DIPLOMARBEIT zur Erlangung des Grades eines Diplom-Verwaltungswirtes (FH)
FACHHOCHSCHULE LUDWIGSBURG HOCHSCHULE FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG UND FINANZEN
Wahlpflichtfach im Verwaltungszweig: Bauen in Baden-Württemberg

Sicherung kommunaler städtebaulicher Zielsetzungen auf Bahnflächen

vorgelegt von Thomas Fauti
2004/2005

Inhaltverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ... IV

Anlagenverzeichnis ...  VI

1. Einführung ...  1

2. Kollision von kommunaler Planungshoheit und Fachplanungshoheit ...  3
2.1 Planungsbefugnis der Kommune ...  3
2.2 Grenzen der Planungsbefugnis der Kommune ...  4

3. Problem: Entwidmung ...  6
3.1 Entwidmung ...  6
3.2 Entwidmungslage ...  7
3.3 Verzögerung der Entwidmung durch die Bahn ...  8
3.4 Anspruch der Kommune auf Entwidmung ...  9
3.4.1 Antragsrecht ...  9
3.4.2 Novellierung des allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) ...  11

4. Problem: Bahnfremde Nutzungen ...  12
4.1 Bahnspezifische Nutzungen ...  12
4.2 Bahnfremde Nutzungen ...  13
4.3 Zulässigkeit von bahnfremden Nutzungen ...  14

5. Rechtliche und sonstige Möglichkeiten zur Sicherung der städtebaulichen Ziele ...  16
5.1 Verhinderung von bahnfremden Vorhaben ...  16
5.2 Sicherungsinstrumente der Bauleitplanung  ... 18
5.2.1 Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan ...  18
5.2.2 Veränderungssperre gem. § 14 BauGB  ... 19
5.2.3 Zurückstellung von Baugesuchen gem. § 15 BauGB ...  20
5.2.4 Vorkaufsrechtssatzung gem. § 25 BauGB  ... 21
5.3 § 9 Abs. 2 BauGB ...  24
5.3.1 Anwendung auf Bahnflächen ...  25
5.3.1.1 Auflösende Bedingung ...  25
5.3.1.2 Aufschiebende Bedingung ...  27
5.3.1.3 Grenzen der Anwendung ...  28
5.3.2 Sicherungsmöglichkeit ...  29
5.4 Sanierungssatzung  ... 31
5.4.1 Vorbereitende Untersuchungen  ... 32
5.4.2 Anwendung auf Bahnflächen ...  33
5.5 Konsensualer Weg  ... 34
5.5.1 Basis für einen erfolgreichen konsensualen Weg ...  35
5.5.2 Was geschieht, wenn der konsensuale Weg scheitert?  ... 36

6. Umsetzung städtebaulicher Ziele auf Bahnflächen am Beispiel der Stadt Heilbronn ...  37
6.1 Vorstellung: „Fruchtschuppenareal“  ... 38
6.1.1 Lage ...  38
6.1.2 Eisenbahnrechtliche Widmung ...  38
6.1.3 Situationsbeschreibung ...  38
6.2 Welche städtebaulichen Ziele verfolgt die Stadt Heilbronn? ...  40
6.3 Sicherungsmöglichkeiten der städtebaulichen Ziele ...  41
6.3.1 Sanierungssatzung ...  41
6.3.2 Verhinderung bahnfremder Vorhaben  ... 43
6.3.3 Konsensualer Weg  ... 45
6.4 Handlungsempfehlungen ...  45

7. Schlussbetrachtung  ... 49

Anlagen ...  VII

Literaturverzeichnis  ... VIII

Erklärung ...  X

Anlagenverzeichnis

Anlage 1: Ansicht Fruchtschuppenareal aus der Vogelperspektive….....VII

1. Einführung

„Es muss Schluss damit sein, dass die Bahn ehemalige Bahngrundstücke, die sie nicht mehr benötigt, ohne jede Rücksicht auf die kommunalen Planungen vermarktet“, betonte der Vorsitzende des Ausschusses für Wirtschaft, Tourismus und Verkehr beim Deutschen Städte- und Gemeindebund, Bürgermeister Fritz Wagner, anlässlich der Sitzung seines Gremiums.¹

Der große Unterschied, den Bahnflächen² im Vergleich zu anderen Flächen im Hoheitsgebiet der Kommune aufweisen, liegt in ihrer planungs-rechtlichen Stellung. Sie unterliegen grundsätzlich dem Fachplanungsvorbehalt und nicht der kommunalen Planungshoheit. Bevor eine nicht mehr benötigte Fläche der Bahn zu anderen Zwecken umgenutzt werden kann, muss diese aus der Fachplanungshoheit entlassen werden (Entwidmung).
Aus dieser Problematik der fehlenden planerischen Zugriffsmöglichkeit der Kommune auf die Flächen erwächst eine Vielzahl von Besonderheiten, die bei der Verwirklichung von städtebaulichen Zielen auf Bahnflächen beachtet werden müssen. Eine eindeutige und unstreitige Auslegung der Rechtslage ist nicht immer möglich. Sie wird von Bahn und Kommunen zum Teil unterschiedlich interpretiert.

Die Kommune ist an einer geordneten städtebaulichen Entwicklung der Flächen interessiert. Sie ist bestrebt, eigene Gestaltungsvorstellungen umzusetzen bzw. ungewollten Nutzungen entgegenzuwirken. In innerstädtischen Lagen ergeben sich Potentiale für eine hochwertige Stadtentwicklung. Aufgrund der zentralen Lage vieler Bahnflächen kann einer weiteren Inanspruchnahme von Außenbereichsflächen entgegengewirkt werden.³ Den Städten ist deshalb daran gelegen, diese Flächen zu sichern, um sie unter Ausübung ihrer Planungshoheit einer geordneten städtebaulichen Neuordnung nach ihren Vorstellungen zuzuführen.

Auf der anderen Seite hat die Bahn den gesetzlichen Auftrag, die nicht länger erforderlichen Bahnflächen zur Eigenfinanzierung zu verwerten.⁴ Die Bahn betätigt sich trotz bestehender Fachplanungshoheit auf den Bahnflächen selbst als gewinnorientierter Projektentwickler und Flächenverwerter. Hatte sie bereits in der Vergangenheit einen nicht unerheblichen Teil ihrer momentan nicht benötigten Flächen an Drittnutzer verpachtet, so nahm die Aktivität der Bahn, als privatwirtschaftlich geführtes Unternehmen, auf dem Feld der Flächenverwertung deutlich zu.⁵

Die Ziele von Kommune und Bahn sind grundsätzlich verschieden, wenn nicht sogar entgegengesetzt. Konflikte sind daher vorhersehbar. Die Aufgabe der vorliegenden Arbeit ist es herauszuarbeiten,

1.  Welche Probleme (siehe Kapitel 3, 4) den Kommunen auf Bahnflächen entstehen.
2.  Welche Sicherungsmöglichkeiten zur Wahrung ihrer Interessen den Kommunen zur Verfügung stehen und
3.  inwieweit sie sich auf die Rückgewinnung der Planungshoheit vorbereiten können.

Die theoretischen Ausführungen sollen an einem praktischen Beispiel der Stadt Heilbronn untersucht und angewandt werden. Hier gilt festzustellen, ob und ggf. wie sie ihre städtebaulichen Absichten bei der Nutzung ehemaliger Bahnflächen umgesetzt bzw. gesichert hat.

2. Kollision von kommunaler Planungshoheit und Fachplanungshoheit

2.1 Planungsbefugnis der Kommune

Die Planungshoheit der Kommune ist nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungsrechtlich abgesichert. Dies garantiert den Kommunen das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu regeln. Dazu gehört insbesondere die Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gemeindegebiet. Die örtliche Gemeinschaft setzt voraus, dass die städtebaulichen Ziele nur in dem Hoheitsgebiet der Kommune verwirklicht werden können.⁶

Die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit wird den Kommunen im Rahmen der Gesetze gewährleistet. Die §§ 1 ff. BauGB ermöglichen es den Kommunen, die baulichen und sonstigen Nutzungen der Grundstücke in ihrem Hoheitsgebiet vorzubereiten und zu leiten. Die Anwendung der Bauleitplanung ist die Ausübung der kommunalen Planungshoheit. Mögli-che Instrumentarien der Bauleitplanung zur Konkretisierung der städte-baulichen Ziele sind der Flächennutzungsplan und der Bebauungsplan (Bauleitpläne).

Die Aufstellung der Bauleitpläne der Kommune wird in Eigenverantwortung gem. § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB durchgeführt; dadurch kann sie durch Festsetzungen Einfluss auf ihre örtliche städtebauliche Entwicklung nehmen.

[...]

1 Wagner: Deutsche Bahn muss kommunale Planungshoheit respektieren!, in: BWGZ 2004, Heft 20, S. 812.
2 In dieser Arbeit umfasst der Begriff „Bahnfläche“ das Bahngelände, das Bahnhofsge-bäude und die Anlagen.
3 BfLR (Hrsg.): Nachhaltige Stadtentwicklung, Herausforderung an einen ressourcen-schonenden und umweltverträglichen Städtebau, 1996, S. 32 f..
4 vgl. Eisenbahnneuordnungsgesetz vom 27.12.1993 (BGBI I, S. 2378).
5 Kuschnerus in: Spannowski/Mitschang (Hrsg.) Bauleitplanung auf Bahnflächen?, 2001, S. 45 (45), (im folgenden zitiert als „Bauleitplanung auf Bahnflächen?“).
6 Kuschnerus: Der sachgerechte Bebauungsplan-Handreichungen für die kommunale Planung, 3. Aufl., 2004, RN 33.