ein neues Gesetz? Konzeption für eine Zu-/Einwanderungsgesetzgebung für die Bundesrepublik Deutschland«, in T. Harks/J. Klein/R. Roßkopf und S. Schalk (Hg.), Einwanderungsland Deutschland? Das Zuwanderungsgesetz in der Diskussion. 1-32. Aachen 2003.

[1]  Das Bundesverfassungsgericht hat am 18. Februar 1980 die Eigentumsqualität einer anderen Anwartschaft – hier der Versichertenrente – bejaht.

[2]  Der Bundesrat stimmte am 22. März nach einer turbulenten Sitzung zu.

[3]  Für Einwanderinnen und Einwanderer aus EU-Staaten gelten bekanntlich spezielle Regelungen. Dies gilt auch für die Beitrittsländer (§39 Abs. 6 AufenthG).