Diplomarbeit

Die Rückkehr Chinas nach Afrika -
Chinas aktuelles Engagement in Afrika aus
entwicklungspolitischer Sicht

DI (FH) Harald Mayer
angestrebter akademischer Grad
Magister der Philosophie (Mag. phil.)

Wien, im Juni 2007

Inhaltsverzeichnis

Abstract ... ii

Abkürzungsverzeichnis ... 1

1 Einleitung ... 3

2 Historischer Überblick ... 6

2.1 Die Ursprünge sino-afrikanischer Beziehungen ... 6

2.2 Sino-afrikanische Beziehungen nach 1949: Die Volksrepublik China und Afrika ... 7
2.2.1 Annäherung im Rahmen der Blockfreien-Bewegung und chinesische Unterstützung für afrikanische Unabhängigkeitsbewegungen ... 8
2.2.2 Afrikas Bedeutung im Konflikt zwischen der Volksrepublik China und Taiwan ... 11
2.2.3 Die späten 1960er-Jahre: Rückschläge in Chinas Bemühen um Afrika ... 12
2.2.4 Aufleben der sino-afrikanischen Beziehungen nach der Hochphase der Kulturrevolution ... 13
2.2.5 Maos Tod: Beginn einer neuen Ära ... 14
2.2.6 Tiananmen und die Folgen für die Beziehungen zwischen China und Afrika ... 15

2.3 Die ersten vier Jahrzehnte chinesischer Entwicklungshilfe an Afrika ... 17
2.3.1 Die Anfänge: „The poor are helping the poor“ ... 18
2.3.2 1960er-Jahre: Umwerben der neuen afrikanischen Staaten ... 20
2.3.3 Kulturrevolution: Kein Ende der Hilfe ... 23
2.3.4 1970-1978: Intensivierung chinesischer Entwicklungshilfe an Afrika ... 25
2.3.5 Reform der Entwicklungspolitik im Zuge der Orientierung auf die eigene Entwicklung ... 26
2.3.6 Anstieg der Hilfe nach Tiananmen ... 27

3 Die Rückkehr Chinas nach Afrika ... 29

3.1 Handel ... 30
3.1.1 Rüstungslieferungen ... 32

3.2 Direktinvestitionen ... 33

3.3 Diplomatie ... 35

3.4 Peace-Keeping ... 36

3.5 Migration ... 37

3.6 Kulturaustausch und Tourismus ... 39

4 Die aktuelle Entwicklungshilfe Chinas an Afrika ... 41

4.1 Ausmaß ... 42

4.2 Organisation und Abwicklung ... 43
4.2.1 Das China-Afrika-Kooperationsforum ... 45
4.2.2 China im weltweiten Aid-System ... 47
4.2.3 NGOs als Entwicklungshilfeträger ... 49

4.3 Chinesische Entwicklungshilfe nach Bereichen ... 51
4.3.1 Investitionsprojekte (Projekthilfe) ... 51
4.3.2 Programmhilfe ... 52
4.3.3 Technische Hilfe ... 52
4.3.4 Humanitäre Hilfe und Katastrophenhilfe ... 53
4.3.5 Entschuldung ... 54

4.4 Geographische Schwerpunkte ... 55

4.5 Motive ... 55

5 China als Motor für „Bad Governance“ in Afrika? ... 58

5.1 Das Beispiel Angola ... 61

5.2 Das Beispiel Sudan ... 64

5.3 Das Beispiel Simbabwe ... 67

5.4 Zusammenfassung ... 69

6 Chinas Fokus auf Afrika: Im Interesse Afrikas? ... 72

6.1 Gesamtökonomische und politische Auswirkungen ... 73

6.2 Umweltfolgen ... 79

6.3 Zusammenfassung ... 80

7 China: Ein Entwicklungsmodell für Afrika? ... 82

7.1 China und Afrika: Wirtschaftliche Entwicklung im Vergleich ... 82
7.1.1 Chinas Weg zur Weltwirtschaftsmacht ... 82
7.1.2 Wirtschaftliche und soziale Entwicklung Afrikas nach der Unabhängigkeit ... 86
7.1.3 Unterschiede und Gemeinsamkeiten ... 89

7.2 Lernen von China? ... 90

8 Zusammenfassung und Ausblick ... 93

Literaturverzeichnis ... 98

1 Einleitung

Lange Zeit im Westen kaum wahrgenommen, wurde 2006 eine breite internationale Öffentlichkeit auf ein Phänomen aufmerksam, das sich seit einigen Jahren in Afrika zeigt: Die in verschiedenen Erscheinungsformen auftretende, rasant wachsende Präsenz Chinas auf dem Kontinent. Internationale Fachmedien, Wirtschaftsmagazine, aber auch Nachrichtenagenturen und Tageszeitungen haben den wachsenden Einfluss Chinas in Afrika in jüngster Zeit als Thema entdeckt. Le Monde zählt die Kooperation zwischen China und Afrika zu den weltpolitisch bedeutendsten Entwicklungen des Jahres 2006¹. Der bekannte Globalisierungskritiker Walden Bello beschreibt in einem Essay (Bello 2007), dass beim im Jänner 2007 in Nairobi abgehaltenen siebenten Weltsozialforum nicht etwa die Situation im Irak, der Neoliberalismus oder HIV/Aids die am heißest diskutierten Themen waren, sondern das Engagement Chinas in Afrika. Zum 50-jährigen Jubiläum der diplomatischen Beziehungen zwischen China und Afrika – 1956 anerkannte Ägypten als erster afrikanischer Staat die Volksrepublik China – erreichen diese eine neue Intensität. Eindrücklich führte dies der im November 2006 in Beijing abgehaltene Gipfel des Forums für chinesischafrikanische Zusammenarbeit vor Augen, zu dem Vertreter 48 afrikanischer Staaten, davon 41 Staatschefs, anreisten.

Je nach Blickwinkel sind die sichtbarsten Merkmale des verstärkten Engagements Chinas in Afrika die galoppierenden Außenhandelszahlen, die Treffen hoher chinesischer und afrikanischer Diplomaten, Regierungsbeamter und Staatschefs, die – zeitweise oder dauerhafte – Migration zehntausender Chinesen nach Afrika, oder die in jüngster Zeit entstandenen bzw. geplanten Großinfrastrukturprojekte wie der Bau von Häfen, Straßen und Öl-Pipelines.

Einen besonders interessanten, weniger berücksichtigten Aspekt der Beziehungen zwischen China und Afrika bildet die öffentliche chinesische Entwicklungshilfe an afrikanische Staaten. Von Kommentatoren des „China-Booms“ oft fälschlich als neu geschaffenes Instrument im Zusammenhang mit Chinas Bedarf an Rohstoffen dargestellt, blickt sie auf eine Tradition zurück, die bis zu den Jahren vor der afrikanischen Unabhängigkeit reicht. Während die chinesische Entwicklungshilfe an Afrika nach den von Deng Xiaoping Ende der 1970er-Jahre eingeleiteten wirtschaftlichen Reformen und der damit einhergehenden Konzentration auf die eigene Entwicklung Chinas an Bedeutung verloren hatte, nahm sie nach 1989 wieder zu. Mit großzügigen Krediten und Schuldenerlässen sowie einer strikten Politik der Nicht-Einmischung in Angelegenheiten der Empfängerstaaten tritt chinesische Entwicklungshilfe heute in vielen afrikanischen Staaten in Konkurrenz zu der meist an Konditionen geknüpften Entwicklungshilfe der OECD-Staaten und birgt das Potential, das internationale Aid- System nachhaltig zu verändern.

Ziel der vorliegenden Diplomarbeit ist es, einen Beitrag zum Verständnis Chinas als zunehmend wichtigen Akteur der internationalen Entwicklungszusammenarbeit zu leisten. Nicht nur auf Seiten der direkt von chinesischer Entwicklungshilfe betroffenen Empfängerstaaten, auch seitens anderer Geberstaaten besteht die Notwendigkeit einer Auseinandersetzung mit Chinas wachsendem Engagement in Afrika. In der aktuellen Diskussion um Harmonisierung und Kohärenz der Entwicklungshilfe verschiedener Geberstaaten wird kein Weg an China vorbei führen, das keinen Zweifel daran lässt, in Zukunft auch im Bereich der Entwicklungshilfe eine wichtigere Rolle zu spielen, und dies durch Ankündigungen wie jene, die Entwicklungshilfeleistungen an Afrika bis zum Jahr 2009 zu verdoppeln, unterstreicht.

Nach einem historischen Überblick über die sino-afrikanischen Beziehungen und die Geschichte chinesischer Entwicklungshilfe an Afrika wird der Status quo der chinesischen Entwicklungspolitik gegenüber Afrika erhoben. Welche Konzepte liegen ihr zugrunde, wie ist sie organisiert, worin liegt ihre Motivation, und was sind ihre Konsequenzen für Afrika, lauten die in dieser Diplomarbeit behandelten Fragestellungen. Eine besondere Herausforderung bei der Arbeit zu chinesischer Entwicklungshilfe stellt der Mangel an relevanten statistischen Daten sowie der mangelnde Zugang zu entwicklungspolitischen Planungs- und Positionspapieren der chinesischen Regierung dar. Im Gegensatz zu den im Development Assistance Committee (DAC) der OECD organisierten Industriestaaten, die jährlich Entwicklungspläne sowie genaue Aufstellungen ihrer Entwicklungshilfeleistungen veröffentlichen und diese in einem Peer-Review-Verfahren einer gegenseitigen Überprüfung unterziehen, veröffentlicht die chinesische Regierung keine nach transparenten Kriterien erhobenen Zahlen zu ihrer Entwicklungshilfe und beschränkt sich auf vereinzelte Meldungen über Hilfszusagen, aus denen nur annähernde Annahmen zu Gesamthöhe und Art der Leistungen abgeleitet werden können. Erschwert wird die Quantifizierung der Entwicklungshilfe Chinas außerdem durch eine Vermischung von konzessionellen Krediten und solchen, die zu Marktkonditionen an Entwicklungsländer vergeben werden. Dieser Vermischung liegt ein fundamental anderes Verständnis von Entwicklungshilfe zugrunde als jenes der „traditionellen“ Geberstaaten aus dem Kreise der OECDLänder. Während hier zumindest vorgeblich Entwicklungshilfe und wirtschaftliche Kooperation mit Entwicklungsländern voneinander getrennt werden, macht China kein Geheimnis daraus, diese beiden Bereiche zu vermischen und Entwicklungshilfe, die meist als „Süd-Süd-Kooperation“ bezeichnet wird, als Teil seiner Wirtschaftspolitik zu verstehen. Obwohl eine umfassende Beschreibung chinesischer Entwicklungshilfe nach „westlichem“ Verständnis aus diesen Gründen nur schwer möglich ist, dient dieser Arbeit in Ermangelung anderer theoretischer Konzepte die Definition von Official Development Aid (ODA) der OECD als Referenzrahmen, anhand dessen die entwicklungspolitischen Beziehungen Chinas zu afrikanischen Staaten analysiert werden. Die Annäherung an das Wesen chinesischer Entwicklungshilfe erfolgt in dieser Arbeit vielfach über exemplarische Beispiele.

2 Historischer Überblick

2.1 Die Ursprünge sino-afrikanischer Beziehungen

Wann genau die ersten Kontakte zwischen China und Afrika stattfanden, ist nicht mit Sicherheit feststellbar. Bereits das Kaiserreich China unter der Han Dynastie (202 v. Chr. bis 220 n. Chr.) unterhielt – wenn auch nur indirekte, über indische und arabische Schiffe durchgeführte – Handelsbeziehungen mit den im nordöstlichen Afrika gelegenen Reichen Kush und Axum. Erste Zeugnisse einer Begegnung Chinas mit Afrika auf afrikanischem Boden datieren aus dem achten Jahrhundert nach Christus. So wurden beispielsweise in Ostafrika chinesische Münzen und chinesisches Porzellan aus dem 9. bis 14. Jahrhundert entdeckt. Zahlreiche Funde von afrikanischen Produkten des zehnten und elften Jahrhunderts in China legen ebenfalls Zeugnis von frühen Kontakten zwischen China und Afrika ab².

Einen besonderen Platz in der Geschichte der sino-afrikanischen Beziehungen nimmt der chinesische Seefahrer Zheng He ein, der im 15. Jahrhundert im Auftrag der in China herrschenden Ming-Dynastie mehrere Entdeckungsfahrten nach Afrika unternahm. 1418 erreichte der muslimische General mit seiner Flotte zum ersten Mal Afrika im Bereich des heutigen Somalia und war damit einige Jahrzehnte vor dem portugiesischen „Entdecker“ Vasco da Gama an der afrikanischen Küste des indischen Ozeans an Land gegangen. Gerne wird im Zuge von sino-afrikanischen Zusammentreffen – sei es in Form von Freundschaftsbekundungen bei Wirtschaftsgipfeln oder der politischen Agitation Chinas gegen Imperialismus und Kolonialismus in Afrika in den 1960er-Jahren – darauf verwiesen, dass es im Gegensatz zu den später folgenden Europäern nicht ökonomische Interessen waren, die Zheng He nach Afrika führten, sondern ein „freundlicher Austausch“ (Qin 2006) auf diplomatischer wie auf Handels-Ebene. Dieser frühe Kontakt sei der Anfang einer langen Tradition chinesisch- afrikanischer Freundschaft gewesen, die in der aktuellen Kooperation, so der häufig von chinesischen Diplomaten und Politikern getroffene Vergleich, ihre Fortsetzung finde.

Nach sieben Exkursionen Zheng Hes zwischen 1418 und 1433 stellte die chinesische Administration abrupt alle Aktivitäten im Indischen Ozean ein. Es wurde nicht weiter als sinnvoll erachtet, die kostspieligen Expeditionen nach Afrika zu finanzieren, die durch den Wert der zurückgebrachten Güter nicht gerechtfertigt waren. Als Reaktion auf die Bedrohung der chinesischen Grenzen durch die Mongolen beschränkte sich der Fokus der Außenpolitik Chinas nun auf den ostasiatischen Raum. Eine Politik der Innengewandtheit sollte Chinas Rolle in der Welt bis zur gewaltsamen Öffnung durch ausländische Mächte in den Opiumkriegen 400 Jahre später bestimmen. Mit Ausnahme chinesischer Arbeiter, die im 18. und 19. Jahrhundert im südlichen Afrika sowie auf Madagaskar von der jeweiligen Kolonialverwaltung für Berg-, Straßen- und Bauarbeiten eingesetzt wurden (Jäger 1994:28), folgte auf Zheng Hes Reisen eine lange Unterbrechung der sino-afrikanischen Kontakte. Während die portugiesischen Flotten unter der Führung Vasco da Gamas auf ihrem Weg nach Indien Ende des 15. Jahrhunderts erstmals vor Mosambik ankerten und in den folgenden Jahren durch die Errichtung von Handelsstützpunkten entlang der Küste die schrittweise Kolonialisierung Afrikas durch europäische Mächte einleiteten, sollten die bilateralen Beziehungen zwischen China und Afrika erst über 500 Jahre nach Zheng Hes Reisen in den 1950er-Jahren eine Fortsetzung finden.

2.2 Sino-afrikanische Beziehungen nach 1949: Die Volksrepublik China und Afrika

In den ersten Jahren nach Gründung der Volksrepublik China im Jahr 1949 nahm Afrika eine unbedeutende Stellung in der chinesischen Außenpolitik ein. Die kommunistische Regierung in Beijing wurde ab ihrer Machtübernahme und verstärkt nach dem Korea-Krieg - ausgehend von den USA - international isoliert, ihre diplomatischen Kontakte beschränkten sich auf die Sowjetunion und die Staaten des Ostblocks. Obwohl es seitens der regierenden Kommunistischen Partei Chinas bereits rhetorische Attacken gegen den internationalen Imperialismus und damit auch gegen den Kolonialismus europäischer Mächte in Afrika gab, war Afrika, das keine direkte strategische Bedeutung für China hatte und auch auf diplomatischer Ebene von ge8 ringer Relevanz für die Volksrepublik war (der größte Teil des Kontinents befand sich unter kolonialer Herrschaft), bis Mitte der 1950er-Jahre nicht im Fokus der auf sicherheitspolitische Interessen ausgerichteten chinesischen Außenpolitik. Dies sollte sich ab dem Jahr 1955 jedoch langsam ändern: Im Zuge der Bandung-Konferenz, eines auf Initiative des indischen Präsidenten Nehru zustande gekommenen Treffens unabhängiger afrikanischer und asiatischer Staaten, fand die erste diplomatische Kontaktaufnahme des chinesischen Premierministers Zhou Enlai mit einem afrikanischen Staatschef, dem ägyptischen Präsidenten Gamal Abdel Nasser, statt.

[...]

1 „Une nouvelle donne“, Le Monde, 30.12.2006

2 Für eine detaillierte Ausführung über die frühen Kontakte zwischen China und Afrika siehe Snow 1988