Die Arbeitslosenversicherung - Woher sie kommt –
Wohin sie geht

von: Roman Becker

Inhaltsverzeichnis

Einleitung 01

Definition 02

1. Das Kaiserreich 03

2. Die Weimarer Republik 09

2.1 Die gesetzliche Regelung von Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung des Jahres 1927 12
2.2 Der Test auf Krisentauglichkeit 13

3. Das Deutsche Reich zwischen 1933 und 1939 15

4. Die Bundesrepublik Deutschland nach 1949 17

4.1 Von Weimar (AVAVG) nach Bonn (AFG) 19
4.2 Das Arbeitsförderungsgesetz 21
4.3 Die Bewährungsprobe des AFG in Zeiten steigender und hoher Arbeitslosigkeit 25

5. Vom AFG zum SGB III 25

6. Moderne Dienstleistung am Arbeitsmarkt 26

7. Resümee 28

8. Lösungsansätze für das System der Arbeitslosenversicherung 30

8.1 Verteilung der Kosten 30
8.2 Erweiterung der Servicezeiten 31
8.3 Abschaffung der Minijobs 31
8.4 Sparmodell für Arbeitnehmer 32
8.5 Das Darlehenmodell 32

9. Fazit 33

Anhang:

Abkürzungsverzeichnis 35
Quellenliteratur 36
Hompageverzeichnis 38
 

Abkürzungsverzeichnis

ABM = Arbeitsbeschaffungsmaßnahme
AFG = Arbeitsförderungsgesetz
ALV = Arbeitslosenversicherung
ALG = Arbeitslosengeld
ALhi = Arbeitslosenhilfe
ALG II = Arbeitslosengeld II
AVAVG = Gesetz zur Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung
BA = Bundesanstalt für Arbeit mit Sitz in Nürnberg
BBG = Beitragsbemessungsgrenze
EaZ = Einarbeitungszuschuss
FuU = Förderung und Umschulungsmaßnahmen
GRV = gesetzliche Rentenversicherung
Kkg = Konkursausfallgeld
Kug = Kurzarbeitergeld
SchlwG = Schlechtwettergeld
SGB III = drittes Buch des Sozialgesetzbuches
Ügg = Übergangsgeld
Uhg = Unterhaltsgeld;
vgl. = vergleiche
Wg = Wintergeld

Einleitung

Die Suche nach einem effizienteren System der Arbeitslosenversicherung in Deutschland soll nicht nur auf die Erfahrungen mit dem aktuellen staatlichen System, auf Lösungsansätze im Ausland und auf die Diskussion abstrakter Modelle beschränkt bleiben. Auch ein Blick in die Geschichte der deutschen Arbeitslosenversicherung ist bei der Suche hilfreich und dringend erforderlich. Der Vergleich mit historischen Erfahrungen wird zwar auch durch den immer schneller werdenden Wandel von Institutionen relativiert, doch gibt es sicherlich viele Ansatzpunkte an denen wichtige Schritte der Politik auf Systemveränderungen hinweisen.

Die Mentalität der Politik wird von Strömungen des Zeitgeistes mit geprägt und das kulturelle Umfeld ist im Zeitablauf geradezu bahn brechenden Änderungen unterworfen. Die historische Analyse soll den Werdegang des aktuellen Systems erklären helfen und vielleicht eine Antwort auf die Frage geben, an welchen Widerständen alternative Systeme beziehungsweise Reformversuche gegebenenfalls gescheitert sind. Im Folgenden dieser Arbeit sollen die institutionellen Regeln zur Absicherung des Arbeitslosigkeitsrisikos dargestellt und analysiert werden, die seit der Gründung des Deutschen Reiches im Jahr 1871 eingeführt wurden. Dabei geht es vor allem um die ökonomischen Fragen nach der Höhe der Prämien (Beitragssätze) und der zugesicherten Leistungen sowie darum, welche Anreize geschaffen wurden, überhaupt eine Arbeitslosenversicherung abzuschließen und welche Anreize bestanden, die Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder gegebenenfalls so rasch wie möglich zu beenden. Schließlich ist von Bedeutung, ob das jeweilige System der Arbeitslosenversicherung sich auf Dauer bewährt hat oder ob es gescheitert ist, sei es aufgrund versicherungsimmanenter Probleme oder aufgrund von exogenen Störungen (Krieg, Inflation, Gesetzgebung). Bevor ich aber mit der Analyse der letzten zwei Jahrhunderte beginne, möchte ich den Zustand der Arbeitslosigkeit etwas genauer definieren, damit es während meiner Ausarbeitung nicht zu irre führenden Verständnisfragen kommt, sondern von vornherein geklärt ist, welcher Zustand gemeint ist und analysiert wird.

Definition:

Arbeitslosigkeit tritt immer dann auf, wenn es auf dem Arbeitsmarkt zu einem Überangebot an Arbeitskräften kommt, wenn also für die Arbeitsuchenden zu wenig offene Stellen angeboten werden. Die Gründe dafür sind vielfältiger Natur, und man unterscheidet im Allgemeinen zwischen:

- saisonaler Arbeitslosigkeit, die bei jahreszeitlichen Nachfrageschwankungen gegeben ist (Baugewerbe, Fremdenverkehr, Landwirtschaft)
- struktureller Arbeitslosigkeit, wenn es zu Veränderungen im wirtschaftlichen Gefüge kommt (Niedergang bestimmter Berufe und Branchen)
- konjunktureller Arbeitslosigkeit im Zusammenhang mit allgemeinen wirtschaftlichen Problemen in einer Volkswirtschaft.
- freiwillige Arbeitslosigkeit auch Sucharbeitslosigkeit genannt, welche heute vermehrt auftritt. Zurück zu führen ist sie auf die Schnelllebigkeit des Arbeitslebens.

Allen diesen Formen ist eines gemeinsam: die Arbeitslosigkeit resultiert aus einer fehlenden Nachfrage nach Arbeitskräften und tritt somit, mit Ausnahme der freiwilligen Arbeitslosigkeit, unabhängig vom Willen des betroffenen Arbeitnehmers ein. Die freiwillige Arbeitslosigkeit, ist ein Umstand, der im System der sozialen Sicherheit entsprechend Berücksichtigung findet. Als gesellschaftliches Phänomen stellt Arbeitslosigkeit ein so genanntes soziales Risiko dar und es gehört zu den Aufgaben der Gesellschaft, den einzelnen bei Eintritt des Risikofalles durch entsprechende Maßnahmen abzusichern.

1. Das Kaiserreich

m deutschen Kaiserreich (1871–1914) gab es keine zentralisierte Zuständigkeit für Beschäftigte, weder auf Reichs-, noch auf Länder- oder Gemeindeebene und Arbeitslosigkeit. Unmittelbar beschäftig ungsregelnde Gesetze gab es nicht; man kann sagen, dass auf den Arbeitsmärkten absolute Vertragsfreiheit herrschte. Die Gewerbeordnung aus dem Jahr 1869 etwa schaffte die verbindliche Zunftbindung ab, garantierte Gewerbefreiheit sowie die Freiheit, Mitarbeiter und Gesellen auszubilden, und sie sicherte die freie Gestaltung des Arbeitsvertrages. Dies war der Anlass für die aufkommende Sozialdemokratie: „vorhandene Missstände aus der Grundlage der bestehenden „freiheitlichen“ Gewerbeverfassung [und] der privaten Produktion ...“ herzuleiten und eine Verstaatlichung der Produktionsmittel und Abschaffung der Vertragsfreiheit auf dem Arbeitsmarkt zu verlangen1.

Die Tabelle 1 zeigt, dass die Arbeitslosigkeit im Kaiserreich im Allgemeinen recht gering war, zumindest wenn man sie mit den heutigen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland vergleicht. Allerdings sind hier verschiedenartige Faktoren zu bedenken. Die Arbeitslosenquoten der Tabelle 1 beziehen nur Mitglieder der Arbeitnehmerorganisationen mit in die Berechnung ein. Gewerkschaften gab es seinerzeit lediglich im Bereich industrieller Aktivitäten; der Anteil dieser industriellen Aktivitäten war, obwohl im Trend ansteigend, vergleichsweise gering: In den Jahren 1885 bis 1891 betrug er 34%, darin sind die großen Sektoren Bergbau und Baugewerbe mit enthalten. Der Anteil der Jahre 1910 bis 1913 lag bei 44%. Zudem war der gewerkschaftliche Organisationsgrad mit 6,7% aller Arbeitnehmer im Jahr 1900 und mit 16% im Jahr 1910 niedrig 2. Welche Anhaltspunkte gibt es also für die Vermutung, dass die „gewerkschaftliche“ Arbeitslosenquote der Tabelle 1 nicht oder nur wenig von der damals unbekannten gesamtwirtschaftlichen Arbeitslosenquote abweicht? Einerseits gibt es Gründe, warum die gewerkschaftliche Arbeitslosenquote höher gewesen sein könnte als die gesamtwirtschaftliche:

1. Gewerkschaften streben für ihre Mitglieder bessere Arbeitsbedingungen an (Löhne, mehr Urlaub, etc.). Dies läuft auf relativ hohe Lohnkosten für Gewerkschaftsmitglieder hinaus und damit — unter den damals herrschenden Bedingungen — auf eine relativ hohe Arbeitslosigkeit.
2. In dem Maße, in dem Vertragsfreiheit auf dem Arbeitsmarkt herrschte, könnte es auf dem nicht organisierten Teil des Arbeitsmarktes kein nennenswertes Problem der Arbeitslosigkeit gegeben haben. Lediglich der gewerkschaftlich organisierte Teil, der die individuelle Vertragsfreiheit einschränkte, wäre demnach von Arbeitslosigkeit betroffen gewesen.3

Tabelle 1 Quelle: eigene Zusammenstellung Mitchell (1992) [Tabelle in der Downloaddatei vorhanden]

Andererseits gibt es auch begründbare Vermutungen, dass die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosenquote höher war als die in Tabelle 1 ausgewiesene gewerkschaftliche:

1. Aufgrund der zunehmenden Industrialisierung im Kaiserreich stieg auch die Nachfrage nach industriellen Arbeitskräften; unter sonst gleichen Bedingungen müsste daher die industrielle Arbeitslosenquote unter der gesamtwirtschaftlichen gelegen haben. Mit anderen Worten: Die ausgewiesenen gewerkschaftlichen Arbeitslosenquoten, die sich zum Beginn des 20. Jahrhunderts nur auf die Industriearbeiter bezogen, würden die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit unterbewerten.
2. Es wird behauptet, dass die Fachverbände (Gewerkschaften) vor allem die relativ gut bezahlten Facharbeiter organisierten und nicht die industriellen Arbeiter, die der Arbeitslosigkeit am meisten ausgesetzt waren. Wenn dies so war, dann wäre die in Tabelle 1 ausgewiesene gewerkschaftliche Arbeitslosenquote für die Gesamtwirtschaft irreführend. Der geringen Bedeutung der Arbeitslosigkeit im Kaiserreich entsprach die geringe Aufmerksamkeit, die der Bekämpfung oder der finanziellen Unterhaltsfürsorge der Arbeitslosigkeit zukam. Es ist festzustellen, dass es 1918 eine Arbeitslosenversicherung oder eine ihr entsprechende Einrichtung „praktisch“ nicht gegeben habe. Als Arbeitslosenversicherung wurde dabei eine Institution verstanden, die gegen Prämienzahlungen für einige Zeit dem versicherten Arbeitslosen finanzielle Leistungen zukommen lässt; die Höhe dieser Leistungen steht im direkten Zusammenhang mit der Prämienhöhe, und die Leistungen sind einklagbar. Vor diesem Hintergrund sind folgende, zumindest rückständige Einrichtungen zur Absicherung bei Arbeitslosigkeit zu nennen:

[...]

1 Jastrow und Badtke 1918: S.177 Jastrow und Badtke beschreiben, wie seit 1878/79 die deutsche Wirtschaftspolitik mehr und mehr die Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt (durch einengende Bestimmungen, durch Derugulierungenen etc.) beeinflusste. Parallel dazu formulierten die Sozialdemokraten im Jahr 1891 in ihrem „Erfurter Minimalprogramm“ ihre Position dahingehend, dass der Staat „ ... es nicht prinzipiell ablehnen könne, für die Folgen einer Arbeitslosigkeit des Individuums mit einzutreten“ (ebenda: 118).

2 Frerich und Frey 1993 Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik Band 1 Seite 143

3 Das Argument wird gestützt von dem großen Interesse, dass die Gewerkschaften frühzeitig an der Arbeitslosenunterstützung hatten. Bis 1918 zumindest hat „... die größten Leistungen auf dem Gebiete der Arbeitslosenunterstützung ... bisher die Selbsthilfe der Arbeiterorganisationen aufzuweisen“ (Hundert Jahre in Wort der Deutschen Metallarbeiter Zeitung)