Innovation durch Governance - innovative Entscheidungsfindung durch Politische

Steuerung selbstorganisierter Netzwerke

von

Stefan Schweizer und Pia-Johanna Schweizer

Inhalt
In vorliegendem Aufsatz wird die Reduktion und Verknüpfung von Selbstorganisations- und
Netzwerkmodellen von Burt und Kappelhoff zu einer gehaltvollen Steuerungstheorie
vorgenommen und mithilfe des Selbstorganisationsmodells ,,Strukturelle Kopplung" sowie
des ,,Modells der soziologischen Erklärung" wissenschafts- und sozialtheoretisch fundiert.
Diese theoretische Auseinandersetzung mündet in der Formulierung empirisch überprüfbarer
Steuerungshypothesen und ­theorien. Dabei wird durchgehend die Perspektive des
politischen Systems eingenommen. Am politikfeldanalytischen Problem der Arbeitslosigkeit
wird vor dem Hintergrund des beschriebenen Theoriengebäudes die Konzeptualisierung
innovativer Problemlösungsstrategien vorgenommen. Ein Fazit lautet, dass eine optimale
Steuerungsstrategie sich strukturelle Löcher in Netzwerken überbrückender Makler bedient,
die in der Lage sind via Tausch und Verhandlung innovative Lösungen zu generieren.


Abstract

The following essay attempts the linkage of the theory of self-organisation ("Theorie der

Autopoiese") with the network theories by Burt and Kappelhoff in order to reduce these

different approaches into one theoretically powerful theory of governance. This is achieved

with the help of a model of self-organisation called "structural linkage" ("Theoriemodell

Strukturelle Kopplung") and the "model of sociological explanation" ("Modell der

soziologischen Erklärung". The aim of this endeavour is to propose empirically applicable

theories of governance. These are analysed from the political system′s perspective. The

innovative power for political decisionmaking of this essay′s theoretical framework is

illustrated by the issue of unemployment. One of the essay′s conclusions is that a successful

theory of governance uses entrepreneurs between structural holes in networks as a means for

generating innovative solutions via exchange and bargaining.

Inhaltsübersicht

1. Problemstellung und Forschungsfrage 2

2. Lösungsansatz 4

3. Intertheoretische Relationen bzw. Links 5

4. Das Theoriemodell Strukturelle Kopplung 6

Sozialtheoretische Ebene 8

5. Steuerungstheoretische Spezifizierung: Netzwerkansätze als strukturelle Handlungstheorie

und tauschsystemischer Ansatz 10

Burts strukturelle Handlungstheorie und die Fruchtbarkeit struktureller Löcher 11

6. Zwischenfazit 14

7. Das Beispiel Arbeitslosigkeit 14

1. Problemstellung und Forschungsfrage

Ausgangspunkt folgender Ausführungen der Teildisziplin Politische Theorie1 bildet die Frage,

wie es in der modernen Wissens- und Industriegesellschaft BRD zu Entscheidungen und

damit idealtypischer Weise verbundenen Innovationen kommt. Um nicht allein auf einer

metatheoretischen Ebene zu bleiben, werden die Ausführungen am Schluss durch den

Versuch einer empirischen Relativbildung anhand des Problems der Arbeitslosenbekämpfung

dargestellt. Es kann folgerichtig als Forschungsfrage formuliert werden:

Wie lässt sich aus der Sicht des politischen Systems bzw. politischer Funktionseliten

theoretisch anspruchsvoll und wissenschaftstheoretisch korrekt der Weg zur

Entscheidung in der Wissens- und Industriegesellschaft modellieren?

Diese übergeordnete Forschungsfrage bildet den Ariadnefaden durch die folgenden

Überlegungen. Im Folgenden wird das politische System ­ genauer die Akteure des

politischen Systems ­ mit politischen Funktionseliten gleichgesetzt.

Der Missbrauch des Elitenbegriffs im sogenannten Dritten Reich und die damit verbundene

Wertgeladenheit führten zu einem mit dem Demokratieverständnis verbindbarem

Funktionselitenverständnis. Demnach liegen "Wert und Bedeutung der E. (Eliten, S.S.) ... in

ihrer Führungsfunktion für die Gesellschaft."2 Konkretisiert bedeutet das, dass

"Funktionseliten ... primär weder aus einer ausgeprägten normativen Wertorientierung heraus

(agieren, S.S.), noch ... in der Regel über Machtpotentiale (verfügen, S.S.)."3 In unserem

Kontext wird die Funktionselite hin zur politischen Elite spezifiziert. Allerdings muss diese

nicht nur gemäß dem systemtheoretischen Paradigma im ständigen Austausch mit anderen

Funktionseliten wie z.B. wirtschaftlichen oder kulturellen stehen. Im systemtheoretischen

Diskurs4 ist es alleinige Aufgabe der politischen Funktionselite und des politischen Systems

für alle verbindliche Entscheidungen herbeizuführen. Es "schält sich so ein politisches System

heraus, das auf die gesellschaftliche Funktion der Selektion und Durchführung kollektiv

bindender Entscheidungen spezialisiert ist."5 Spezifizierung erfährt das systemtheoretisch-

1 Es handelt es sich innerhalb dieser Disziplin um Teilgebiete der Politischen Steuerung bzw. Politikfeldanalyse.

2 Christian Fenner, ,,Eliten" in: Axel Görlitz / Rainer Prätorius (Hrsg.), Handbuch der Politikwissenschaft:

Grundlagen ­ Forschungsstand ­ Perspektiven, Reinbek 1987, S. 68

3 Bernhard Boll, ,,Politische Eliten" in: Oscar W. Gabriel / Everhard Holtmann (Hrsg.), Handbuch politisches

System der Bundesrepublik Deutschland, München 1997, S. 600

4 Oscar W. Gabriel, ,,Systemtheorien" in: Oscar W. Gabriel (Hrsg.), Grundkurs politische Theorie, Köln, Wien

1978, S. 227

5 Richard Münch, Globale Dynamik, lokale Lebenswelten, Der schwierige Weg in die Weltgesellschaft,

Frankfurt am Main 1998, S. 31

eastonssche Steuerungsdogma der autoritativen Allokation von Werten für die Gesellschaft6

nun noch dahingehend, dass das politische System gesamtgesellschaftliche

Gestaltungskriterien generiert.

Zur Einlösung der Forschungsfrage vor diesem Hintergrund bieten sich verschiedene

Vorgehensweisen an. Die hier eingeschlagene Sichtweise politikfeldanalytischer Prägung

fokussiert die policy-, also die Politikinhaltsseite, da Entscheidungen in der Wissens- und

Industriegesellschaft bestimmte Politikinhalte, vorzugsweise in Form von Gesetzen und

Verordnungen, hervorbringen. Es ist also gefragt, "welches Resultat (policy) sich ergibt, wenn

in einem gegebenen politischen System (polity) eine bestimmte ­ aber prinzipiell

veränderbare ­ Problemlösungsstrategie (politics) eingeschlagen wurde oder ­ antizipierend ­

eingeschlagen werden soll."7 Der Politikinhalt ist abhängige Variable und wird weitestgehend

von den unabhängigen Variablen des fest gegebenen politischen Systems und der variierbaren

Problemlösungsstrategie bestimmt. Politische Funktionseliten sind selbstverständlich

institutioneller (Bestand-) Teil des politischen Systems. Sie haben die jeweilige

Problemlösungsstrategie interaktiv mit anderen Funktionseliten zu modellieren. Wieso und

wozu braucht es aber (innovative) Problemlösungsstrategien im politischen Zusammenhang?

Politisch bewältigt werden soll dabei durch die jeweilig avisierte Steuerungsstrategie der

Steuerungs- und Regelungsbedarf signalisierende, problembelastete Realitätsausschnitt.8

Lokalisiert man den Weg zur Entscheidung zeitlich und räumlich innerhalb des Policy-

Making-Modells, so befindet man sich hier in der Phase der Politikformulierung.9 An diesem

Punkt wurde bereits ein gesellschaftlich artikuliertes Problem politisch perzipiert und

definiert. Die zur Entscheidung führenden Schritte bestehen in politischer Zielfindung,

Informationsgewinnungs- und Informationsverarbeitungsprozessen sowie Konfliktregulierung

und Konsensfindung inner- und außerhalb des politisch-administrativen Systems. Diese

Abläufe werden nun insbesondere dahingehend modernisiert respektive modifiziert, dass

Politikformulierung in und zwischen Netzwerken unterschiedlicher Teilsysteme und

Funktionselitenakteure stattfindet.

6 Dieter Fuchs, Die Unterstützung des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1989, S.

13

7 Klaus Schubert: Politikfeldanalyse, Opladen 1991, S. 27

8 Axel Görlitz, Hans-Peter Burth, Politische Steuerung, 2. überarbeitete Auflage, Opladen 1998, S. 50

9 Werner Jann, Kategorien der Policy-Forschung, Speyrer Arbeitshefte 39, Speyer 1981, S. 15 ff.

2. Lösungsansatz

Die obigen Ausführungen verweisen auf ein der Teildisziplin "Politischen Theorie und

Politische Steuerung" zugehöriges Begriffsinstrumentarium. Im Folgenden wird ein

theoretisches Begriffsverständnis politischer Steuerung vertreten, welches ein

politikwissenschaftliches Argumentationsmuster zur Lokalisierung, Beschreibung und

Erklärung von politisch gesetzten Programmformulierungen charakterisiert. Dadurch wird das

im politikwissenschaftlichen Diskurs gängige Verständnis politischer Steuerung, welches

Gestaltungsversuche des politischen Systems in andere soziale Systeme konnotiert,10 auf den

Prozess der Politikformulierung hin zugespitzt. Die eigentlich multiperspektivisch

verlaufende Phase des Politikformulierungsprozesses wird aus der Perspektive des politischen

Systems betrachtet. Dadurch wird die Akteurinteraktion aus der Warte des politischen

Systems heraus definiert.

Der Prozess der Politikformulierung ist ein Problem der politischen Steuerung. Politische

Steuerung meint somit die Fähigkeit der politischen Funktionselite, ihre Vorstellungen von

Problemlösungsansätzen bezüglich des problembelasteten Realitätsausschnitts im

Politikformulierungsprozess gegenüber den anderen am Prozess beteiligten Akteuren

durchzusetzen. Ein häufig artikuliertes Desiderat des steuerungstheoretischen Diskurses

verlangt die Aufarbeitung und Verbindung von vorhandenen Steuerungstheorien.11 Nach einer

kritischen Würdigung der in der Diskussion vorfindbaren Steuerungsmodellen und einem

daraus abgeleiteten speziellen Untersuchungsdesign lassen sich folgende Anforderungen an

eine erklärungskräftige Steuerungstheorie aufstellen:12

Konzeptualisierung der metatheoretischen Kommensurabilität von

Steuerungskonzepten

sozialtheoretische Begründung der Bedingungen für

Erklärungsanforderungen an Steuerungskonzepte

steuerungstheoretische Anleitung zur modularen Selektion von

Steuerungskonzepten.

Die Einlösung der Anforderungen bringt eine äußerst komplexe Theoriearchitektur hervor.

Auf die Linearität von steigender hochkomplexer und widersprüchlicher

10 Dietmar Braun, ,,Steuerungstheorien" in: Dieter Nohlen (Hrsg.), Wörterbuch der Politik, Band 1,München

1995, S. 611

11 Zuletzt Axel Görlitz, ,,Steuerung" in: Martin Greiffenhagen / Sylvia Greiffenhagen (Hrsg.), Handwörterbuch

zur politischen Kultur in der Bundesrepublik Deutschland, 2., völlig überarbeitete und aktualisierte Auflage,

Opladen 2002, S. 467