Philipps - Universität Marburg
Fachbereich Wirtschaftswissenschaften

Abteilung Finanzwissenschaft

Diplomarbeit zur Erlangung
des Grades eines Diplom-Kaufmanns

Thema:
Kommunale Wirtschaftstätigkeit aus finanzwissenschaftlicher Sicht

Stefan Kunz

Marburg, 2. November 2001

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung in den Gegenstandsbereich ... 1
    1.1 Allgemeine Vorbemerkungen ... 1
        1.1.1 Die Aufgaben der kommunalen Ebene ... 1
        1.1.2 Wann liegt eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde vor? ... 4
        1.1.3 Die geschichtliche Entwicklung kommunaler Unternehmen ... 5
    1.2 Der rechtliche Rahmen kommunaler Wirtschaftstätigkeit ... 6
        1.2.1 Verfassungsrechtliche Grundlagen ... 6
        1.2.2 Kommunalrechtliche Grundlagen ... 7
        1.2.3 Kommunale Unternehmen im EU-Recht ... 8

2 Finanzwissenschaftliche Betrachtung ... 11
    2.1 Der Vorrang privatwirtschaftlicher Tätigkeit vor dem Staat ... 11
    2.2 Die Rolle des Staates in einer Marktwirtschaft ... 12
        2.2.1 Wann soll der Staat den Markt korrigieren? ... 12
        2.2.2 Öffentliche Unternehmen in der Marktwirtschaft ... 14
        2.2.3 Die Verfolgung politischer Ziele mit Hilfe kommunaler
        Unternehmen ... 16
        2.2.4 Die Option der privaten Produktion öffentlicher Güter ... 18
    2.3 Gründe für eine veränderte Wirtschaftstätigkeit der Kommunen ... 21
        2.3.1 Marktöffnungsstrategie der EU ... 21
        2.3.2 Neoliberaler Zeitgeist ... 22
        2.3.3 Finanzkrise der öffentlichen Hände ... 22
        2.3.4 Modernisierungsprozess im öffentlichen Sektor ... 23
        2.3.5 Erwartungen der Nachfrager ... 23
    2.4 Kommunale Unternehmen im Wettbewerb mit der Privatwirtschaft ... 24
        2.4.1 Kennzeichen des freien Wettbewerbs ... 24
        2.4.2 Wettbewerbsrechtliche Betrachtung ... 25
        2.4.3 Mögliche Wettbewerbsvorteile kommunaler Unternehmen ... 26
        2.4.4 Strukturbedingte Ineffizienzen kommunaler Unternehmen ... 27
        2.4.5 Lösungsvorschläge aus finanzwissenschaftlicher Sicht ... 29
    2.5 Kommunale Unternehmen im staatsinternen Wettbewerb ... 30
        2.5.1 Kommunale Unternehmen im interkommunalen Wettbewerb ... 31
        2.5.2 Kommunale Unternehmen im Wettbewerb der Regionen ... 32

3 Organisationsformen kommunaler Unternehmen ... 35
    3.1 Zugrundeliegende Prüfkriterien ... 35
    3.2 Organisationsformen des öffentlichen Rechts ... 37
        3.2.1 Der Eigenbetrieb ... 38
        3.2.2 Die Rechtsfähige Anstalt ... 39
        3.2.3 Die kommunalen Zweckverbände ... 40
    3.3 Organisationsformen des privaten Rechts ... 41
        3.3.1 Gründe für die Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform ... 42
        3.3.2 Die Aktiengesellschaft ... 43
        3.3.3 Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung ... 44
    3.4 Eine Mischform: Public Private Partnership ... 45
        3.4.1 Chancen für die Beteiligten ... 47
        3.4.2 Risiken und Probleme im Rahmen einer PPP ... 48
        3.4.3 Kritische Würdigung der PPP ... 50
    3.5 Das Neue Steuerungsmodell der Gemeinden als Herausforderung für
    kommunale Unternehmen ... 50
        3.5.1 Was beinhaltet das Neue Steuerungsmodell? ... 50
        3.5.2 Beteiligungsmanagement der Kommune ... 52

4 Zusammenfassung und Ausblick ... 56

Literaturverzeichnis ... 59

Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen
[...]

1 Einführung in den Gegenstandsbereich

1.1 Allgemeine Vorbemerkungen
Allgemein ergeben sich öffentliche Aufgaben aus der Schutz- und Friedensfunktion des Staates. Der Umfang öffentlicher Aufgaben ist jedoch nicht klar bestimmt. Im Gegenteil, besonders auf der kommunalen Ebene schwankt er "mit den sich wandelnden gesellschaftlichen und politischen Auffassungen über den Umfang und die Notwendigkeit der kommunalen Tätigkeit ". Im Rahmen dieser Arbeit werden zunächst die Aufgaben der kommunalen Ebene allgemein umschrieben. Es wird der Begriff des kommunalen Unternehmens definiert und die historische Entwicklung kommunaler Wirtschaftstätigkeit kurz umrissen. Anschließend wird in groben Zügen der rechtliche Rahmen, in dem sich kommunales wirtschaften bewegen darf, aufgezeigt. Im Hauptteil der Arbeit erfolgt eine Betrachtung kommunaler Wirtschaftstätigkeit aus finanzwissenschaftlicher Sicht. Es wird auf die Rolle des Staates allgemein in einer Marktwirtschaft eingegangen, ebenso wie auf die Gründe für die sich aktuell abzeichnenden Änderungen im Bereich kommunaler Wirtschaftstätigkeit. Darauf aufbauend wird das kommunale Unternehmen im Wettbewerb mit der Privatwirtschaft untersucht, aber auch seine Rolle im staatsinternen Wettbewerb der Kommunen und Regionen aufgezeigt. In Kapitel 4 werden die möglichen Organisationsformen kommunaler Unternehmen vorgestellt und anhand eines Kriterienkatalogs auf ihre Tauglichkeit hin überprüft. Aus Sicht der Mutterkommune wird auf die Organisation der Steuerung und Betreuung der Unternehmen eingegangen. Abschließend erfolgt ein Ausblick in die Zukunft der Kommunalwirtschaft und eine Zusammenfassung der wichtigsten Erkenntnisse dieser Arbeit.

1.1.1 Die Aufgaben der kommunalen Ebene
Grundsätzliche Regelungen zu öffentlichen Aufgaben finden sich im GG, in diversen Bundes- und Landesgesetzen sowie in den Verfassungen der Länder. Den Gemeinden als unterstem Teil der öffentlichen Gebietskörperschaften kommt vornehmlich die Aufgabe der sog. Daseinsvorsorge zu. Diese umfasst das Recht zur Schaffung und Erhaltung von Einrichtungen zum Wohle der Einwohner . Für den einzelnen Bürger ist der Umfang der kommunalen Daseinsvorsorge vor allem deshalb relevant, weil durch sie festgelegt wird, welche elementaren Dienstleistungen, die er nicht privat kaufen kann, er zu welchen Preisen von der öffentlichen Hand angeboten bekommt. Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung sind Kommunen berechtigt, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 GG). Sie sind vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelungen ausschließlich Träger der öffentlichen Aufgaben . Die vorgestellten Aspekte werden in der Literatur unter dem Begriff "kommunale Selbstverwaltungsgarantie" diskutiert. Diese stellt nach Meinung von Cronauge die Legitimationsgrundlage zur Errichtung und Unterhaltung kommunaler Unternehmen mit dem Ziel der Erfüllung der ihnen von der Gebietskörperschaft zugewiesenen Aufgaben dar . Wie bereits angedeutet, kann es einen abschließenden Katalog von Aufgaben der kommunalen Ebene nicht geben. Hierzu differieren die Ansichten über das, was eine Gemeinde leisten soll, zu stark. Einer Systematisierung nach Koch folgend, kann man jedoch 5 Aufgabenbereiche der kommunalen Ebene in Deutschland unterscheiden. Im Einzelnen sind dies Weisungsaufgaben, der Bereich der Organleihe, Pflichtaufgaben, freiwillige Aufgaben und sog. Annex- bzw. Serviceaufgaben.

• Weisungsaufgaben
  Sie gehören zu dem von höheren Gebietskörperschaftsebenen übertragenen Wirkungskreis der Verwaltung. Die öffentliche Aufgabe wird stellvertretend für den Bund bzw. das Bundesland ausgeführt. Die für die Erfüllung der Aufgabe notwendigen Mittel sind seitens der beauftragenden Ebene zur Verfügung zu stellen. Die Übertragung der Aufgaben im Bereich der Sozialhilfe vom Bund auf die Gemeinden stellt ein Beispiel für eine Weisungsaufgabe dar .
  
• Organleihe
  Diese liegt vor, wenn ein Gemeindeorgan "an eine staatliche Aufgabe gebunden ist, ohne dass eine Rückbindung an die originäre Trägerkörperschaft besteht ". So ist der Landrat aus Sicht der Kommunalebene der Leiter der Kreisverwaltung. Er übernimmt aber auch Aufgaben die ihm von Seiten der Länderverwaltung übertragen werden (z. B. im Rahmen des Feuerschutzes) und ist dann als Vertreter der unteren Landesbehörden zuständig .
  Die beiden vorgenannten Bereiche sind hoheitliche Aufgaben und dürfen nicht mit Hilfe privater Betätigung erfüllt werden. Hier kann also ein Konflikt zur privaten Wirtschaft ausgeschlossen werden. Anders ist es allerdings in den noch vorzustellenden Bereichen der Erfüllung von Pflichtaufgaben, freiwilligen Aufgaben und Annex- bzw. Servicetätigkeiten der Gemeinden. In diesen Fällen werden die notwendigen Leistungen von der Gemeinde selbst oder von kommunalen Unternehmen erbracht.
  
• Pflichtaufgaben
  In den Bereich der Pflichtaufgaben einer Kommune fallen z. B. die Trinkwasserversorgung, die Abwasserbeseitigung, Straßenreinigung und Müllabfuhr. Sie beinhalten den Kernbereich der Daseinsvorsorge. Pflichtaufgaben der Kommunen sind gesetzlich von außen vorgeschrieben, die Gemeinde hat nur Einfluss auf die Art der Aufgabenerfüllung, nicht aber auf die grundlegende Frage, ob eine Leistung angeboten werden soll oder nicht.
  
• Freiwillige Aufgaben
  Diese Aufgaben werden nicht von außen vorgegeben, sondern beruhen auf dem Beschluss der Vertretungskörperschaft der Gemeinde (Gemeinderat). Zu freiwillig erfüllbaren Aufgaben zählt z. B. der Betrieb von Sportanlagen und Schwimmbädern, aber auch die Gründung von Verkehrs- und Versorgungsunternehmen.
  
• Annextätigkeiten
  Unter Annextätigkeiten werden solche Tätigkeiten verstanden, die der Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes der Gemeinde dienen. Sie haben ausschließlich unterstützenden Charakter .

Bis zu dieser Stelle nicht beantwortet werden konnte die Frage, welche Aufgaben nun für die Gemeindeebene als geeignet anzusehen seien. Allgemein gesprochen sollte die öffentliche Hand in erster Linie allokative Aufgaben, für die es i.d.R. gar kein oder ein nicht ausreichendes privates Angebot gibt, erfüllen. Diese werden als für die Kommunen geeignete Aufgaben angesehen, da der Nutzerkreis relativ gut abgrenzbar ist und somit dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz entsprochen wird . Einrichtungen, die eine gewisse Mindestgröße erfordern (z. B. Gymnasien im Bereich der Bildung), werden meist auch von einer einzelnen Gemeinde angeboten, aber von den Bewohnern der umliegenden Gemeinden mit genutzt um die geforderte Mindestschülerzahl zu erfüllen .

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