Freie Universität Berlin
Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften
- Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaften -

Die Integration von Arbeitsmigranten in der Bundesrepublik Deutschland

Wissenschaftliche Hausarbeit
zur Ersten (Wissenschaftlichen) Staatsprüfung
für das Amt des Lehrers

vorgelegt von

Nazli Ergin

Berlin, 25. August 2002

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung ... 3

2. Migration ... 7
2.2 Ursachen der Migration/"Push-Pull"-Modell ... 11

3. Problematisierung und Versuch einer Definition des Begriffs Integration ... 14
3.1 Integration: soziologisch-analytisch / Konzepte ... 16
3.2 Integration: politisch-programmatische / Integrationskonzepte ... 26
3.2.1 Positionen und Konzepte gesellschaftlicher Trägergruppen ... 27
3.2.2 Positionen und Konzepte der Bundes- und Landesregierungen ... 28

4. Klärung und Problematisierung der Termini Arbeitsmigrant und "Ausländer" ... 29

5. Das Selbstverständnis der BRD: Deutschland - (k)ein Einwanderungsland!? ... 34

6. Das Integrationskonzept der BRD ... 44

7. Integration als Ziel in den einzelnen Phasen der Ausländerpolitik ... 46
7.1 Die erste Phase von 1955 bis 1973: Anwerbung und Gastarbeit ... 46
7.2 Zweite Phase der Ausländerpolitik von 1973 bis 1979: Konsolidierung ... 50
7.3 Dritte Phase der Ausländerpolitik von 1979 bis 1980: die Phase der Integrationsbemühungen ... 55
7.4 Vierte Phase der Ausländerpolitik von 1981 bis 1990: Rückkehrpolitik ... 61
7.4.1 Der "Zimmermann-Enfwurf" ... 69
7.4.2. Das Ausländergesetz von 1990 ... 70
7.4.2.1 Einreise und Aufenthalt ... 72
7.4.2.2 Ausweisung und Abschiebung ... 75
7.4.2.3 Familiennachzug: Ehegattennachzug und eigenständiges Aufenthaltsrecht ... 77
7.4.2.4 Kindernachzug und Aufenthaltsrecht ... 80
7.4.2.5 Wiederkehroption ... 81
7.4.2.6 Frage der Einwanderung und Staatsbürgerschaft ... 82
7.5 Ausländerpolitik nach der Wiedervereinigung (seit 1990/91 bis 1998) ... 86
7.6 Die Ausländerpolitik seit 1998: Paradigmenwechsel ... 88
7.6.1 Das neue Staatsangehörigkeitsgesetz ... 88
7.6.2 Das neue Zuwanderungsgesetz ... 93

8. Fazit und Ausblick ... 98

9. Verzeichnis der Abkürzungen ... 103

10 Literaturverzeichnis ... 104

1. Einleitung
Zu Beginn der Anwerbung von Gastarbeitern Mitte der 50er Jahre wurde die Forderung „Deutschland braucht Arbeitskräfte“ vertreten. Etwa 50 Jahre später wird erneut die Devise „Die Bundesrepublik Deutschland braucht Zuwanderer“¹ erhoben. Damals wie heute sind es ökonomische Interessen, die die Zuwanderung notwendig machen. Auf den ersten Blick scheint sich die sogenannte „Gastarbeiterpolitik“ zu wiederholen. Handelte es damals sich um eine politisch ungewollte und als zeitlich begrenzt gedachte Notwendigkeit, wird heute die Forderung nach einer gezielten und unabdingbaren Einwanderung und nach einer Integration der Einwanderer erhoben. Es werden nicht Zuwanderer auf Zeit, sondern Zuwanderer auf Dauer benötigt, denn Deutschlands Bevölkerung altert, gleichzeitig sinken die Geburtenzahlen und von politischer und wirtschaftlicher Seite wird um das demographische und ökonomische Überleben Deutschlands im Zuge der Globalisierung gebangt.

Gerade weil es sich in den 50er Jahren um eine rein ökonomisch und zeitlich limitierte Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte handelte, wurden damals keine Maßnahmen zu einer nachhaltigen Integrationspolitik vorgesehen, mit der Folge, dass menschliche und soziale Folgeprobleme auf Seiten der Angeworbenen und ihrer nachgezogenen Familien vernachlässigt wurden. Aus einer zunächs t temporären Arbeitsmigration wurde jedoch eine dauerhafte Immigration: Mittlerweile wächst bereits die vierte Generation der ehemaligen „Gastarbeiter“ und ihrer Familien heran und die Einwanderer sind ein konstitutiver Bestandteil einer ethnisch vielfältigen Wohnbevölkerung der BRD geworden. Vor diesem Hintergrund soll in der vorliegenden Arbeit am Beispiel der Arbeitsmigranten, die im Zuge der Anwerbung von 1955 bis 1973 vorwiegend aus den Mittelmeerstaaten in die BRD geholt wurden, der Wandel der Ausländer- zur Einwanderungs- und Integrationspolitik in der Bundesrepublik bis in die Gegenwart aufgezeigt werden.² Seit Mitte der 70er Jahre war die Integration der Arbeitsmigranten und ihrer Familienangehörigen ein erklärtes Ziel der Ausländerpolitik. Fast jede politische Partei oder gesellschaftliche Institution fordert die Integration der ausländischen Arbeitsmigranten und ihrer Familienangehörigen. Aber klare politische Konzepte für die Integration sind bei all diesen Verlautbarungen Mangelware.

Gegenwärtig leben in der BRD über 7,3 Millionen „Ausländer“, was einem Anteil von etwa 9% der Gesamtbevölkerung entspricht.³ Die Mehrheit unter ihnen bilden die ehemaligen Gastarbeiter und ihre Familienangehörigen. Doch ihre Integration lässt trotz einer längeren Aufenthaltsdauer und der Tatsache, dass die BRD zu ihrem Lebensmittelpunkt geworden ist, immer noch zu wünschen übrig. Sie sind nach wie vor Objekte und nicht Subjekte dieser Gesellschaft, werden von jeglicher politischer Partizipation ausgeschlossen, verfügen immer noch über keinen ausreichenden rechtlichen Status, weisen schlechtere Schulabschlüsse auf, werden auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt benachteiligt, sind der Willkür von Behörden und deren Ermessen ausgesetzt und sehen sich auch durch fremdenfeind liche Gewalt bedroht. Das sind Fakten, die mich, als Angehörige der 2. Ausländergeneration einer Gastarbeiterfamilie, dazu bewogen haben, mich mit diesem Thema auseinander zu setzen.

Es stellt sich daher die Frage, inwiefern Ausländerpolitik und Ausländerrecht mit der faktischen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland hin zu einem Einwanderungsland Schritt gehalten haben. Interessant ist dabei insbesondere die Frage, ob und inwiefern Ausländerpolitik und –recht zur Integration der Gastarbeiter beigetragen oder ob sie eher deren Ausgrenzung Vorschub geleistet haben?

Bei der Betrachtung der Ausländerpolitik soll daher schwerpunktmäßig der Frage nachgegangen werden, ob das Ziel der Integration tatsächlich umgesetzt bzw. verwirklicht wurde. Wichtig wird dabei sein im Detail zu untersuchen, was von den jeweiligen Regierungen in den einzelnen Phasen der Ausländerpolitik unter Integration tatsächlich verstanden wurde, wie und von wem Integrationsziele von Fall zu Fall formuliert wurden, ob Integration kontinuierlich betrieben oder zugunsten welcher anderer Ziele Integration in den Hintergrund gedrängt wurde.

Der Arbeit liegt zum einem die These zugrunde, dass die Ausländerpolitik der BRD aufgrund ihrer Konzeptionslosigkeit und der Leugnung der faktisch eingetretenen Einwanderungssituation als gescheitert zu betrachten ist.

Zum anderen wird die These vertreten, dass die Ausländerpolitik der Bundesrepublik Deutschland de facto nicht eine breite Integration im Sinne von völliger Gleichberechtigung und wechselseitigem Prozess der Fremden und Einheimischen zum Ziel hatte, sondern eher eine enge Integration, die auf Assimilation und Unterordnung sowie Verdrängung, Abschreckung und Abschottung hinauslief.

Konstatiert werden kann, dass zu den Themen Integration, Migration und Ausländerpolitik eine Fülle wissenschaftlicher Fachliteratur vorliegt, aus der aufgrund ihrer der vo rliegenden Arbeit nahestehenden Fragestellung vor allem die Werke von Bade, Herbert und Treibel hervorzuheben sind.

Die Struktur der Arbeit weist insgesamt drei Teilbereiche auf, wobei der Schwerpunkt auf Kapitel sieben gelegt wird.
Im ersten Teil (zweites Kapitel) wird versucht, das Phänomen der Migration zu definieren und deren Formen und Ursachen aufzuzeigen. Es geht dabei um eine knappe und relativ abstrakte Darstellung.
Im Anschluss daran wird in einem ausführlicheren zweiten Teil (drittes Kapitel) der Komplex der Integration einer detaillierten Analyse unterzogen.
Eine Schwierigkeit liegt dabei u.a. darin, dass die wissenschaftliche wie die politische Auseinandersetzung stark von der Mehrdeutigkeit des Begriffs Integration gekennzeichnet ist. Daher soll eine Definition des Begriffs durch eine soziologisch-analytische und politisch-programmatische Analyse versucht werden. Dazu werden die aktuellen Integrationsbegriffe und -modelle sowohl der Soziologie als auch der gesellschaftlichen Trägergruppen in der BRD einschließlich der Bundes- und Landesregierungen aufgezeigt. 

In Vorbereitung auf Kapitel sieben soll im vierten Kapitel der Begriff Arbeitsmigrant geklärt und der Begriff des „Ausländers“ problematisiert und in einem fünften Kapitel das Selbstverständnis der BRD, ein oder kein Einwanderungsland zu sein, näher beleuchtet werden. Dies ist insofern wichtig, weil dieses Selbstverständnis richtungsweisend in der Ausländerpolitik ist und aufgrund des völkisch-nationalem Denken eine nachhaltige Integrationspolitik verhindert. In diesem Zusammenhang wird im Kapitel sechs gesondert auf das Integrationskonzept der BRD eingegangen.

Im ausführlichen letzten Teil der Arbeit (Kapitel sieben) steht die Ausländerpolitik der BRD bezüglich ihres normativen Integrationsverständnisses in ihren einzelnen Aktionsphasen, beginnend bei der ausschließlich arbeitsmarktpolitisch motivierten Phase der Anwerbung bis in die Gegenwart, im Mittelpunkt. Die Einteilung in Phasen soll der besseren Überschaubarkeit dienen. Besonderes Augenmerk liegt auf der Phase der Integrationsbemühungen, weil diese Phase eine Zäsur in der auf Abgrenzung, Abschottung und Rückkehr gerichteten Ausländerpolitik bedeutet. Zum tieferen Verständnis ist es unabdingbar, auf das sogenannte Kühn-Memorandum einzugehen, das Forderungen u.a. nach einem kommunalen Wahlrecht und der rechtlichen Gleichstellung der „Ausländer“ enthielt, die bis heute noch Gültigkeit und an Brisanz und Aktualität nicht verloren haben.

Auch normative Gesetze, wie beispielsweise das neue Akzente setzende Ausländergesetz des Jahres 1990 oder das neue Staatsbürgerschaftsrecht von 2000 sind in diesem Kapitel bezüglich der Integration einer Analyse zu unterziehen. Auch das neue verabschiedete Zuwanderungsgesetz soll in Bezug auf das Thema untersucht werden. Dabei sollen insbesondere die Bestimmungen untersucht werden, die im Hinblick auf die ehemaligen Gastarbeiter und ihre Familien bezüglich der Integration relevant sind.

2. Migration
Zur Durchdringung des Themas bedarf es zunächst der generellen Klärung des Phänomens „Migration“.

[...]

1 Die Bezeichnung Bundesrepublik Deutschland wird im folgenden auch synonym mit BRD oder Deutschland wiedergegeben.

2 In dieser Arbeit geht es allein um die ehemaligen Gastarbeiter der Nachkriegszeit und der von diesen abstammende „ausländische“ Wohnbevölkerung. Trotz gleicher Problemlage bleiben Fluchtmigration und neue Formen der Arbeitsmigration nach Öffnung der Grenzen in Osteuropa (90er Jahre) sowie Vertragsarbeiter in der ehemaligen DDR unberücksichtigt. Das gleiche gilt auch für EU-Bürger, die unter den „Ausländern“ eine privilegierte Stellung einnehmen.

3 Zahlen nach dem Bericht der Beauftragten 2000, S. 17, Stand: Ende 1998