Ist die Trennung von Politik und Verwaltung heute noch relevant?


Hausarbeit, 2006
12 Seiten, Note: 2,0
Anonym

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Inhaltsverzeichnis

Einleitung

I. Woodrow Wilsons Trennung von Verwaltung und Politik
1. Darstellung der Geschichte der Verwaltungswissenschaft
a.) Was sind die Ursachen für das späte Entstehen der Verwaltungswissenschaften?
b.) Warum wurde die Verwaltungswissenschaft im aristokratischen Europa begründet?
2. Der Gegenstand der Verwaltungswissenschaft
3. Bestimmung der Methoden, mit deren Hilfe sie entwickelt werden kann

II. Inwieweit ist die Unterscheidung zwischen Politik und Verwaltung heute noch relevant?
1. Die instrumentelle Sicht der Verwaltung bei Wilson und Weber
2. Das Politisch-Administrative System

Bibliographie

I. Einleitung

Die amerikanische Verwaltungswissenschaft begann mit dem Aufsatz von Woodrow Wilson „ The study of adminstration“ , des späteren Präsidenten der USA. Dieser Aufsatz wurde im neu gegründeten American Political Science Rewiew 1887 veröffentlicht. Die amerikanische Verwaltungs- wissenschaft zählt seitdem zu den Politikwissenschaften. Sie galt als progressive Reformwissenschaft, die es sich zur Aufgabe machte die amerikanische Verwaltung von Korruption und dem berüchtigten Spoils System, d.h. die Vergabe administrativer Posten an politisch Nahestehende, zu befreien.

In Wilsons Aufsatz geht es um die Dichotomie zwischen Verwaltung und Politik. Seine Kernaussage beinhaltet, dass ein Verwaltungsapparat nach eigenen Rationalitätskriterien handelt. Daher benötigt man ein professionell geschultes Beamtentum und eine Administration, die von politischen Einflüssen befreit ist.

In dieser Hausarbeit geht es um die Frage, ob diese Trennung von Verwaltung und Politik heute noch relevant ist. Im ersten Teil wird anhand von Wilsons Aufsatz „The study of administration“ das normative Modell, dargestellt. Im zweiten Teil soll gezeigt werden, dass die Trennung zwischen Administration und Politik nicht der empirischen Wirklichkeit entspricht. Denn es existiert in der Praxis kein Unterschied zwischen Verwaltung und Politik. Ebenso finden in einer Verwaltung Prozesse der politischen Willensbildung statt.

II. Woodrow Wilsons Trennung von Verwaltung und Politik

Woodrow Wilson beschäftigte sich in seinem 1887 erschienenden Aufsatz „ The study of administration “ mit drei grundlegenden Aspekten der Verwaltungswissenschaft. Er sah eine Klärung dieser als Voraussetzung an, um den amerikanischen Verwaltungsapparat effektiver und effizienter zu gestalten. Es handelt sich hierbei um folgende drei Punkte:

1. Darstellung der Geschichte der Verwaltungswissenschaft
2. Feststellung des Gegenstands der Verwaltungswissenschaften
3. Bestimmung der besten Methoden, mit deren Hilfe sie entwickelt werden kann[1]

1. Darstellung der Geschichte der Verwaltungswissenschaft

a.) Was sind die Ursachen für das späte Entstehen der Verwaltungswissenschaften?

Die Verwaltungswissenschaft wurde zu Beginn des 19. Jahrhunderts im aristokratischen Europa begründet. Sie verstand sich von Anfang an als Teil der Politikwissenschaften, die ihrerseits bereits auf eine lange Tradition zurückblicken konnte. Die Ursachen für ihr spätes Entstehen lagen darin, dass durch die Industrialisierung und den massiven Bevölkerungswachstum eine komplexere Gesellschaft entstand, die höhere Anforderungen an eine Verwaltungsorganisation stellte. Es wurden Mängel und Defizite ersichtlich, die eine Verwaltungswissenschaft von Nöten machte, um sie zu beheben. Woodrow Wilson beschreibt die Situation in der vorindustriellen Gesellschaft wie folgt:

Die Funktionen der Regierungen waren einfach, weil das Leben selbst einfach war. (...) Es gab kein komplexes System von Staatseinkünften und Staatsschulden, das Finanzexperten vor Rätsel stellte; es gab konsequenterweise keine Finanzexperten, die vor Rätsel gestellt werden konnten. Niemand der Macht besaß, war lange in Verlegenheit, wie er sie gebrauchen sollte. Die große und einzige Frage war. Wer soll sie besitzen? Die Bevölkerung war von überschaubarer Zahl; (...)[2]

b.) Warum wurde die Verwaltungswissenschaft im aristokratischen Europa begründet?

Es erscheint zuerst einmal erstaunlich, dass die Verwaltungswissenschaft trotz ihres großen Nutzens für die Allgemeinheit nicht in einem demokratischen Staat begründet wurde. Vielmehr entstand sie im monarchistischen Deutschland und Frankreich. Das liegt an zwei verschiedenen Gründen: Erstens ist es einfacher in einem Staat, in dem das Volk kein Mitspracherecht besitzt, eine Verwaltung zu entwickeln. Zweitens benötigt eine solche Staatsform eine gut funktionierende Verwaltung, um den Bürgern keinen Anlass zur Kritik zu geben. Ein gut arbeitender Verwaltungsapparat sichert die Macht der Herrschenden.

(...) erstens, daß in Europa, einfach weil die Regierung von der Zustimmung des Volkes unabhängig war, mehr zu regieren war; und zweitens, daß das Bestreben die Regierung ein Monopol bleiben zu lassen, die Monopolisten daran interessiert sein ließ, Mittel des Regierens zu finden, die das geringste Ärgernis verursachten.[3]

Die aristokratischen Staaten in Europa waren nicht darauf aus, sich in eine Demokratie zu verwandeln. Ihr Ziel war es, den Status quo zu erhalten. Daher perfektionierten sie ihren Verwaltungsapparat, um sich auf diesem Wege dem Volk unentbehrlich zu machen. In den USA hingegen gab es eine traditionell starke legislative Kontrolle der Exekutiven. Die Diskussion um die richtige Verwaltung wurde lange Zeit als Detailfrage abgetan. Die besten Verwaltungen fand man in Ländern vor, deren aristokratischen Herrscher aufgeklärt waren. Sie sahen sich als Diener der Regierten an und gestalteten eine Verwaltungsorganisation, die den Bedürfnissen der Allgemeinheit angepasst war. Ihre uneingeschränkte Machtposition benutzten sie, einfache und effektive Methoden für eine Verwaltung einzuführen. „ Das souveräne Volk“ eines demokratischen Staats hätte nie so effizient einen Verwaltungsapparat gestalten können.[4]

Wilson definiert drei politische Entwicklungsstadien eines Staates im Bezug auf seine Verwaltungsorganisation. In der ersten Phase gibt es einen absoluten Herrscher und einen Verwaltungsapparat, der diesem angepasst ist. In der zweiten Phase wird der absolute Herrscher durch die Verfassung eines Staates abgeschafft. Die Verwaltung wird wegen grundlegender Fragen vernachlässigt. In der dritten Phase gestaltet „ das souveräne Volk“ eine Verwaltung.[5]

Amerika hat die Phase der Bildung einer Verfassung abgeschlossen. Man bemühte sich nun um effektive und effiziente Methoden für einen

Verwaltungsapparat.

In dieser Phase war es wichtig, dass das Volk von der Notwendigkeit einer gut funktionierenden Verwaltung überzeugen wird. Es soll damit erreicht werden, dass es einer Verwaltungsreform gegenüber aufgeschlossen ist.[6]

2. Der Gegenstand der Verwaltungswissenschaft

Der Bereich der Verwaltung liegt außerhalb des Bereichs der Politik und ist auch weitestgehend vom Bereich der Judikativen getrennt. Verwaltungsfragen werden nicht durch die Politik beantwortet. Die Administration ist nur dadurch mit der Politik verbunden, dass z. B. die Methoden einer Rechnungsabteilung Teil des öffentlichen Lebens sind. Das Ziel einer Verwaltungswissenschaft ist es, diese Methoden effizienter und effektiver zu gestalten und diese auf demokratischen Prinzipien basieren zu lassen. Die Beamtenreform soll den öffentlichen Dienst unparteiisch und sachbezogen gestalten. Die Politik bestimmt zwar die Ziele einer Verwaltung, jedoch soll sie keinen Einfluss mehr auf ihre Ämter nehmen. Diese Veränderungen sind für Wilson nur der Auftakt einer allumfassenden Verwaltungsreform.[7]

Es gibt noch eine weitere Unterscheidung, die von ebenso großer Bedeutung ist: die Trennung von Verwaltungs- und Verfassungsfragen. Verfassungsfragen bestimmen das Wesen eines Staats. Eine Verwaltung vollzieht Recht und Gesetz. Freiheitliche Prinzipien werden zwar durch die Verfassung garantiert, doch sie können erst durch administrative Vorkehrungen in Anspruch genommen werden. In einer Verwaltung wird das Prinzip der Freiheit umgesetzt. Dennoch bleibt eine verfassungsrechtliche Grundlage notwendig, um freiheitliche Grundprinzipien zu sichern. Eine liberal funktionierende Verwaltung kann keine freiheitlichen Prinzipien garantieren.[8]

Wilson formuliert den Hauptunterschied zwischen Verwaltung und Judikativen wie folgt:

Die öffentliche Verwaltung ist die detaillierte und systematische Durchführung des öffentlichen Rechts.[9]

Sobald ein allgemeines Gesetz in der Öffentlichkeit angewendet wird, wird es zum Verwaltungsakt. Dazu zählen unter anderem das Erheben von Steuern, das Hängen eines Mörders oder der Transport und die Auslieferung der Post.[10]

Ein Verwaltungsbeamter ist für die Durchführung des öffentlichen Rechts verantwortlich. Er ist jedoch kein passives Instrument einer Administration, sondern entscheidet selbstständig über die verwendeten Mittel.[11]

In der Frage nach der Verteilung der Macht in einer Verwaltung berührt die Verwaltungswissenschaft den verfassungsrechtlichen Bereich.

Es ist wichtig für das Funktionieren einer Administration, dass nach einem übersichtlichen System Macht und Verantwortung verteilt wird. Vor allem in einem demokratischen Staat sollte ist die Verteilung der Macht nach außen hin transparent bleiben.

Für Wilson sind

umfangreiche Befugnisse und ungehinderte Handlungsfreiheit unerlässliche Voraussetzungen für Verantwortlichkeit.[12]

Erst durch eine Konzentration von Macht auf die Leiter der einzelnen Verwaltungszweige ist ein verantwortlicher Umgang damit möglich.

Sie kann nicht mehr verschleiert werden und ein Verwaltungsbeamter kann bei Missbrauch von der Öffentlichkeit zur Rechenschaft gezogen werden.[13]

Das amerikanische Volk soll bei Verwaltungsfragen die Rolle der kritischen Autorität spielen. Jedoch soll es sich aus Detailfragen raushalten und sich nur zu größeren politischen Angelegenheiten äußern.[14]

Die Ausbildung eines Verwaltungsbeamten soll professionell und entsprechend seines Aufgabenfelds gestaltet sein. Er braucht keine militärische Grundhaltung, sondern soll eine fortschrittlich gesinnte Einstellung haben.[15]

3. Bestimmung der Methoden, mit deren Hilfe sie entwickelt werden kann

Nach Wilson ist ein Verwaltungsapparat in einem demokratischen nicht anders als in einem undemokratischen Staat strukturiert. Administrative Funktionen sind in allen Regierungen gleich. Eine Verwaltung besitzt eigene Rationalitätsstrukturen, die unabhängig vom Bereich der Politik sind.

Daher ist es für die USA auch ungefährlich, verwaltungswissenschaftliche Studien aus Deutschland oder Frankreich für ihre Zwecke zu nutzen. Jegliche Art von Machtmissbrauch wird durch ein demokratisches System verhindert. Aufgrund dessen ist die Angst, das amerikanische System könne undemokratische Grundsätze übernehmen, ungerechtfertigt. Vielmehr sind ausländische Studien für die amerikanische Verwaltungswissenschaft ein Zugewinn, da durch die Unterschiede das eigene System deutlicher wird. Ebenso können Studien aus Deutschland oder Frankreich Anregungen für das amerikanische Verwaltungssystem bieten. Diese Ideen müssen mit demokratischen Prinzipien vereinbar und im föderativen System der USA umsetzbar sein.

Unsere eigene Politik muß der Prüfstein für alle Theorien sein. Die Prinzipien, auf denen man eine Verwaltungswissenschaft für Amerika gründen will, müssen Prinzipien sein, denen demokratische Politik sehr am Herzen liegt.

III. Inwieweit ist die Unterscheidung zwischen Politik und Verwaltung heute noch relevant?

4. Die instrumentelle Sicht der Verwaltung bei Wilson und Weber

Woodrow Wilson war neben Max Weber in Deutschland für die These der Trennung von Politik und Verwaltung (die sog. „ politics- adminstration- dichotomy“) verantwortlich. Beide hatten ein instrumentelles Verständnis von Verwaltung d.h. ein Verwaltungsapparat operiert nicht als eigenständiger Akteur, sondern dient der Durchführung von Recht und Gesetz. Nach dieser klassischen Sichtweise wird Verwaltung hierarchisch durch Gesetze, politischen Regierungsweisungen und dem Haushalt bestimmt.[16] Der Verwaltungsapparat ist ein passives Instrument der Herrschaftsausübung. Sämtliche Zielsetzungen, Zwecke und Präferenzen fließen als Input in einen Verwaltungsapparat. Innerhalb einer Verwaltungsorganisation finden keine normativen Prozesse mehr statt. Diese wurden bereits im Bereich der Politik ausgetragen. Verwaltung ist der neutrale und technisch professionelle Vollzug der Legislativen und Judikativen. Max Weber sah darin den Idealtyp einer Herrschaft, die rationalste Form. Ihre klaren Merkmale wie Arbeitsteilung, Unabhängigkeit des Beamtentums, klare Zuständigkeiten und Regelgebundenheit boten die Grundlage für eine herrschaftsfreie Verwaltung.

Die Bürokratie ist „rationalen“ Charakters: Regel, Zweck, Mittel, „sachliche Unpersönlichkeit“ beherrschten ihr Gebaren. (...) Sie vernichtete dabei Strukturformen der Herrschaft, welche einen, in diesem speziellen Sinn, rationalen Charakter nicht hatten.[17]

In den USA verlor diese Auffassung der Trennung von Verwaltung und Politik nach dem 2. Weltkrieg ihre Bedeutung. Das lag einmal an einer jüngeren Generation von Wissenschaftlern, die empirisch orientiert waren. Diese warfen den Vertretern des normativen Modells vor, dass es nicht der Realität in Verwaltungsorganisationen entspricht. Eine ältere Generation an Verwaltungswissenschaftlern konnte während des Zweiten Weltkriegs praktische Erfahrungen in Verwaltungen sammeln. Sie kritisieren ebenfalls, dass dieses Modell empirisch nicht haltbar ist. Ebenso erklärt dieses Modell nicht, wie politische Herrschaft funktioniert.[18]

In Deutschland begannen Verwaltungswissenschaftler erst in den sechziger Jahren die Dichotomie zwischen Verwaltung und Politik zu kritisieren.

Damals entwickelte sich die These, dass innerhalb einer Verwaltung ebenfalls politische Prozesse stattfinden. Eine Verwaltungsorganisation handelt eigenständig, wenn es um die Konzipierung und Formulierung von Politikinhalten geht, wie bei deren Durchsetzung und Evaluation. Es entstand die neue Auffassung von der Verflechtung von Politik und Verwaltung.[19]

5. Das Politisch-Administrative System

Thomas Ellwein kritisiert in seiner 1966 erschienen Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre die normative Trennung von Verwaltung und Politik. Für ihn stehen Verwaltung und Politik in einem wechselseitigen Bezug. [20]

Ellwein stellt sich die Frage, in wie weit politische Willensbildung auch innerhalb einer Verwaltungsorganisation stattfindet.[21] Im Artikel 21 des Grundgesetztes heißt es, dass die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken. Einerseits findet man den politischen Willen im Wahlakt wieder, anderseits wird er durch Gesetze, Entscheidungen der Exekutive und Gerichtsurteile gebildet. Wie kommt ein solcher politische Wille zustande? Der Gesetzesgeber arbeitet nicht isoliert, sondern wird von öffentlichen Äußerungen beeinflusst. Interessenverbände, Organisationen üben Druck auf ihn aus. Ebenso ist er in der Bestimmung seiner Zwecke von den vorhandenen Mitteln abhängig. Nachdem eine Entscheidung getroffen wurde, dauert die politische Willensbildung an. Daher handelt es sich bei der politischen Willensbildung auch um einen Prozess.

Die Verwaltung ist an diesem politischen Prozess indirekt beteiligt. Gesetze werden zwar von Verfassungsorganen beschlossen, jedoch wirkt die Verwaltung dabei bestimmend mit. Die Vorbereitung für eine große Anzahl an Gesetzen findet in den Verwaltungen statt. Dort werden Interessen von Verbänden und die politischen Mehrheitsverhältnisse berücksichtigt. Es werden verschiedene Alternativen bearbeitet, um zu einem Kompromiss zu gelangen.

Ellwein beschreibt die Arbeit in einer Administration wie folgt:

Keine moderne Ministerialverwaltung kann sich darauf beschränken, die verschiedenen Lösungsmöglichkeiten zu erarbeiten und dem Gesetzgeber vorzutragen. Sie muß sich vielmehr für eine bestimmte Lösungsmöglichkeit selbst entscheiden, muß diese mit den politisch relevanten Faktoren abklären und muß dann versuchen, ihren Vorschlag möglichst unverändert im Parlament durchzubringen. So gesehen ist die Verwaltung zwar nicht selbst Gesetzgeber, sie ist aber äußerst wirksam an der Gesetzgebung beteiligt.[22]

In der Realität existiert keine Trennung zwischen Verwaltung und Regierung. Die Ministerien dienen zwar primär dazu, den Minister in seiner Arbeit zu unterstützen. Jedoch sind mindestens die leitenden Verwaltungsbeamten an der politischen Entscheidungsvorbereitung beteiligt.[23] Durch die Umsetzung politischer Planung haben Bürokraten die Möglichkeit selbst gestaltend zu wirken. In diesem Prozess wird sehr viel mehr verhandelt als durchgeführt. Dabei eröffnen sich Verwaltungsbeamten große Spielräume, um politisch tätig zu werden. Sie setzen selbst einen Rahmen, innerhalb dessen Politik erst möglich gemacht wird. Die Entscheidungsprämissen stammen nicht aus der Regierung, sondern werden durch Interessenverbände, Organisationen und Verwaltungsbeamte hergestellt. Durch eine Vielzahl empirischer Untersuchung ergibt sich das Bild einer Verwaltung, die nicht getrennt vom Bereich der Politik zu sehen ist. Verwaltung ist immer am Prozess der politischen Willensbildung beteiligt. Sie tritt selbst als politischer Akteur in Verhandlungen auf und spielt eine entscheidende Rolle bei der politischen Gesetzesbildung. Daher entspricht die Vorstellung einer instrumentellen Verwaltung, die hierarchisch durch eine Regierung gesteuert wird, nicht der empirischen Wirklichkeit. Die Trennung von Verwaltung und Politik, die Wilson normativ forderte, ist unrealistisch. Eine Verwaltung wird durch vielfältige Interessengruppen, Netzwerke und Rationalitäten bestimmt.[24]

IV. Bibliographie

Bogumil, Jörg/ Jann, Werner, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, Einführung in die Verwaltungswissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften/ GWV Fachverlag GmbH 2005

Ellwein, Thomas, Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre, W. Stuttgart; Kohlhammer Verlag, 1966

Jann, Werner, „Verwaltungswissenschaft und Managementlehre“, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, hg. v. Bernhard Blanke, Stephan von Bandemer, Frank Nullmeier und Göttrik Wewer, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften/ GWV Fachverlage GmbH 2005

Weber, Max, „Die Typen der Herrschaft/ Soziologie der Herrschaft“, in: Organisation und Herrschaft- Klassische und moderne Studientexte zur sozialwissenschaftlichen Organisationstheorie, hg. v. Günther Büschges, Reinbek: Rowohlt Taschenbuchverlag, 1976, S. 59-85

Wilson, Woodrow Thomas, „Das Studium der Verwaltung“, in: Verwaltungswissenschaft, hg. v. Heinrich Siedentopf, Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1976, S. 57- 85

[...]


[1] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 57

[2] Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 59

[3] Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 63

[4] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 64f.

[5] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 65f.

[6] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 65ff.

[7] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 71f.

[8] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 72f.

[9] Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 73f.

[10] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 74

[11] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 74

[12] Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 75

[13] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 75

[14] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S.75

[15] Vlg. Wilson, W., Das Studium der Verwaltung, 1976, S. 78

[16] Vlg. Bogumil, J., Jann, W., Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, 2005, S.166

[17] Weber, M., Wirtschaft und Gesellschaft, 1921, S. 83

[18] Vlg. Bogumil, J., Jann, W., Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, 2005, S. 30f.

[19] Vlg. Bogumil, J., Jann, W., Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, 2005, S. 33

[20] Vlg. Ellwein, T., Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre, 1966, S. 87

[21] Vlg. Ellwein, T., Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre, 1966, S. 112ff.

[22] Ellwein, T., Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre, 1966, S. 114

[23] Vlg. Ellwein, T., Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre, 1966, S. 115

[24] Vlg. Jann, W., Verwaltungswissenschaft und Managementlehre, 2005, S. 56

12 von 12 Seiten

Details

Titel
Ist die Trennung von Politik und Verwaltung heute noch relevant?
Hochschule
Universität Potsdam  (Soziologie)
Veranstaltung
Klassiker der modernen Organisations- und Verwaltungswissenschaften
Note
2,0
Jahr
2006
Seiten
12
Katalognummer
V134126
ISBN (Buch)
9783640406050
Dateigröße
425 KB
Sprache
Deutsch
Anmerkungen
"gut geschrieben, jedoch etwas wenig Literatur"
Schlagworte
Trennung, Politik, Verwaltung
Arbeit zitieren
Anonym, 2006, Ist die Trennung von Politik und Verwaltung heute noch relevant?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/134126

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