Eberhard-Karls-Universität Tübingen
Institut für Politikwissenschaft

Wissenschaftliche Arbeit im Fach Politikwissenschaft

EU-Sozialpolitik
Die Herausbildung eines neuen Politikfeldes in der EU

Vorgelegt von

Patrick Thalacker

Abgabetermin:
26. April 2001

Inhaltsverzeichnis

Erklärung ... vi
Abkürzungsverzeichnis ... vii
Zitierweise ... viii

1. Einleitung ... 1
    1.1. Fragestellung ... 1
    1.2. "Soziale Dimension" und EU-Sozialpolitik - Eingrenzung des
    Untersuchungsgegenstands ... 3

2. Grundlagen der Arbeit ... 7
    2.1. Rahmenbedingungen der EU-Sozialpolitik ... 7
        2.1.1. Sozialpolitik im Kontext internationaler wirtschaftlicher
        Integration ... 7
        2.1.2. Die EU-Sozialpolitik als ‚positive Integration′: Binnenmarkt-
        Flankierung oder Sozialraum-Gestaltung ... 11
        2.1.3. Die EU als ‚Mehrebenensystem im Werden′: Sozialpolitik und
        Subsidiaritätsprinzip ... 13
        2.1.4. EU-Sozialpolitik und Pfadabhängigkeit ... 19
    2.2. Methodische Grundlagen: Die Anwendung von Policy- und Netzwerk-
    analyse auf die EU-Sozialpolitik ... 24
        2.2.1. Policy-Analyse ... 24
            2.2.1.1. Klassifizierung von Policies ... 24
            2.2.1.2. Der Policy-Zyklus ... 26
        2.2.2. Netzwerkanalyse ... 31
            2.2.2.1. Politiknetzwerke in der EU ... 31
                2.2.2.1.1. Zum Konzept des Politiknetzwerks ... 31
                2.2.2.1.2. Netzwerke im Mehrebenensystem ... 33
                2.2.2.1.3. Netzwerke und sektorielle Integration ... 35
            2.2.2.2. Klassifizierung der Akteure ... 36
            2.2.2.3. Auswahl der untersuchten Akteure ... 40
            2.2.2.4. Probleme bei der Ermittlung von Akteurspräferenzen ... 43
                2.2.2.4.1. Normen vs. Interessen ... 43
                2.2.2.4.2. Empirisch-induktive und theoretisch-deduktive
                Präferenzermittlung ... 46
            2.2.2.5. Annahmen über die Präferenzen der Akteure ... 48
            2.2.2.6. Die Durchsetzungsfähigkeit von Akteuren ... 52
            2.2.2.7. Koalitionsbildung ... 56
    2.3. Integrationstheoretische Hypothesen für die EU-Sozialpolitik ... 62
        2.3.1. Funktionalistische Hypothese ... 62
        2.3.2. Intergouvernementalistische Hypothese ... 69
        2.3.3. Hypothese der transnationalen gesellschaftlichen Verflechtung ... 73

3. Der Output der EU-Sozialpolitik ... 81
    3.1. Historische Entwicklung ... 81
    3.2. Die Polity der EU-Sozialpolitik ... 87
        3.2.1. Improvisation und Polity-Entwicklung ... 87
        3.2.2. Die Stärkung der sozialpolitischen Kompetenz der EU in der
        Entwicklung der Verträge (EEA, Maastricht, Amsterdam) ... 89
        3.2.3. Die Reform der legislativen Entscheidungsverfahren ... 95
        3.2.4. Die Institutionalisierung des Sozialen Dialogs auf Gemeinschaftsebene ... 98
            3.2.4.1. Der Soziale Dialog vor Maastricht ... 99
            3.2.4.2. Vom Sozialen Dialog zur Kollektivvertragspartnerschaft ... 103
            3.2.4.3. Gesetzgebung durch Kollektivverhandlungen ... 103
    3.3. Exemplarische Einzelmaßnahmen ... 108
        3.3.1. Arbeitsschutzbestimmungen ... 108
            3.3.1.1. Die Ausgangssituation vor der Einheitlichen Europäischen Akte ... 108
            3.3.1.2. Die Einheitliche Europäische Akte, die Arbeitsschutzrahmen-
            richtlinie von 1989 und ihre Ausgestaltung ... 111
        3.3.2. Das Recht der Arbeitnehmer auf Information und Konsultation ... 114
        3.3.3. Beschäftigungspolitik ... 121
    3.4. Zusammenfassung und Bewertung ... 129

4. Die Formulierung von EU-Sozialpolitik: Akteure und ihre Präferenzen ... 137
    4.1. EU-Institutionen ... 137
        4.1.1. Fortschreitende Integration als institutionelles Interesse der supranationalen
        Institutionen ... 137
        4.1.2. Die EU-Kommission ... 141
        4.1.3. Das Europäische Parlament ... 150
    4.2. Transnationale Akteure ... 155
        4.2.1. "Euro-Korporatismus": Voraussetzungen und Verbandsinteressen ... 155
        4.2.2. Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) ... 163
            4.2.2.1. Der Dachverband und seine Mitglieder: Organisationsprobleme und
            politischer Einfluß ... 163
            4.2.2.2. Sozial- und beschäftigungspolitische Positionen des EGB und seiner
            Mitgliedsverbände ... 166
            4.2.3. Die Vereinigung der Europäischen Industrie- und Arbeitgeberverbände
            (UNICE) ... 175
                4.2.3.1. Mitglieder, Strukturen und die ‚Stärke durch Schwäche′ ... 175
                4.2.3.2. Sozial- und beschäftigungspolitische Positionen der UNICE und
                ihrer Mitgliedsverbände ... 177
    4.3. Nationale politische Akteure ... 184
        4.3.1. Länderübergreifende Feststellungen ... 184
        4.3.2. Deutschland ... 190
            4.3.2.1. Regierungspositionen ... 190
            4.3.2.2. Positionen der Parteien und Politiker im nationalen Kontext ... 190
            4.3.2.3. Der Einfluß anderer Institutionen und Akteure ... 195
        4.3.3. Frankreich ... 205
            4.3.3.1. Regierungspositionen ... 205
            4.3.3.2. Positionen der Parteien und Politiker im nationalen Kontext ... 210
            4.3.3.3. Der Einfluß anderer Institutionen und Akteure ... 217
        4.3.4. Großbritannien ... 221
            4.3.4.1. Regierungspositionen ... 221
            4.3.4.2. Positionen der Parteien und Politiker im nationalen Kontext ... 229
            4.3.4.3. Der Einfluß anderer Institutionen und Akteure ... 234
        4.3.5. Zusammenfassung: Regierungspositionen, Parteien und Integrations-
        politik ... 235

5. Entscheidungssituationen und -prozesse in der EU-Sozialpolitik ... 237
    5.1. EU-Sozialpolitik als "Spill-over"-Ergebnis der Wirtschaftsintegration: Die
    Arbeitsschutz-Regulierung ... 237
        5.1.1. Überprüfung der neofunktionalistischen Hypothese ... 237
        5.1.2. Die Bildung eines ‚funktionalen Subnetzwerks′ Arbeitsschutz ... 239
        5.1.3. Der Gesetzgebungsprozeß der Bildschirmrichtlinie als Beispiel ... 241
        5.1.4. Der funktionalistisch-technokratische Ausweg aus der Politikverflechtungs-
        Falle im Politikfeld Arbeitsschutz ... 241
        5.1.5. Zusammenfassung und Ausblick ... 246
    5.2. EU-Sozialpolitik als Ergebnis intergouvernementaler Bargaining-Prozesse:
    Die Beschäftigungspolitik ... 250
        5.2.1. Überprüfung der intergouvernementalistischen Hypothese ... 250
        5.2.2. Warum gab es keinen Spill-over zur Beschäftigungspolitik? ... 251
        5.2.3. Der deutsch-französische ‚Tauschhandel′ ... 252
        5.2.4. EU-Beschäftigungspolitik zwischen Amsterdam und Köln ... 254
        5.2.5. Zusammenfassung und Ausblick ... 258
    5.3. Transnationale Vernetzung der Sozialpartner: Probleme
    "eurokorporatistischer" Regulierung und Steuerung 2... 619
        5.3.1. Überprüfung der Hypothese der transnationalen gesellschaftlichen
        Verflechtung ... 261
        5.3.2. Probleme sozialpartnerschaftlicher Regulierung: Das Beispiel
        EBR-Richtlinie ... 265
        5.3.3. Probleme einer Beteiligung der europäischen Sozialpartner an der
        makroökonomischen Koordinierung ... 267
        5.3.4. Zusammenfassung und Ausblick ... 269

6. Schlußbemerkung: Die EU-Sozialpolitik bleibt abhängig von
interinstitutionellen Koalitionen und Konkordanzverfahren ... 273

Literaturverzeichnis ... 278

Abkürzungsverzeichnis

[...]

Zitierweise

[...]

1. Einleitung
1.1. Fragestellung
Bei der Formulierung der Präambel des EG-Vertrages stellten die Vertragsparteien die beiden Ziele der wirtschaftlichen und der sozialen Integration scheinbar gleichberechtigt nebeneinander. Über 40 Jahre später ist die Diskrepanz zwischen der jeweils erreichten inhaltlichen Breite und und institutionellen ′Tiefe′ -im Sinne des Grades supranationaler Autorität- offenkundig. Vor diesem Hintergrund ist die vorliegende Arbeit ein Versuch, die folgenden Fragen zu beantworten, die sich aus dem obigen Zitat in bezug auf die Herausbildung einer Sozialpolitik der Europäischen Gemeinschaft ergeben:

Weshalb blieb die Politik der Europäischen Gemeinschaft zur aktiven Besserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen so weit hinter dem Abbau der trennenden Schranken, insbesondere der Handelsschranken, zurück? Unter welchen Rahmenbedingungen vollzieht sich heute die Entwicklung einer europäischen Sozialpolitik?

Welche Ergebnisse hat diese Politik erbracht?

Wie ′entstehen′ die sozialpolitischen Zielsetzungen in der EU? Welche Akteure und Akteurskoalitionen tragen mit welchen Handlungsmotivationen dazu bei?

Unter diesen Gesichtspunkten ist die Arbeit in vier Kapitel gegliedert:

Im Kapitel 2 werden die Grundlagen für die Analyse der EU-Sozialpolitik unter der dargelegten Fragestellung gelegt: Dazu gehört zunächst eine ausführliche Darstellung der Möglichkeiten supranationaler Sozialpolitik in einem Kontext aus wirtschaftlicher Integration und der Ausdifferenzierung staatlichen Handelns in Mehrebenensystemen. Als weiteres wird der methodische Analyserahmen für die sozialpolitischen Outputs sowie für die Analyse der Akteure, ihrer Handlungsmotivationen und Präferenzen abgesteckt. Dazu werden unter anderem anhand grundsätzlicher Überlegungen zu politischen Handlungsmotivationen wie Interessen und Normen Annahmen über ihre Präferenzen gemacht. Schließlich werden, ausgehend von umfassenden theoretischen Ansätzen zur Erklärung des europäischen Integrationsprozesses, Hypothesen für die Entwicklung der EU-Sozialpolitik formuliert.

Im Kapitel 3 werden Outputs der EU-Sozialpolitik dargestellt und anhand einzelner Policies einige mittlerweile erkennbare Tendenzen und Besonderheiten dieser Politik aufgezeigt.

Im Kapitel 4 werden maßgeblich an der Formulierung von EU-Sozialpolitik beteiligte Akteure vorgestellt. Dabei werden, soweit möglich, anhand von deren Äußerungen, Stellungnahmen u.ä., sowie anhand der Forschungsliteratur die Annahmen über ihre Präferenzen überprüft. Dadurch sollen die vor dem Hintergrund übereinstimmender Präferenzen bestehenden Möglichkeiten für Integrationskoalitionen deutlich werden.

In Kapitel 5 werden die Ergebnisse, ausgehend von der Feststellung der jeweils in bestimmten Entscheidungssituationen ‚treibenden Kräfte′, in einen umfassenderen integrationstheoretischen Kontext eingefügt. Es soll aufgezeigt werden, daß die ‚Entstehung′ des EU-Politikfeldes Sozialpolitik im wesentlichen durch inkrementelle, pragmatische Ausweitung der Aktivitäten erfolgt. Selbst wenn einzelne Akteure ein umfassenderes Konzept einer ‚Sozialunion′ verfolgen, kann von einer EU-Sozialpolitik ‚aus einem Guß′ keine Rede sein.

Dies gilt nicht nur für eher technische Entscheidungen durch Spezialisten und Bürokraten in policyspezifischen, segmentierten Netzwerken. Dies gilt vielmehr auch für verhältnismäßig kleine, intergouvernemental bestimmte und teilweise nur durch ‚Tauschprozesse′ mögliche Integrationsfortschritte in einem breiteren Politikfeld wie der Beschäftigungspolitik. Gegenüber der Annahme einer ‚treibenden′ Rolle transnationaler gesellschaftlicher Akteure im Rahmen einer zunächst auf der Grundlage des Maastrichter Sozialabkommens möglich gewordenen europäischen Sozialpartnerschaft ist allerdings Vorsicht angebracht.

Auf zwei Fragen kann die vorliegende Arbeit jedoch auf keinen Fall eine Antwort geben: Zum einen auf die - zumindest auch - normative Frage des ‚Zuviel′ oder ‚Zuwenig′ der EU-Sozialpolitik, d.h. ob es sich bereits um einen Fall bürokratischer Überreglementierung handelt oder, am anderen Extrempol der Diskussion, um einen rudimentären, (noch) völlig unzureichenden Politikansatz.

Zum anderen kann hier auch nicht näher eingegangen werden auf eine Diskussion "innerhalb der ‚linken′ politikwissenschaftlichen Europaforschung [...], deren Bruchlinie die gegensätzliche Bewertung der bisherigen Sozialpolitik einerseits als Chance, andererseits als Sieg des Kapitals bildet" . Probleme wie die strukturelle ′Benachteiligung′ der positiven, sozialpolitischen Integration gegenüber der negativen Wirtschaftsintegration durch den Abbau von Handelsschranken und Deregulierung können zwar angesprochen werden; inwieweit aber beispielsweise die zunehmende Formulierung eines europäischen Arbeitsrechts allein als eine ‚Flankierung′ des Binnenmarktes zur sozialverträglichen Absicherung der ungehemmten Marktentfaltung zu sehen ist, oder ob sich hier ein neues ‚Europäisches Sozialmodell′ als Gegenentwurf zur ungeregelten Globalisierung abzeichnet, kann in der vorliegenden Arbeit nicht beantwortet werden.

1.2. "Soziale Dimension" und EU-Sozialpolitik - Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands
Zuallererst wird eine Begriffsbestimmung notwendig, welche Politikbereiche und/oder einzelnen politischen Maßnahmen zu dieser EU-Sozialpolitik gehören und welche nicht. In der Folge können jedoch auf keinen Fall alle in einem weiten Sinne sozialpolitischen Maßnahmen im einzelnen untersucht werden; es sollen vielmehr die wichtigsten Ziele der EU-Sozialpolitik aufgezeigt werden, wozu bei der genaueren Analyse in Kapitel 3 einige exemplarische Einzelmaßnahmen herangezogen werden.

In einer sehr weit gefaßten Lexikondefinition umfaßt

"Sozialpolitik, Verfahrensordnungen, Entscheidungsprozesse und Maßnahmen, die darauf ausgerichtet sind, wirtschaftliche bzw. soziale Nachteile von Einzelpersonen oder Personengruppen zu vermeiden oder unmittelbar zu beheben, die soziale bzw. wirtschaftliche Situation von als benachteiligt geltenden gesellschaftlichen Gruppen nachhaltig zu verbessern sowie Konflikte über die Konkretisierung und Realisierung allg[emeiner] gesellschaftspolit[ischer] Ziele wie Gerechtigkeit oder Gleichheit verbindlich zu regeln."

Unter diese Definition fallen jedoch auch Politikfelder wie beispielsweise Regionalpolitik zur Angleichung der Lebensverhältnisse in Gebieten mit unterschiedlichem Entwicklungsniveau, Bildungspolitik und insbesondere Ausbildungsförderungspolitik zur Herstellung von Chancengleichheit für benachteiligte Bevölkerungsgruppen und viele andere mehr. All dies ließe sich unter dem weiten Begriff der ‚Sozialen Dimension′ subsumieren, die demnach alle Auswirkungen der europäischen Integration - Vertragsbestimmungen, Sekundärrecht, Finanztransfers - umfaßt, durch die entweder Finanzmittel (soziale Transfers) oder Rechtsansprüche (z.B. auf Schutz vor bestimmten Risiken) oder persönliche Entwicklungschancen zugunsten von gesellschaftlich und/oder wirtschaftlich benachteiligten Personen bzw. Gruppen umverteilt werden. Die Soziale Dimension wäre also eine Art sozialer Gesamteffekt der Integration, der sich als Summe aus einer Vielzahl von Einzeleffekten zusammensetzt, ohne jedoch ein kohärentes sozialpolitisches Konzept zu verfolgen.

Genau diesem Verständnis der ′Sozialen Dimension′ entsprach die ursprüngliche Formulierung des Art. 117 EGV in der Fassung von 1957:

"Die Mitgliedstaaten sind sich über die Notwendigkeit einig, auf eine Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitskräfte hinzuwirken und dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen.
Sie sind der Auffassung, daß sich eine solche Entwicklung sowohl aus dem eine Abstimmung der Sozialordnungen begünstigenden Wirken des Gemeinsamen Marktes als auch aus den in diesem Vertrag vorgesehenen Verfahren sowie aus der Angleichung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften ergeben wird."

Allerdings - und darauf wird im Kapitel 3 über den sozialpolitischen Output der EU näher eingegangen - begründete dieser Artikel eben gerade keine eigenständigen Handlungs- und Gestaltungskompetenzen der europäischen Ebene.

Als fester, wenn auch kaum definierter, Begriff der Integrationspolitik taucht die ‚Soziale Dimension′ insbesondere seit der Diskussion über den Europäischen Binnenmarkt auf:

"Das Schlagwort von der ′sozialen Dimension′ des Binnenmarktes steht für den Versuch, dem Binnenmarkt und der Europäischen Union insgesamt ein humaneres und sozialeres Gesicht zu verleihen und einem von den Gewerkschaften befürchteten ′Sozialdumping′ entgegenzuwirken."

Es liegt auf der Hand, daß die vorliegende Arbeit nicht die Soziale Dimension in dieser Breite - einschließlich der vielen Bereiche ‚impliziter Sozialpolitik′ - behandeln kann. Statt dessen wird sie sich auf die EU-Beschäftigungs- und Sozialpolitik im Sinne des EG-Vertrags konzentrieren, d.h. auf die Anwendungsbereiche der Artikel 125-130 (Titel VIII. Beschäftigung) und der Artikel 136-145 (Titel XI. Kapitel 1. Sozialvorschriften).

Dabei wird zum einen der Europäische Sozialfonds (Art. 146-148 EGV) aus den Betrachtungen der vorliegenden Arbeit weitgehend ausgeklammert, da durch diesen zwar auf der Ebene der EU und unter der Verwaltung ihrer Institutionen Fördermittel zwischen verschiedenen Staaten und Regionen umverteilt werden - jedoch kaum zwischen verschiedenen Klassen bzw. Gesellschaftsschichten - , es sich hier aber weitgehend nicht um eine eigenständige sozialpolitische Gestaltung durch die EU handelt:

"[D]er ESF ist kein Instrument aktiver Sozialpolitik, sondern gibt den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit, Geldmittel zur Gestaltung von Fördermaßnahmen zu beziehen."

Die konkrete Verwendung der Mittel obliegt hierbei weitgehend den Mitgliedstaaten; der Einfluß der Kommission hierauf, ja selbst ihr diesbezüglicher Informationsstand, ist begrenzt. Insgesamt ist aber auch festzustellen, daß der Bereich redistributiver Sozialpolitik, also der Umverteilung durch finanzielle Transfers, unter den Teilbereichen der EU-Sozialpolitik die geringste Bedeutung besitzt, sofern man die sektorielle Umverteilung zugunsten des Landwirtschaftssektors ausklammert.

[...]