Verwaltung zwischen Vollzug und Management

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

1. Grundlagen und Einführung
1.1 Grundlagen
1.2 Untersuchungsleitende Thesen
1.2.1 New Public Management bzw. Neues Steuerungsmodell
1.2.2 Organisationsrecht
1.2.3 Entwicklungsorientiertes Management
1.3 Rahmenbedingungen
1.3.1 Globalisierung und Handlungsfähigkeit des Nationalstaates
1.3.2 Schwindende Gemeinwohlorientierung?
1.3.3 Informations- und Wissensgesellschaft
1.3.4 Veränderungen des politisch-administrativen Systems
1.3.5 Wiedervereinigung und Rechtsstaat
1.3.6 Verwaltungsreform in angloamerikanischen Ländern - Phasen, Instrumente und Erfahrungen
1.4 Theoretische Ausgangspositionen
1.4.1 Property Rights- und Transaktionskostenansatz
1.4.2 Die lernende Verwaltung
1.4.3 Managementbegriff

2. New Public Management - Konzept, wirtschaftliche Betätigung und rechtliche Grenzen
2.1 Verwaltungssteuerung vor dem Hintergrund des New Public Management
2.1.1 Grundbausteine des New Public Management
2.1.1.1 Lean-”Philosophie”
2.1.1.2 Kostenrechnung und Controlling
2.1.1.3 Kontraktmanagement
2.1.1.4 Personal und Organisation
2.1.1.5 Die Rolle von Netzwerken
2.1.1.6 Public Private Partnership
2.1.1.7 Kommunitarismus
2.1.1.8 Sponsoring
2.1.2 Implementation des Neuen Steuerungsmodells
2.1.3 Business (Process-) Reengineering
2.2 Wirtschaftliche Betätigung im Rahmen der Neuen Steuerung
2.2.1 Zulässigkeitsvoraussetzungen kommunaler wirtschaftlicher Betätigung
2.2.2 Wettbewerbsrecht versus kommunale wirtschaftliche Betätigung
2.2.3 Europäische Einflüsse
2.2.4 Was bleibt erlaubt?
2.2.5 Wertung
2.3 Rechtliche Grenzen der Verwaltungsmodernisierung
2.3.1 Einführung
2.3.2 Privatisierung und Aufsicht
2.3.3 Neues Steuerungsmodell und lokale Demokratie
2.3.3.1 Kommunale Selbstverwaltung als Staatsziel
2.3.3.2 Kriterien kommunaler Demokratie
2.3.3.3 Verhältnis Rat - Verwaltung
2.3.3.4 Kundenorientierung
2.3.3.5 Direkte Demokratie
2.3.3.6 Organisierte Interessengruppen
2.3.4 Budgetierung, Kontraktmanagement, Aufsicht
2.3.5 Öffentliches Dienst- und Tarifrecht
2.3.6 Öffentliches Sachen- und Anstaltsrecht
2.3.6.1 Gesetzgebungskompetenz
2.3.6.2 Begriff der öffentlich-rechtlichen Anstalt
2.3.6.3 Begriff des Anstaltsträgers und der Errichtungskörperschaft
2.3.6.4 Gewährträgerhaftung und Anstaltslast
2.3.7 Statt einer Zusammenfassung: Neun Thesen zum Thema

3. Organisationsrecht - Probleme und Potenziale
3.1 Grundlagen und Grundbegriffe des Organisationsrechts
3.2 Organisationswissenschaftliche Grundlagen
3.3 Grundbegriffe des Organisationsrechts
3.3.1 Formelles und materielles Recht
3.3.2 Außenrecht und Innenrecht
3.3.3 Organisationsgewalt
3.4 Organisationsrechtliche Handlungsformen
3.4.1 Hoheitliches Handeln
3.4.2 Schlichtes Verwaltungshandeln
3.4.3 Informelles Verwaltungshandeln
3.4.4 Amt und Mandat
3.5 Typologie organisationsrechtlicher Vorschriften
3.5.1 Kompetenzlenkende Vorschriften
3.5.2 Regelungen im Verhältnis zum Bürger
3.5.3 Regelungen im administrativen Binnenbereich
3.5.5 Geschäftsordnungs- bzw. Dienstordnungsrecht

4. Stand und Probleme des Organisationsrechts
4.1 Das organisationsrechtliche Steuerungssystem
4.1.1 Die Verwaltungsrechtswissenschaft als Steuerungswissenschaft?
4.1.2 Kommunalrecht als „klassisches Organisationsrecht“
4.1.3 Wechselwirkungen zwischen Verwaltungsentscheidung und
Verwaltungsorganisation
4.2 Dogmatische Probleme bei der Behandlung von Organisationsänderungen
4.2.1 Binnenbereich als Träger eigener Rechte?
4.2.2 Qualifizierung organisatorischer Maßnahmen als Verwaltungsakt
4.2.3 Die Rechtssatzqualität von Verwaltungsvorschriften und die Selbstbindung
der Verwaltung
4.2.4 Abgrenzung des Insichprozesses von Organ- bzw.
Kommunalverfassungsstreitigkeiten
4.2.5 Funktionsnachfolge in der öffentlichen Verwaltung
4.3 Rechtsschutz gegenüber Organisationsänderungen
4.3.1 Maßnahmen im Außenverhältnis
4.3.2 Maßnahmen im administrativen Binnenbereich
4.3.3 Außergerichtliche Möglichkeiten
4.4 Missstände in der öffentlichen Verwaltung und deren Sanktionierung
4.4.1 Problemstellung
4.4.2 Theorie des abweichenden Verhaltens
4.4.3 Verwaltungsfehler
4.4.3.1 Vorbemerkungen
4.4.3.2 Zuständigkeits- bzw. Verfahrensdeviationen
4.4.3.3 Strukturelle Missstände (Verwaltungspathologien)
4.4.4 Verwaltungsskandale
4.4.5 Korruption
4.4.6 Zusammenfassung

5. Das Organisationsrecht als verwaltungspolitisches Gestaltungsmittel
5.1 Instrumente postmodernen Verwaltungsrechts
5.2 Das Recht als Modernisierungsblockade?
5.2.1 Öffentliches Dienstrecht
5.2.2 Haushaltsrecht - Fallstudie Baden-Württemberg
5.2.3 Kommunalverfassungsrecht - Fallstudie Baden-Württemberg
5.3 Die Reform des Verwaltungsrechts als Beitrag zum Reformprozess in der Verwaltung?
5.3.1 Reform des Verwaltungsverfahrensrechts
5.3.1.1 Der praktische Hintergrund
5.3.1.2 Beschleunigung des Verwaltungsverfahrens
5.3.1.2.1 Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz und Planungsvereinfachungsgesetz
5.3.1.2.2 Investitionsmaßnahmegesetze und gesetzliche Bedarfsplanung
5.3.1.2.3 Neuere Beschleunigungsgesetze
5.3.1.3 Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten
5.3.1.4 Wertung
5.3.2 Reform des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens
5.3.3 Beiträge des Umweltrechts zum Reformprozess in der Verwaltung
5.3.3.1 Problemstellung
5.3.3.2 Öko-Audit als neue Verfahrensphilosophie?
5.3.3.3 Kooperatives und informelles Verwaltungshandeln
5.3.3.4 Verfahrensrechtliche Auswirkungen
5.3.4 Öffentliches Recht und Privatrecht
5.3.5 Beiträge des Europäischen Verwaltungsrechts
5.3.6 Zusammenfassung und Ausblick

6. Anforderungen an ein neues Organisationsrecht
6.1 Verwaltungsreform als „Experimentierstube“?
6.1.1 Administrative Komplexität versus organisationsrechtliche Steuerung
6.1.2 Gibt es ein Recht auf „vernünftige“ Organisation?
6.1.3 Ethische Fragen
6.2 Notwendigkeit einer Reform des Verwaltungs- (Organisations-) Rechts
6.2.1 Einführung
6.2.2 Eigenständigkeit der Verwaltung
6.2.3 Verwaltungsermessen und normative Fundierung des Entscheidens in der Verfassungsordnung
6.2.3.1 Die Ausgangslage
6.2.3.2 Normative Fundierung des Ermessens in der Verfassungsordnung und Rechtskontrolle von Ermessensentscheidungen
6.2.3.3 Steuerungstheoretische und dogmatische Komplikationen
6.2.3.4 Ermessen und Entscheidungen im New Public Management
6.2.4 Die Rechtsschutz- und Steuerungsperspektive des Verwaltungsrechts
6.2.4.1 Rechtliche Optimierungsgebote
6.2.4.2 Steuerungsverlust durch Verantwortungsreduzierung
6.2.4.3 Steuerungsverlust durch Verantwortungsdiversifizierung
6.2.4.4 Steuerungsverlust durch Aufgabenveränderung
6.2.4.5 Steuerungsverlust durch Steuerungskumulierung
6.2.4.6 Zusammenfassung
6.2.5 Struktur- und Funktionswandel der Aufsicht im Neuen Verwaltungsmanagement?
6.2.6 Verfahrensrechtliche Aspekte
6.3 Notwendigkeit einer Reform der betriebswirtschaftlichen und politischen Steuerungsinstrumente
6.3.1 Verschiedene steuerungstheoretische Perspektiven
6.3.2 Überlegungen zu einem politikwissenschaftlichen Netzwerkbegriff
6.3.3 Die Grenzen einer politischen Steuerung
6.3.4 Innere Ausdifferenzierung des Staates
6.3.5 Grundfragen der kommunalen Verwaltungsreform
6.3.6 Fortentwicklung des Haushaltsrechts
6.3.7 Zweckverbände
6.4 Konturen eines entwicklungsverträglichen Organisationsrechts
6.4.1 Verhandeln und Organisationslernen in der Demokratie
6.4.1.1 Die Ausgangslage
6.4.1.2 Vertretung und Verhandlung
6.4.1.3 Machtstrukturen und Verständnisorientierung
6.4.1.4 Handeln unter Unsicherheit
6.4.1.5 Organisatorische Rahmenbedingungen
6.4.2 Neue Rollenverteilung zwischen Parlament, Regierung und Verwaltung?
6.4.2.1 Problemebenen
6.4.2.2 Die Rolle des Parlaments
6.4.2.3 Gesetzgeberischer Handlungsbedarf
6.4.3 Anforderungen an eine Reform organisations- und verfahrensrechtlicher
Regelungen

7. Organisationstheorie, Organisationslernen und entwicklungsorientiertes Management
7.1 Organisationstheorien als Grundlage für Organisationslernen
7.2 Der Begriff der Organisation
7.2.1 Organisationsforschung und ihre Entwicklung
7.2.2 Klassische Organisationslehre
7.2.3 Neoklassische Organisationstheorie
7.3 Der systemtheoretische Ansatz
7.3.1 Ganzheitlichkeit und System
7.3.2 Merkmale systemtheoretischen Denkens
7.3.3 Systemisches Denken als Grundverständnis organisationalen Lernens
7.3.4 Die Organisation als organisches System
7.3.5 Konzept und Grenzen der funktionalen Differenzierung
7.4 Wandel als Ausgangspunkt für Organisationsentwicklung
7.5 Organisationsentwicklung und Wandel
7.5.1 Zum Begriff Organisationsentwicklung
7.5.2 Überblick über die Organisationsentwicklung
7.5.3 Ziele und konzeptionelle Grundfragen von Organisationsentwicklung
7.5.4 Organisationsentwicklung als Entwicklungskonzept für die Lernende
Organisation
7.5.5 Von der Organisationsentwicklung zur Lernenden Organisation

8. Ergebnisse und Forderungen

Literatur

Vorwort

Welche Probleme sich aus einer Aufwertung bzw. aus einem möglichen Umbau des Organisationsrechts ergeben und welche Beiträge das Organisationsrecht in der Modernisierungsdiskussion leisten kann, ist Gegenstand dieser Arbeit. Im Vordergrund steht dabei zunächst eine Aufarbeitung der sozial- und organisationswissenschaftlichen Grundlagen der öffentlichen Verwaltung, von denen in der Rechtsdiskussion auszugehen ist. Es folgen die Analyse der Entwicklungsmuster und Organisationsprinzipien der öffentlichen Verwaltung, der Grundlagen der Verwaltungsmodernisierung im Rechtsstaat, so dann der organisationsrechtlichen Defizite, von denen die Suche nach Antworten und nach einem organisationsrechtlichen Neuansatz bestimmt wird. Insbesondere wird der Frage nachgegangen, auf welche Weise gesellschaftliche und organisatorische Veränderungen sowohl in negativer als auch in positiver Hinsicht eher aufgegriffen, aber auch wirksamer verarbeitet werden können.

Das Manuskript wurde bereits im Jahr 2002 abgeschlosen und hat seitdem ein eher unbeachtetes Dasein auf meiner Homepage gefristet. Da eine Aktualisierung bzw. Überarbeitung mit einem unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden wäre – zahllose gesetzliche Änderungen und eine Fülle neuer Veröffentlichungen wären einzuarbeiten – habe ich mich dazu entschlossen, lediglich ein Reprint der Online-Ausgabe von 2002 einem breiteren Publikum anzubieten. Die Darstellung umfasst trotz der zeitlich bedingten Lücken immer noch aktuelle Fragestellungen und Analysen, die nicht noch weitere Jahre auf meiner Homepage verstauben, sondern gelesen und verarbeitet werden sollen. Der Text ist gegenüber der Originalversion nahezu unverändert. Es wurden lediglich einige Formatierungsfehler sowie einige Tippfehler behoben. Wer immer noch Fehler findet, darf sie gerne behalten.

Konstanz und Halberstadt im April 2010

Manfred Miller

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Grundlagen und Einführung

1.1 Grundlagen

Die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung hat seit vielen Jahren sowohl in der Verwaltungspraxis als auch in der Verwaltungsforschung Hochkonjunktur^[1]. Zahlreiche Landes- und Kommunalverwaltungen experimentieren mit dem Neuen Steuerungsmodell, mit Instrumenten aus dem Nähkästchen des “New Public Management”. Teilweise sind beachtliche Erfolge zu verbuchen, teilweise ist die Reformeuphorie längst der Ernüchterung gewichen. Behörden sind eben doch nicht wie Wirtschaftsunternehmen steuerbar.

Im Neuen Steuerungsmodell geht allen wichtigen Reformschritten zunächst die Entwicklung eines Leitbildes voran, mit dem meist der Versuch einer Verbindung von gesellschaftlichen Bedürfnissen mit sozialen Bedürfnissen der Organisationsmitglieder und vor allem dem Ziel einer inneren und äußeren Ökonomisierung unternommen wird. Unter politik- und rechtswissenschaftlichen Gesichtspunkten geht dies mit einer Abänderung der Staatlichkeit einher, die entsprechender “Leitbild”-Veränderungen in der Rechtsordnung bedarf. Dabei ist von einer gewissen Affinität zwischen Innovation und Deviation auszugehen, d.h. all das, was bislang ausschließlich bürokratischen Mustern unterworfen war und als umständlich bzw. kostenintensiv galt, soll nunmehr bürgerfreundlich und dienstleistungsorientiert, prozessorientiert anstatt input- bzw. funktionsorientiert “gemanagt” werden. Freilich gelten die propagierten Allheilmittel der Neuen Steuerung, vor allem die Dezentralisierung und die Stärkung der Verantwortung auf der Arbeitsebene, als besonders konfliktgeladen im Hinblick auf die Anfälligkeit der Verwaltung für Phänomene der Korruption. Besonders aus den U.S.A. weiß man seit langem, dass Deviation zu einem großen Teil durch Autonomie, durch übergroße Ermessensspielräume, begünstigt wird^[2], während eine starke Zentralisierung übersteuernd wirkt.

Insbesondere von den Vertretern der Regierungslehre^[3], von der politikwissenschaftlich orientierten Verwaltungsforschung, interessanterweise aber auch von der empirischen Managementwissenschaft^[4], wird nicht zuletzt aus diesen Gründen zunehmend gefragt, ob es sich bei den aktuellen Bemühungen um eine Reorganisation der Staatsapparate lediglich um eine mehr oder weniger folgenlose Modeerscheinung handelt oder ob sie auch einem politik- und verwaltungswissenschaftlich anspruchsvolleren Modernisierungsverständnis genügen können und von weiterreichender Bedeutung für die Entwicklung moderner Staatlichkeit sind^[5]. Vereinzelt bzw. für Teilbereiche der Staatlichkeit wie den Bereich der öffentlichen Sicherheit wird bereits eine “Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung” gefordert^[6].

Als ein wichtiges Thema an der Schnittstelle zwischen Verwaltungswissenschaft und Rechtswissenschaft hat sich in diesem Zusammenhang die “normative Fundierung des Entscheidens in der Verfassungsordnung” herauskristallisiert. Rechtliche Bedenken gegen einzelne Reformmaßnahmen werden nicht mehr pauschal als Äußerungen von ewiggestrigen Oberbedenkenträgern abgetan^[7]. Man hat inzwischen erkannt, dass die Wechselbeziehungen zwischen der Rechtsordnung und der Reformpraxis sehr komplex sind und eine Erfolg versprechende Modernisierung des Staates nicht ohne Eingriffe auch in die Rechtsordnung^[8] möglich ist, wie anhand von Beispielen insbesondere aus den Bereichen des Haushaltsrechts sowie des öffentlichen Dienstrechts gezeigt werden kann. Mehr noch: Von der Reform einzelner Rechtsgebiete wie etwa des Organisationsrechts sind zusätzliche Impulse für den Modernisierungsprozess zu erwarten^[9].

Die Frage lautet also, wie ein neues öffentliches Management aussehen muss, wie differenziert es sein muss, um auch für die weiten Bereiche der öffentlichen Verwaltung tauglich zu sein, deren Leistungserbringungsprozesse wenig zu tun haben mit dem, was in der Sachgüterproduktion oder der Industrieverwaltung üblich ist^[10]. Doch leider sind dem New Public Management solche differenzierenden Betrachtungen völlig fremd:

“Obwohl das ‘Neue Steuerungsmodell’ viele wichtige Bausteine für eine kostenbewusste Verwaltung auftürmt, ist sein Bezugspunkt weder das Handeln auf der operativen Ebene der Leistungserstellung, noch die Ebene der politisch-rechtlichen ‘Auftragserteilung’ für solches Handeln. Es bezieht sich auf das Management. Indem es die operative Ebene der zu managenden Prozesse im dunkeln lässt, befördert es die Illusion, man könne das Gras wachsen lassen, indem man an den Halmen zieht. Und es versucht, Politik auf allen Ebenen zu ignorieren, einschließlich der Mikropolitik und der Ermessensausübung auf der Arbeitsebene”^[11].

Nicht sehr viel günstiger im Vergleich zu der Einseitigkeit und Undifferenziertheit des New Public Management ist die Ausgangsposition auf der Seite der juristischen Lehre zu sehen: Dort dominiert nach wie vor eine unangemessene Kategorisierung der öffentlichen Verwaltung in einen Binnenbereich und einen Außenbereich, verbunden mit der Kulmination des Handelns auf den Verwaltungsakt hin^[12]. Für Modernisierungsprozesse nach der Art des New. Public Management ist dieses System ohne weit reichende Eingriffe in die Rechtsordnung keinesfalls offen, wie insbesondere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum schleswig-holsteinischen Personalvertretungsgesetz (BVerfGE 93, 37) es gezeigt hat: Hierarchie ist die nach wie vor gültige Gestaltungsauflage für den Binnenbereich der Exekutive. Durch sie soll dort der Mehrheitswille durchgesetzt werden soll. Die Kritik, das Bundesverfassungsgericht begünstige eine sehr gouvernmentale und rigid-verrechtlichende Verwaltungspolitik^[13], erscheint in diesem Punkt nachvollziehbar.

Das Hinwegsehen über die Niederungen des Vollzugs lässt die meisten Ansatzpunkte für durchgreifende Veränderungen unserer Verwaltung gar nicht in den Blick kommen^[14]. Die große Frage wird künftig also sein, wie unter den spezifisch west- und ostdeutschen Bedingungen^[15] sowohl die Schwächen bzw. Vereinfachungen des New Public Management als auch die zweifellos vorhandenen Restriktionen des rechtsstaatlichen Systems überwunden werden können. Ein Ansatzpunkt dazu ist die Stärkung einer verwaltungswissenschaftlichen Innovationsforschung, die administrative Neuerungen nicht lediglich beim Verwaltungsmanagement sucht, sondern auch die Aufgabenstruktur, die Leistungserbringung und die Verantwortlichkeit im Lichte neuer, technisch ermöglichter Arbeitsformen von Grund auf neu zu gestalten versucht^[16].

Wichtige Beiträge zur Innovationsforschung in Organisationen kommen derzeit aus der Beschäftigung mit Lernprozessen. Nur die “lernende Organisation”^[17] kann Innovation auch dauerhaft absichern. Unter diesem Aspekt betrachtet, steckt in einigen im Umfeld des New Public Management diskutierten Instrumenten wie etwa dem der Public-Private-Partnership ein beträchtliches Veränderungspotenzial. Gleichzeitig eröffnet ein nicht bloß utilitaristisch angelegtes Reformkonzept das Blickfeld für eine entsprechende Unterstützung durch die sich im Bereich des öffentlichen Rechts geführte Reformdebatte. Herausragende Beispiele dafür sind die beiden von Hoffmann-Riem und Schmidt-Aßmann^[18] herausgegebenen Bände zur “Konfliktbewältigung durch Verhandlungen”.

Neben der überwiegend am Kriterium der Verfahrensbeschleunigung orientierten “Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts”^[19] geht es also auch um eine Öffnung des Verwaltungsrechts unter dem Gesichtspunkt der “Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns”^[20]. Möglichkeiten dazu werden vor allem im Bereich der Verwaltungsmaßstäbe, in einer Flexibilisierung auf der Ebene der Normgebung und im Bereich rechtsdogmatischer Institute wie dem Verwaltungsakt und dem öffentlich-rechtlichen Vertrag, aber auch im Bereich der Verwaltungsorganisation gesehen^[21]. Hier haben neue Verwaltungsaufgaben und administrative Handlungspraxen zu einer Diskussion über die Steuerungsfähigkeit des Verwaltungsrechts und vor allem zu der Frage geführt, ob das Verwaltungsrecht noch einem “aufgaben- und verfassungsgerechten Ordnungsmodell”^[22] folgt. Im Besonderen Verwaltungsrecht zeige sich der Verlust der paradigmatischen Kraft des liberalen Ordnungsmodells an den Veränderungen von Instituten wie der Güterabwägung, des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und Versuchen zur Schaffung einer größeren Systemgerechtigkeit und einer situationsgerechten Flexibilität, nicht zuletzt auch aufgrund des vermehrten Einsatzes privatrechtlicher Verwaltungstrabanten, während im Allgemeinen Verwaltungsrecht nur begrenzte Reaktionsmuster zu verzeichnen sind^[23].

Vor diesem Hintergrund gelten die folgenden analytischen und konzeptionellen Bezugspunkte für die weitere Behandlung des Themas:

- Eine der Erfolgsformeln für die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung zielt auf den Umbau der Behörden in Dienstleistungsunternehmen ab. Nach dem Motto “Mehr Markt und weniger Staat” soll die Verwaltung effizient “verschlankt” und “neu gedacht” werden. Jedoch sind Verwaltungen keine Unternehmen, die frei über die Leistungserstellung entscheiden können. Die Bürger schließlich sind keine Kunden mit freiem Wahl- und Kaufrecht. Nicht zuletzt das öffentliche Recht hat daher einen Beitrag zur Entwicklung eines neuen Selbstverständnisses der öffentlichen Verwaltung zu leisten, das jenseits von Obrigkeitsstaat einerseits und Markt andererseits verhindert, zwischen widersprüchlichen Staat-Markt-Erwartungen “aufgerieben” zu werden.
- Die öffentliche Verwaltung befindet sich unter steuerungstheoretischen Gesichtspunkten in einer paradoxen Situation: Einerseits bürokratische Übersteuerung, andererseits manageriale Untersteuerung. Im New Public Management soll das Problem mit Hilfe von mehr Autonomie gelöst werden. Allerdings wird dafür ein möglicher Machtverlust der Politik sowie eine verstärkte Tendenz zu Willkür und Korruption in der Verwaltung in Kauf genommen. Gefragt ist auch hier das öffentliche Recht, das eine angemessene Steuerungsleistung gewährleisten und gleichzeitig einen Missbrauch von Machtzuwächsen verhindern soll.

- Ein verbreiteter Reformpfad für eine neue Verwaltung sieht einen Austausch von Hierarchien durch Netzwerke vor. Angestrebt wird eine verantwortliche Aufgabenerfüllung über die Verwaltungsgrenzen hinweg. Die dazu notwendigen partizipativen Kooperationsformen sind teilweise bereits bekannt: Public-Private-Partnership, Projektorganisation, Teamarbeit, interkommunale Zusammenarbeit, Benchmarking usw., bedürfen jedoch größtenteils noch der rechtlichen Absicherung und Verankerung, ohne dabei für eine Einengung der sich öffnenden Freiräume zu sorgen. Die Frage ist also, wie das öffentliche Recht innovative Kooperationsstrukturen unterstützen bzw. vielleicht sogar zu deren Entwicklung beitragen kann.
- “Veränderungen in den Köpfen” lassen sich durch neue Techniken wie Leistungsaufträge, Produktdefinitionen und Kostenrechnung allein nicht realisieren. Eine theoretisch hinreichend fundierte Verwaltungsentwicklung darf sich nicht in der Reform ihrer Praktiken erschöpfen, sondern muss als kontinuierlicher und organisationsweiter Lernprozess angesehen werden, der sich nicht zuletzt in den Rechtsgrundlagen des Verwaltungshandelns widerspiegeln muss. Damit stellt sich die Frage, wie eine nachhaltige kulturelle Entwicklung und der Aufbau von Lern-, Strategie- und Veränderungskompetenz durch die Beiträge aus dem öffentlichen Recht gefördert werden kann.

Daraus ergibt sich der Ansatz, das staatliche und kommunale Verwaltungsorganisationsrecht sowie Teile des Staatsorganisationsrechts und des Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrechts als sinnvolle Bausteine eines entwicklungsorientierten Managements in der öffentlichen Verwaltung zu sehen, das aus den Elementen der Strukturgestaltung (Organisation), des Personalmanagements und der Personalführung besteht und diese zu einem einheitlichen Managementauftrag zu verbinden sucht, organisationales Lernen und Selbstorganisation sowie die aktive Gestaltung von Entwicklungsprozessen zu befördern versucht.

Das Generalthema “Rechtsprobleme der Neuen Steuerung - Das Organisationsrecht als Beitrag zu einem entwicklungsorientierten Management” ist somit aus mehreren Komponenten zusammengesetzt: Erstens fallen die zunehmenden Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells in der Praxis auf, die interessanterweise fast parallel zur wahrgenommenen Intensität unter rechtlichen Gesichtspunkten diskutiert werden: Demokratieverträglichkeit, Dezentralisierung, Budgetierung, Kontraktmanagement, Controlling, Leitbild usw. Diese Problembereiche werden als nicht vereinbar bzw. zumindest als kritisch im Verhältnis zum bestehenden Verwaltungsaufbau bzw. zum bestehenden Aufsichtsgefüge betrachtet, so dass sich zweitens die Frage stellt, in welcher Weise das Organisationsrecht unterstützend zur Implementation der Neuen Steuerung eingesetzt werden kann bzw. wo es der Neuen Steuerung deutliche Grenzen setzt. Ansätze aus Mecklenburg-Vorpommern bzw. aus Berlin versuchen mit Hilfe von Finalprogrammen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Neue Steuerung zu schaffen, um die zweifellos berechtigten und positiven Teilelemente der Neuen Steuerung quasi zu “retten”. Freilich muss drittens die Neue Steuerung gerade unter rechtlichen Gesichtspunkten daraufhin hinterfragt werden, ob die weitgehend unverändert aus dem privatwirtschaftlichen Bereich entlehnten Instrumente gerade unter rechtlichen Gesichtspunkten einiger Verbesserungen bzw. Veränderungen bedarf, um tatsächlich zu einer nachhaltigen Modernisierung der öffentlichen Verwaltung beitragen zu können. Dieser Komplex wird als “entwicklungsorientiertes Management” diskutiert. Auf ihre Tauglichkeit zu überprüfen sind in diesem Zusammenhang neben einzelnen klassischen Instrumenten wie der Organisations- und Personalentwicklung auch umfassendere Ansätze wie etwa die „Theorie des organisationalen Lernens“. Für den öffentlichen Bereich gilt es diese Ansätze auf ihr Potenzial in puncto Demokratieverträglichkeit, Bürgernähe und Effizienz zu untersuchen.

Als gemeinsame Klammer bzw. als grundsätzliches Problem stellt sich die Leitbilddiskussion heraus. Leitbilder bilden die Voraussetzung für die Implementation des Neuen Steuerungsmodells, sind die Grundlage für das dabei zu beachtende und ggf. zu reformierende Normengefüge und bilden schließlich auch die Grundlage für organisationales Lernen im Rahmen eines entwicklungsorientierten Managements. Mit Blick auf die für die für die öffentliche Verwaltung teilweise kontraproduktiven Folgen (Mikropolitik, Fehlfunktionen des Controlling, Korruption) wird als Leitbild teilweise bereits eine “Neue Staatlichkeit” als Leitbild gefordert. Und in der Tat erweist sich die bloße Verbesserung von Strukturen und Abläufen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells als zumindest teilweise unvereinbar mit der betriebswirtschaftlichen Modernisierungsrhetorik, deren Tenor gerade nicht den Verbleib wichtiger Staats- und Verwaltungsfunktionen im öffentlichen Sektor, sondern deren Auslagerung in den privaten Sektor vorsieht. Ein Blick in andere Länder beweist, dass mit der Verwaltungsmodernisierung dort in wesentlich stärkerem Umfang als in Deutschland von der Privatisierung bzw. vom Outsourcing Gebrauch gemacht wird.

Die eben skizzierte Betrachtungsweise hat zwei Konsequenzen: Erstens erscheint die Neue Steuerung in der bundesrepublikanischen Variante gegenüber der “alten” bürokratischen Steuerung nun gerade nicht, wie mitunter behauptet, als “Paradigma”, sondern als Fortsetzung des Bürokratiemodells mit anderen Mitteln. Sowohl das Bürokratiemodell Max Weber s als auch die Neue Steuerung sind sowohl vordergründig als auch im Kern an der internen Effizienz der Organisation orientiert. Maßnahmen zur Effizienzsteigerung wie Total Quality Management oder Business Process Reengineering können lediglich als modernisierte Instrumente bürokratischer Steuerung, jedoch nicht als paradigmatischen Fortschritt betrachtet werden. Zweitens führt das weitgehende Festhalten an der öffentlichen Verantwortung in vielen Lebensbereichen zu einer aufgeblähten öffentlichen Wirtschaftstätigkeit im staatlichen und vor allem im kommunalen Bereich. Anstatt einer echten Privatisierung und Aufgabenübertragung den Vorzug zu geben, wird in den Wirtschaftsbetrieben nach wie vor “verwaltet”, wenn auch in modernisierter Form.

Nicht zuletzt die Ausweitung der Wirtschaftstätigkeit im kommunalen Bereich hat das öffentliche Wirtschaftsrecht zu einem Kristallisationspunkt der Verwaltungsmodernisierung werden lassen. Sowohl die Diskussion über die Steuerungsressourcen des Organisationsrechts als auch die nach wie vor andauernde Rechtsformendiskussion haben allerdings den Blick für eine wesentliche Bedrohung im bisherigen Kräfteparallelogramm des Staatsgefüges verengt: Sowohl die Neue Steuerung als auch die Ausweitung der öffentlichen Wirtschaftstätigkeit sind mit einer gewaltigen Machtausweitung der Exekutivgewalt verbunden, die in dieser Form weder vom Grundgesetz noch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts abgedeckt sind. Nachdem in der Vergangenheit bereits eine Ausdehnung der behördlichen Macht im hoheitlichen Bereich zu verzeichnen war, scheinen wir es nunmehr auch im wirtschaftlichen Bereich mit einer “entfesselten Verwaltung” zu tun zu haben, deren Kontrolle eigentlich nur noch mit Aufsichtsmitteln möglich erscheint, die der Philosophie der Neuen Steuerung diametral entgegenstehen und auf eine Rückkehr zum bürokratischen Modell, zumindest jedoch auf die Etablierung einer neuen Staatlichkeit hinauslaufen.

1.2 Untersuchungsleitende Thesen

1.2.1 New Public Management bzw. Neues Steuerungsmodell

1. Die Adaption des im wesentlichen auf den Public-Choice-Ansatz zurückgehenden New Public Management durch das Neue Steuerungsmodell unterliegt einem entscheidenden Denkfehler: New Public Management stellt gegenüber dem traditionellen Bürokratiemodell keinen “Paradigmenwechsel”, sondern lediglich eine begrenzte Modernisierung des Büromodells dar. Richtig, aber bei der konkreten Implementation kaum berücksichtigt, ist indes die Einschätzung, dass es die Rolle der Politik gegenüber der Verwaltung zu stärken gelte.
2. Das entscheidende Argument gegen eine vollständige Adaption des Neuen Steuerungsmodells dürfte aus rechtlicher Sicht die Negation der Gemeinwohlorientierung öffentlicher Aufgabenerfüllung sein. Indes zeugen die Zunahme öffentlicher Programme und öffentlicher Bürokratien von einem tatsächlich vorhandenen Eigeninteresse, das allein mit den Besonderheiten öffentlicher Aufgabenträgerschaft bzw. Aufgabenproduktion nicht erklärbar ist.
3. Problematisch ist schließlich der universalistische Anspruch einer Verallgemeinerungsfähigkeit von Managementstrategien über alle Wirtschaftssektoren hinweg. Ohne Einbeziehung der insbesondere der öffentlichen Verwaltung eigenen Besonderheiten erscheint ein nachhaltig wirksamer Wandel nicht realistisch. Ein weiterer Einwand betrifft den universalistischen, über alle Ländergrenzen hinweg geltenden Anspruch auf Allgemeingültigkeit des Modells. Ohne Einbeziehung der jedem Verwaltungssystem eigenen kulturellen Besonderheiten erscheint das Modell auch unter diesem Aspekt wenig tragfähig. Normative Politikziele wie Verteilungsgerechtigkeit, Chancengleichheit oder sozialer Ausgleich müssen dann zwangsläufig mit der NPM-spezifischen Logik konfligieren.
4. Kritik zu üben ist letztlich auch an dem New Public Management eigenen Eckpfeiler der Dezentralisierung, der in bislang stark zentralistisch geprägten Systemen wie Frankreich oder Italien berechtigt sein mag. Zumindest bei der Makroorganisation der Bundesrepublik Deutschland greift der Ansatz ins Leere, da mit den Elementen des Föderalismus bzw. der kommunalen Selbstverwaltung bereits ein teilweise nicht mehr vertretbarer Dezentralisierungsgrad erreicht ist.
5. Aber auch unter mikroorganisatorischen Gesichtspunkten sind zahlreiche, dem Dezentralisierungsansatz entgegenlaufende Einwände geltend zu machen: Ein hoher Autonomiegrad öffnet Tür und Tor für Missbrauch, bis hin zur Korruption. Soll die Dezentralisierung von Aufgaben und Kompetenzen tatsächlich zu Verbesserungen führen, so muss diese von einer zentralen Controlling-Instanz quasi ausgeglichen werden, die den ganzen Sinn der Aktion letztlich in Frage stellt oder die Bemühungen als Schein-Dezentralisierung enttarnt.
6. Die Implementation des Neuen Steuerungsmodells ist mit einem Kranz an Problemen rechtlicher und organisatorischer Art verbunden, der auf der personellen Seite beginnt (Beamtenrecht, Personalentwicklung) und über steuerungs- bzw. haushalts- und verfahrensrechtliche Probleme (Kontraktmanagement, Haushalt, Controlling) bis hin zu organisations- und (kommunal-) verfassungsrechtlichen Problemen reicht (Dezentralisierung von Führung und Verantwortung, Demokratieverträglichkeit).
7. Zentrale Probleme des New Public Management sind in Deutschland im Gegensatz vor allem etwa zum angelsächsischen Raum aufgrund der traditionell am Prinzip der Rechtmäßigkeit ausgerichteten Verwaltung damit “hausgemacht”, bieten damit aber gleichzeitig auch die Chance einer demokratischen und gesellschaftlichen Rückbindung der im Ausland häufig nur als "blanke" Ökonomisierung empfundenen Verwaltungsmodernisierung.
8. Da nicht mit einer Änderung der wesentlichen konfliktträchtigen Rechtsnormen zu rechnen ist, ist die Einbindung des New Public Management in geordnete rechtliche Bahnen zwar sachlogisch, darf indes nicht den Blick für die erheblichen Steuerungsressourcen vor allem des Organisationsrechts verstellen, die es im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung zu nutzen gilt.

1.2.2 Organisationsrecht

1. Wichtige Eckpfeiler des Organisationsrechts sind verfassungsrechtlich vorgegeben. Das Organisationsrecht bildet insofern das Bindeglied zwischen verfassungsrechtlichen Vorgaben und verwaltungspolitischen Realitäten. Konflikte zwischen reformerischen Anliegen und Allgemeinem bzw. Besonderem Verwaltungsrecht bedürfen daher auch einer organisationsrechtlichen Betrachtung.
2. Eines der Grundprobleme des Organisationsrechts ist darin zu sehen, dass organisationsrechtliche Regelungen meist Fragen des Verwaltungsaufbaus betreffen, während ablauforganisatorische Fragen sehr stark von verfahrensrechtlichen Regelungen bzw. von materiell-rechtlichen Regelungen beeinflusst werden.
3. Das verwaltungs- und organisationsrechtliche Instrumentarium reicht zur Lösung der anstehenden Modernisierungsprobleme nicht aus. Verschiedene Reformansätze bedürfen gleichzeitig einer rechtlichen Fundierung. Hierfür bietet sich insbesondere das Organisationsrecht an, da es am ehesten geeignet ist, durch Parallelen etwa zum Wirtschaftsrecht sowohl Elemente als auch Verfahren und Strukturen miteinander in Einklang zu bringen.
4. Zentrale Rechtsprobleme modernen Verwaltungshandelns bzw. der Verwaltungsmodernisierung stehen in engem Zusammenhang mit dogmatischen Problemen des Organisationsrechts (neue Rechtsformen etc.). Insofern kann sowohl von einer Behinderung der Verwaltungsmodernisierung durch das Organisationsrecht als auch von einem gewissen Beitragspotenzial des Organisationsrechts für die Verwaltungsreform ausgegangen werden.
5. Hintergrund für die Modernisierungsdiskussion ist der Rückzug des Staates, der sich in Form von Privatisierung, Beleihung und Kommunitarismus manifestiert. Dem Organisationsrecht fällt dabei die Aufgabe zu, neue Organisationsformen abzusichern (Projektgruppe, Public-Private-Partnership) und eine geordnete Überführung bzw. Umwandlung zu regeln.
6. Eine dogmatische Fundierung des Organisationsrechts muss sowohl die privatrechtlichen als auch die öffentlich-rechtlichen Betriebsformen umfassen. Ein dringender Bedarf an neuen Rechtsformen besteht indes nicht.
7. Insgesamt muss das Organisationsrecht so ausgestaltet werden, dass es einerseits den Innovationsanforderungen der Verwaltungspraxis gerecht wird und neue Handlungs- bzw. Organisationsformen absichert (informelles Verwaltungshandeln, Absprachen) und gleichzeitig eine weitere Anbindung der öffentlichen Verwaltung an das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gewährleistet.

1.2.3 Entwicklungsorientiertes Management

Die Rechts- und Implementationsprobleme des Neuen Steuerungsmodells weisen den Weg für eine rechtmäßige, effektive und vor allem auch demokratische Reform der öffentlichen Verwaltung mittels eines entwicklungsorientierten Managements.Entwicklungsorientiertes Management geht zunächst von den “klassischen” Ansätzen der Personal- und Organisationsentwicklung und den neueren Ansätzen zum Organisationslernen aus und fragt nach dem Innovationspotenzial neuer Organisationsformen wie etwa Public-Privat-Partnership und Projekt- bzw. Teamarbeit.

Entwicklungsorientiertes Management ist reformorientiert und leitbildabhängig, verstellt indes nicht den Blick für die rechtliche Einbindung der öffentlichen Verwaltung in die Gesellschaft (Staatlichkeit versus Bürger- bzw. Dienstleistungsorientierung usw.). Entwicklungsorientiertes Management nutzt die Steuerungsressourcen des Organisationsrechts, anstatt sie zu ignorieren. Veränderungen bei der Aufgabendefinition der Verwaltung bzw. eine Restrukturierung der Verwaltungsabläufe sind damit nicht Selbstzweck, sondern notwendige Folge des Reformprozesses.

1.3 Rahmenbedingungen

1.3.1 Globalisierung und Handlungsfähigkeit des Nationalstaates

Die kapitalistischen Wirtschaften befinden sich inmitten einer starken Transformation, deren Konturen und Folgen sich inzwischen deutlich abzeichnen. Im Mittelpunkt dieses erneuten Strukturbruchs in der Entwicklung kapitalistischer Ökonomien steht die Globalisierung von Märkten, Unternehmen und Technologien. Im Zuge dieser Globalisierung scheint es der Wirtschaft zunehmend zu gelingen, eben jene nationalstaatlichen Fesseln abzustreifen, die den selbstregulierten Kapitalismus im 20. Jahrhundert sozial verträglich und politisch akzeptabel gemacht haben. Neben dieser ökonomischen Globalisierung ist aber auch eine Globalisierung kultureller und sozialer Prozesse zu beobachten. Man denke nur an die zunehmende transnationale Vernetzung sozialer Bewegungen und nicht-staatlicher Akteure im Umwelt- und Menschenrechtsbereich. Beide Aspekte fordern den Nationalstaat heraus, indem sie die Bedeutung von Territorialität für soziale Beziehungen in Frage stellen^[24].

1.3.2 Schwindende Gemeinwohlorientierung?

Das Grundgesetz beruht auf dem Prinzip der Staatsverantwortung. Es misst der Bürgerverantwortung für das Gemeinwesen nur eine untergeordnete Rolle bei und betont statt dessen die Grundrechte. Diese Ausrichtung fördert den Egoismus und vernachlässigt das Gemeinwohl. Deshalb bedarf es einer Renaissance der Verantwortung der Bürger für ihren Staat^[25].

Insbesondere durch die Wiedervereinigung Deutschlands hat eine weitere Reduzierung der Bürgerverantwortung stattgefunden. Aufgrund der historischen Erfahrungen mit dem Pflichtenkodex der DDR hat man in den Verfassungen der neuen Länder von einer Wiederbelebung der Grundpflichten Abstand genommen. Statt dessen erfolgte eine Vermengung von Grundrechten und Staatszielen, etwa dem Recht auf Arbeit^[26]. Als weitere Ursachen sind die Einseitigkeit des Erziehungsauftrags (kaum Pflichten, dafür viele Ansprüche) sowie die Einseitigkeit der Juristenausbildung zu nennen, die die egoistische Rechtsdurchsetzung zu Lasten des Gemeinwesens fördert^[27]. Und schließlich ist eine Reduzierung des Gemeinwohls auf den Abgaben- und Kundenstaat zu beklagen, in deren Folge die Aufgabenerledigung auf allen Verwaltungsebenen zunehmend professionalisiert und öffentliche Einrichtungen unter dem Schlagwort “value for money” zunehmend als Dienstleistungsunternehmen und die Bürger als Kunden definiert werden. Dieses moderne Verständnis der Verwaltung mag zwar die Effizienz erhöhen und die Bürgernähe verbessern. Es beruht aber auf einer falschen Prämisse, weil der Bürger kein typischer Kunde ist. Die Kundenorientierung suggeriert, dass der Bürger nur den “Kaufpreis” zahlen muss und ansonsten pflichten- und verantwortungslos ist. Dieses unzulängliche Modell ist nicht in der Lage, die Gemeinschaftsbeziehungen zwischen Bürger und Kommune langfristig zu stabilisieren^[28].

Daraus kann die Notwendigkeit einer Renaissance des Gemeinwohls durch mehr Bürgerverantwortung abgeleitet werden. Der Bürger muss aus der Ohnmacht und Unmündigkeit befreit und in den vorigen Stand der Bürgerverantwortung für das Gemeinwesen eingesetzt werden. Neue Impulse werden in diesem Zusammenhang von der Politik des schlanken Staates erwartet, da weniger Staat primär Freiräume für private Leistungskraft zu schaffen und den Ideenreichtum, die Effizienz und die Bürgernähe zu fördern scheint. Eine Reduzierung der Staatsaufgaben und der partielle Rückzug auf eine Gewährleistungsverwaltung bedeuten zugleich mittelfristig eine Reduzierung der Staatsabgaben und eine Zurückführung der Aufgabenverantwortung auf die einzelnen Bürger, etwa in Form des Ehrenamtes^[29].

1.3.3 Informations- und Wissensgesellschaft

Das Informationszeitalter ist geprägt von einer Veränderung der Wettbewerbssituation, von Innovationspotenzialen der Informationstechnik, einem Wertewandel in Arbeitswelt und Gesellschaft sowie einer Informations- und Wissensexplosion. Die "organisationale Antwort" auf die Anforderungen einer Informations- und Wissensgesellschaft spiegelt sich in entsprechenden Überlegungen wie z.B. über Wissensunternehmung, lernende Organisation, fraktale Unternehmungen, virtuelle Unternehmen usw. wider. Unternehmen und Märkte reagieren auf die Herausforderungen des Informationszeitalter s mit der Auflösung von Hierarchien, Kooperationen, elektronischen Märkten und der Bildung von virtuellen Unternehmen. Diese Änderungen sind jedoch nicht nur von radikaler, sondern auch von permanenter Natur.

Mehr denn je, so die Kernaussage der These von einem Wandel von der industriellen zur post-industriellen Gesellschaft (Informationsgesellschaft), basiert die Wertschöpfung auf dem Einsatz von Wissen und Know-how. Die Fähigkeit, Wissen zu identifizieren, zu erwerben bzw. selbst zu entwickeln und im Unternehmen und am Markt umzusetzen z.B. in Form von neuen Produkten und Dienstleistungen, stellt eine Kernkompetenz von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) bzw. Unternehmen allgemein dar. Im Rahmen der Innovationstätigkeit ermöglicht diese Fähigkeit den Unternehmen, Wettbewerbsvorteile gegenüber ihren Konkurrenten zu erwerben und somit ihre Marktposition zu stärken bzw. zu verbessern. Das effiziente Management der Ressource Wissen spielt dabei eine kritische Rolle.

1.3.4 Veränderungen des politisch-administrativen Systems

Fast täglich wird die “Reformunfähigkeit” der deutschen Politik beklagt und vor der daraus resultierenden “Politikverdrossenheit” der Wähler gewarnt. In zahlreichen Stellungnahmen scheint ein Hauptschuldiger für die Blockadesituation gefunden zu sein: der bundesdeutsche Föderalismus^[30].

In der Tat scheint seit geraumer Zeit eine Marginalisierung der Landesparlamente zugunsten einer Konzentration der Gesetzgebung beim Bund stattgefunden zu haben. Zudem hat der Bund bereits seit längerem die konkurrierende Legislativbefugnis sehr extensiv wahrgenommen und wurde darin durch die bundesfreundliche Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts im Sinne einer “Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse” noch bestärkt. Auf der anderen Seite wurde das Mitspracherecht des Bundesrates bei der Bundesgesetzgebung in den vergangenen Jahrzehnten gestärkt. Gewinner dieser Entwicklung sind die Landesregierungen. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat dazu beigetragen, den Einfluss der Länder (Landesregierungen) via Bundesrat auf die Bundesgesetzgebung auszuweiten^[31].

Aufgrund dieser zunehmenden Auflösung politischer Zuordnungen im Bundesstaat besteht die Notwendigkeit einer Auflösung der lähmenden Verschränkungen^[32]. Konkrete Reformansätze sind in einer Rückbesinnung auf die föderativen Primäraufgaben und in der Schaffung von mehr Wettbewerb zwischen den Ländern zu sehen, in einer Konzentration des Bundesrates auf seine eigentlichen Funktionen, in einer Rücknahme der Einflussmöglichkeiten des Bundes, in einer Reform der Finanzverfassung. Im Grunde ist eine Verfassungsreform erforderlich^[33].

Die Frage ist überhaupt, ob der Föderalismusbegriff für die Charakterisierung der gegenwärtigen Staatspraxis über die formal-rechtlichen Entscheidungen hinaus überhaupt noch taugt, ob also im internationalen Vergleich die als “föderalistisch” bezeichneten Systeme durch Gemeinsamkeiten in der Weise geprägt sind, dass sich ihre Politik, das heißt, die Formulierung politischer Programme und deren Ergebnisse, grundlegend von der Politik nicht-föderaler Systeme unterscheidet. Man könnte immerhin annehmen, dass sich die Unterschiede in der politischen Reaktionsfähigkeit moderner Demokratien eher durch das Begriffspaar “Zentralisation-Dezentralisation” zu beschreiben sind, wobei dies föderative Systeme mit zentraler und dezentraler Staatsorganisation ebenso einschließt wie unitarische Systeme mit zentralem oder dezentralem Aufbau.

1.3.5 Wiedervereinigung und Rechtsstaat

Bisher ist eines der wichtigsten politischen Ziele der Gegenwart noch nicht erreicht: das Zusammenwachsen der beiden wiedervereinigten Teile Deutschlands^[34]. Damit wird das Problem der Wiedervereinigung zur Bewährungsprobe für den Rechtsstaat. Meinungsumfragen belegen eine nur zögerliche Akzeptanz des Rechtsstaates in den neuen Ländern. Nur 30 Prozent der Ostdeutschen stehen hinter dem Grundgesetz und hinter der Sozialen Marktwirtschaft. 35 Prozent der Ostdeutschen meinen sogar, dass die Rechtssicherheit zu DDR-Zeiten größer war als heute^[35].

Dieser Hintergrund ist vor allem für die Verwaltungsmodernisierung in den neuen Ländern von Bedeutung. Der „Aufschwung Ost“ lässt auf diesem Feld auf sich warten. Als Gründe dafür fallen vor allem die übergroße Passivität der Politiker gegenüber Reformthemen sowie Qualifikationsdefizite beim Verwaltungspersonal ins Auge, begleitet von „déja-vu“-Erlebnissen ostdeutscher Beschäftigter, die manche Ähnlichkeiten der NSM-Logik mit früheren planwirtschaftlichen Praktiken konstatieren und von daher den Innovationen skeptisch gegenüberstehen^[36]. Zudem wurde die Zahl der Kommunalbediensteten zwischen 1991 und 1995 um ein Drittel reduziert, so dass man Veränderungen auch aus Furcht vor einem neuen Arbeitsplatzabbau misstraut^[37]. Wollmann kommt demgegenüber zu der bemerkenswerten Einschätzung, dass der zögerlichen Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells eine durchaus hohe Bereitschaft zur Durchführung von „traditionellen“ Verwaltungsreformen gegenübersteht^[38], die nicht nur in Worten, sondern durchaus auch in Taten messbar ist.

1.3.6 Verwaltungsreform in angloamerikanischen Ländern - Phasen, Instrumente und Erfahrungen

Im öffentlichen Sektor sind in fast allen OECD-Staaten seit den 80-er Jahren umfassende Restrukturierungsmaßnahmen zu beobachten. Ziel ist zum einen die Steigerung von Produktivität und Effizienz und die Qualitätsverbesserung aus der Perspektive der Adressaten und Abnehmer sowie die Stärkung der Anpassungs- und Innovationsfähigkeit öffentlicher Einrichtungen andererseits. Unter der Bezeichnung „New Public Management“ geht es mit der Neuverteilung der Aufgaben zwischen öffentlichen und privaten Leistungsproduzenten einerseits sowie zwischen Staat und Gesellschaft andererseits um eine generelle Leistungstiefenreduzierung der öffentlichen Hand.

Im Verlauf der Diskussion wurde die Gesamtheit der Organisationsprinzipien und Produktionsstrukturen der öffentlichen Leistungserstellung auf den Prüfstand gestellt. Damit wurde auch eine Neudefinition der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung notwendig. Kerngedanke ist hierbei die Entflechtung und Enthierarchisierung des politisch-administrativen Systems durch die Bildung weitgehend unabhängiger und eigenverantwortlicher Organisationseinheiten auf der operativen Ebene mit einem professionellen Management an der Spitze sowie die Öffnung der Verwaltung gegenüber den Kunden und Nutzern öffentlicher Dienstleistungen. Die Einführung von Leistungsvereinbarungen zwischen Politik und Verwaltungsspitze sowie zwischen den Produktionseinheiten wird nach diesem Ansatz durch wettbewerbliche Elemente flankiert; die Ausweitung von „Make-or-buy“-Entscheidungen versetzt öffentliche Dienstleistungsproduzenten sowohl untereinander als auch mit privaten Leistungsanbietern in Konkurrenz. Die Einführung wettbewerblicher Elemente und eine explizite Kundenorientierung führen hiernach zu einem Anpassungsdruck, der Prozesse der Organisations- und Personalentwicklung unumgänglich macht. Der Wandel der Arbeitsstrukturen soll zu Kostensenkung und Leistungssteigerung führen^[39].

Aus der internationalen Perspektive ist eine deutliche Konvergenz in den Argumentationslinien und Maßnahmenbegründungen der Restrukturierung zu erkennen, und zwar unabhängig von der politischen Verortung der Regierungen. Diese Entwicklung wurde später als New Public Management bezeichnet^[40]. NPM stellt einen programmatisch ausgerichteten Ansatz dar, der seine theoretischen Begründungen im Wesentlichen aus der neuen Politischen Ökonomie, insbesondere der Public-Choice-Theorie und managementorientierten Konzepten („Managerialism“) bezieht. Den gemeinsamen Kern beider Denkströmungen bildet die Bürokratiekritik. Allerdings stellen beide Ansätze unterschiedliche Diagnosen und empfehlen zum Teil widersprüchliche Therapiemaßnahmen.

Triebfeder des New Public Management ist vor allem die Public-Choice-Theorie, die - ausgehend von Problemen der Entscheidungsfindung bei „öffentlichen“, also kollektiven Gütern - einige Empfehlungen zur zweckmäßigen Organisation staatlicher Leistungsverwaltung und Aufgabenerfüllung gibt^[41]. Public Choice-Ansätze zielen auf eine Stärkung der Politik und der gewählten Vertreter gegenüber der Verwaltung. Hintergrund dafür ist eine generell pessimistische Grundhaltung gegenüber der Leistungsfähigkeit öffentlicher Dienstleistungsproduktion. Angenommen wird, dass rational entscheidende Individuen aus Handlungsalternativen immer diejenige wählen, die für sie den größten Nutzen verspricht.

Vergleicht man die gegenwärtig dominanten Strategien der Verwaltungsreform und deren Implementation im internationalen Maßstab, so stellt man einen überraschenden Gleichklang bis hin zum verwendeten Vokabular fest. Die Rede ist von “downsizing”, “reengineering” und “continous improvement”^[42].

Tabelle 11 - Dominante Strategien der Verwaltungsreform

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Immerhin findet mit dem Ansatz des “reinventing government”^[43] in jüngerer Zeit auch wieder die Politik Berücksichtigung in dem Spiel. Die mit den Reformen geschaffenen Potenziale und Veränderungen wirken langfristig auch auf das politische System und erzeugen dabei einen Anpassungsdruck. Mascarenhas stellt folgerichtig die Frage nach der Vereinbarkeit dieser Reformen mit den bisherigen Prinzipien parlamentarisch organisierter Demokratie^[44]. Yeatman^[45] folgert, dass die Grundsätze einer liberalen Demokratie durch diese Veränderungen ausgehebelt werden. Beide sind der Meinung, dass sich durch die neuen Prinzipien (Auswahlmöglichkeiten, die Etablierung des Kundenprinzips, Gebrauchsmaximierung) die Beziehungen zu den klassischen Werten (Demokratie, kollektive Aspekte und Gleichheit) verändert haben.

Da die Kommunen primär ausführende Aufgaben wahrnehmen, greifen die Mechanismen betriebswirtschaftlicher Methoden durchaus. Jedoch benötigen die Gemeinden zur Lösung die Hilfe und Reformen der anderen Ebenen des politisch-administrativen Systems^[46]. Mehr noch: Zunehmend wird auch im internationalen Kontext deutlich, dass die Polarität von Staat und Markt bzw. von öffentlichem und privatem Sektor nicht länger ein Konzept sein kann, das in das moderne ökonomische Denken passt^[47]: “So even though government cannot be run entirely like a business, it can be more entrepreneurial - more open to new ideas and ready to challenge basic assumptions”^[48].

1.4 Theoretische Ausgangspositionen

1.4.1 Property Rights- und Transaktionskostenansatz

Wesentliche theoretische Ausgangspositionen für die vorliegende Arbeit bilden die Theorie der Verfügungsrechte (Property Rights) sowie die Transaktionskostentheorie^[49].

Beide Ansätze gehen davon aus, dass das Recht den Rechtssubjekten Handlungsoptionen verleiht. Sachen oder knappe Ressourcen werden Rechtsinhabern zugeordnet, ferner regelt das Recht die Anerkennung dieser Zuordnung und schützt diese beiden Funktionen schließlich durch die Schaffung positiver Anreize oder die Androhung negativer Sanktionen (Zuordnungs-, Anerkennungs- und Sanktionsfunktion). Eigentums- und Verfügungsrechte (Property Rights) regeln also die Verfügung über Gegenstände des Wirtschaftsverkehrs durch Wirtschaftssubjekte und damit auch die Beziehungen zwischen letzteren^[50].

Als notwendige Bedingung der Funktionsweise des neoklassischen Modells erkannte bereits Ronald Coase im Jahre 1937 die strikte Unterstellung der Kostenlosigkeit des Gebrauchs der Property Rights, was die Frage nach der Notwendigkeit etwaiger Institutionen von vorneherein überflüssig machte^[51]. Der Verdienst der Neuen Institutionenökonomie (New Institutional Economics) ist es zweifelsohne, dieses klassische Defizit wirtschaftswissenschaftlicher Betrachtungsweise deutlich gemacht zu haben, dass nämlich der Vollzug des wirtschaftlichen Austausches selbst weder kostenlos noch unproduktiv ist. Als Transaktionskosten können dabei diejenigen Kosten beschrieben werden, die bei der Ausübung von eigenen oder fremden Rechtspositionen entstehen. Rechtsoptionen ergeben sich ihrerseits aus Verfügungsrechten und können unterschieden werden in die Nutzung (usus), Abschöpfung der Erträge (usus fructus), die Veränderung von Form und Substanz (Abusus) und die Abtretung der Verfügungsgewalt. Die Entstehung der Transaktionskosten beschränkt sich dabei nicht nur allein auf den Gebrauch der Rechtsoptionen, sondern erfasst auch die Formen des Erwerbes bzw. der Veräußerung sowie die Delegation^[52].

Die zunehmende Ablösung einfacher Austauschprozesse, die durch persönliche Bekanntschaft und dauerhafte Geschäftsbeziehungen geprägt sind, durch solche, die infolge der Spezifizierung der Waren, durch Ausdehnung in Raum und Zeit und vor allem durch eine Anonymisierung der Geschäftspartner geprägt sind, führt zu Ungleichgewichten zwischen den Beteiligten, sei es in Form eines unterschiedlichen Kenntnisstandes über Gegenstand und Modalitäten der Interaktion, sei es in Gestalt des Auftretens negativer Handlungsweisen wie Betrug, Versuchen, sich der Verantwortung für Schlechtleistungen zu entziehen, (nachträglich) opportunes Verhalten etc. Insofern wird auch zwischen Ex-ante-Transaktionskosten, d.h. Kosten der Vertragsvorbereitungen, ‑Verhandlungen und -abschluss, und solchen, die ex post etwa durch Wegfall der Geschäftsgrundlage oder erst nachträgliche Evidenz von Schlechterfüllung auftreten, unterschieden. Eine Wechselbeziehung tritt oft insoweit auf, als Ex-ante-Transaktionskosten, zum Beispiel für die Vereinbarung von Anpassungsklauseln oder die Regelung von Sanktionsmechanismen, bewusst in Kauf genommen werden, um solche ex post einzusparen^[53].

Das Auftreten mehr oder weniger hoher Transaktionskosten führt zum Bestreben ihrer möglichst weitgehenden Reduktion. Durch Koordination sollen Ausgestaltungen, zumeist als Verträge - der wichtigsten Form der Nutzung von Rechtspositionen des Eigentums - gefunden werden, die die Verfügungsrechte der Beteiligten sichern. Wichtige konzeptionelle Erweiterungen ermöglichen dabei die Erkenntnis einer ökonomisch bedingten Unvollständigkeit von Verträgen, die in der Ungewissheit zum einen über den zukünftigen Zustand der Welt, zum anderen über das Verhalten der anderen Vertragspartei(en) auftritt^[54]. Zentraler Ansatz ist es daher, Transaktionskosten einsparende Institutionen zu schaffen.

Der Lösungsansatz von Ronald Coase zielt auf die Errichtung einer Unternehmung ab. Das Weisungsrecht ersetzt die ansonsten erforderlichen zeit- und kostenaufwendigen Vertragsverhandlungen, im Falle unvorhergesehener Geschehnisse sind Nachbesserungen durch organisationsinterne Kooperationen, im Zweifel wiederum durch Gebrauch des Weisungsrechts von oben nach unten, zu erreichen. Nachteilig ist das Fehlen von Leistungsanreizen. Auf der anderen Seite zwingen die Marktlösung und der bestehende Wettbewerb die Akteure dazu, von Anfang an die in Betracht kommenden Alternativen unter Kostengesichtspunkten gegeneinander abzuwägen, im Gegenzug fehlt allerdings regelmäßig das kooperative Moment, langfristige oder enge personelle Vertragsbeziehungen ausgenommen^[55].

Daneben sind zunehmend hybride Formen von Institutionen festzustellen, wie etwa Franchising, Kooperationen, Joint Ventures u.a., die der zum Teil sehr unterschiedlichen Schutzbedürftigkeit der Beteiligten gerecht werden sollen. So geht von einer Kontrahierung ohne die Tätigung partnerspezifischer Investitionen (Beispiel: einmaliger Kauf eines Konsumgutes), ein sehr viel niedrigeres Niveau an Schutzbedürftigkeit aus als in einem Fall, der mit einer großen Investition in ein unmobiles Produktionsmittel (Beispiel: Abschluss eines Nutzungsvertrages zur Errichtung einer unterirdischen Gasleitung) verbunden ist. Im zweitgenannten Fall besteht eine starke Tendenz, die Sicherung über eine vertikale Integration in die eigene Organisation vorzunehmen.

Die Wahl der entsprechenden Institutionen, die von einfachen marktwirtschaftlichen Lösungen (schlichter Kaufvertrag ohne weitere Sicherungsabreden) bis hin zur Entscheidung für eine hierarchische Lösung durch vertikale Integration (Eingliederung eines bislang allein anbietenden Zulieferbetriebes in die Organisationsstruktur eines auf die Zulieferung angewiesenen Unternehmens) reichen kann, wird in der Neuen Institutionenökonomik bzw. vom Transaktionskostenansatz auch als Governance bezeichnet. Die wirtschaftlichen Bedeutung der Spezifität von Vermögensgegenständen erfordert dabei eine komparative Analyse und betrachtet die Unternehmung als Governance-Structure (Regiestruktur)^[56].

Einen wichtigen Anwendungsfall der Governance-Diskussion innerhalb der Neuen Institutionenökonomik bzw. der Transaktionskostentheorie bilden die Bereiche Privatisierung, Regulierung / Deregulierung und Wettbewerbspolitik. Am Beispiel von (natürlichen) Monopolen lassen sich die Governance-Optionen von einem privaten, unregulierten Monopol, einem solchen unter staatlicher Regulierung, staatliche Versteigerung des zeitlich begrenzten Rechtes der Wahrnehmung der Monopolfunktion bis hin zum staatlichen Unternehmen veranschaulichen. Unklar ist die deutsche Übersetzung von Governance als Ausdruck dieser institutionellen Arrangements. ... Letztlich legen die griechischen (“kybernan”) und die lateinischen (“gubernare”) Wurzeln des englischen Ausdrucks “to govern” eine Übersetzung als “institutionelle Steuerung und Regelung” nahe^[57].

1.4.2 Die lernende Verwaltung

Die Ausgangssituation für die Beschäftigung mit der “lernenden Organisation” und dem “organisationalen Lernen” bilden die Strukturkrise von Wirtschaft und Gesellschaft, die Globalisierung der Wirtschaft und der Märkte, aber auch von Wissenschaft und Gesellschaft (Internet) sowie der anhaltende Wertewandel der Gesellschaft^[58].

Der heutige Staat befindet sich in vielen gesellschaftlichen Bereichen auf dem Rückzug - teilweise aus Bereichen, die jahrzehntelang ganz selbstverständlich in der Verantwortung des Wohlfahrtsstaates lagen. Die Privatisierung der ehemals verstaatlichten Industrie, der Rückzug aus zentralen Infrastrukturbereichen wie Bahn, Post und Telekommunikation, das Aufbrechen der Monopole in der Energieversorgung, die verstärkte Abgabe kommunaler Dienstleistungen - all diese Entwicklungen weisen darauf hin, dass der Staat und seine Institutionen derzeit einem grundlegenden Strukturwandel unterliegen. Der Prozess der Entstaatlichung, vorangetrieben durch die weltumspannende Dynamik einer globalisierten Wirtschaft, wirft mehr und mehr die Frage auf, worin denn die Funktion nationalstaatlich definierter Politiksysteme künftig noch bestehen soll. Ist es überhaupt noch möglich, “Momente eines territorial begrenzten Gemeinwohls ins Spiel zu bringen?"^[59] Gibt es angesichts der eigendynamischen Verselbständigung der gesellschaftlichen Funktionssysteme wie der Wissenschaft, der Gesundheit, der Erziehung, des Sports etc. überhaupt noch einen Ort, an dem darüber verhandelt werden kann, was “Gemeinwohl” in Gesellschaften wie der unseren heißen kann?

All dies sowie der technologische Fortschritt und die Wissensdynamik kann nicht ohne Folgen für die Führung in Organisationen sowie das der Führung zugrunde liegende Menschenbild bleiben. In Zeiten des stetigen Wandels für Betriebe und Unternehmen erfährt der Begriff des "Lernens" zunehmende Bedeutung. Diese äußert sich z.B. in einer sich ausdehnenden Qualifikationsoffensive in den Unternehmen und den Weiterbildungseinrichtungen vornehmlich auf dem privaten Bildungssektor. Ein "Lernendes Unternehmen" ist demnach eine Organisation, in welcher die Mitglieder (Arbeiter, Angestellte, Führungskräfte, Beamte) immer mehr und schneller aus den für ihre Tätigkeiten notwendigen steigenden Anforderungen lernen (umlernen, verlernen) müssen. Die Berufspädagogik spricht hier auch von Qualifikationsanpassung.

In der Betriebswirtschaftslehre kann der Begriff der "Lernenden Organisation" nur als Metapher dienen, da weder Unternehmen noch Behörde über ein neurophysiologisches Netzwerk, vergleichbar mit einem Gehirn, verfügt. Indes weist bereits der Begriff des “Lernenden Unternehmens” darauf hin, dass es neben dem Individuum eine weitere Ebene geben muss, auf der Lernprozesse stattfinden. Besondere Bedeutung kommt dabei der Unternehmensführung zu, die als "überholt", "starr" oder "linear denkend" beschrieben wird. Nicht erst seit der hauptsächlich von Champy ausgelösten Reengineering-Welle ist den Unternehmen bewusst, dass Umstrukturierungen im Aufbau und Ablauf von Unternehmen notwendig sind, um im Wettbewerb bestehen zu können. Doch wie radikal müssen solche Entwicklungen eingeführt werden? Der von Champy vorgeschlagene radikale Umstrukturierungsprozess widerspricht eher langfristig angelegten Entwicklungs- und Lernprozessen in bzw. von Unternehmen. Unter einem "Lernenden Unternehmen" ist demnach nicht die radikale Symptombekämpfung von Problemen und Strukturen, sondern ein lang anhaltender Veränderungsprozess in den Kernkompetenzen eines Unternehmens zu verstehen. Fest definierbare Ergebnisse i.S. eines möglichen Kostensenkungsprogrammes sind sekundär.

Traditionell wird die Fähigkeit zu lernen als ein Merkmal von Individuen erklärt. Ein Lernprozess wird dann unterstellt, wenn ein Individuum auf einen gleichen oder ähnlichen Reiz (Stimulus) in einer von früherem Verhalten signifikant abweichenden Weise reagiert (Response). Derartige Stimulus-Response-Theorien (Reiz-Reaktions-Modelle oder SR-Theorien) kennzeichnen den Behaviorismus, in welchem der Lernprozess in einer "black box" stattfindet. Der Mensch, als "schwarzer undurchschaubarer Kasten" aufgefasst, erhält Reize aus seiner Umwelt (Situation), verarbeitet sie und antwortet mit bestimmten Reaktionen.

Von einem organisationalen Lernen kann unter diesen Bedingungen lediglich dann ausgegangen werden, wenn die Handlungen eines sozialen Systems als Reaktion auf bestimmte Reizsituationen seiner Elemente zurückzuführen sind. In einem solchen trivialen System findet ein organisationaler Lernprozess in einer komplexen und durch Zufälligkeit gekennzeichneten Umwelt statt. Die Handlungen erfolgen nach der Verarbeitung eines Signals. Verarbeitet wird das Signal instinktiv durch die verarbeitenden Systemmitglieder. Unter organisationalem Lernen ist dagegen nicht nur das instinktive Verarbeiten von externen Umweltsignalen, sondern die Berücksichtigung kultureller Erfahrungen und Beziehungen zu verstehen, die sowohl in der Organisation als auch im Menschen vorhanden sind. Darüber hinaus sind Fragen von sinngebenden Motivations- und Steuerungsaspekten von hoher Bedeutung. Sinn kann eben nicht nur das Streben nach Gewinnmaxima sein, sondern vielmehr auch das Hinterfragen des individuellen Tuns in der Organisation (Kultur), in der Sozialisation (Gesellschaft) und in der Umwelt (Ökologie). Eine „Lernende Organisation“ ist also mehr als die Summe der individuellen Lernergebnisse.

Unter einem "Lernenden Unternehmen" wird vielerorts sowohl theoretisch als auch praktisch die Personalentwicklung durch Qualifikationsanpassung verstanden. Damit sind die Symptome von Veränderungen gemeint, die zukunftsorientierten strategischen Unternehmensentscheidungen i.d.R. fremd sind. Dies wirft die Frage nach einem veränderten Verständnis zeitgemäßer Personalentwicklung auf, die eine neue Dimension der Lernforschung eröffnet und zugleich die Umfeldbedingungen zu untersuchen hat, in die Lernstrategien einzubinden sind. Wissenserzeugung und Bildungsmaßnahmen stellen insofern pragmatische Instrumente dar. Als solche können das Benchmarking und das Coaching herangezogen werden.

Die Einsicht, dass Organisationen aus Menschen bestehen, die wiederum zweckorientiert agieren, ist heute nicht mehr neu. Dass eine Organisation aber von der Kreativität, Energie und Motivation des Individuums lebt und diese absolut konstituierend für die Qualität einer Organisation und seiner Produkte ist, auch im Außenverhältnis, führt zu der These, dass Menschen von heute nicht mehr mit den Methoden von gestern zu führen sind. Auch besteht in der breit gefächerten Literatur weitgehend Einigkeit darüber, dass Unternehmen im Hinblick ihrer Kultur, Strategie und Struktur so zu verändern sind, dass sie auf längere Sicht Veränderungsprozesse (möglichst) selbständig (selbstorganisatorisch) bewältigen können. Dieses Organisationsproblem offenbart die Existenz von strukturellen, kulturellen und strategischen Veränderungsprozessen und führt zu unterschiedlichen Akzentuierungen.

Erst der Versuch, diese Akzentuierungen zu glätten, d.h. eine mindestens gleichwertige Berücksichtigung von Struktur-, Kultur- und Strategieveränderungen zu erreichen, bietet eine Chance für die Zukunft einer Organisation. Ein "modernes" Unternehmen zeichnet sich durch eine dynamische, auf die Zukunft ausgerichtete Metaorganisation aus (i.S. von Gesamtorganisation), mit einem Management, das sich über tradierte Menschen- und Führungsbilder hinwegzusetzen weiß. Die Fragen nach möglichen Synergieeffekten selbstorganisatorischen Lernens und verantwortungsvollen Handelns schließt sich dieser Betrachtung an. Vor diesem Hintergrund erhalten Konzepte wie "Gruppenarbeit", "Projekt-Management", "Kernkompetenzen" (i.w.S. Handlungskompetenz) oder "Outsourcing" eine neue Dimension.

1.4.3 Managementbegriff

Das Management gehört zu den schillerndsten Erscheinungen in der wissenschaftlichen Literatur, etymologisch von “manum agere”, an der Hand führen, abzuleiten als hierarchischer Aufbau der Führung. Man unterscheidet Top-, Middle- und Lower-Management und unterscheidet im deutschsprachigen Raum zwischen Führung und Leitung. Die Hauptfunktionen des Managements bestehen darin, Impulse zu geben und zu steuern; dies umfasst im Einzelnen die folgenden Kernfunktionen (Fachfunktionen im Sinne der Arbeitsteilung): Planung und Entscheidung; Organisation und Disposition; Durchführung und Kontrolle. Daneben kann Management als Prozess definiert werden. Insgesamt wird dies als Managementsystem bezeichnet, also als die Gesamtheit des Instrumentariums, der Regeln, Institutionen und Prozesse, mit denen Managementfunktionen erfüllt werden.

Das Fällen von Entscheidungen verläuft in den meisten Fällen nicht punktuell, sondern in Form eines Phasenprozesses, den man Managementzyklus nennt. Dieser bezieht sich sowohl auf die Makro- als auch die Mikrostruktur eines Unternehmens. Innerhalb dieser Phasenstruktur des Managements steht die Planung an erster Stelle. Man kann sie als systematisch-methodischen Prozess der Erkenntnis und Lösung von Zukunftsproblemen definieren. Hilfsmittel dazu sind die verschiedenen Planungs- bzw. Managementtechniken. An zweiter Stelle steht die Entscheidung als die Auswahl unter den verschiedenen Problemlösungsvorschlägen. Auch hier sind zahlreiche Entscheidungs- bzw. Managementtechniken hilfreich. Man unterscheidet echte Führungsentscheidungen (oberste Führungsorgane) und dispositive Entscheidungen. Auf der Durchsetzungsebene geht es darum, die Durchsetzungsprobleme zu minimieren. Die Mittel dazu sind: Anordnung bzw. Vorgaben; Verhandlungen; Stellenbildung bzw. Stellenbesetzung, Information und Instruktion; Motivation. Als die letzte Ebene ist schließlich die Kontrolle zu nennen.

2. New Public Management - Konzept, wirtschaftliche Betätigung und rechtliche Grenzen

2.1 Verwaltungssteuerung vor dem Hintergrund des New Public Management

2.1.1 Grundbausteine des New Public Management

2.1.1.1 Lean-”Philosophie”

Geht man davon aus, dass das New Public Management keine anderen Produktionsmittel zur Verfügung hat als alle anderen Formen öffentlicher Verwaltungstätigkeit auch – Information, Menschen, Maschinen, Boden und Kapital -, dann kann sein Ziel nur darin bestehen, diese Produktionsmittel in einer anderen Weise als die übrigen Modelle der Verwaltungsführung miteinander zu kombinieren. Diese Kombination erfolgt prinzipiell durch das Management (Verwaltungsführung), jeweils unter Beachtung der Systemumwelten (Markt, Gesetz) und unter Zuhilfenahme der Organisation. Die Systemumwelten privater Unternehmen und öffentlicher Verwaltungen können hierbei als recht unterschiedlich angesehen werden: Während das Unternehmen nur "am Markt" Erfolg haben kann und in gewisser Weise als relativ freier und unabhängiger "Einzelkämpfer" mit anderen Unternehmen zusammen um die Gunst des Kunden konkurriert (atomistisches Modell), ist die öffentliche Verwaltung in ein komplexes Regelwerk von Gesetzen eingebunden, aus dem sich sowohl die Aufgabendefinitionen als auch die Verfahrensspezifikationen ergeben. Mit anderen Elementen des politisch-administrativen Systems steht die einzelne Behörde bzw. Einrichtung in vielfältigen Kommunikationsbeziehungen. Die Kontrolle der Verwaltung ist überwiegend als Rechtmäßigkeits- und Rechnungskontrolle organisiert, während das private Unternehmen im wesentlichen einer am Effizienzkriterium orientierten Kontrolle durch den Markt unterliegt.

Für eine Annäherung der öffentlichen Verwaltung an die Strukturen und Prozesse privater Unternehmen, sofern eine solche erwünscht ist, ergeben sich daraus prinzipiell zwei Zielrichtungen: Einerseits die Entflechtung der (rationalisierungsfeindlichen) Beziehungen innerhalb des politisch-administrativen Systems und andererseits die deutliche Abschwächung rechtlicher Steuerungs- und Kontrollinstrumente (Steuerungsverzicht) durch ebenfalls am Effizienzkriterium orientierte Instrumente (und damit gegebenenfalls nicht am Gemeinwohlprinzip orientierte oder die Theorie der öffentlichen Güter beachtende Instrumente). Betrachtet man die tatsächliche Entwicklung in der jüngeren. Zeit, so scheint die Realität sowohl in den alten wie auch in den neuen Ländern diese These zu stützen. Wurde in den alten Ländern in den siebziger Jahren vorrangig eine strukturorientierte Strategie der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung betrieben, waren die achtziger Jahre durch Externalisierungstendenzen gekennzeichnet (Rechtsvereinfachung, Deregulierung, Privatisierung). Die neunziger Jahre scheinen nun durch eine noch deutlichere "Refokussierung auf die Staatsaufgaben" (Naschold) geprägt zu sein - nach außen in Form der Privatisierung, nach innen durch Effizienzsteigerungen. In dem in den neuen Bundesländern ablaufenden Transformationsprozess findet diese Entwicklung ihre Entsprechung in Gestalt der Dezentralisierung der Produktion (Treuhandanstalt) bzw. der Dezentralisierung des Gemeinwesens in Gestalt des Föderalismus und der kommunalen Selbstverwaltung.

Reinerman n spricht von einem "Paradigmenwechsel" in Bezug auf die bislang im öffentlichen Bereich dominanten Steuerungsprinzipien: Hatte das Bürokratiemodell zu seiner Zeit durchaus seinen Sinn, so genügt es den heutigen Anforderungen weit weniger. Da jede Veränderung zielorientiert sein sollte, muss allerdings gefragt werden, wie diese veränderten Anforderungen zu definieren sind und ob die von den Protagonisten des Neuen Steuerungsmodells vorgeschlagenen Alternativen die Probleme zu lösen in der Lage sind. Die Alternativen lassen sich in drei Hauptkategorien einteilen: erstens die ressourcenorientierten Modelle (Profit-Center-Prinzip, dezentrale Ressourcenverantwortung, Controlling und alternative Budgetierungsformen), zweitens kunden- bzw. serviceorientierte Modelle (Total- bzw. kundenorientiertes Qualitätsmanagement, Steuerung durch Zielvereinbarung, Kontraktmanagement, Lean Management, Qualität durch Wettbewerb) und drittens strategieorientierte Ansätze (vor allem Personal- und Organisationsentwicklung).

Vor allem mit dem Ansatz des Lean Management bzw. der Lean Administration wird versucht, die Dichotomie öffentlicher bzw. privater Aufgabenerfüllung aufzubrechen und mit einer Strategie der Entflechtung die staatlichen Funktionen auf das "Wesentliche" und auf die wertschöpfenden Ebenen zu erreichen. Dies führt in der Konsequenz zu einer weitgehenden Umkehr der Hierarchien und zu einer Zusammenfassung der Aufgaben- und Ressourcenverantwortung. Statt nach dem in der Verwaltung bislang üblichen Verrichtungsprinzip soll der Produktionsprozess öffentlicher Leistungen nach dem Objekt- oder Aufgabenprinzip erfolgen. Instrument dazu ist vor allem das "Business Process Reengineering", also eine völlige Neustrukturierung des Produktionsprozesses. Speziell für die öffentliche Verwaltung ist freilich anerkannt, dass einschneidende Änderungen in den Verwaltungsabläufen ohne ebenfalls einschneidende Änderungen im politischen Steuerungs- und Entscheidungsprozess wohl kaum möglich sein werden. Die Politik kann nicht wirksamer führen, ohne selbst Teile ihres Führungsverhaltens zu ändern.

Zusammenfassend wird mit dem New Public Management nach einer Diskussion traditioneller Leitbilder (Modernisierung der Produktionskonzepte, Beseitigung von Produktivitätsrückständen, Neubestimmung der Leistungstiefe) in den achtziger Jahren, die im Grunde alle einen bestimmten Ausschnitt aus der Wirklichkeit zu erfassen und zu verändern suchten, ein ziemlich komplexer und ganzheitlicher Ansatz in den Vordergrund gerückt, der noch am ehesten mit der "Philosophie" des Lean Managements bzw. der Lean Public Administration zu umschreiben ist. Kernelemente sind Produkt-, Prozess- und Sozialinnovationen, die in der schlanken Organisation eng miteinander verflochten werden zu einem sich ständig verändernden und anpassenden System. An der Notwendigkeit grundlegender und wirklich einschneidender Änderungen im politisch-administrativen System besteht inzwischen kaum noch Zweifel. Ob mit den diskutierten Alternativen allerdings eine Aufhebung der grundsätzlichen Unterschiede zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor möglich sein wird und ob dies überhaupt gewünscht wird, muss im Augenblick als fraglich erscheinen.

2.1.1.2 Kostenrechnung und Controlling

Trotz vieler Reformbemühungen herrscht in den Kommunen zu wenig Transparenz über die erstellten Leistungen und die verursachten Kosten^[60]. Der Kostenrechnung kommt neben der Kontrolle der Wirksamkeit vor allem die Aufgabe zu, eine Kalkulation der erbrachten Leistungen, die man als Produkte der Verwaltungstätigkeit definieren kann, zu ermöglichen. Man unterscheidet die Kostenarten-, Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung. Grundlage für die Kosten- und Leistungsrechnung ist also der Produktgedanke, der die Verwaltung zum Dienstleister werden lässt, der seinem Kundenkreis, etwa dem Bürger, eine spezifische Leistung anbietet. Naturgemäß beherrscht die Definition von Produkten die in den Kommunen geführte Diskussion. Jedoch ist vor allem auch eine prozessorientierte Betrachtung erforderlich, da ein Produkt, akzeptiert man diesen für die Verwaltung doch etwas fremdartigen Begriff, das Ergebnis einer Prozesskette und an externe Kunden adressiert ist.

Um die interne Kommunikation über Ressourcen zu verbessern, ist parallel zur Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung ein Controlling-System notwendig, dessen Steuerungsfunktion hauptsächlich darin besteht, den Mitarbeitern in kritischen Situationen zeitnah und schnell eine Hilfestellung anzubieten, um Kosten und Leistungen wirtschaftlich sinnvoll in Einklang zu bringen^[61]. Controlling dient der Ergebnisteuerung und beruht auf den bekannten Funktionen Planung, Kontrolle und Information. Entscheidend ist dabei die inhaltliche Neuorientierung dieser drei Grundelemente und ihre synergetische Verknüpfung, so dass Lernprozesse ermöglicht werden^[62]. Während also die Kosten- und Leistungsrechnung durch die Bereitstellung von Zahlen eine höhere Kostentransparenz ermöglicht und das wesentliche Analyseinstrument im Bereich des operativen Controlling ist, kann das Zahlenwerk darüber hinaus im Rahmen des strategischen Controlling in steuerungsrelevanter Weise aufbereitet werden. Erforderlich ist dazu vor allem wegen der Erfassung der Vermögensentwicklung und des Betriebsergebnisses zumindest die Einführung der erweiterten Kameralistik, sofern nicht auf das kaufmännische Rechnungswesen umgestellt oder eine Integration der Systeme herbeigeführt wird, die heute EDV-technisch durchaus möglich ist^[63].

2.1.1.3 Kontraktmanagement

Kontraktmanagement ist das durchgängige Steuerungsprinzip einer im Sinne des Neuen Steuerungsmodells reformierten Kommunalverwaltung. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) empfiehlt^[64], die bisherige Steuerung der Kommunalverwaltung über Einzelanweisungen und hierarchische Eingriffe durch eine ergebnisorientierte Steuerung“auf Abstand” abzulösen. Zu diesem Zweck werden zwischen Politik und Verwaltung oder innerhalb der Verwaltung Leistungs- und Finanzziele (insbesondere zu Kosten, Preisen, Mengen, Zielgruppen, Qualität, Wirkungen), bezogen auf die zu erstellenden Produkte, vereinbart und schriftlich fixiert. Eine formalisierte Berichterstattung ermöglicht die Steuerung und Kontrolle der Zielerreichung. Sie reicht vom produktorientierten Haushalt als Hauptkontrakt zwischen Politik und Verwaltung über den Fachbereichs- und Amtskontrakt bis zu den mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zu vereinbarenden Zielen.

Zwei Kontraktarten können unterschieden werden:

- Politische Kontrakte zwischen politischen Organen einerseits und der Verwaltungsspitze andererseits. Ziel ist die Abgrenzung der politischen von der operativen Verantwortung.
- Verwaltungskontrakte zwischen der Verwaltungsspitze und den Fachamtsleitern, die der internen Steuerung dienen. Durch Kontrakte zwischen diesen Ebenen soll eine Delegation und Steuerung über Ergebnisse ermöglicht werden. Insofern kann hier eine Parallele zu dem Ansatz “Management by objektives” gezogen werden, der bereits in den 70er Jahren als Reformansatz für die öffentliche Verwaltung diskutiert wurde.

Beiden Kontraktarten ist die Zielsetzung gemeinsam, den Leitungsebenen durch die konsensuale Festlegung von Zielen und eine darauf aufbauende Delegation von Aufgaben den notwendigen Freiraum für ihre eigentlichen Kernaufgaben zu verschaffen. Die strategische Führung und Ausrichtung soll auf diesem Weg gestärkt und eine Detailsteuerung abgebaut werden. Wie in der Praxis bereits realisierte Beispiele zeigen^[65], geschieht das Entwickeln und Schließen der Kontrakte auf der Basis von Entwürfen, die von den einzelnen Prozessen über die Bereiche zum Amtsleiter aggregiert werden (Bottom-up-Verfahren). Nachdem zwischen dem Amtsleiter und den Bereichsleitern die Zielvereinbarungen geschlossen sind, werden in den nachgeordneten Ebenen ebenfalls die bisherigen Entwürfe durch verbindliche Kontraktabschlüsse ersetzt (Top-down-Verfahren).

Die Kontrakte der einzelnen Ebenen können dabei unterscheiden werden:

- durch ihren unterschiedlichen Zeitbezug und
- ihre Detaillierung hinsichtlich der Planwerte und Informationen aus der Kosten- und Leistungsrechnung sowie der Haushaltsmittelbewirtschaftung.

2.1.1.4 Personal und Organisation

Regelmäßiger Bestandteil der kommunalen Reformkonzepte sind Verbesserungen personalwirtschaftlicher Art. Als Stichworte bzw. Voraussetzungen für die Herstellung von Dienstleistungsorientierung und Kostenbewusstsein werden dabei meist die Motivation und die leistungsgerechte Bezahlung genannt^[66]. Darüber hinaus spielt im Bereich der Fortbildung sowohl der Mitarbeiter im gehobenen als im höheren Dienst die Vermittlung von Führungswissen und Führungsfertigkeiten eine wichtige Rolle^[67].

2.1.1.5 Die Rolle von Netzwerken

Die öffentliche Verwaltung unterliegt den Koordinationsprinzipien der Hierarchie und des Marktes. In zunehmendem Umfang spielen aber auch Netzwerke eine wichtige Rolle, aus denen sich Verpflichtungen für die Verwaltung von außen ergeben, die beispielsweise im Bereich der Kulturverwaltung oder im Bereich der kommunalen Arbeitsmarktpolitik bis hin zu dem Zwang zur Wiederbesetzung von Stellen reichen können. Damit stellt sich die Frage, ob der Einfluss von Politik und Verwaltung auf das Geschehen größer oder geringer wird, ob möglicherweise eine Fragmentierung der Fachpolitik erfolgt.

Netzwerke unterliegen im Prinzip einer freien Bindung. Sollen sie Bestand haben, ist ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen erforderlich. Es ersetzt quasi die eingesparten Transaktionskosten, insbesondere die Organisationskosten. Dafür stellt sich verstärkt das Problem der Legitimation und Kontrolle, da die Gefahr von Koalitionen zu Lasten Dritter, etwa der Bürger, durchaus nicht von der Hand zu weisen ist, beispielsweise im Bereich der Abfallbeseitigung (Betreibermodell). In extremen Situationen, etwa dann, wenn aufgrund der leeren Kassen die Aufrechterhaltung eines öffentlichen Angebots beispielsweise im Kulturbereich überhaupt nicht mehr möglich ist, spielen solche Kriterien freilich keine Rolle mehr. Die Frage lautet dann nicht, ob die Leistung privat oder öffentlich gefördert wird, sondern ob sie überhaupt noch angeboten wird.

2.1.1.6 Public Private Partnership

Im Gegensatz zu Reformen, die einem konkreten Ziel unterliegen, ist das Ende von Modernisierungsprozessen üblicherweise nicht absehbar. Dies bedeutet, dass die Akteure während gesellschaftlicher bzw. systeminterner Modernisierungsphasen einem ständigen Lernprozess unterliegen. Dieser Lernprozess in der öffentlichen Verwaltung wird massiv beeinflusst bzw. beeinträchtigt durch den Umstand, dass die dominante Logik des Systems (Programmierung des Handelns in Form von gemeinwohlorientierten Normen - Rechtsstaats- und Demokratieprinzip) einerseits eine verstärkt betriebswirtschaftliche Ausrichtung der öffentlichen Verwaltung behindert, die Ökonomisierung des Rechtsstaates aber andererseits voranschreitet. An die Stelle des Primats der Politik tritt das Primat des Individuums. Es entsteht eine öffentliche Identitätskrise, die breiten Raum lässt für mikropolitische Spiele und entsprechende Gegenprogramme. Aus diesem Blickwinkel gilt es nach geeigneten Formen für die Partnerschaft von Staat und Gesellschaft, von Verwaltung und Bürgern bzw. von Verwaltung und Unternehmen, zu finden. Ein Ansatz dazu kann in Public Private Partnerships gesehen werden, die quasi als Bindeglied zwischen der traditionellen Verwaltungsorganisation und den Anforderungen der Realität fungieren können.

2.1.1.7 Kommunitarismus

Einen wichtigen Ansatz sowohl zur Stärkung der kommunalen Demokratie als auch zur Einsparung von Mitteln stellt die Aktivierung der Bürger für öffentliche Aufgaben dar. Noch weitergehend ist die Übertragung von Verantwortung und Gestaltungskompetenz von Politik und Verwaltung beispielsweise auf Vereine^[68].

2.1.1.8 Sponsoring

Viele öffentliche Institutionen erhoffen sich durch die Gewinnung von Sponsoren einen Beitrag zur Lösung der Finanzmisere. Die Suche nach privaten Förderern steckt in Deutschland jedoch noch immer in den Kinderschuhen. “Fundraising” lautet der Begriff für Maßnahmen zur Erschließung von Ressourcen für gesellschaftliche Aufgaben. Sponsoring und Spenden sind verschiedene Instrumente des Fundraisings^[69]. Unabhängig von den Bedenken, öffentliche Einrichtungen bzw. Aufgaben “sponsern” zu lassen, tun sich vor allem steuerliche Probleme auf^[70]:

- Abzugsfähigkeit: Ob eine steuerliche Nutzenerwartung auch erfüllt werden kann, hängt entscheidend von der Situation der begünstigten Körperschaft ab, die im Prinzip keine Gegenleistung für Spenden erbringen darf.
- Fundraising-Einnahmen einer gemeinnützigen Körperschaft sind entweder dem steuerlich begünstigten ideellen Bereich, dem Zweckbetrieb oder dem steuerpflichtigen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb zuzuordnen. Wenn die Einnahmen aus wirtschaftlichen Geschäftsbetrieben einschließlich Umsatzsteuer unter 60.000 DM im Jahr bleiben, unterliegen sie nicht der Körperschafts- und Gewerbesteuer. Lediglich im Bereich der Vermögensverwaltung dürfen auch dann Sponsoring-Einnahmen steuerfrei vereinnahmt werden, wenn die Geförderten dem Sponsor öffentlich danken (allerdings ohne besondere Hervorhebung).

2.1.2 Implementation des Neuen Steuerungsmodells

In Zeiten einer zunehmenden Finanzkrise der öffentlichen Hand, nicht zuletzt auch durch die steigenden Personalausgaben bedingt, wird die betriebswirtschaftliche Modernisierung der Verwaltung immer wichtiger^[71]. Die Antwort kann „Privatisierung“ lauten; denkbar ist aber auch eine stärkere Trennung zwischen Aufgabengewährleistung und Leistungserbringung etwa durch „contracting out“, also der Teilprivatisierung von staatlichen Aufgaben^[72]. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass die Schließung der Ressourcenlücke auf dem Weg einer Aufgabenkritik derzeit so gut wie gar nicht auf der Tagesordnung von Reformprogrammen steht^[73]. Stattdessen geht es primär um die Schließung der internen Modernisierungslücke, die unter den Begriffen „economy“, „efficiency“ und „“ verschlagwortet wurde und im Detail vor allem die Leitbildentwicklung, die Personalentwicklung, die Kundenorientierung, die Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens, die ergebnisorientierte Budgetierung und das Controlling zum Gegenstand hat.

Ein zentraler Ansatz des Neuen Steuerungsmodells besteht u.a. darin, nicht mehr wie bisher über den Input, also die Ressourcen, sondern über den Output, also über Produkte, zu steuern. Zum Steuern an sich sind die Rechtsvorschriften nicht geeignet^[74]. Sie ersetzen das Steuern über Ergebnisse nicht. Zwar erzieht die juristische Kunstlehre dazu, Komplexität durch Subsumieren zu reduzieren und erzwingt insofern Entscheidungen^[75]. Sie ist aber weder ergebnis- noch wirkungsorientiert. Vielmehr entlastet die Steuerung über Normen den Normanwender von der Verantwortung für das Ergebnis^[76].

Welche dogmatischen Probleme eine realitätsnahe Abbildung der alltäglichen Verwaltungsphänomene im theoretischen Überbau der Juristerei bereitet, zeigt nicht zuletzt das Beispiel der Behandlung von Risikoinformationen als Steuerungsinstrument^[77]. Die bloße Zuordnung solcher Phänomene zum „schlichten Verwaltungshandeln“ genügt in vielen Fällen nicht mehr. Noch schwieriger wird es bei dem Versuch, zentrale Instrumente der Verwaltungsmodernisierung wie das Kontraktmanagement oder Zielvereinbarungen in den Kanon der staatlichen bzw. kommunalen Organisations- und Handlungsformen hinein zu zwängen. Die Probleme dabei beginnen bei der Frage nach der rechtlichen Natur solcher Kontrakte und reichen über Fragen der Ausformung des Budgetrechts bis hin zur Reichweite des Prinzips parlamentarischer Verantwortlichkeit^[78]. Ein Grund für die Existenz solcher dogmatischer Probleme ist nicht zuletzt die Tatsache, dass der Begriff der Steuerung primär verwaltungswissenschaftlich und nicht rechtsdogmatisch besetzt ist^[79]. Für das Kontraktmanagement schlägt Wallerath im Ergebnis ein neues Instrument im Arsenal der Rechtsformenlehre vor - eine Art kooperativ erstellter innerdienstlicher Regelung, die allenfalls einen Vergleich mit der Figur der Dienstvereinbarung zulässt (S. 64).

Eine Bewertung des Kontraktmanagements ohne Beachtung der umfassenden informellen Prozesse, die im Vorfeld des Abschlusses von Kontrakten ablaufen, erscheint indes als unverantwortlich. Das Kontraktmanagement kann als Zwischenergebnis eines breit angelegten Managementprozesses verstanden werden, der der Vorbereitung von Verträgen zwar nicht unähnlich ist, die juristische Verbindlichkeit der Inhalte letztlich jedoch ausklammert. Wird der Kontrakt nicht erfüllt, ist die politische Strategie gescheitert. Die Nichterfüllung des Kontrakts hat keine rechtlichen, sondern allenfalls politische Konsequenzen. Dieser der Rechtswissenschaft bislang weitgehend fremd gebliebene Aspekt zieht sich wie ein roter Faden durch das ganze neue Steuerungsmodell, das ja nicht nur das Kontraktmanagement, sondern auch massive Änderungen in der Haushaltswirtschaft beinhaltet. Insbesondere Brüggemeier^[80] hat in diesem Zusammenhang eine mikropolitische Aufarbeitung des Verwaltungscontrollings und der Budgetierung vorgenommen. Kommt es in diesem System in der Praxis zu einer juristischen Betrachtung, ist entweder die zugrunde liegende politische Strategie bereits gescheitert oder es geht um die Sanktionierung von Abweichungen von einem juristischen Regelsystem, das der Realität einfach nicht mehr gerecht wird.

Grundthese von Dose/Voigt ist^[81], dass sich der Staat weitgehend von der hoheitlich-hierarchischen auf die kooperative Steuerung umgestellt hat und diese viel besser funktioniert. Selbst das Recht lädt Verwaltung und Bürger zu Verhandlungen ein, indem es zunehmend Planfeststellungsverfahren, unbestimmte Rechtsbegriffe, Ermessen und öffentlich-rechtliche Verträge vorsieht bzw. anbietet.

Die Verwaltungsführung nach dem Programm des NPM erfordert daher nicht nur einen Umbruch des Verwaltungshandelns, sondern auch Änderungen der Verwaltungsorganisation, des Personalwesens und der Haushaltswirtschaft. Im Organisationsrecht ist der Abbau von Hierarchie und die verstärkte Dezentralisierung, im Personalwesen und Dienstrecht ist die Förderung von Leistungsorientierung und Entscheidungsfreiheit anzustreben. Dieses Segment des NPM ist der besondere Gegenstand der Untersuchung von Richli^[82], und zwar mit der Perspektive, die „Stimme des Staats- und Verwaltungsrechts“ vermehrt in die laufende Diskussion einzubringen, die „staatsrechtlichen Fixpunkte“ zu finden und zu begründen, die bei einem Umbau des Beamtenverhältnisses in Richtung der „wirkungsorientierten Personalführung“ nicht übergangen werden dürfen.

Besonders im kommunalen Bereich erfreut sich das Neue Steuerungsmodell großer Beliebtheit. Bekannt geworden ist insbesondere das Offenbacher Sparkonzept, das vor allem eine Reduzierung der Personalkosten beinhaltet^[83]. Über eine radikale Optimierung der Abläufe soll eine Alternative zur Privatisierung geschaffen werden. Dazu gehört in erster Linie auch die kundenfreundliche Ausrichtung des Dienstleistungsangebots, wofür die Stadt Duisburg nicht zuletzt aufgrund der Verleihung des Speyer-Preises 1992 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften und des Carl-Bertelsmann-Preises lange als vorbildlich galt. Im Konzept "Duisburg 2000" war die Streichung von rund 500 Stellen vorgesehen^[84]. In die verbleibenden Mitarbeiter soll allerdings kräftig investiert werden: In kaum einer anderen Stadt spielt Fortbildung eine so wichtige Rolle wie in Duisburg.

Sowohl im staatlichen als auch im kommunalen Bereich hat sich die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens als einer der wichtigsten Diskussionspunkte herausgestellt. Vorgeschlagen, aber auch kritisch gewürdigt, werden vor allem die Einführung der dezentralen Budgetverantwortung und der Einsatz leistungs- und kostenorientierter Führungsinstrumente^[85], daneben auch die Schaffung von mehr Wettbewerb, die Einführung von Qualitätsmanagement, von Bürgeraktivierung und einer mehr leistungsgerechten Bezahlung^[86]. Gefragt wird insbesondere im kommunalen Bereich allerdings^[87], ob die Kommunen denn tatsächlich "Unternehmen" sind^[88]. Ohne weit reichende Eingriffe sowohl in das Kommunalverfassungsrecht als auch in das Haushaltsrechts sind die eben genannten Konzepte gegenwärtig nicht realisierbar. Dennoch darf dies nicht den Blick dafür verstellen, dass auch bereits durch Änderungen in der Praxis der Rechtsanwendung als auch durch weniger grundlegende Rechtsänderungen Fortschritte erzielbar sind. So hat beispielsweise der Innenminister des Landes Schleswig-Holstein seine Bereitschaft dazu signalisiert, bei kostenrechnenden Einrichtungen die gegenseitige Deckungsfähigkeit aller Ausgaben des Verwaltungshaushalts, die nicht mit anderen Ausgaben deckungsfähig sind, zuzulassen. Derzeit wird in nahezu allen Bundesländern erwogen, erweiterte Deckungskreise, gegenseitige Deckungsmöglichkeiten bzw. Sammel- und Globalhaushaltstitel zu schaffen. Auch die Übertragbarkeit von Haushaltsresten auf das nächste Haushaltsjahr und die vermehrte Schaffung von "befreiten" Regiebetrieben nach §26 ff. BHO / LHO wird nur noch eine Frage der Zeit sein, wie insbesondere der Gang der Diskussion in Baden-Württemberg zeigt.

Als Kernelemente der Diskussion um eine betriebswirtschaftliche Modernisierung der Verwaltung sind zu nennen: sich selbst koordinierende Arbeitsgruppen, Kontraktmanagement, Privatisierung, managementprozessorientiertes Controlling. Diese Elemente sind weitgehend in dem so genannten "Tilburger Modell" verwirklicht, das weitgehend Eingang in die Empfehlungen der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) gefunden hat^[89]. Soll sich die Einführung neuer Steuerungsinstrumente nicht auf den kommunalen Bereich beschränken, wären die neuen Steuerungsinstrumente (insbesondere Budgetierung, Kennzahlen, Leistungsvergleiche, dezentrale Ressourcenverantwortung, Controlling usw.) auch im Verhältnis staatlicher Behörden untereinander einzuführen. Ziel müsste dabei eine größere Selbständigkeit der nachgeordneten Behörden sein. Sie müssten über eine eigene Finanz-, Personal- und Organisationsverantwortung verfügen. Gleichzeitig müsste eine höhere Transparenz der von ihnen verursachten Kosten und erbrachten Leistungen hergestellt werden. Dies würde konkret bedeuten:

- Verselbständigung von innerhalb des Haushaltsplans geführten Organisationseinheiten durch volle Ausschöpfung der Möglichkeiten flexibler Haushaltswirtschaft (Übertragbarkeit, gegenseitige Deckungsfähigkeit etc.) und Übertragung von Personal- und Organisationszuständigkeiten;
- Schaffung teilautonomer Organisationseinheiten mit eigenem Haushaltsplan;
- Übertragung der vollen Haushaltsverantwortung an Einheiten mit eigenem Haushaltsplan;
- Einführung eines wirksamen Controlling.
Auch innerhalb staatlicher Behörden müssten entsprechende Maßnahmen getroffen werden:
- Organisation der Abteilungen z.B. eines Ministeriums als Kosten- und Verantwortungszentren;
- Anpassung des Haushaltsplans an die Organisationsstruktur des Ministeriums (Zusammenausweisung von Kosten und Ausgaben und Einnahmen);
- Einräumung umfassender Möglichkeiten flexibler Haushaltswirtschaft und Übertragung von Personal- und Organisationszuständigkeiten;
- Einführung eines einfachen Controlling-Systems.

Ziel müsste es auch hier sein, eine höhere Transparenz von Leistungen und Kosten der einzelnen Einheiten herzustellen, um die Führungsspitze in die Lage zu versetzen, konkrete Ziele festzulegen und deren Verwirklichung mittels eines einfachen, kontinuierlichen Berichtswesens zu kontrollieren. Im staatlichen Bereich reicht das Spektrum der Diskussion demnach von der Änderung haushaltsrechtlicher Bestimmungen über die Privatisierung^[90] bis hin zu der schon länger andauernden Auseinandersetzung um mehr Marktöffnung und Wettbewerb^[91]. Daneben spielt unter dem Aspekt der leistungsgerechten Bezahlung die Reform des öffentlichen Dienstes bzw. des Dienstrechts eine wichtige Rolle^[92]. Problematisch ist allerdings, wie die Leistung gemessen werden soll und ob dadurch die Vorgesetzten nicht zu viel Macht erhalten, besonders wenn sie führungsunfähig sind oder anderweitige Interessen verfolgen^[93]. Die Frage konkretisiert sich insbesondere im Zusammenhang mit der Einführung von Leistungszulagen.

Im internationalen Vergleich^[94] haben sich zur Beschreibung neuer Managementkonzepte im kommunalen^[95], aber auch im staatlichen Bereich^[96], vor allem die Begriffe Lean Management bzw. Lean Administration, Contracting out und Public-Private-Partnership etabliert. Contracting out meint die Verlagerung von Aufgaben in den privaten Vollzug, während die Public-Private-Partnership vor allem die Beteiligung der öffentlichen Hand an privatrechtlich verfassten Unternehmen und damit die verbleibenden Einflussmöglichkeiten auf die Unternehmenspolitik meint. Eine zentrale Rolle für die Entscheidung für Contracting out oder für einen öffentlichen Vollzug spielt dabei das Verständnis der Aufgabe als öffentlich oder nicht-öffentlich. Sowohl staatliche als private Kernaufgaben sollten vom jeweiligen Aufgabenträger vollzogen werden. Lediglich für die staatlichen Gewährleistungsaufgaben und die staatlichen Annex- und Ergänzungsaufgaben stellt sich die Frage des Vollzugs durch private oder öffentliche Träger^[97]. Im internationalen Vergleich hat sich nicht zuletzt die Clinton-Administration einer umfassenden Staats-, Regierungs- und Verwaltungsmodernisierung verschrieben. Im "Report of the National Performance Review" gibt der amerikanische Vizepräsident Al Gore^[98] die folgenden Empfehlungen:

- Create an interagency regulatory coordinating group;
- encourage more innovative approaches to regulation;
- encourage consensus-based rulemaking;
- enhance public awareness and participation;
- streamline agency rulemaking procedures;
- encourage alternative dispute resolution when enforcing regulations;
- rank risks and engage in "anticipatory" regulatory planning;
- improve regulatory science;
- improve agency and congressional relationships;
- provide better training and incentives for regulators.

Trotz des reißerischen Titels enthält der Report viel Nachdenkenswertes über politische Planung, über Regierungsmanagement und über die verstärkte Einbindung des privaten Sektors und ist dementsprechend auf entsprechende Resonanz gestoßen. Kritisiert wird allerdings die für die Ministerialorganisation vorgeschlagene Einführung eines "Chief Operating Officers", also eines "politischen Controllers", vor allem mit der Begründung, dass die Unterstaatssekretäre ja bereits jetzt explizit diese Funktion erfüllen^[99].

2.1.3 Business (Process-) Reengineering

Gegenüber dem eben beschriebenen Konzept bedeutet die international inzwischen dominante “Lean-Philosophie” eine radikale Vereinfachung. Sie nimmt teilweise Züge des historischen Taylorismus an, wirkt aufgrund der Restrukturierung von durchaus bekannten Elementen aber auch in hohem Maße innovativ. Auch das “Neue Steuerungsmodell” der KGSt folgt der “Lean-Philosophie” zumindest teilweise^[100]. Als ein Meilenstein bei der international zu beobachtenden Verschlankung von Strukturen und bei der Beschleunigung von Prozessen kann eine Untersuchung des Massachusetts Institute of Technology (MIT) aus dem Jahr 1992 betrachtet werden, in der Lean Production für alle Bereiche und Funktionen eines Betriebes unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Branche gefordert wurde. Aufgrund der Daten von empirischen Studien japanischer Automobilunternehmen stellen Womack / Jones / Roos^[101] die These auf, dass die Industrie derzeit einen revolutionären Wandel erlebt. Durch die schlanke Produktion und eine entsprechend schlanke Verwaltung könne eine Verdoppelung der Produktivität und eine Halbierung der Kosten erreicht werden. Die Summe der zum Einsatz kommenden Einzelkonzepte, etwa die Gruppenfertigung, die Dezentralisation durch Delegation und die Abflachung von Hierarchien, die Vereinfachung von Abläufen und der Abbau von Komplexität, das Streben nach permanenter bzw. kontinuierlicher Verbesserung (Kaizen), der Abschluss enger strategischer Allianzen mit den Lieferanten, die integrierte Produktverbesserung in Zusammenarbeit mit den Lieferanten, die Ausnutzung des schöpferischen Potenzials der Mitarbeiter und vielem anderem mehr wird dabei konsequent als Lean Management bezeichnet. Vor allem aufgrund des hohen Gewichts japanischer Einflüsse (Kaizen, Kanban)^[102] wird Lean Production auch gerne als “Toyotismus” bezeichnet - eine hübsche Wortschöpfung vor allem im Vergleich zu dem historischen Vorbild des Taylorismus.

Kaizen und Kanban betreffen vorwiegend die Prozessoptimierung. Um auch die Struktur des Unternehmens bzw. die Verwaltungsorganisation in den Optimierungsprozess einzubeziehen, bedarf es noch weitergehender Konzepte.^[103] Michael Hammer und James Champy haben dafür den Begriff des Business Process Reengineering^[104] geprägt. Sie meinen einen radikalen und fundamentalen Unternehmenswandel, der mit einer konsequenten Kunden-, Prozess- und Mitarbeiterorientierung auf Umweltveränderungen reagiert. Die Ablauforganisation soll nicht mehr hierarchisch durch Weisungen auf dem Dienstweg, sondern durch eine horizontale Prozessanordnung von Tätigkeiten vereinfacht werden. Dabei entstehen flexible Netzwerke, die eine Reduzierung der Durchlaufzeiten ermöglichen. Durch die Einbindung der Mitarbeiter in Gruppen und Teams sowie deren Beteiligung an den Entscheidungsprozessen werden sowohl die Qualifikation als auch die Motivation erhöht. Der Ansatz führt zu einer umfassenden Strategie der Organisationsmodellierung, der über den Einsatz objektorientierter Analysemethoden^[105] bis hin zur virtuellen Organisation^[106] zu einem äußerst effizienten Workflow-Management^[107] gelangen möchte, wie man es vor allem aus der Informatik kennt.^[108]

In der betrieblichen Praxis weitgehend etabliert haben sich auch das Qualitätsmanagement bzw. Qualitätszirkel als wichtige Elemente moderner Prozessorganisation. Das wichtigste Kennzeichen von Total Quality Management (TQM)^[109] besteht in der Einführung von Lenkungsausschüssen, Qualitätssicherungsbeauftragten und Qualitätszirkeln, deren Aufgabe die Qualitätssteigerung bei Produkten und Produktionsprozessen ist. Die Instrumente dazu sind die Schulung der Mitarbeiter sowie die Verbesserung des internen Vorschlagswesens. Begleitend dazu ist im Verhältnis zum Kunden auch dessen subjektive Qualitätseinschätzung durch verschiedene Maßnahmen zu fördern, etwa durch Corporate Design, die positive Einschätzung bestimmter Marken- und Warenzeichen, natürlich auch durch den direkten Kontakt zwischen Hersteller und Kunden. Intern sind vor allem Qualitätszirkel geeignet, einerseits den Ausschuss zu verringern und andererseits die Motivation der Mitarbeiter zu erhöhen. Voraussetzung dazu ist allerdings, ein entsprechend günstiges Gruppen- und Betriebsklima herzustellen. Dies bedeutet, dass die Gruppe im Produktionsprozess durch Maßnahmen der Delegation auch über bestimmte Entscheidungsspielräume verfügen muss

Die Notwendigkeit einer prozessorientierten Neugestaltung oder zumindest einer prozessorientierten Umgestaltung der Unternehmen wird vielerorts diskutiert. Vor allem im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit sind die Unternehmen gezwungen, effizientere Strukturen aufzubauen. Mit den bisherigen Mitteln ist eine hinreichende Flexibilität aber nicht zu erreichen. Im Vordergrund der Bemühungen steht daher eine stärkere Kundenorientierung sowie die Ausrichtung auf sich selbst steuernde Prozesse. Business Process Reengineering (BPR) soll der Weg zu einem "besseren" Unternehmen sein. Der Begriff des BPR sollte immer unter dem Aspekt des konstanten Wandels als Teil der Unternehmensstrategie gesehen werden. Eine strikte Trennung zwischen Business Process Reengineering und Prozessmanagement oder Prozessorganisation ist demnach nicht möglich.

Die herkömmliche Strategie der Unternehmen lag bei der funktionalen Gliederung ihrer Organisation. Auch die Rationalisierungs- und Optimierungsmaßnahmen setzten an der funktionalen Organisation an. Jede einzelne Abteilung wurde getrennt optimiert, so dass ein ganzheitliches Optimum in aller Regel ausblieb, da die getroffenen Verbesserungen untereinander divergieren. Reorganisation muss aus diesem Grund crossfunktional und prozessorientiert erfolgen, so dass Abstimmungsverluste und Suboptima minimiert werden können. Nach der Verrichtungs- oder Objektorientierung steht nunmehr die Prozessorientierung bzw. das Prozessmanagement im Vordergrund der Bemühungen. Erst die Prozessorientierung als Synthese verschiedener Organisationsformen soll in der Lage sein, crossfunktionale Abläufe, Schnittstellen, lange Lagerzeiten und tief greifende Rationalisierungspotenziale aufzudecken. Dabei werden verschiedene inhaltlich zusammenhängende Tätigkeiten für unterschiedliche Arbeitsgegenstände gebündelt (“geclustert”).

Prozessorientierung setzt ein Bewusstsein über die zu vollziehenden Tätigkeitsfolgen voraus, da der Ablauf den Aufbau der Strukturen determiniert („structure follows process“). Prozessorientierung zielt also vor allem auf eine Neuausrichtung der Kompetenzen, der Verantwortung und der Aufgaben ab. Sie stellt demnach eher einen Wandel des Unternehmens (Business Transformation) als einen sachlichen Rationalisierungsansatz dar. Noch etwas stärker in diese Richtung tendiert das Prozessmanagement, welches sich auf einer Prozessorientierung und den damit verbundenen Business Process Reengineering oder Redesign-Konzepten aufbaut. Prozessmanagement umfasst planerische, organisatorische und kontrollierende Maßnahmen zur zielorientierten Steuerung der Wertschöpfungskette eines Unternehmens bezüglich Qualität, Zeit, Kosten und Kundenzufriedenheit.

Die Entwicklung im Informations- und Kommunikationsbereich (Dokumenten- und Workflow-Managementsysteme, Groupware-Anwendungen, Intra- und Extranest, Knowledge-Management usw.) hat den Weg zur Realisierung dieser Bemühungen geebnet. Prozesse können allerdings niemals optimal gestaltet werden, sondern bedürfen einer kontinuierlichen Überwachung und Verbesserung. Gerade deshalb ist die Selbstbestimmung und Selbstkontrolle als wichtiges Element des Prozessmanagements von so großer Bedeutung. Es entstehen funktionsübergreifende Prozessteams, die sich um die wirklich wertschöpfenden Aktivitäten kümmern. Das Management übernimmt Coachingfunktionen; es soll vor allem motivierend wirken und die Kundenorientierung fördern, anstatt das operative Geschäft zu betreiben. Doch leider stößt gerade dieser Aspekt in der Praxis auf die größten Widerstände.

Der Begriff “Business Process”, also Geschäftsprozess, meint Tätigkeitsfolgen, also Abläufe, die im Unternehmen stattfinden. Prozesse können als inhaltlich abgeschlossene Vorgänge bezeichnet werden, die in einem logischen inneren Zusammenhang stehen. Geschäftsprozesse stellen dagegen Aktivitäten dar, die durch Bündelung von Ressourcen Kompetenzen begründen. Man unterscheidet Kern- und Supportprozesse. Kernprozesse umfassen die betriebsbedingten, die für das Unternehmen typischen und wertschöpfenden Prozesse, Supportprozesse sind dagegen Vorgänge, die zur Unterstützung des Hauptprozesses, also des Kernprozesses, dienen. Kernprozesse erfüllen die folgenden Kriterien: Wahrnehmbarer Kundennutzen; einmalig und unternehmensspezifisch; nicht imitierbar; nicht durch andere Problemlösungen ersetzbar.

Der Begriff der Geschäftsprozessoptimierung lässt die vorhandenen funktionalen Strukturen weitgehend unverändert. Reengineering versucht dagegen radikal, die Strukturen aufzubrechen, die Abläufe zu erneuern und Idealprozesse zu gestalten. Als “Reengineering” soll damit die Neukonstruktion, also die vollständige Erneuerung von Prozessen oder auch nur von bestehenden Wirtschaftskonzepten verstanden werden. Der Unterschied zwischen Business Reengineering und früheren Organisationsformen liegt darin, die Organisationsstrukturen um 90 Grad zu kippen. Die nicht mehr funktionale, demnach vertikale Ausrichtung verändert sich in eine ablauforientierte, also nach Prozessen gegliederte horizontale Querschnittsstruktur. Dabei entstehen breitere Aufgabenbereiche mit erhöhter Eigenverantwortung, also mit weniger Hierarchieebenen, einer fachlich weiter ausgebildeten und vor allem kundenorientierten, dynamischen Teamstruktur der Mitarbeiter.

Der Analyse von Geschäftsprozessen geht die Suche nach Prozessen, also die Zerlegung komplexer Systeme in Teilprozesse oder ganzheitlich definierte Prozesse voraus. Die intuitive Suche nach Prozessen ist ein kreativer Vorgang. Die Voraussetzung muss eine Bereitschaft zur Loslösung von momentanen Gegebenheiten und Strukturen sein. Die Schwierigkeit besteht also darin, bei aller Intuition und Kreativität gemeinsame, unternehmensweite Gestaltungsziele nicht aus den Augen zu verlieren. Ziel soll es sein, den Nutzen beliebiger Prozesse messen zu können. Beispiele für Reorganisationsziele sind: Verkürzung der Durchlaufzeiten, Reduktion der Kosten, Optimierung der Kapazitäten, Erhöhung der Personalqualifikation, Amplifikation der Verantwortungsbereiche, Qualitätsverbesserung, Flexibilisierung, Reduktion von Komplexität und Erhöhung der Reaktionsfähigkeit. Das Hauptziel aber soll sein, die organisatorische Gestaltung als ganzheitlichen Prozess zu sehen, der jedoch nicht zielunabhängig sein darf. Der Prozess soll die Ausgestaltung einer getroffenen Strategie ermöglichen (process follows strategy).

Die Entwicklung des Business Reengineering zum Prozessmanagement ist kaum sichtbar, aber Prämisse für die erfolgreiche langfristige Platzierung der Unternehmen am Markt. Neben den einmaligen Maßnahmen wie BPR oder Redesign oder der einmaligen Gesamterneuerung des Unternehmen (Reengineering) geht es beim Prozessmanagement um das Implementieren und Etablieren des Prozessdenkens und des permanenten Prozesscontrollings im Unternehmen. Der Gedanke der kontinuierlichen Verbesserung (Kaizen) wird hier viel stärker berücksichtigt, wobei auch hier neue Redesign-Prozesse immer wieder stattfinden sollten, sobald eine Neuausrichtung notwendig erscheint. Als Orientierung ist hier immer die Optimierung der Erfüllung der Kundenerwartungen zu nennen. Anders als beim Business Reengineering wird beim Kontinuierlichen Verbesserungsprozess (KVP) Kostensenkung, Produktivitätssteigerung und die Verkürzung der Durchlaufzeiten durch eine höhere Identifikation der Mitarbeiter mit diesen Zielen erreicht. Die Kontinuierlichen Verbesserungsprozesse gehen auf den japanischen Kaizen-Gedanken zurück: Streben nach Vollkommenheit, kleine Schritte, Problembewusstsein, prozessorientiertes Denken und Handeln, Kooperation von Vorgesetzten und Mitarbeitern, Kunden- und Mitarbeiterorientierung (interner Kunde), Unternehmensbereich übergreifend.

Lean Management schließlich, bekannt durch eine 1992 am MIT (Massachusetts Institute of Technologie) entstandene Studie von Womack, Jones und Roos ("Die zweite Revolution in der Automobilindustrie"), bedeutet schlankes Management vor allem den Abbau von Redundanz und die Reduktion von Komplexität. Abgeleitet ist der Begriff von der schlanken Produktion "Lean Production", bei der die einzelnen Produktionsschritte so wenig Aufwand wie möglich erfahren. Als die wichtigsten vier Merkmale des Lean Managements sind zu nennen: Modulare Organisation (Segmentierung in Baugruppen oder Produktfamilien), Teamfertigung (Selbstregulation und Selbstbestimmung), Outsourcing, Zulieferintegration (Systemlieferanten). Lean Management kann auch innerhalb der funktionalen und divisionalen Organisation eingesetzt werden, da es nicht unternehmensumfassend ist und viel stärker durch die Mitarbeiter an ihren eigenen Arbeitsfeldern realisiert wird. Die kundenorientierte Rundumbearbeitung und vor allem die Aufteilung in Prozesse, insbesondere die Gestaltung von Kernprozessen, spielt nicht die zentrale Rolle wie beim Business Reengineering.

Eine wichtige Rolle nimmt in allen der vorgestellten Konzepte die Qualitätssicherung ein. Die Bedeutung des Qualitätsbegriff hat sich im Laufe der Zeit gewandelt. Die ursprüngliche Bedeutung der Geringhaltung der Fehlerrate, d.h. also der Produktqualität, wandelte sich in den 60-er und 70-er Jahren zur Herstellungsqualität. Erst in den letzten Jahren hat sich auch der Gedanke der gesamtheitlichen, also auch internen Dienstleistenden Qualität durchgesetzt. Total Quality Management (TQM), nach dem Zweiten Weltkrieg in Japan entwickelt, hat diese umfassende Konzeption aufgegriffen. TQM bedeutet prozessorientierte Qualitätssicherung im gesamten Unternehmen. Obwohl beide prozessorientierte Managementkonzepte (Lean Production und TQM) auf derselben Unternehmensphilosophie basieren und sich grundsätzlich auch derselben Methoden und Instrumente bedienen, werden sie in der Literatur immer voneinander differenziert. TQM wird immer wieder nur als Teil des Lean-Production-Konzepts gesehen. Während TQM der Kundenorientierung durch die Forderung nach überlegener, ganzheitlicher Qualität Ausdruck verleiht, verlangt Lean Management Führungsstrukturen, in denen sich die Dominanz des Kundenwunsches bestmöglich widerspiegelt. Schlanke, kundenorientierte Führungsstrukturen ermöglichen ganzheitliche (totale) Qualität. Diese aber ist entsprechend des TQM-Konzepts nur mit schlanken Führungsstrukturen zu erreichen. Die Verankerung des Qualitätsgedanken mit dem der schlanken, also schnellen und kostengünstigen Leistungserstellung leitet zum Prozessmanagement über.

Den größten Wettbewerbsvorteil erlangt man durch Kundenzufriedenheit. Kundenorientierung ist also das Hauptmerkmal der neu definierten Managementlehren. Prozessmanagement verbindet Reengineering, Kaizen und TQM zu einem dynamischen Ganzen. Prozessmanagement investiert besonders in die Analyse- und Designphase, die den wichtigsten und schwierigsten Teil darstellt. Daraus ergibt sich das Kosiol sche Analyse-Synthese-Konzept, nachdem bei dem Prozessmanagement und auch in der Prozessorganisation wie folgt vorgegangen wird:

- Prozessanalyse (Definition: Kern- oder Supportprozess, Problemorientierung und Lokalisation: welche Tätigkeiten beinhaltet der Prozess, wie lang ist er, wo findet er statt);
- Prozesssynthese (Stellendefinition: Zuordnung von Prozessabschnitten zu Stellen und Koordination von Prozessen).

Koordination kann hier in Form teilautonomer Arbeitsgruppen, also durch Selbstabstimmung, durch Weisungsbefugnisse, hierarchisch oder durch Standardisierung erfolgen. Eine Koordination von Prozessabschnitten, auch als "Schnittstellenmanagement" bezeichnet, ist vor allem dann dringlich, wenn starke Dependenzen (einseitige Abhängigkeit) oder Interdependenzen (gegenseitige Abhängigkeit) zwischen den Leistungserstellungsbereichen bestehen.

Die größte Bedeutung bei dem Analyse-Synthese-Konzept kommt, entgegen den Erwartungen, der Analyse zu - da falsche Einschätzungen das gesamte Ergebnis der Neugestaltung deutlich beeinträchtigen können. Der Grundgedanke der Ablauforganisation bleibt im Prozessmanagement jedoch erhalten, da die Prozesse auf die Erfüllung des jeweiligen kundenorientierten Ablaufs abzielen. Prozessorientiertes Management ist ohne eine organisatorische Verankerung ganzheitlich definierter Prozesse unmöglich. Eine umfassende Prozessorientierung zeigt demnach die gesamte Organisation im Querschnitt als ein strategisches Prozesssystem.

Business Reengineering ersetzt keine Unternehmensstrategie, sondern baut auf ihr auf. Business Process Reengineering setzt auf die Veränderung der Unternehmensrichtung, also auf Flexibilität, Schnelligkeit, Innovation, nicht aber so sehr auf Kostenreduktion, Produktverbesserung usw. Dagegen ist Business Process Reengineering ungeeignet, kurzfristig Probleme zu bereinigen. Im Gegensatz zum kontinuierlichen Verbesserungsprozess, der langfristig und dauerhaft Verbesserungen erreicht, ist Business Reengineering radikal und will Verbesserung durch Quantensprünge erzielen.

Prozessmanagement und Business Process Reengineering allein reichen nicht aus. Eine übergreifende Unternehmensphilosophie ist notwendig, um eine stabile Unternehmensorganisation zu erhalten. Es soll keine Schadensbegrenzung, sondern präventive Organisation betrieben werden, bei der kontinuierliche Verbesserungsvorschläge die ständigen Begleiter strategisch organisierter und ggf. gelegentlich zu reorganisierender oder neu zu gestaltender Prozesse sind. Die Idee des Business Reengineering umfasst demnach die Prozessorientierung, die informelle Vernetzung mit ihrer technischen Ausgestaltung und die bewusste Segmentierung von Funktionalität, ganz in Anlehnung an die Verrichtungsorientierung der Ablauforganisation; die Segmentierung erfolgt nach Komplexität und Kundengruppen, ganz in Anlehnung an die Produktorientierung.

2.2 Wirtschaftliche Betätigung im Rahmen der Neuen Steuerung

Die Frage nach der Zulässigkeit und den Grenzen einer wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen gehört zu den klassischen Problemstellungen des Kommunalrechts^[110]. Das Thema hat durch das „Neue Steuerungsmodell“ eine wahre Renaissance erfahren, vor allem wohl, weil das Neue Steuerungsmodell juristisch auf unsicherem Grund steht^[111]. Für die kommunalwirtschaftlichen Elemente kann indes auf in Jahrzehnten gewachsene Regeln zurückgegriffen werden, die das Neue Steuerungsmodell einerseits begrenzen, es andererseits aber auch fördern können. Ein Kernproblem in der Diskussion stellt zum einen die Begrenzung der kommunalen wirtschaftlichen Betätigung auf das Örtlichkeitsprinzip dar^[112], zum anderen wird der „schlanke Staat“ bzw. die Reduzierung der Leistungstiefe als Beitrag zum Abbau des „kommunalen Sozialismus“ verstanden^[113] bzw. es wird ein stringentes Instrumentarium zur Zurückdrängung des Staates aus gesellschaftlichen Bereichen in Form eines einheitlichen Verhaltensrechts gefordert, das wirtschaftsbezogenem Staatshandeln verlässliche Grenzen zieht, damit der Staat diesen Bereich dauerhaft fernbleibt^[114].

Das Neue Steuerungsmodell hat die Ausweitung der Kommunalwirtschaft begünstigt. Probleme ergeben sich insbesondere dann, wenn sich die Kommune wie im Fall „Gelsengrün“ auf der Suche nach neuen Einnahmequellen befindet. In diesem Fall war eine Unterlassungsklage gegen ein grünpflegerisch tätiges Unternehmen der Stadt Gelsenkirchen in der 2. Instanz erfolgreich^[115]. Das OLG Hamm nahm an, dass die öffentliche Hand nach § 1 UWG wegen wettbewerbswidrigen Verhaltens auf Unterlassung in Anspruch genommen werden kann.

Vor diesem Hintergrund ist die Zukunft der Kommunalwirtschaft zu beurteilen. Die Zukunft der Gemeinde kann nicht das umfassende örtliche Dienstleistungsunternehmen sein. Eine Reform des Gemeindewirtschaftsrechts auf dieser Linie müsste die am Gemeinwohl orientierte Leistungsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung in Frage stellen; denn diese kann ihrer Stellung im Staatsaufbau nur als Einheit demokratisch legitimierter öffentlicher Verwaltung gerecht werden. Eine derartige Reform würde aber auch die rechtsstaatlichen Garantien und Freiheiten beiseite schieben, die durch die Verfassung und das Gemeinschaftsrecht im Interesse der Allgemeinheit für den unverfälschten markt- und privatwirtschaftlichen Wettbewerb aufgerichtet sind^[116].

2.2.1 Zulässigkeitsvoraussetzungen kommunaler wirtschaftlicher Betätigung

Die heutigen kommunalverfassungsrechtlichen Bestimmungen, die die Zulässigkeit kommunalwirtschaftlicher Betätigung regeln, sind in ihrer Grundstruktur alle § 67 DGO nachgebildet, wobei allerdings z.T. nicht unerhebliche, teils lockernde, teils verschärfende Abweichungen zu verzeichnen sind. Man bezeichnet diese Zulässigkeitsvoraussetzungen als „Schrankentrias“ des § 67 DGO^[117]. Mit ihr sind vier unterschiedliche Zielsetzungen verbunden^[118]:

- finanzpolitisch sollen die Kommunen vor wirtschaftlichen Risiken und daraus resultierenden finanziellen Verlusten, die den Haushalt belasten und die Erfüllung der eigentlichen kommunalen Aufgaben in Frage stellen können, geschützt werden;
- kommunalpolitisch sollen die Kommunen ihre Verwaltungskraft auf die Wahrnehmung der originären und der ihnen zugewiesenen Aufgaben zugunsten der Bevölkerung konzentrieren;
- finanzverfassungsrechtlich sollen sich die Kommunen vor allem aus den Einnahmen aus Abgaben und dem Finanzausgleich und nicht durch die Selbstbewirtschaftung von Eigentum oder durch Gewerbebetriebe finanzieren;
- wirtschaftspolitisch schließlich sollen die Kommunen mit Rücksicht auf die Privatwirtschaft von einer uneingeschränkten kommunalen Wirtschaftstätigkeit abgehalten werden.

Die je nach Bundesland zu berücksichtigenden Abweichungen von der ursprünglichen Fassung der „Schrankentrias“ betreffenden sowohl die konkrete Fassung des Erfordernisses des öffentlichen Zwecks als auch die Subsidiaritätsklausel. In der Regel bezieht sich die Schrankentrias nur auf die Neuaufnahme einer wirtschaftlichen Betätigung i.S. einer Momentaufnahme, z.T. wird sie aber i.S. einer ständigen Aufgabenkritik auf die wirtschaftliche Betätigung schlechthin bezogen und kommt damit einem Auftrag zur Dauerprüfung gleich^[119]. Besonders ausgeprägt ist die Subsidiaritätsklausel seit jeher in Bayern und daran anknüpfend in Thüringen. Auch in Rheinland-Pfalz ist die „gängige“ Subsidiaritätsklausel jüngst zu Lasten der Kommunen verändert worden; inzwischen ist ein kommunalwirtschaftliche Unternehmen bereits unzulässig, wenn der Zweck ebenso gut und wirtschaftlich durch einen anderen erfüllt werden kann^[120].

Die so genannte Schrankentrias bezieht sich regelmäßig nur auf wirtschaftliche Unternehmen, für die sich eine Legaldefinition nur in den Kommunalverfassungen Brandenburgs und Nordrhein-Westfalens findet. Mit Ausnahme Thüringens ist dagegen in allen Bundesländern eine Bestimmung darüber getroffen worden, welche kommunalen Einrichtungen nicht als wirtschaftliche Unternehmen anzusehen sind, so dass sich die Schrankentrias auf sie nicht bezieht. Unternehmen, zu deren Betrieb die Kommunen gesetzlich verpflichtet sind, Einrichtungen des Unterrichts-, Erziehungs- und Bildungswesens, der Kunstpflege, der körperlichen Ertüchtigung, des Kranken-, Gesundheitswesens und der Wohlfahrtspflege sowie öffentliche Einrichtungen ähnlicher Art sind danach nichtwirtschaftliche Unternehmen. Bisweilen ist auch die Abfall- und Abwasserentsorgung ausdrücklich ausgenommen. Schließlich sind in einigen Ländern auch Hilfsbetriebe genannt, die ausschließlich zur Deckung des kommunalen Eigenbedarfs dienen^[121].

Die divergierendsten Abweichungen von § 67 DGO sind hinsichtlich der so genannten Subsidiaritätsklausel festzustellen, die jüngst in Mecklenburg-Vorpommern gelockert, in Rheinland-Pfalz hingegen verschärft worden ist. Manche Länder sehen keine ausdrücklich normierte Subsidiaritätsklausel mehr vor. Hier ist der Versuch unternommen worden, diese Klausel über das Kriterium der Zweckerforderlichkeit in das Kommunalverfassungsrecht hineinzuinterpretieren. Auch wenn dies in dieser Form unzulässig sein dürfte, ist festzustellen, dass sich in diesen Ländern durch den Wegfall der Subsidiaritätsklausel nicht viel geändert hat. Wenn Private die Aufgabe besser und wirtschaftlicher erfüllen, fehlt es an der Erforderlichkeit kommunalwirtschaftlicher Betätigung, was den öffentlichen Zweck entfallen lässt^[122].

Wenngleich an die Erforderlichkeit neuartiger kommunalwirtschaftlicher Betätigung höhere Anforderungen zu stellen sind als an hergebrachte Aktivitäten, so kann doch die Kommunalaufsicht diese bei Geltung der herkömmlichen Subsidiaritätsklausel nicht allein deshalb verbieten, weil es private Wettbewerber gibt. Aber auch die verschärften Subsidiaritätsklauseln i.S. eines Besser-Prinzips belassen den Kommunen einen erheblichen Gestaltungsspielraum, da sie nicht auf einen bloßen Kosten- oder Rentabilitätsvergleich abstellen und die kommunale Einschätzungsprärogative auch bei Statuierung als „Besser-Prinzip“ Geltung beansprucht. Von einer Verletzung des Art. 28 Abs. 2 GG kann mithin auch bei verschärften Subsidiaritätsklauseln keine Rede sein. Ebenfalls nicht verfassungswidrig, aber für die Subsidiaritätsklausel konturenchärfend und zähneverleihend sind prozessuale Regelungen, wie etwa die an das Interessenbekundungsverfahren in §7 Abs. 2 BHO anknüpfende Markterkundungsverfahren^[123].

2.2.2 Wettbewerbsrecht versus kommunale wirtschaftliche Betätigung

Die Praxis der Kommunalwirtschaft zeigt in neuerer Zeit eine expansive Tendenz, besonders auffällig in Nordrhein-Westfalen, wo überdies die Gesetzgebung den kommunalen Bestrebungen entgegenkommt. Demgegenüber ist die ordnungspolitische Grundlinie der den Gemeinden gesetzten Schranken ihrer wirtschaftlichen Betätigung zu bekräftigen, die auch angesichts von Finanznot und „Neuem Steuerungsmodell“ nicht überholt ist. Der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung, den Grundrechten der Wirtschaftsfreiheit und dem Grundsatz des unverfälschten Wettbewerb s entspricht die kommunale Wirtschaftstätigkeit nur, wenn sie durch besondere und überwiegende öffentliche Belange der Kommunalverwaltung gerechtfertigt ist^[124].

Besonders gut studieren lassen sich die auftretenden Probleme am Beispiel des 1994 in Nordrhein-Westfalen neu geregelten kommunalen Wirtschaftsrechts. Die Gemeindeordnung (GO) enthält erstmalig eine Legaldefinition der „wirtschaftlichen Betätigung“. Darunter ist der Betrieb von Unternehmen zu verstehen, die als Hersteller, Anbieter oder Verteiler von Gütern oder Dienstleistungen am Markt tätig werden, sofern die Leistung ihrer Art nach auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte (§ 107 Abs. 1 Satz 2 GO).

Die Grundnorm über die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, bisher § 88 Abs. 1, jetzt § 88 Abs. 1 S. 1, dann § 107 Abs. 1 S. GemO NW, wurde wie folgt gefasst:

„Die Gemeinde darf sich zur Erledigung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft wirtschaftlich betätigen, wenn

1. ein dringender öffentlicher Zweck die Betätigung erfordert und
2. die Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde steht“.

Die Vorschrift wollte die Gemeinden vor vermeidbaren wirtschaftlichen Risiken bewahren, außerdem aber eine Grenze für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde gegenüber der freien Wirtschaft ziehen; sie hatte also ein gemeindefinanzwirtschaftliches und ein wirtschaftliches Ziel. Diese doppelte Zielsetzung der kommunalwirtschaftlichen Ordnung und Begrenzung der Gemeindewirtschaft liegt auch den heute geltenden Regelungen zugrunde^[125]. Vor diesem Hintergrund ist die Expansion der kommunalen Wirtschaftstätigkeit zu sehen.

Dass die Änderung eine Abschwächung der gesetzlichen Bindung der Gemeindewirtschaft bezweckt, lässt sich der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung nicht ohne weiteres entnehmen. Vielmehr wird die Aufhebung der bisher durch die Subsidiaritätsklausel des § 88 Abs. 1 Nr. 1 ausgedrückten Zulassungsschranke damit motiviert, dass die Feststellung, ob diese Voraussetzungen vorliegen, von den Aufsichtsbehörden im Rahmen des Anzeigeverfahrens nicht oder nur mit erheblichem Aufwand getroffenen werden konnte^[126].

Dies bedeutet eine entschiedene Abkehr von der in den übrigen Bundesländern üblichen Praxis. Die entscheidende Voraussetzung für die Zulässigkeit einer wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde ist üblicherweise, dass der öffentliche Zweck das Unternehmen erfordert (vgl. etwa Art. 89 Abs. 1 Nr. 1 BayGemO) oder - strenger - dass ein dringender öffentlicher Zweck die Betätigung erfordert (so immerhin auch §107 Abs. 1 S.1 Nr. 1 GemO NW). Damit ist gesagt, dass eine allgemeine Gemeinwohldienlichkeit für die Betätigung nicht genügt, sondern dass diese zur Erfüllung eines besonderen und vorrangigen öffentlichen Zwecks vernünftigerweise geboten sein muss. „Dabei muss das Unternehmen unmittelbar durch seine Gewinne und Erträge dem Wohl der Gemeindebürger dienen. Rein erwerbswirtschaftlich-fiskalische Unternehmen sind den Gemeinden untersagt“ (BVerfGE 61, 82, 108). Die Streichung der Subsidiaritätsklausel im nordrhein-westfälischen Gemeinderecht durch die Novelle von 1994 hat deshalb auch keine Änderung derart bewirken können, dass damit der Schutzzweck und die Schutzwirkung des § 107 Abs. 1 GemO NW zugunsten der Privatwirtschaft entfallen wären^[127].

Die öffentliche Hand ist mit ihrer unternehmerischen und sonstigen Betätigung, selbst wenn sie in öffentlich-rechtlicher Rechtsform stattfindet, dem Wettbewerbsrecht (UWG, GWB) unterworfen, vorausgesetzt, dass sie zu einem Dritten in ein Wettbewerbsverhältnis tritt und in ihrem Angebots- und Nachfrageverhalten nicht normativ gebunden ist (vgl. § 98 Abs. 1 GWB). Die Teilnahme der öffentlichen Hand am marktwirtschaftlichen Wettbewerb ist durch das Privatrecht geordnet, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (BGHZ 66, 229; 67, 81).

Das Wettbewerbsrecht regelt das Wettbewerbsverhalten, nicht den Marktzutritt. Die Grundentscheidung der öffentlichen Hand, ob sie sich überhaupt am Wettbewerb beteiligen will, ist eine öffentlich-rechtliche Entscheidung. Wettbewerbsrechtlich ist im allgemeinen nicht entscheidend, dass die Grenzen einer zulässigen privatwirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand überschritten werden. Ein derartiger Gesetzesverstoß ist deswegen nicht notwendig sittenwidrig und als solcher unlauterer Wettbewerb im Sinne des § 1 UWG. Soll aber die Vorschrift, gegen die verstoßen wird, ein wichtiges Gemeinschaftsgut schützen und ist sie in diesem Sinn eine „wertbezogene“ Norm, liegt schon in dem Gesetzesverstoß selbst ein sittenwidriges Verhalten. Die gemeinderechtlichen Vorschriften des Gemeindewirtschaftsrecht s dienen auch dem Schutz der privaten Wirtschaft gegenüber nicht durch einen besonderen öffentlichen Zweck gerechtfertigter Wirtschaftstätigkeit der Gemeinde. Die Missachtung dieses Schutzzwecks widerspricht den guten Sitten im Wettbewerb. Die Verbotsnorm des § 1 UWG, deren Tatbestand auf ein konkretes Wettbewerbsverhältnis abstellt, ergänzt die objektiv-rechtliche Schutznorm des Gemeinderechts durch ein subjektives Recht des Konkurrenten der Gemeinde.

Die Gegenüberstellung dieser Begriffsbestimmung mit der Definition des „Handelns im geschäftlichen Verkehr“ im Sinne des § 1 UWG verdeutlicht, dass die Tatbestandsmerkmale zwei sich weitgehend deckende Tätigkeitskreise betreffen. Die Generalklausel des UWG versteht unter dem „Handeln im geschäftlichen Verkehr“ ein über die betriebsinternen geschäftlichen Vorgänge hinausgehendes, nach außen auf die Wettbewerbslage wirkendes Handeln zur Förderung eigener oder fremder Geschäftszwecke. D.h., wenn die öffentliche Hand sich erwerbswirtschaftlich betätigt, sich mit den Mitbewerbern am Markt auf gleiche Ebene stellt, werden ihre Aktivitäten von den wettbewerbsrechtlichen Tatbeständen erfasst.

Dieser Zusammenhang soll anhand von zwei Fällen verdeutlicht werden:

Das OLG Düsseldorf untersagte in seinem Urteil vom 10. Oktober 1996 der Stadt Dormagen im Rahmen einer einstweiligen Verfügung, „im geschäftlichen Verkehr zu Wettbewerbszwecken für Schülerinnen und Schüler im Rahmen der Volkshochschule oder als freies Bildungsangebot Nachhilfe in den Fächern Deutsch, Englisch und Mathematik oder in anderen, typischerweise in Schulen angebotenen Unterrichtsfächern anzubieten“. Der antragstellende Diplom-Pädagoge hatte geltend gemacht, dass seine Einnahmen aus Nachhilfeunterricht um 40 % zurückgegangen seien. Das Verhalten der Stadt als Antragsgegnerin sei wettbewerbswidrig, da ihr Verhalten nicht durch § 107 GO gedeckt sei und deshalb gegen die guten Sitten i.S.d. § 1 UWG verstoße. Die Stadt hielt die Klage für unzulässig, weil schon der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten nicht gegeben sei. Zudem sei die Nachhilfe im Rahmen der Daseinsvorsorge zulässig und keine wirtschaftliche Betätigung i.S.d. § 107 GO. Diese Vorschrift diene nicht dem Wettbewerbsschutz, so dass selbst ein Verstoß gegen § 107 keinen Unterlassungsanspruch begründe. Das OLG Düsseldorf wertet diese Nachhilfe für Schüler der Sekundarstufe I durch die Volkshochschulen als wirtschaftliche Betätigung i.S.d. § 107 Abs. 1 S.2 GO, die sie für unzulässig hält, da der „dringende öffentliche Zweck“ fehle. Es wird erkannt, dass die Erreichung des Schulzieles im öffentlichen Interesse liege, dies sei jedoch durch eine hinreichende Zahl von privaten Nachhilfeanbietern gewährleistet.

Die unter der Firma „Gelsengrün“^[128] Handelnde Stadt Gelsenkirchen und ihre Stadtwerke GmbH wurden verurteilt, landschaftsgärtnerische Arbeiten privaten Auftraggebern anzubieten. Die Firma „Gelsengrün“ ist eine im Handelsregister eingetragene, eigenbetriebsähnliche Einrichtung und aus dem ehemaligen Grün- und Friedhofsamt hervorgegangen. Neben der Pflege der Grünflächen der Stadt Gelsenkirchen werden von ihr gegen Bezahlung auch für Private Gartenarbeiten wie z.B. das Fällen von Bäumen oder der Rückschnitt von Sträuchern übernommen. Diese Arbeiten für Private machen weniger als 2,5 % der gesamten Tätigkeit aus. Geklagt hatten neben einem Gartenbauverband eine Reihe von örtlich ansässigen Gewerbetreibenden, die Gartenbauleistungen anbieten.

Das OLG Hamm hat in der „Gelsengrün-Entscheidung“ die erwerbswirtschaftliche Betätigung der Kommunen zum Ausnahmetatbestand erklärt. Die Tätigkeit in neuen Aufgabenbereichen der Daseinsvorsorge wird generell für unzulässig gehalten, da nur die Fortsetzung historisch gewachsener Tätigkeitsfelder zulässig sei. Es liege kein dringender öffentlicher Zweck vor, da die Gemeinde sich diesen nicht selbst schaffen könne, indem sie die entsprechenden Einrichtungen so dimensioniere, dass diese nur bei zusätzlicher privatwirtschaftlicher Betätigung wirtschaftlich arbeiten könnten. Daran zu kritisieren ist, dass bei einem Anteil privater Aufträge von 2,5 % kaum von einer Überdimensionierung die Rede sein kann, die Tätigkeit vielmehr eine Randnutzung darstellt. Mit dieser Problematik hat sich das Gericht jedoch so gut wie nicht auseinander gesetzt^[129].

2.2.3 Europäische Einflüsse

In der Europäischen Union wird eine konsequente Liberalisierungspolitik betrieben, die auch vor traditionell dem staatlichen Bereich zugehörenden Aufgaben nicht Halt macht. Die Gemeinden geraten dadurch zunehmend unter Druck, ihre Tätigkeit in bestimmten Bereichen zu rechtfertigen^[130]. Auf der anderen Seite zwingt die Gemeinden ihre angespannte finanzielle Situation zur Aufgabenkritik und zu Überlegungen zwecks Einnahmenerhöhung.

Ferner sind die öffentlichen Unternehmen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere den Wettbewerbsregeln der Art. 85 ff. EGV unterworfen (Art. 90 EGV), sofern sich ihr Wettbewerbsverhalten auf den Marktverkehr des Binnenmarkts auswirkt oder auswirken kann. Auch die Wirtschaftstätigkeit einer Gemeinde kann geeignet sein, den zwischenstaatlichen Handel zu beeinträchtigen. Freilich sind die Mitgliedsstaaten durch das Gemeinschaftsrecht nicht gehindert, öffentliche Unternehmen zu gründen und zu betreiben (Art. 222 EGV), dürfen aber keine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten (Art. 90 Abs. 1 EGV) - Beihilfeverbot (Art. 92 ff.). Das Wirtschaftsrecht der EG zieht damit der Unternehmenstätigkeit der öffentlichen Hand engere Grenzen als das Verfassungsrecht^[131]. Nur bei Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, darf die Anwendung der Wettbewerbsregeln nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindern (Art. 90 Abs. 2 EGV). Dies dürfte sich mit dem Kreis der Kommunalunternehmen decken, die gemeinderechtlich zulässig sind, weil sie durch einen besonderen und vorrangigen öffentlichen Zweck erfordert sind.

2.2.4 Was bleibt erlaubt?

Soll die öffentliche Zwecksetzung der Kommunalwirtschaft mehr als eine Floskel sein, muss der öffentliche Zweck eindeutig fixiert und steuerungstauglich präzisiert werden. Hierzu zwingt auch das europäische Gemeinschaftsrecht. Die im innerstaatlichen Bereich unmittelbar anwendbare Vorschrift des Art. 90 Abs. 1 EGV verpflichtet nämlich die Mitgliedstaaten dazu, keine dem Vertrag, insbesondere dem Art. 7 und den Wettbewerbsregeln, widersprechende Maßnahmen zu treffen oder beizubehalten. Da eine öffentliche Zwecksetzung auch und gerade darin bestehen kann, sich nicht wie ein privater Wettbewerber zu verhalten (z.B. unrentable Verkehrsstrecken zu bedienen), bedarf ein abweichendes Verhalten der Rechtfertigung. Eine Grundlage dafür bietet Art. 90 Abs. 2 EGV. Danach gelten die Vorschriften des EG-Vertrages für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse „betraut“ sind, unter bestimmten Voraussetzungen nicht^[132]. Erforderlich für die Freistellung ist somit das Vorliegen eines Betrauungsaktes, so beispielsweise geregelt in § 109 Abs. 1 Satz 1 GO NW, der die Kommunen dazu verpflichtet, ihre Unternehmen und Einrichtungen so zu führen, zu steuern und zu kontrollieren, dass der öffentliche Zweck nachhaltig erfüllt wird.

Das Erfordernis einer öffentlichen Zwecksetzung schließt eine Gewinnerzielung nicht aus. Nach den verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden, von Art. 90 EGV im wesentlichen geforderten kommunalrechtlichen Wirtschaftsgrundsätzen sollen die wirtschaftlichen Unternehmen und Einrichtungen der Kommunen im Gegenteil einen Eintrag für den Haushalt abwerfen. Entscheidend ist aber, dass die öffentliche Zwecksetzung und das erwerbswirtschaftliche Gewinnstreben nicht auf derselben Ebene liegen. Unbedenklich ist indes eine Gewinnmitnahme in Ausübung einer sozialwirtschaftlichen - d.h. durch einen öffentlichen Zweck gerechtfertigten - Betätigung. Zulässig ist ferner eine Erwerbswirtschaft, die eine nicht wirtschaftliche Hauptbetätigung unterstützt (wie z.B. ein Ratskeller oder ein Kiosk und einem kommunalen Krankenhaus)^[133]. Schließlich darf eine gewinnorientierte Tätigkeit annexweise auch bei Gelegenheit der Erfüllung einer rechtlich legitimierten Sachaufgabe wahrgenommen werden. So ist die öffentliche Hand nach zutreffender Rechtsprechung insbesondere zur Nutzung sonst brachliegenden Wirtschaftspotenzials berechtigt^[134]. Dazu gehören etwa die Vermietung von Werbeflächen oder der Verkauf von Lizenzen für Software, die in der Kommune und für diese entwickelt worden ist.

Problematisch wird die gewinnorientierte Annextätigkeit, wenn sie zur Erweiterung des vorhandenen bzw. für die Gemeinwohlaufgabe benötigten Bestandes führt, wie etwa zur Anschaffung zusätzlicher Geräte oder zur Anstellung neuer Mitarbeiter. In keinem Fall darf die unmittelbar dem Gemeinwohl dienende Tätigkeit in den Hintergrund treten oder zum Vorwand der Erwerbswirtschaft missbraucht werden. Wo die Grenze zu ziehen ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. So wird man es der Kraftfahrzeugwerkstatt eines großen kommunalen Verkehrsbetriebes kaum untersagen können, gewinnbringende Zusatzaufträge zur besseren betriebswirtschaftlichen Optimierung zu übernehmen, selbst wenn ein oder zwei Kraftfahrzeugschlosser mehr eingestellt werden müssen^[135].

2.2.5 Wertung

Die Zielsetzungen der Kommunalwirtschaft sind nach den Gemeindeordnungen der Länder anhand folgender Problemkreise zu diskutieren: erstens dem Erfordernis einer öffentlichen Zwecksetzung, zweitens der Präzisierung der öffentlichen Zielsetzung und drittens schließlich der Zulässigkeit einer Gewinnmitnahme. Das Erfordernis der öffentlichen Zwecksetzung legt die Kommunalwirtschaft auf Gemeinwohlbelange fest. Einerseits steht den Kommunen dabei ein außerordentlich weiter wirtschaftspolitischer Selbstverwaltungsspielraum zu^[136]. Andererseits rechtfertigt nicht jeder Gemeinwohlbelang ein Tätigwerden. Ergiebiger als die positive Bestimmung der öffentlichen Zwecksetzung ist die negative Abgrenzung. So hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass ein Gemeindeunternehmen unmittelbar durch seine Leistung dem Wohl der Gemeindeeinwohner dienen muss - rein erwerbswirtschaftlich-fiskalische Unternehmen sind den Gemeinden daher untersagt^[137]. Dieser Konsens wird nunmehr von der Verwaltungspraxis zunehmend in Frage gestellt, teilweise unter Berufung auf eine Kieler Dissertation^[138], nach der die Festlegung auf einen öffentlichen Zweck den Ausschluss reiner Erwerbswirtschaft nicht zwingend gebieten soll. Mit Ehlers^[139] ist dem entgegenzutreten, da sich die Staatstätigkeit ansonsten überhaupt nicht mehr begrenzen ließe.

Viele Gemeindeordnungen enthielten bzw. enthalten eine Bestimmung, nach der die Gemeinde ein Unternehmen nur errichten, übernehmen oder erweitern darf, wenn der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch andere Unternehmen erfüllt werden kann. Auf eine solche Regelung hat Nordrhein-Westfalen inzwischen verzichtet. Verschärfte Subsidiaritätsklauseln wurden demgegenüber in die Gemeindeordnungen der neuen Länder aufgenommen. Am weitesten ging Mecklenburg-Vorpommern, das eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden nur dann erlaubt, wenn die Gemeinde ihre Aufgabe besser und wirtschaftlicher als Dritte erfüllen kann^[140]. Indes können nach der Rechtsprechung die Konkurrenzen erst dann subjektive Abwehrrechte aus den Grundrechten herleiten, wenn die Kommunalwirtschaft eine monopolistische Tendenz hat oder die privatwirtschaftliche Betätigung in unerträglicher Weise einschränkt^[141]. Schärfere Restriktionen ergeben sich dagegen aus dem Wettbewerbsrecht^[142]. Und schließlich erweist sich die hohe Verschuldung vieler Kommunen immer mehr als ein Indiz dafür, dass die ihre wirtschaftliche Betätigung nach Art und Umfang nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zu ihrer Leistungsfähigkeit steht.

Entgegenzutreten ist mit Ehlers^[143] auch der in neuerer Zeit wieder aufgegriffenen Auffassung, dass die öffentliche Hand bei der Teilnahme am wirtschaftlichen Wettbewerb nicht an das bundesstaatliche Kompetenzgefüge des Art. 30, 83 ff. GG gebunden sei, also extra constitutionem und sogar außerhalb des Gemeindegebietes tätig werden dürfe, mithin nur hoheitliches, nicht jedoch wirtschaftliches Handeln Kompetenzen voraussetze^[144]. Fälle wie die Gründung eines Unternehmens in Indien durch die Stadt Leverkusen oder das Anbieten von Consulting-Leistungen durch die Mannheimer Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft in Moldawien, Polen, Litauen und Lettland haben mit Belangen der örtlichen Gemeinschaft ganz einfach nichts mehr zu tun^[145].

Bei der Entscheidung einer wirtschaftlichen Betätigung in öffentlich-rechtlicher oder privater Rechtsform steht der Gemeinde ein Organisationsermessen zu. Dies bedeutet, dass sie im Einzelfall die am besten geeignete Organisationslösung wählen dürfen, wobei ein gewisser Vorrang des öffentlichen Rechts nicht zu verkennen ist^[146]. in jedem Fall bedürfen die kommunalen Ausgliederungen einer effektiven Steuerung und Kontrolle^[147], um die demokratische Legitimation und die kommunale Substanz nicht über Gebühr auszudünnen. Wünschenswert wären in diesem Zusammenhang allerdings geeignete öffentlich-rechtliche Organisationsformen wie die Anstalt des öffentlichen Rechts, wie sie von Art. 96 der bayerischen Gemeindeordnung angeboten wird.

2.3 Rechtliche Grenzen der Verwaltungsmodernisierung

2.3.1 Einführung

In jüngster Zeit wird immer häufiger vor einer Unterschätzung der Komplexität der Modernisierungsprozesse in der öffentlichen Verwaltung und vor einer vorschnellen Wahl privatwirtschaftlicher Konzepte gewarnt. Gewiss stellen wesentliche Elemente des New Public Management bzw. des Neuen Steuerungsmodells wie etwa die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung einen Fortschritt gegenüber der traditionellen Verwaltungskunst dar. Gleichwohl dürfen die Eigenarten öffentlicher Güter und die Parallelität von Verfassung und Verwaltung nicht unberücksichtigt bleiben. Die bislang weitgehend zu beobachtende Enthaltsamkeit im Umgang mit den rechtlichen Fragen des Strukturwandels der öffentlichen Verwaltung überrascht um so mehr, als sich parallel mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells ein Wandel in der Betrachtung der Steuerungsfunktionen des Verfassungs- und Verwaltungsrechts vollzieht.

Die „Meilensteine“ des Neuen Steuerungsmodells sind:

- Definition von Produkten als Ergebnisse des Verwaltungshandelns
- Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung
- Schaffung eines mit Kennzahlen operierenden zentralen und dezentralen Controllings
- Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung und entsprechend die Aufstellung des Haushalts aufgrund von ergebnisorientierten Budgetvorgaben
- Anpassung der Aufbauorganisation
- Einführung eines Kontraktmanagements.

Diese Meilensteine provozieren eine Reihe von tief greifenden Rechtsfragen. Diese beginnen bereits bei einer Einordnung des Neuen Steuerungsmodells in das New Public Management, das zwangsläufig noch mehr Ansatzpunkte für Kritik enthalten muss, und führen über die Erarbeitung eines Leitbildes, das meist zu Beginn eines jeden Reformprozesses steht, bis hin zu konkreten Einzelfragen wie etwa dem Kontraktmanagement. Eine der wesentlichen Fragen dürfte die Leitbildentwicklung sein, ohne die Reformen heute nicht mehr vorstellbar sind. Das Leitbild einer Körperschaft, Anstalt oder Stiftung bzw. einer Behörde und die allgemeinen Handlungsziele ergibt sich jedoch immer noch aus dem gesetzlichen Auftrag und der verfassungsrechtlichen Stellung und entzieht sich damit einer betriebswirtschaftlichen Betrachtung weitgehend.

2.3.2 Privatisierung und Aufsicht

Die Privatisierung staatlicher Aufgaben entbindet den Staat regelmäßig nicht von seiner Pflicht, die Aufgabenerfüllung zu beaufsichtigen. Ob die Mechanismen staatlicher Aufsicht dabei stets ausreichend sind, erscheint in vielen Rechtsgebieten zweifelhaft; insbesondere ist fraglich, ob das Gesellschaftsrecht einen vergleichbaren Standard staatlicher Aufsicht ermöglicht^[148].

Mehr oder weniger deutlich ausgesprochen wird die Privatisierung von kommunalen Aufgaben als begleitende Maßnahme im Rahmen des New Public Management angesehen. Auch sie führt zu einer Einschränkung der demokratischen Einflussrechte auf öffentliche Angelegenheiten. Dies gilt gleichsam für die “zweite Form” der Privatisierung^[149], bei der nur eine privatrechtliche Organisationsform, zumeist die der GmbH gewählt wird, die Gesellschaftsanteile aber in der öffentlichen Hand bleiben. Eine GmbH, die am Markt operiert, muss sich stärker an den Marktkräften orientieren als ein Unternehmen, das in den hierarchischen Aufbau des Staates eingegliedert ist. Haushaltswirtschaftlich erfolgt in den meisten Fällen eine totale Trennung. Das Personalrecht wird ausschließlich durch Tarifverträge gesteuert und nicht durch das der parlamentarischen Regelung unterliegende Beamtenrecht.

Art. 87 d GG enthält beispielsweise als zentrale Vorgabe für die Ausgestaltung der Luftverkehrsverwaltung, deren Teil die Flugsicherung ist, die Forderung, dass diese in bundeseigener Form zu führen sei. Obwohl sich bundeseigene Verwaltung und Organisationsprivatisierung eigentlich ausschließen, wurde insbesondere von Lerche^[150] argumentiert, dass bundeseigene Verwaltung i.S.d. Art. 87 d GG zwar Bundeseigenverwaltung im engeren Sinne sei, aber gleichwohl über organisationsprivatisierte Rechtsträger erfolgen kann. Für diese Deutung spricht, dass der Gesetzgeber wegen der Beschränkung in Art. 87 d Abs. 1 S. 1 GG (bundeseigene Verwaltung) die Notwendigkeit einer Alleingesellschafterstellung des Bundes in der Flugsicherungs-GmbH sah. Gleichsam wäre damit eine Sonderform der bundeseigenen Verwaltung gegenüber Art. 86 GG geschaffen, was aber gesetzgebungstechnisch im Wege des Rangverhältnisses der lex specialis (Art. 87 d Abs. 1 GG) zur lex generalis (Art. 86 GG) denkbar erscheint^[151].

Zum Begriff der bundeseigenen Verwaltung im engeren Sinne hat bereits Ehlers ausgeführt, dass in diesem Bereich die Schaffung organisationsprivatisierter “Trabanten” unzulässig sei, nicht zuletzt, da diese lediglich der Rechtsaufsicht unterworfen seien^[152]. Zwar sind im Zuge der Einführung von Art. 87 d Abs. 2 GG keine Einwände mehr gegen die Schaffung eines privatrechtlichen Unternehmens im Rahmen der Luftverkehrsverwaltung zu erheben, es ist aber nicht anzunehmen, dass damit auch generell die Reduzierung der Staatsaufsicht auf eine reine Rechtsaufsicht zugelassen werden sollte. Grund für die Anordnung bundeseigener Verwaltung ist gerade die jederzeitige Durchsetzung der staatlichen Führungsrolle in wichtigen Angelegenheiten^[153].

Auch das Bundesverwaltungsgericht sieht bei der Einschaltung Beliehener im Bereich der bundeseigenen Verwaltung die Notwendigkeit, diese in besonderem Maße in den Unterbau der bundeseigenen Verwaltung zu integrieren und sie deshalb der vollen Fachaufsicht der übergeordneten Behörden zu unterwerfen^[154]. Bedient sich der Staat also zur Umsetzung von Aufgaben, die der bundeseigenen Verwaltung übertragen sind, privatisierter Verwaltungsträger und überträgt er diesen hoheitliche Funktionen, so ist die Sicherstellung staatlicher Inferenzrechte unumgänglich; bevorzugtes Mittel hierzu sollte eine umfassende Fachaufsicht sein. Denn unabhängig von der letztendlichen Einstufung des Begriffs “bundeseigene Verwaltung” in Art. 87 d Abs. 1 GG sollte feststehen, dass die Luftverkehrsverwaltung und mithin die Flugsicherung in der alleinigen Verantwortung des Bundes bleiben, gleich wessen sich der Bund zur Ausführung dieser Verwaltungsaufgaben bedient. Betrachtet man die Regelungen des Grundgesetzes zur Ausführung der Bundesgesetze, so stellt man fest, dass immer dann, wenn sich der Bund anderer - etwa der Länder - zur Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben bedient und er gleichzeitig die Sachkompetenz, also die Kompetenz zur letztendlichen Entscheidung in der Sache behält, ihm gleichzeitig ein weites, die Fachaufsicht umfassendes Aufsichtsinstrumentarium zusteht. Ausdrücklicher Beleg hierfür in der Verfassung ist Art. 85 Abs. 4 GG im Bereich der Auftragsverwaltung^[155].

Die Vergleichbarkeit staatlicher Aufsicht über privatisierte Verwaltungsträger mit den Einflussnahmerechten des Gesellschaftsrechts steht zunächst unter einem grundlegenden Vorbehalt. Es wird darauf hingewiesen, dass staatliche Aufsichtszuständigkeiten und ‑befugnisse von Einwirkungsmöglichkeiten und ‑pflichten des Mutterträgers einer im Eigentum des Staates stehenden Gesellschaft grundsätzlich zu trennen sind, allerdings nur, wenn die Aufsicht durch eine andere staatliche Stelle wahrgenommen wird als die, in deren Eigentum der privatisierte Verwaltungsträger steht. Dieses Problem stellt sich aber dann nicht, wenn der potentiell zur Aufsicht Berufene und der Eigentümer und Gesellschafter eines Unternehmens identisch sind. So liegen etwa im Bereich der Flugsicherung die Aufsichtsrechte beim Bundesverkehrsminister, gleichzeitig ist der Bund Alleingesellschafter der DFS GmbH; gleiches würde derzeit für den Bereich der Eisenbahnen des Bundes gelten.

Fraglich bleibt aber, ob in den genannten Fällen der über das Gesellschaftsrecht auszuübende Einfluss auf das Geschäftsgebaren einer juristischen Person des Privatrechts qualitativ mit den Aufsichtsrechten nach verfassungsrechtlichen oder einfachgesetzlichen Bestimmungen vergleichbar ist. Auszugehen ist dabei von der Forderung, dass die Einflussnahme auf den Privaten geeignet sein muss, die jederzeitige Durchsetzung der staatlichen Führungsrolle zu ermöglichen. Um ein vergleichbar effektives Aufsichtsmittel darzustellen, muss die gesellschaftsrechtliche Einflussnahme damit vor allem die sofortige und verzögerungsfreie Durchsetzung des staatlichen Willens ermöglichen. Dies gilt jedenfalls, soweit nicht lediglich Funktionen der leistenden Verwaltung, sondern insbesondere Hoheitsaufgaben übertragen werden^[156].

Auf den ersten Blick optimale Möglichkeiten für die Durchsetzung des politischen Einflusses bietet die Rechtsform der GmbH. Sofern der Staat, also etwa der Bund, Alleingesellschafter der GmbH ist, hat er die Möglichkeit, über die Gesellschafterversammlung seine Interessen im Weisungswege durchzusetzen. Auch ohne entsprechende Regelung in Gesellschaftervertrag oder Satzung steht dem Gesellschafter ein umfassendes Weisungsrecht zu, von der Einzelweisung bis hin zur Richtlinienkompetenz; dieses Recht kann er auf entsprechenden Beschluss hin auch außerhalb der Gesellschafterversammlung ausüben, so dass selbst das aufwendige Prozedere der Einberufung der Gesellschafterversammlung entfällt^[157].

Ein besonderes Problem stellen in diesem Zusammenhang die “mitbestimmten” Gesellschaften dar, also Unternehmen mit mehr als 2.000 Beschäftigten, in denen ein Aufsichtsrat gebildet werden muss. So verlangt das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum schleswig-holsteinischen Mitbestimmungsgesetz eine ununterbrochene Kette demokratischer Legitimation, die nicht durch eine auch noch so schwache Mitbestimmung durchbrochen werden darf^[158]. Zu überlegen wäre daher in solchen Fällen die Rechtsform des privaten Vereins, da dieser im Gegensatz zur Aktiengesellschaft bzw. der GmbH den Regeln des Mitbestimmungsrechts entzogen werden kann. Die grundsätzliche Frage bleibt dann allerdings die nach dem Nutzen einer Organisationsprivatisierung.

2.3.3 Neues Steuerungsmodell und lokale Demokratie

Die gegenwärtige Reformdiskussion in den Kommunalverwaltungen wird im wesentlichen von zwei Säulen getragen: den Bemühungen um Effektivitäts- und Effizienzsteigerungen durch Rationalisierungsprogramme (Neues Steuerungsmodell) und Bestrebungen nachhaltiger Demokratisierung (etwa Förderung bürgerschaftlichen Engagements in Baden-Württemberg). Ob diese Eckpfeiler für eine tragfähige Konstruktion einer modernen Verwaltung taugen, hängt entscheidend davon ab, ob sich ihre konkurrierenden und synergetischen Zielsetzungen zu einem gemeinsamen und zukunftstauglichen Gerüst zusammenführen lassen^[159].

Probleme für die kommunale Demokratie ergeben sich aus dem noch weitgehend ungeklärten Verhältnis zwischen Kommune und lokal organisierten Interessen. Zu erwarten ist im Zuge der Deregulierungsprozesse ein Anwachsen bürgerlicher Selbsthilfemaßnahmen. Diese Verlagerung von Aufgaben in den Selbsthilfe sektor hinein erfordert auch eine Neudefinition der bürgerschaftlichen Mitbestimmung. Hinzu kommen die Probleme einer möglichen Formalisierung und Hierarchisierung der Organisation durch den Kontrakt sowie der möglichen Beeinträchtigung reflexiver Lernprozesse und der Entpluralisierung der Mittelwahl. Und last not least geht es um die Inkompatibilitäten zwischen dem Neuen Steuerungsmodell und dem demokratischen Willensbildungs- und Umsetzungsprozess schlechthin^[160], weniger um eine Neubestimmung der Aufgaben des Staates bzw. der Reichweite staatlicher Politik. Im Kern geht es also darum, nach den Voraussetzungen für eine demokratieverträgliche Implementierung neuer Verwaltungsstrukturen zu fragen bzw. mögliche neue Verwaltungsstrukturen auf ihre Demokratieverträglichkeit schlechthin zu untersuchen. Möchte man den berechtigten Kern des Neuen Steuerungsmodells retten, ist Abschied zu nehmen von der vorherrschenden dogmatischen Rezeption privatwirtschaftlicher Erfahrungen und dem Anspruch verallgemeinerbarer Lösungen. Statt dessen gebührt der Logik politischer Rationalität, in der es um politische Steuerung, um Wahlen und um mikropolitische Machtstrategien geht, eine stärkere Aufmerksamkeit^[161].

2.3.3.1 Kommunale Selbstverwaltung als Staatsziel

Demokratie kann als Herrschaft des Volkes niemals die Herrschaft einer soziologischen Einheit sein, da das Volk keine Einheit darstellt, sondern vielmehr eine Ansammlung sehr vieler Menschen mit unterschiedlichen, oft widerstreitenden Interessen und Wertungen ist. Und vor allem ist die Demokratie eine Herrschaftsform. Als solche ist sie genauso herrschsüchtig wie die Tyrannei eines einzelnen. Menschlich wird auch die Demokratie nur durch den Rechtsstaat, d.h. durch die Bindung an Recht und Gesetz, an die Grundrechte und durch die Macht der Gerichte^[162].

Der “Demokratismus” der 68-er Bewegung ist noch an vielen Stellen spürbar, da die Vorkämpfer dieser Bewegung den “Marsch durch die Institutionen” erfolgreich angetreten haben und oft noch vom Gedankengut ihrer jugendbewegten Frühzeit geprägt sind. Jedoch lässt sich nicht verkennen, dass die Bewegung, die eine Überzahl von Gremien heraufbeschworen hat, heute in weiten Bereichen auf dem Rückzug ist. Im Zentrum dieser Gegenbewegung steht das “Neue Steuerungsmodell”, das aus dem Zwang leerer Kassen geboren, die Ökonomisierung und Steigerung von Effektivität und Effizienz staatlichen und kommunalen Handelns zu bewirken versucht. Dieses Modell will den politischen Führungsgremien, also den Teilen der politischen Organisationen, die demokratisch legitimiert sind, nur die Entscheidung über das “Was” überlassen, während das “Wie” Managern übertragen wird, die mit großen Vollmachten ausgestattet die Rationalität des öffentlichen Handelns gewährleisten sollen^[163].

Bedenken müssen insbesondere gegenüber der Demokratieverträglichkeit des Neuen Steuerungsmodells angemeldet werden^[164]. Im Rahmen der verwaltungsinternen Aufgabenkritik besteht die Gefahr, dass sich die Kommunen auf die Gewährung einklagbarer Rechtsansprüche und auf die Erledigung gesetzlich eindeutig determinierter Aufgaben beschränken und dass sie sich aus einer “präventiven” und gestaltenden Politik der Daseinsvorsorge zurückziehen. Diese Gefahr wird aktuell dort und dann, wenn mit kurzfristigen Zielen der Haushaltssanierung Methoden der betriebswirtschaftlichen Rationalisierung auf die öffentliche Verwaltung angewendet werden, namentlich dem “Outsourcing”, einer Begrenzung der Produktpalette und drastischen Personaleinsparungen. So berechtigt Einzelmaßnahmen dieser Art sein können, so sehr ist mit ihnen gleichzeitig die Gefahr verbunden, dass auf diese Weise mittelfristig und langfristig nicht nur Gestaltungsoptionen, sondern auch Kostenproduktionspotenziale und spezifische Wettbewerbsvorteile der öffentlichen Verwaltung gegenüber Privaten vergeben werden.

Das Neue Steuerungsmodell ist zusammenfassend mit drei zentralen Problempunkten zu kennzeichnen: Erstens der Missachtung der Eigentümlichkeiten öffentlicher Dienstleistungsproduktion, zweitens der Missachtung der Besonderheiten des politisch-administrativen Systems und drittens der mangelnden Nutzung von Elementen eines lernenden Managementkonzepts. Das Neue Steuerungsmodell ist damit unterkomplex^[165].

2.3.3.2 Kriterien kommunaler Demokratie

Die Dominanz des betriebswirtschaftlichen Denkens im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells führt zu einer Fragmentierung und Mikroökonomisierung des Verwaltungshandelns. Vernachlässigt werden dabei die Zwecke und Funktionen von Staat und Kommunen und es besteht die Gefahr, dass das spezifisch Öffentliche (z.B. die Besonderheiten öffentlicher und meritorischer Güter) “verdampft”^[166]. Soll das Neue Steuerungsmodell einen Beitrag zur Demokratisierung der kommunalen Gemeinwesen leisten, müsste es zum einen ein Beitrag zur Steigerung der Transparenz erbringen, denn nur Transparenz eröffnet die Chance, dass die Kommunalverwaltung für die Politiker steuerbar und für die Bürger kontrollierbar bleibt; zum anderen müsste das Neue Steuerungsmodell offen sein für ein stärkere Gewichtung der Direktwahl und direktdemokratischer Mitbestimmungsformen wie Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Tatsächlich wird es den Informations- und Kompetenzvorsprung von Verwaltung und hauptamtlichem Bürgermeister jedoch nicht abbauen^[167].

Einer Emnid-Umfrage aus dem November 1993 zufolge sind 71 Prozent der Bevölkerung der Ansicht, dass das Personal in den Rathäusern abgebaut werden müsse, fast die gleiche Anzahl (70 Prozent) sprach sich für eine Verminderung der Anzahl der Gemeindevertreter aus. Diese Daten können als Indiz dafür gewertet werden, dass die Arbeitsanteile von Rat und Verwaltung am kommunalen Geschehen für den Bürger nicht transparent sind^[168]. Die Frage ist also, ob wir uns in den Gemeinden nur noch den “City Manager” leisten und den “politischen Betrieb” einstellen sollen^[169]. Die sinkende Bereitschaft der Bürger, für Ehrenämter zu kandidieren, spricht zweifellos für diese Lösung. Hinzu kommt, dass Privatisierungen, Ausgliederungen sowie Partnerschaften bei der Leistungserstellung tendenziell zu einem Rückzug der Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten der Räte führen. Die Ratsmitglieder werden häufig nicht oder erst sehr spät einbezogen. Freilich soll der Rat als Makler und Treuhänder öffentlichen Interesses einen gemeinwohlorientierten Ausgleich zwischen verschiedenen Einzelinteressen suchen. Dies ist besonders wichtig, da der Bürger in den betriebswirtschaftlichen Konzepten lediglich als Kunde, nicht aber als mitgestaltender Akteur vorkommt. Die “reine Lehre” der Betriebswirtschaftslehre scheint sich mit politischen Werten wie Loyalität und Solidarität sowie mit dem politischen Prozess, der von der Suche nach Interessenausgleich und nach Mehrheiten bestimmt ist, nicht zu vertragen^[170].

Nur wenn klar ist, was die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe kostet, kann entschieden werden, ob sie das im Sinne der politischen Aufgabenerfüllung auch wert ist. Da der Rat im Gegensatz zum Parlament auf Bundes- oder Landesebene einen Teil der Verwaltung darstellt, müssen strategische Zielsetzungen und operative Ausführung und Rückmeldung als arbeitsteiliges Zusammenwirken in einem einheitlichen Steuerungskreislauf gesehen werden^[171]. Hill schlägt vor, so genannte “P-Gruppen”, eine Art von kombinierten Projekt- und Problemlösungsgruppen, einzurichten, in denen Rat und Verwaltung gemeinsam über die Verbesserung der Qualität von Verwaltungsprodukten nachdenken können. Betroffene und sachkundige Bürger können bei Bedarf beteiligt werden, etwa bei der Parkraumbewirtschaftung, bei der Gestaltung und Verwaltung von Spielplätzen, Sportstätten usw.^[172] Im Sinne einer Rückgabe von Souveränität und Verantwortung wäre es sogar vorstellbar, mit den Bürgern Zielvereinbarungen über die von ihnen vorgeschlagenen Eigenprojekte zu schließen und ihnen zur Verwirklichung des Projektes ein bestimmtes Budget zur Verfügung zu stellen. Die Rolle des Rates läge dabei in einer gemeinwohlorientierten Steuerung und Überwachung solcher Projekte^[173].

Immerhin besteht weitgehend ein Konsens darüber, dass die Grundvoraussetzung für eine bessere Ressourcensteuerung im öffentlichen Sektor die Schaffung organisatorisch abgrenzbarer Einheiten im Sinne von Verantwortungszentren ist, wie die Bedeutung des Principal-Agency-Verhältnisses und der dezentralen Ressourcenverwendung in Theorie und Praxis es beweisen. Dazu bedarf es der Entwicklung von Verfahren zur Integration und Koordination der dezentralisierten Verantwortungszentren in einem übergeordneten Gesamtzusammenhang sowie des Einverständnisses der Politik, sich nicht mehr in die operative Steuerung einzumischen^[174]. Die Trennung von Politik (policy making) und öffentlicher Dienstleistung (service delivery) steht in einem engen Zusammenhang mit der Bildung von Verantwortungs- und Ergebniszentren. Dazu ist ein Wandel im Politikverständnis nötig. Die Politik soll die Ziele und Rahmenbedingungen setzen (Kontraktmanagement). Damit eröffnen sich neue Spielräume für die Gemeindevertretung und die alte demokratietheoretische Annahme, dass die Festlegung der Zwecke von Verwaltungshandeln Aufgabe der Politik und die Zielumsetzung Aufgabe der Verwaltung sei (Trennung von Legislative und Exekutive), wird verwirklicht^[175]. Diese dem Kontraktmanagement in Anlehnung an eine Konzernstruktur (Management und Aufsichtsrat / Vorstand) zugrunde liegende Trennung von Politik und Verwaltung widerspricht zunächst der verfassungsrechtlichen Situation auf lokaler Ebene^[176]. Wenn sich nun das Mitglied der Gemeindevertretung oder die parlamentarische Opposition demnächst nicht mehr direkt an den Amtsleiter wenden und Problemen, die ihm aus dem Direktkontakt mit den Bürgern übermittelt wurden, nachgehen kann, so besteht durchaus die Gefahr, dass eine nicht unwichtige Einflussressource, die Angst der Verwaltung vor unmittelbarer Kontrolle, verloren geht und die Distanz zum Bürger weiter wächst^[177].

Indes erscheint eine Verflechtung zwischen Politik und Verwaltung aus der Sicht der Politikfeldanalyse als durchaus funktional. Im politischen Prozess ist die Herstellung einer klaren Managementsteuerung nach Zielvorgaben und Outputs jedoch kaum möglich, da zu viele Referenzsysteme zu berücksichtigen sind^[178]. Zudem gilt immer noch die Aussage Lindblom s, dass eine rationale Planung im Sinne einer Zweck-Mittel-Abwägung weder möglich, noch sinnvoll sei und dass eine inkrementale Politik, eine Strategie der unkoordinierten kleinen Schritte des “Sichdurchwurstelns” für das demokratische Systeme die sinnvolle Alternative ist^[179]. Mitunter haben gerade unpräzise Vorgaben ihren Sinn, weil sie den Vollzugsakteuren Handlungsspielräume einräumen, die angesichts ungesicherter Wirkungsanalysen und unvorhergesehener Ereignisse eine größere Flexibilität ermöglichen. Öffentliche Leistungen sind daher in der Regel konditional programmiert, während Zielvereinbarungen auf einer gewissen Verlässlichkeit aufbauen^[180]. Es kommt also nicht so sehr auf den Output an, also den Umfang und die Qualität der öffentlichen Leistung, sondern mehr auf den Impact, also die Wirkungen in der gesellschaftlichen und ökonomischen Umwelt und auf den Outcome, also letztendlich in der Gesellschaft erzielten Auswirkungen^[181].

Insgesamt ist also Skepsis angebracht: Wahlen und Wiederwahlinteresse, Verbandswettbewerb und Klientelismus, Parteienkonkurrenz und Mehrheitswechsel, mikropolitische Machtstrategien und politische Steuerungsprobleme gehören zur “verunreinigten” politischen Wirklichkeit, sind aber zugleich wesentliche Prämissen des politisch-administrativen Systems. Aus der Sicht des Neuen Steuerungsmodells stellen diese jedoch eher Hindernisse für effektives Managementhandeln dar^[182]. Im Verhältnis zwischen principal und agency ist kein Platz für Interventionen in die eine oder andere Richtung. Das politisch-administrative System soll an die Anforderungen des Managementsystems angepasst werden^[183]. Mit anderen Worten: Politische Rationalität kann nicht einfach durch ökonomische Rationalität ersetzt werden. Das Neue Steuerungsmodell ist kein Wundermittel zur umfassenden Verwaltungsmodernisierung, sondern eine “Medizin, die nach ganzheitlicher Diagnose bei Bedarf in verträglicher Dosierung verabreicht wird”^[184]. Wenn es also um ein “aufgeklärtes”, politisch tragfähiges New Public Management geht, welches sich nicht nur auf die Verbesserung der Effizienz bezieht, sondern auch eine bessere politische Steuerung (Effektivität) im Auge hat, ist den Besonderheiten politischer Rationalität stärkere Aufmerksamkeit zu widmen^[185].

2.3.3.3 Verhältnis Rat - Verwaltung

Ausgangspunkt der Überlegungen ist die Feststellung, dass dem Durchbruch des betriebswirtschaftlich dominierten Modernisierungstrends in der kommunalen Praxis erstaunlicherweise bislang keine sozial- und verwaltungswissenschaftliche Würdigung des Modells gegenübersteht^[186]. Das Konzept des Neuen Steuerungsmodells verspricht durch die Konzentration auf Grundsatzentscheidungen, das Zurverfügungstellen eines neuen Berichtswesens und durch die Output-Steuerung neue Handlungsspielräume für die Gemeindevertretung - zumindest gegenüber der Kommunalverwaltung - zu eröffnen. Zudem stellt eine umfassende Kosten- und Leistungsrechnung eine neue Form von Verwaltungstransparenz in Aussicht, die eine wichtige Grundlage für politisches Handeln sein kann^[187]. Ungeklärt ist jedoch, ob die dem Kontraktmanagement in Anlehnung an eine Konzernstruktur (Management und Aufsichtsrat) zugrunde liegende Trennung von Politik und Verwaltung, angesichts der verfassungsrechtlichen Situation, der bestehenden parteipolitischen und persönlichen Konstellationen, der Schwierigkeiten zwischen Verwaltungs- und politischer Tätigkeit zu trennen und der unterschiedlichen Rollen des Kommunalpolitikers (Stellvertreter, Politiker, Verwaltungsführung) überhaupt ein realistisches Praxismodell sein kann, welche Auswirkungen die Festlegung auf Grundsatzentscheidungen auf den Handlungsspielraum der Wahlkreisabgeordneten, der Ratsfraktionen, der Bezirksvertretungen, der Fachausschüsse und der parlamentarischen Opposition haben wird und welche Folgen sich hieraus für die Kontrollfunktion gegenüber der Verwaltung ergeben^[188].

Das Verhältnis Rat - Verwaltung stellt noch eines der ungelösten Probleme des Neuen Steuerungsmodells dar^[189]. Das dazu etwa im KGSt-IKO-Netz entwickelte Kennzahlensystem ist ein erster Ansatz, bleibt aber weitgehend auf formale Aspekte beschränkt. Die inhaltliche Seite der Zusammenarbeit ist dagegen noch wenig entwickelt. Fragt man politische Vertreter, welche Informationen sie denn für ihre Arbeit benötigen, d.h. welche steuerungsrelevant sind, herrscht weitgehend Ratlosigkeit. Die Mitwirkung der Politik ist nicht erst bei der Entgegennahme und Diskussion von Berichten, sondern schon bei der Entwicklung von Zielen und Produktkriterien gefordert. Bisher werden Produkte und entsprechende Indikatoren überwiegend aus der Sicht der Verwaltung definiert. Sie stellt das zusammen, was aus ihrer Sicht machbar ist, bleibt dabei aber zumeist auf den operativen Produktansatz beschränkt^[190]. Strategische Ziele, beabsichtigte Wirkungen oder politische Indikatoren werden hingegen selten normiert oder gar vereinbart, ein strategisches Controlling ist daher auch zumeist nicht vorhanden. Teilweise wird versucht, Stadt-Leitbilder zu formulieren und aus diesen strategische Ziele herunter zu brechen. Ob dieses Modell Chancen hat, ob seine Grundvoraussetzungen einer Scheidung von “Was” und “Wie” überhaupt realistisch ist, mag hier unerörtert bleiben. Sicher aber ist, dass dieses Modell im Ansatz antidemokratisch angelegt ist; dies erscheint vielen als das Gebot der Stunde, weil nur von derartigen, nicht dagegen von demokratischen Steuerungssystemen ein erfolgreiches Sparverhalten der öffentlichen Haushalte erwartet wird. Aber auch an anderer Stelle ist im Verwaltungsrecht zu erkennen, dass die umfangreichen Beteiligungsrechte der Bürger auf dem Rückzug sind. Die Dauer von Verwaltungsverfahren, in denen über die Genehmigung von Vorhaben mit Investitionen entschieden wird, ist eines der zentralen Probleme für den Standort “D”, d.h. für die Anziehungskraft von Kapital, die Schaffung von Arbeitsplätzen^[191].

2.3.3.4 Kundenorientierung

Im Zusammenhang mit der Modernisierung der Verwaltung wird gerne die Forderung nach einer stärkeren Kundenorientierung erhoben, die durchaus im Zusammenhang mit der Demokratisierung der Verwaltung gesehen wird^[192]: Der Bürger als Kunde und Auftraggeber für die öffentliche Verwaltung, der sowohl Anspruch auf Transparenz als auch auf Qualität und Bedarfs- und Bedürfnisorientierung hat. Neben der politischen Kontrolle durch verfasste Organe des politischen Systems wird Kontrolle durch den Bürger als Kunden ausgeübt. Nicht zu vergessen sind aber auch die Mitgestaltung und Mitentscheidung von Bürgern als Bürger, die nicht notwendigerweise Kunden öffentlicher Dienstleistungen sein müssen.

Das Neue Steuerungsmodell stellt kein Demokratiekonzept dar. Gleichwohl enthält es ein heimliches Demokratieversprechen: Bürgerbeteiligung in Form von Kundenmacht^[193]. Während der Bürger im Neuen Steuerungsmodell als Modernisierungsakteur überhaupt nicht vorkommt, da das Modell vorrangig die repräsentativen Instanzen der lokalen Demokratie zu stärken versucht, treten die Kunden verwaltungsintern als Abnehmer und extern als Bürger auf^[194]. Die Quelle von Kundenmacht, der Definitionsmacht in Regelproduktionsprozessen, ist vor allem der Wettbewerb. Vor der Ausbreitung einer konsumeristischen Kultur wird allerdings gewarnt^[195]. Das in der Zuschauerdemokratie übliche Anspruchsdenken könnte ein Pendant im Anspruchsverhalten des sich durch die kommunalen Angebote “zappenden” Konsumenten finden^[196].

Dennoch unterscheiden sich die Rollen des Bürgers und des Kunden im Konzept des New Public Management. Dem Bürger stehen die Teilnahmerechte und Instrumente der direkten lokalen Demokratie zur Verfügung, dem Kunden in seltenen Fällen ein Ausweichen auf ein anderes Verwaltungsprodukt (exit). Deshalb resultiert seine Macht aus der öffentlichkeitswirksamen und -unterstützten Artikulation von Kundenbedürfnissen (voice). Daraus aber nun gleich den Schluss zu ziehen, dass das Neue Steuerungsmodell offene Demokratieangebote enthält, erscheint fragwürdig^[197]. Die Verwaltungsöffentlichkeit ist nicht der Stoff, aus dem Kundenmacht entsteht. Sie ist nicht die dritte Säule der lokalen Demokratie, wie von Kißler behauptet^[198], vor allem deshalb nicht, weil der betriebswirtschaftliche Begriff der Kundenorientierung sich zwangsläufig auf den Bereich der Politikumsetzung beschränken muss. Er kennt den Bürger nur als Wirtschaftsbürger und erhält keine Antwort auf die Frage nach einer Aufwertung seiner Rolle als Staatsbürger^[199].

Anders ist die Bedeutung des Neuen Steuerungsmodells in Bezug auf die Bürger- bzw. Kundenorientierung zu beurteilen. Durch die Steigerung der Qualität von Verwaltungsleistungen kommt es zu einem Legitimationszuwachs, der nicht mit einem Zuwachs an Demokratie verwechselt werden sollte. Klar ist, dass sich staatliches Handeln, das sich an den Kundenbedürfnissen und -interessen orientiert, die Sensibilität auch gegenüber Bürgerinteressen erhöht^[200]. Freilich setzt Kundenorientierung eine neue Verwaltungskultur voraus. Kundenorientiertes Verwalten verlangt nach einer neuen Steuerungslogik, die ein effizienteres und effektiveres Verwalten in Aussicht stellt. Dadurch könnte vielleicht auch ein Teil der Politik- und Verwaltungsverdrossenheit abgebaut werden. Es entsteht freilich die Gefahr, das der Staatsbürger das verliert, was er an Kundennähe gewinnt^[201].

2.3.3.5 Direkte Demokratie

Eines der Leitmotive des Neuen Steuerungsmodells, die Erhöhung der Effizienz und der Effektivität des Verwaltungshandeln s, wird oftmals in einen Gegensatz zu demokratischen Mitwirkungsformen gebracht. Allerdings mehren sich die Stimmen, die eine aktive Bürgerschaft als Leistungsverstärker begreifen, ohne den das Reformkonzept keine Realisierungschance habe. Kundenorientierung könne auch eine neue Legitimationsquelle für staatliches Handeln auf lokaler Ebene sein, sofern neben der Schaffung von Wettbewerbsstrategien auch politisch-partizipative Maßnahmen, die eine Selbstbefähigung des Kunden als Staatsbürger und innerorganisatorisch Maßnahmen fordern, die ein kundenorientiertes Verhalten der Beschäftigten ermöglichen^[202].

Als die wohl jüngsten Regelung des Instrumentariums der direkten Demokratie kann neben den Verfassungen der neuen Länder die am 8.6.1995 verabschiedete neue Verfassung des Landes Berlin gelten^[203]. Sie enthält die folgenden direkt-demokratischen Elemente^[204]:

- Volks- bzw. Einwohner-Initiative (Art. 61 BerlVerf): 90.000 (= ca. 3,18 Prozent): volljährige, auch ausländische Einwohner, können das Abgeordnetenhaus zur inhaltlichen Befassung mit zur Entscheidungszuständigkeit des Abgeordnetenhauses gehörenden Gesetzesgegenständen (nicht mit Gesetzesentwürfen), ausgenommen Haushalt, Bezüge, Abgaben, Tarife, Personalentscheidungen, zwingen.
- Volksbegehren (Art. 62 BerlVerf): Gerichtet auf Erlass, Änderung, Aufhebung von Gesetzen. Verfassungsrechtlich kein Vorverfahren notwendig, aber Einreichung eines ausgearbeiteten Gesetzentwurfes; Quorum von 10 Prozent.
- Volksentscheid (Art. 63 BerlVerf): Der innerhalb von vier Monaten nach erfolgreichem Volksbegehren herbeizuführende Volksentscheid unterbleibt, wenn das Abgeordnetenhaus den Entwurf annimmt. Der Volksentscheid ist erfolgreich, wenn mindestens 50 Prozent der Wahlberechtigten teilnehmen und die Mehrheit dafür stimmt oder mindestens ein Drittel der Wahlberechtigten dafür stimmt.
- Volksbegehren und Volksentscheid zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode.
- In begrenztem Umfang ist auch auf der Bezirksebene ein Bürgerbegehren möglich. Es hat allerdings kaum bindende rechtliche Konsequenzen.

Der schon seit längerer Zeit, vor allem seit der Wiedervereinigung zu beobachtende Trend zum Plebiszit im allgemeinen und speziell auch im kommunalen Bereich hat mit dem durch Volksentscheid erlassenen bayerischen Gesetz zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheid s aus dem Jahr 1995 einen Höhepunkt erreicht. Die einmalig-exzessive Ausgestaltung dieser Regelung und ihre intensive Nutzung durch die Bürger wirft die grundsätzliche Frage auf, welches Ausmaß an plebiszitären Elementen eine repräsentative Demokratie vertragen kann, ohne als Grund- und Regelsystem beeinträchtigt zu sein. Darüber hinaus muss verstärkt über die demokratische Substanz von Plebisziten nachgedacht werden^[205].

Das Grundgesetz selbst gibt eine Antwort auf die Frage nach der unmittelbaren Demokratie. In Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG wird klargestellt, dass es sich bei der Demokratie des GG grundsätzlich um die mittelbare Demokratie handelt. Eine Abstimmung über Sachfragen ist nur für den Fall einer Länderneugliederung vorgesehen^[206]. Dies sieht in den Ländern und Kommunen anders aus: Hier ist die Möglichkeit der unmittelbaren Demokratie z.T. in den Verfassungen und Gemeindeordnungen ausdrücklich vorgesehen. Aber auch hier ist die Zahl der Fälle, in denen das Wahlvolk an die Urnen gerufen worden ist, um eine Sachfrage abzustimmen, außerordentlich gering geblieben. Damit ist die Demokratie des Grundgesetzes zugleich eine repräsentative Demokratie, d.h. nicht das Volk, sondern die von ihm gewählten Repräsentanten entscheiden im Namen des Souveräns über die Staatsgeschäfte. Aus dieser Erkenntnis (Parteien) ist auch der Ruf nach “mehr Demokratie” durch Volksentscheid e, durch die unmittelbare Demokratie, verständlich. Die Vorstellung, dass hierdurch eine stärkere Mitwirkung des einzelnen möglich ist, ist allerdings trügerisch. Sicherlich, jeder Volksentscheid gibt dem einzelnen Wahlbürger eine zusätzliche Möglichkeit der Mitwirkung. Aber die Möglichkeit, eine Volksinitiative einzuleiten, ist begrenzt, für einen einzelnen in aller Regel auch unmöglich, da derartige Initiativen Geld kosten^[207].

Die Kommunalverfassungsreform der 90-er Jahre bringt eine entscheidende Öffnung der deutschen Kommunalpolitik für direktdemokratische Entscheidungsformen mit praktischer Bedeutung mit sich. Die repräsentative Kommunaldemokratie, die weiterhin die Grundstruktur bildet, wird darüber hinaus auch durch die Direktwahl der (gestärkten) Bürgermeister modifiziert^[208]. Gewisse rechtliche Risiken solcher Entscheidungen können sich aus restriktiven Gegenstandskatalogen zum Bürgerentscheid ergeben. So schließt § 8 b der Hessischen Gemeindeordnung “2.Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung” vom Bürgerbegehren / Bürgerentscheid aus, ebenso “4. die Haushaltssatzung (einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe) und die Tarife der Versorgungs- und Verkehrsbetriebe der Gemeinde“^[209].

Demokratieverträglich ist die Verwaltungssteuerung nach dem neuen Modell nur dann, wenn die öffentliche Explikation politischer Ziele und administrativer Ergebnisse gelingt. Im Modell wird die Ausführungsdezentralisierung durch die Prämisse legitimiert, dass Ziele eindeutig politisch definiert sind und Ergebnisse ebenso eindeutig kontrollierbar bleiben. Hier liegt das entscheidende Scharnier. Gefahren für die (repräsentative oder direkte) Demokratie ergeben sich aus der politischen Verselbständigung dezentralisierter Verwaltungseinheiten, der “kooperativen” Einbindung von Verwaltungsakteuren oder einer möglichen Entpolitisierung der Aufgabenstellung durch Privatisierung der Ausführung. Da in vielen Bereich monetäre Zieldefinitionen nicht möglich sind, sind hier die Grenzen betriebswirtschaftlich inspirierter Definitionsmethoden rasch erreicht und können auch durch Kennziffernfetischismus nicht überspielt werden^[210].

Was hingegen unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten erforderlich ist, ist eine stärkere Einbeziehung und Mitwirkung der Politik in die Verwaltungsmodernisierung^[211]. Weder Gemeinderat noch Kreistag sind mit einer Gesellschafterversammlung oder einem Aufsichtsrat vergleichbar. Gleichwohl wird niemand ernstlich die verbreitete Forderung nach mehr Eigenständigkeit der Verwaltung in Zweifel ziehen. Notwendig sind daher transparente Mechanismen, die eine Konzentration der Politik auf ihre strategische Steuerungsfähigkeit ermöglichen - sofern sie dies überhaupt möchte. Andernfalls und wenn nicht bald ein Weg zur Steigerung der Qualität der ehrenamtlichen Mitwirkung gefunden wird, etwa durch gemeinsame Lernprozesse, läuft die Politik im Neuen Steuerungsmodell Gefahr, einer schleichenden Entmachtung zu unterliegen. Gerade die dezentrale Ressourcenverantwortung fördert die bereits jetzt zu beobachtenden Segmentierungs- und Fragmentierungstendenzen^[212]. Sie fördert schließlich auch die Anwendung korruptiver Praktiken^[213].

Insgesamt zieht mit dem Neuen Steuerungsmodell ein “seltsam eindimensionales Denken” in die Rathäuser ein, während mit der Fragestellung der Unternehmenskultur im privatwirtschaftlichen Bereich die “organisational intelligence” boomt^[214]. Statt der Mikroökonomisierung und der Fragmentierung sollte künftig also die Dimension der Geschäftsprozesse und damit der Ablauforganisation wieder stärkere Berücksichtigung finden^[215]. Auch das Dezentralisierungsversprechen im Rahmen der New Public Management-Konzepte kann nicht einmal zum Nennwert genommen werden. Statt dessen ist eine weitere Formalisierung und Hierarchisierung der Organisation durch Kontrakt und die Beeinträchtigung “reflexiver” Lernprozesse und die Entpluralisierung der Mittelwahl zu befürchten^[216]. Eine Verwaltung, die als Kooperationspartner ihrer gesellschaftlichen Umwelt ernst genommen werden will, muss auch über ein Repertoire an alternativen Handlungsmöglichkeiten verfügen. Wird sie auf den Ersteller von “Produkten” reduziert, dann billigt man gleichzeitig dem “Kunden” dieser Produkte eine überproportionale Auswahlmacht auf dieses Repertoire zu, das gelegentlich aber auch gegen deren Willen durchgesetzt werden muss^[217].

2.3.3.6 Organisierte Interessengruppen

Zeitgleich mit der internen Reorganisation und verbunden mit ihr wird schon seit Jahren eine Privatisierung öffentlicher Aufgaben betrieben, die teilweise zur “Ideologie” geworden ist. Im Zusammenhang mit den hohen Sozialausgaben und der (noch) verbreiteten Förderung von sozialen Diensten und Einrichtungen wird die Wiederbelebung des Ehrenamtes und des freiwilligen Bürgerengagements gefordert, häufig jedoch ohne die Einsicht, dass es hierfür zeitgemäßer demokratieverträglicher und insgesamt förderlicher Rahmenbedingungen bedarf^[218]. Sollten in Zeiten der Geldknappheit und der Überforderung der Verwaltung die Intentionen in Richtung “Bürgerschaftliches Engagement” tatsächlich auf die Funktion beschränkt sein, vom Staat aus finanztechnischen Gründen nicht mehr wahrgenommene Aufgaben aufzufangen, so wäre dies sicher nicht der Weg, um die beschriebenen Demokratiedefizite abzubauen. Es würde eine “Demokratisierung des Sparens” betrieben, ohne dass der Bürger in die Entscheidungsprozesse, die zu den Kürzungen führen, mit einbezogen wird^[219]. Er würde vor vollendete Tatsachen gestellt und dürfte dafür sorgen, dass die für ihn und die Bürgerschaft negativen Folgen der Sparmaßnahmen gelindert werden. Der Bürger würde in die Verantwortung für etwas gedrängt, das er eigentlich nicht zu verantworten hat. Bei ihm verbliebe nicht nur die Vollzugsverantwortung; bei einem Rückzug des Staates aus Bereichen der öffentlichen Fürsorge würde dem Bürger gleichzeitig die Gewährleistungsverantwortung überbürdet.

Überdeckt das Paradigma der Effektivität und Effizienz alle anderen Missstände in der Verwaltung, so ist der Modernisierungsprozess nicht geeignet, die Legitimationskrise der parteienstaatlichen Demokratie und der bürokratischen Verwaltung zu überwinden. Aber auch soweit dadurch eine Inferenz der mitfinanzierten Gebietskörperschaften entsteht, sind die demokratisch gewählten Körperschaften weitgehend ausgeschaltet: der Dritte Sektor ist “entdemokratisierte” öffentliche, wenn auch nicht öffentlich-rechtliche Verwaltung. Der Vorrang der Ausweitung des Dritten Sektors gehört in den Problemzusammenhang eines Rückzugs des Staates, der vom Leistungsstaat zum Gewährleistungsstaat wird. Das heißt zugleich, dass die Leistungsfähigkeit des demokratischen Staates und damit auch des Systems der Demokratie vom Staat selbst auf vielen Gebieten als gering eingeschätzt wird^[220].

Die Bandbreite der Themen und Lösungsvorstellungen der derzeit international diskutierten Reformmodelle zur lokalen Politik reicht von der Deregulierung und Privatisierung des öffentlichen Sektors bis hin zu basis- und direktdemokratischen Utopien. Prototypisch lassen sich die Reformvorstellungen bestimmten Leitbildern zuordnen, denen unterschiedliche Politikkonzepte vor Augen stehen: dem Dienstleistungsunternehmen Stadt liegt ein rationales, betriebswirtschaftlich ausgerichtetes Politikkonzept zugrunde, dem Leitbild des kooperativen Staates ein interaktives Netzwerk-Politikkonzept und schließlich lässt sich das Leitbild der direkten Demokratie einem partizipativen Politikkonzept zurechnen. Diesen drei Leitbildern liegen zugleich unterschiedliche Gesellschaftsmodelle zugrunde: einmal die effektive, auf Wettbewerb und Leistung basierende Marktgesellschaft, zum anderen die auf pluralistischen Wettbewerb und korporatistischen Interessenausgleich basierende Konflikt- und Konsensgesellschaft sowie schließlich die auf Selbstbestimmung basierende, dezentral strukturierte Zivilgesellschaft^[221].

Es ist gewiss nicht weiter überraschend, dass gerade im Aufeinandertreffen von neuem Steuerungsmodell und organisierten Interessen immer auch die Themen “Politiknetzwerke” und “kooperativer Staat” berührt sind. Besonders zwischen Vereinen und Kommunen bestehen oftmals gewachsene Formen der Zusammenarbeit in Form von finanzieller Förderung und / oder gemeinsamer Aktionen. In vielen Gemeinden besteht ein fest geknüpftes Kooperationsnetzwerk^[222]. Dabei wird oftmals der Nutzen des Dritten Sektors (Stichwort: Ehrenamtlichkeit) übersehen, der in nicht unerheblichem Maße zur kommunalen Leistungsfähigkeit beiträgt. Durch die Ausgliederung und Privatisierung kommunaler Dienstleistungen wird das Kooperationsnetzwerk zwischen den Gemeinden und den Vereinen empfindlich gestört^[223]. Sehr viel stärker noch als in der Vergangenheit werden sich die organisierten Interessen künftig in die Richtung der Fachbereiche orientieren und werden versuchen, dort klientelistische Strukturen aufzubauen. Die Frage ist also, in welcher Form eine letztlich wohl nur politisch vermittelte Interessenabwägung konkurrierender Interessen stattfinden soll, wenn die Entscheidung über die konkrete Ressourcenverwendung in dafür nicht legitimierte Verwaltungseinheiten verlagert worden ist^[224]. Ebenso zentrale Kriterien betreffen aus einem interaktiven bzw. direkt-demokratischen Politikverständnis heraus die Forderung nach der Demokratisierung des Expertentums, Berücksichtigung der sozialen Relevanz, Öffnung der Entscheidungsstrukturen und Erweiterung öffentlicher Politik^[225]. Eine Gefahr des Neuen Steuerungsmodells für den Dritten Sektor liegt also darin, dass mit der beabsichtigten Effizienzsteigerung kommunalen Handelns auch die Verführung wächst, die Elemente des Neuen Steuerungsmodells den in gewissen Maßen durch die Politik beeinflussbaren Bereichen der freien Träger und lokalen Vereinigungen aufzuzwingen^[226]. Wir haben es mit einem modelltheoretischen Defizit im Verhältnis von Kommunen und lokal organisierten Interessen zu tun. Einerseits wird eine schlanke Verwaltung gefordert, andererseits wird eindeutig der direkte Übergang vom Staat zum Markt favorisiert^[227].

Bürgerinitiativen spielen vor allem in der Diskussion um direkte Demokratie eine wichtige Rolle, da sie Wege aus der oft konstatierten Parteiendemokratie aufzeigen und zum anderen andere institutionalisierte Formen der direkten Demokratie initiieren oder fördern. Bürgerinitiativen als wichtige organisierte Interessenvertretung werden aber, wie viele andere lokalpolitische Gremien, im Neuen Steuerungsmodell überhaupt nicht erwähnt^[228]. Ähnliches gilt für das Selbsthilfekonzept, dessen Vorteile zum einen darin liegen, dass städtische Dienstleistungen nicht ganz eingestellt werden. Die Befürworter des Selbsthilfekonzepts gehen aber auch davon aus, dass die Dienstleistungen durch Selbsthilfe näher an den Kundenbedürfnissen und somit besser sind^[229]. Die Selbsthilfegruppen sollten dabei aber von städtischer Seite gefördert werden, etwa durch die Bereitstellung von Infrastruktur (Öffentlichkeitsarbeit, Bereitstellung von Räumlichkeiten u.a.m.) oder durch Beratungsleistungen.

2.3.4 Budgetierung, Kontraktmanagement, Aufsicht

Rechtsfragen des Neuen Steuerungsmodells ergeben sich zwangsläufig im Zusammenhang mit der Budgetierung und dem Kontraktmanagement. Daneben müssen aber auch Fragen der Kommunalaufsicht diskutiert werden, die vor dem Hintergrund der “Experimentierklauseln” und dem verbreiteten Verständnis von Kommunalaufsicht als “Beratung in Partnerschaft” zu einer “Kommunalnachsicht” verkümmert. Normativer Anspruch und administrative Effektivität klaffen also weit auseinander^[230].

Die beiden Bereiche “Budgetierung” und “Kontrakte” führen mitten hinein in die Konfliktzone zwischen den Hauptverwaltungsbeamten und den Räten, also zwischen Politik und Verwaltung. Diese Zone ist wichtig, weil hier das Spezifische der kommunalen Verfassung liegt^[231]. Dabei stellt die Ressourcenzuteilung ein höchst bedeutsames Mittel der Steuerung und damit der demokratischen Legitimation dar. Da das Demokratieprinzip uneingeschränkt auch für die Gemeinden gilt (Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 S. 1 GG), müssen damit auch für die Fortentwicklung bzw. die Handhabung des kommunalen Haushaltsrechts einige verfassungsrechtliche Vorgaben gelten: Das Haushaltsrecht muss beispielsweise so ausgestaltet sein, dass es einen wirtschaftlichen Umgang mit den begrenzten öffentlichen Mitteln nicht nur ermöglicht, sondern fördert. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit stellt deshalb ein starkes Argument für eine weitgehende Zulassung der Budgetierung dar^[232]. Sie bedarf allerdings einer Rechtsgrundlage.

Im praktischen Einsatz werden Budgetierung und Kontraktmanagement häufig miteinander verbunden. Die Zulässigkeit von Kontrakten hängt davon ab, wie sie rechtlich zu charakterisieren sind, vor allem davon, ob sie rechtlich verbindlich sein sollen oder nicht. Wird eine rechtliche Bindung nicht gewollt, geht es nur um die rechtlichen Grenzen unverbindlicher Absprachen. Auf Verbindlichkeit angelegte Kontrakte kann man als öffentlich-rechtliche Verträge charakterisieren, auch wenn man die §§ 54 ff. VwVfG nicht unmittelbar anwenden kann^[233]. Auch wenn der Kontrakt als rechtsverbindlich gewollt ist, soll dadurch doch die organisationsrechtliche Lage nicht verändert werden. Es handelt sich bei Kontrakten also nicht um ein Verfügungsgeschäft, das die organisationsrechtliche Lage umgestalten würde, sondern um ein Verpflichtungsgeschäft. Einen Gesetzesvorbehalt für den Abschluss verwaltungsrechtlicher Verträge gibt es nicht^[234]. Bei Kontrakten geht es vor allem um die Motivation des Auftragnehmers, aber auch um eine Entlastung des Auftraggebers im eigenen Handlungsbereich durch klare Zuweisung der Verantwortung an den Auftragnehmer. Es spricht also nicht gegen die Zulässigkeit einer Verpflichtung, mit der der Auftragnehmer nichts verspricht, was er nicht ohnehin tun müsste. Für alle Kontrakte gilt indes der Vorrang des Gesetzes. Was nach den im jeweiligen Fachbereich einschlägigen Bestimmungen unzulässig ist, darf nicht Inhalt eines Kontraktes sein^[235].

2.3.5 Öffentliches Dienst- und Tarifrecht

Modernisierung vollzieht sich häufig auf der Basis von Kontrakten mit den Betroffenen bzw. ihren Repräsentanten. Die bunte Vielfalt der Modernisierungsvereinbarungen auf der Ebene der Länder, Kreise, Städte und Gemeinden hat eine Fülle neuartiger Gremien und Organe unter Beteiligung der Beschäftigten, von Arbeitgeber- und Gewerkschaftsvertretern, Personalratsmitgliedern, externen und internen Beratern sowie Bürgern ins Leben gerufen, die in keinem arbeitsrechtlichen Lehrbuch vorgesehen sind. Zugleich werden ihnen in diesen Umbruchprozessen der Verwaltung Gestaltungsaufgaben zugewiesen, die bislang in die Alleinverantwortung des Trägers der öffentlichen Gewalt (der Parlamente und Regierungen), teilweise in die Zuständigkeit der Tarifvertragsparteien oder der gewählten Repräsentanten der Beschäftigten der Dienststellen und öffentlichen Betriebe und Unternehmen fielen. Auch wenn diesen Gremien regelmäßig keine Letztentscheidungsbefugnis zukommt: Ihre Konzepte besitzen ein hohes Maß an faktischer Verbindlichkeit. Nach ihrer Umsetzung ist die Verwaltung nach Inhalt und Struktur, Form und Verfahren nicht mehr die gleiche wie zuvor^[236].

Daraus ergibt sich eine Fülle von Fragestellungen: Welche Rechte und Rollen weist das bestehende individuelle und kollektive Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes den Beteiligten in organisatorischen Umgestaltungsprozessen zu? Wie weit reicht das Direktionsrecht des Arbeitgebers, welche Mitwirkungsrechte besitzt die Personalvertretung, was ist Aufgabe der Tarifvertragsparteien? Wie werden diese Rechte in Prozessen der Verwaltungsmodernisierung eingebracht und respektiert bzw. modifiziert? Welche Folgerungen lassen sich daraus für die Neubestimmung der Arbeitsbeziehungen und die Neuverteilung der Rechte und Aufgaben der Beteiligten in einer modernisierten Verwaltung ziehen^[237] ?

Die wichtigsten Antworten auf diese Fragen werden nachfolgend in sehr geraffter Form skizziert, um daraus einige Schlussfolgerungen für die weitere Diskussion ableiten zu können:

- Eine Pflicht der Angestellten zur Ausfüllung eines Fragebogens, mit dem Verbesserungsvorschläge unterbreitet werden sollen, aufgrund ausdrücklicher vertraglicher oder tariflicher Verpflichtung scheidet aus^[238] ;
- ein staatlich vom Arbeitgeber verordneter Zwang zur Mitarbeit an einem Pilotprojekt „Aufgabenanalyse / Aufgabenkritik“ widerspricht den fundamentalen Grundsätzen einer erfolgreichen Verwaltungsmodernisierung und ist daher schon immanent nicht geeignet, einem solchen Projekt zum Erfolg zu verhelfen. Damit fehlt es aber bereits an dem ersten Kriterium der Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden dienstlichen Weisung. Sie widerspricht den Grundsätzen des vom Arbeitgeber gem. § 315 Abs. 1 BGB zu beachtenden „billigen Ermessens“ und überschreitet mangels Geeignetheit die Grenzen des Direktionsrecht s des Arbeitgebers^[239] ;
- der Personalrat besitzt über den Inhalt eines solchen Fragebogens ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 8 BPersVG, da es sich um einen Personalfragebogen handelt;
- der Personalrat besitzt weiterhin ein Mitbestimmungsrecht gem. § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG in Bezug auf die Speicherung und Auswertung der Fragebögen in einer EDV-Anlage. Dieses besteht auch dann, wenn die Speicherung der Daten in anonymisierter Form erfolgt, solange nicht auszuschließen ist, dass die Auswertung Rückschlüsse auf die Person zulässt, die den Fragebogen ausgefüllt hat^[240] ;
- daneben gilt eine ganze Fülle von Beteiligungsrechten des Personalrats bei Prozessen der Verwaltungsmodernisierung^[241]:
- Beteiligung und Mitbestimmung in organisatorischen Angelegenheiten:
- § 66 Abs. 1 BPersVG: Die Gestaltung des Dienstbetriebes
- § 68 Abs. 2 BPersVG: Die umfassende Unterrichtung des Personalrats zur Durchführung seiner Aufgaben
- § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG: Gestaltung von Arbeitsplätzen
- § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG: Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufs
- § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG: Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden
- § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG: Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle
- § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG: Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenfassung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen
- § 78 Abs. 5 BPersVG: Grundlegende Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen
- § 78 Abs. 4 BPersVG: Planung von Neu-, Um- oder Erweiterungsbauten von Diensträumen
- Beteiligung und Mitbestimmung in personellen und sozialen Angelegenheiten
- § 78 Abs. 3 BPersVG: Personalplanung
- §§ 76 Abs. 2 Nr. 6 und 75 Abs. 3 Nr. 7 BPersVG: Fragen der Fortbildung und Auswahl der Teilnehmer an Fortbildung sveranstaltungen für Angestellte und Arbeiter
- § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG: Übertragung von anders zu bewertenden Tätigkeiten und Veränderung von Eingruppierungen
- § 75 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BPersVG: Versetzungen und Umsetzungen
- § 79 BPersVG: Kündigung von Angestellten oder Arbeitern
- § 75 Abs. 3 Nr. 13 BPersVG: Aufstellung von Sozialplänen
- § 70 BPersVG: Initiativrecht des Personalrats
- § 73 BPersVG: Abschluss von Dienstvereinbarungen

2.3.6 Öffentliches Sachen- und Anstaltsrecht

Regelungen untergesetzlicher Art stellen die Anstalts- bzw. Benutzungsordnungen dar, die vor allem im Verkehr mit dem Bürger greifen und ebenfalls wesentliche ablauforganisatorische Fragen regeln können. Da der Anstaltsträger i.d.R. über keine anderen als in der Benutzungsordnung vorgesehenen Zwangsmittel verfügt, ist die Notwendigkeit dieser Regelwerke im Gegensatz zu den Dienstordnungen meist auch anerkannt. Die Frage ist regelmäßig nur die der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, etwa dem Gesetzesvorbehalt bzw. der Wesentlichkeitslehre des Bundesverfassungsgerichts, wenn es um Nutzungsbeschränkungen gegenüber dem Bürger geht.

In jüngster Zeit hat es zum Thema der Anstaltslast und Gewährträgerhaftung bei öffentlich-rechtlichen Anstalten verschiedenste Veröffentlichungen nicht nur in der juristischen Fachliteratur, sondern vor allem auch in den allgemeinen Medien gegeben. Laut diversen Pressemitteilungen prüft die EU-Kommission die Anstaltslast und Gewährträgerhaftung bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten unter dem Aspekt des Beihilfetatbestands nach Art. 92 Abs. 1 des EG-Vertrages (EGV). Diese Prüfung soll durch den Bundesverband deutscher Banken - eine Organisation der Privatbanken - veranlasst worden sein^[242].

Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute sind vor allem die Landesbanken, die kommunalen Sparkassen, die öffentlich-rechtlichen Bausparkassen und die Kreditinstitute des Bundes. Insgesamt sind in der Kreditwirtschaft der Bundesrepublik 648 kommunale Sparkassen und einschließlich der 1992 errichteten Landesbank Sachsen - Girozentrale - zwölf Landesbanken tätig. Daneben gibt es noch öffentlich-rechtliche Kreditinstitute, die nicht im Wettbewerb stehen (z.B. die Wohnungsbaukreditanstalten). Die marktwirtschaftliche Bedeutung der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute ist groß; gemessen am Geschäftsvolumen aller Kreditinstitute beträgt der Marktanteil der Sparkassen rund 20 Prozent, der der Landesbanken rund 18 Prozent^[243]. Daneben gibt es zudem rechtlich verselbständigte Anstalten vor allem in der Versicherungs-, Versorgungs- und Entsorgungswirtschaft, im Kultur- und Medienbereich (Bibliotheken, Museen, Theater, Rundfunkanstalten), im Gesundheits- und Bestattungswesen sowie in den Bereichen der Forschung und der Datenverarbeitung.

Wettbewerbsrechtlich relevant wird die Gewährträgerhaftung bzw. die Anstaltslast vor allem, weil dadurch die Bonität der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute beeinflusst wird. Daher wurde in der Literatur schon seit geraumer Zeit die Auffassung vertreten, dass dadurch der Beihilfetatbestand des Art. 92 Abs. 1 EGV erfüllt ist^[244]. Demgegenüber ist jedoch darauf hinzuweisen, dass schon aufgrund der Regelung des Art. 222 EGV keine verbotene Beihilfe nach Art. 92 Abs. 1 EGV vorliegt. Nach dieser Norm wird die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedsstaaten durch den Vertrag nicht berührt. Es ist insofern allgemeine Meinung, dass von Art. 222 EGV auch das öffentliche Eigentum erfasst wird. Der EG-Vertrag hat folglich die öffentlich-rechtliche Organisationsform „Anstalt des öffentlichen Rechts“ mit den ihr eigenen Strukturmerkmalen vorgefunden^[245].

2.3.6.1 Gesetzgebungskompetenz

Ein Grund für die Unübersichtlichkeit des Organisationsrechts liegt darin, dass es kein bundeseinheitliches Anstaltsrecht gibt. Vielmehr haben der Bund und die Länder jeweils für ihre Anstalten die Organisationszuständigkeit die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die Verfassung und Organisation der öffentlich-rechtlichen Anstalt en Das formelle Recht steht dabei den Ländern aufgrund des Art. 70 Abs. 1 GG zu. Es ist also zwischen dem formellen und materiellen Anstaltsrecht zu differenzieren. Nur letzteres, das generelle Regelungen insbesondere für die Geschäftspolitik und die Wirtschaftsführung der Anstalten trifft, unterliegt in einzelnen Bereichen (z.B. bei der Kredit- und Versicherungswirtschaft) der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Nr. 11 GG^[246].

2.3.6.2 Begriff der öffentlich-rechtlichen Anstalt

Eine öffentlich-rechtliche Anstalt ist eine von einer Hoheitsperson, zum Teil mit Hoheitsgewalt ausgestattete, rechtlich subjektivierte und institutionalisierte, d.h. mit eigenen Personal- und Sachmitteln versehene Organisation, durch die der Träger (Anstaltsherr) eigene oder ihm gesetzlich auferlegte fremde, sachlich zusammenhängende öffentliche Angelegenheiten wahrnimmt und auf die er daher grundsätzlich dauernd maßgebenden Einfluss ausübt. Dieser Begriff umfasst alle organisierten Subjekte öffentlicher Verwaltung, die nicht Körperschaften und nicht Stiftungen sind^[247]. So fehlt der Anstalt im Gegensatz zur Körperschaft eine mitgliedschaftliche Organisationsstruktur. Sie hat zwar Benutzer, wird aber nicht von diesen oder anderen Mitgliedern getragen.

2.3.6.3 Begriff des Anstaltsträgers und der Errichtungskörperschaft

Anstaltsträger ist diejenige Hoheitsperson, die die Anstalt errichtet hat, deren Aufgaben sie zu ihrem Teil wahrnimmt und deren Wille durch sie und in ihr zur Geltung kommt. Die Anstalt ist Organ oder Glied ihres externen Trägers (Anstaltsherrn), der selbst oder durch sein hierfür zuständiges Organ in der Regel ständigen Einfluss auf die Anstalt ausübt. Anstaltsträger ist meist eine Gebietskörperschaft. Doch kann z.B. auch eine öffentlich-rechtliche Kreditanstalt Trägerin einer Anstalt sein. Es können auch mehrere Hoheitspersonen eine Anstalt gemeinsam tragen.

Von der Rechtsfigur des Anstaltsträgers ist diejenige der Errichtungskörperschaft abzuschichten, wenngleich die Errichtungskörperschaft häufig Anstaltsträgerin sein wird. Als Errichtungskörperschaft ist die Gebietskörperschaft anzusehen, welche über die Errichtung der Anstalt und damit über die Ausgliederung einer öffentlichen Aufgabe aus der unmittelbaren Staatsverwaltung entschieden hat. Dabei ist der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz zu beachten, wonach Grundentscheidungen über den Bestand von juristischen Personen des öffentlichen Rechts vom Gesetzgeber zu treffen sind. Sie sind “wesentliche Entscheidungen” im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts^[248]. Diese Organisationsgewalt liegt nach dem heutigen Verfassungsverständnis stets in den Händen der Legislative, nicht der Exekutive. Der Gesetzgeber allein hat die Kompetenz zu entscheiden, ob innerhalb des Staates eine verselbständigte Organisation existieren soll oder nicht. Er befindet daher über die Errichtung ebenso wie über die Aufhebung. Die Entscheidungskompetenz kann allerdings auch verlagert sein. So könnten beispielsweise nach der Satzung der Anstalt die Unternehmensorgane über die Auflösung ihrer Anstalt entscheiden, wenn diese Befugnis auf eine Entscheidung des Parlaments - also auf eine demokratische Legitimation - zurückzuführen ist^[249].

Nach diesen allgemeinen Grundsätzen gibt es somit die Möglichkeit, dass die Errichtungskörperschaften (z.B. das Land) nicht oder nicht allein Anstaltsträger sind. So ist bei der Mehrzahl der Landesbanken neben dem jeweiligen Bundesland auch der regionale Sparkassen- und Giroverband Anstaltsträger. Bei den öffentlich-rechtlichen Versicherern sind neben Ländern z.B. auch gebietliche Selbstverwaltungskörperschaften, Anstalten des öffentlichen Rechts sowie Sparkassen- und Giroverbände Träger. Bei den kommunalen Sparkassen sind grundsätzlich die Kommunen Träger. Demgegenüber können juristische Personen des Privatrechts oder natürliche Personen nicht Anstaltsträger sein. Zwar könnte an eine Beleihung gedacht werden, aber eine solche Maßnahme dürfte entgegen Wolff / Bachof / Stober hier ausgeschlossen sein^[250]. Sie wird im allgemeinen nämlich nur für einzelne bestimmte Tätigkeiten für zulässig erachtet. Zudem wäre ein Privater aufgrund des ihm nicht zustehenden Abgabenprivilegs nicht in der Lage, die wirtschaftliche Basis und Funktionsfähigkeit der Anstalt zu garantieren. Bei der Anstaltsträgerschaft handelt es sich folglich um eine originär staatliche Aufgabe.

2.3.6.4 Gewährträgerhaftung und Anstaltslast

Gewährträgerhaftung bedeutet, dass der Träger für die Verbindlichkeiten der Anstalt gegenüber den Gläubigern haftet, soweit sie durch die Anstalt nicht befriedigt werden (subsidiäre Haftung). Sie ist rechtlich nicht als selbstschuldnerische, sondern als Ausfallbürgschaft zu charakterisieren, die den Gläubiger mit dem Risiko und der zeitlichen Verzögerung einer Klage gegen die Anstalt belastet, ihm aber dann eine absolute Sicherheit gibt. Der Schuldner wird als Gewährträger bezeichnet^[251].

Die Anstaltslast verpflichtet demgegenüber den Träger, die Anstalt für die gesamte Dauer ihres Bestehens funktionsfähig zu erhalten und etwaige finanzielle Lücken auszugleichen. Ob aus der Anstaltslast nun ein subjektives Recht der Anstalt auf finanzielle Unterstützung gegenüber dem Träger oder nur eine einseitige Innenpflicht des Trägers folgt, ist streitig^[252]. Letztlich wird die Gewährträgerhaftung in der Praxis nicht zur Anwendung gelangen, weil vorher die Verpflichtung aus der Anstaltslast greift. Speziell wird eine rechtliche Verpflichtung des Anstaltsträgers bei Kreditinstituten nicht nur bei drohender Illiquidität und Überschuldung, sondern auch dann anzunehmen sein, wenn wegen der Verletzung von vom Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen auf der Basis des Kreditwesengesetzes festgelegten Grundsätzen die Einstellung des Bankbetriebs aufgrund fachaufsichtsbehördlicher Weisungen des Bundesaufsichtsamtes unmittelbar bevorsteht^[253].

[...]

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[1] Vgl. Miller, Manfred, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, 3.Aufl., Speyer 1998 (= Speyerer Forschungsberichte 149).

^[2] Vgl. dazu besonders Prätorius, Rainer, Verwaltungsermessen und normative Fundierung, in: Prätorius, R. / Lenk, K. (Hrsg.), Eingriffsstaat und öffentliche Sicherheit. Beiträge zur Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung, Baden-Baden 1998, S. 217 ff.

^[3] Vgl. König, Klaus, zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, 2. Aufl., Speyer 1997 (= Speyerer Forschungsberichte Nr. 155).

^[4] Vgl. Klimecki, R. / Probst, G.J.B. / Eberl, P., Entwicklungsorientiertes Management, Stuttgart 1994; Nagel, E. / Müller, W.R., New Public Management: (K)ein Wandel ohne Kulturentwicklung (!), Basel 1998 (= Forschungsbericht 3 / 98 des Wirtschaftswissenschaftlichen Zentrums der Universität Basel).

^[5] Vgl. Grande, Edgar / Prätorius, Rainer (Hrsg.), Modernisierung des Staates? Baden-Baden 1997: Nomos.

^[6] Vgl. Prätorius, Rainer / Lenk, Klaus (Hrsg.), Eingriffsstaat und öffentliche Sicherheit. Beiträge zur Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung, Baden-Baden 1998: Nomos.

^[7] Vgl. Miller, Manfred, Verwaltungsermessen und normative Fundierung des Entscheidens in der Verfassungsordnung, in: Prätorius / Lenk, a.a.O., S. 226-238.

^[8] Vgl. Morlok, Martin / Windisch, Rupert / Miller, Manfred (Hrsg.), Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, Berlin 1997: Berlin Verlag.

^[9] Vgl. John, Monika, Verwaltungsorganisation im Reformprozess. Der Entwurf eines Landesorganisationsgesetzes für Mecklenburg-Vorpommern, Speyer 1998 (=Speyerer Forschungsberichte 179).

^[10] Lenk, Klaus, New Public Management in der eingreifenden Verwaltung, in: Prätorius / Lenk, S. 159-184 (160).

^[11] Lenk, a.a.O., S. 174.

^[12] Vgl. Prätorius, Rainer, Verwaltungsermessen und normative Fundierung des Entscheidens in der Verfassungsordnung, in: Prätorius / Lenk, Eingriffsstaat und öffentliche Sicherheit. Beiträge zur Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung, Baden-Baden 1998: Nomos, S.206-225 (207).

^[13] Vgl. Sendler, Horst, die neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen an die verwaltungsgerichtliche Kontrolle, in: Deutsches Verwaltungsblatt 1994, S. 1089-1101 (1092 und 1095).

^[14] Lenk, Klaus, “New Public Management” und kommunale Innovation - Perspektiven der Innovationsforschung, in: Grunow, Dieter / Wollmann, Hellmut (Hrsg.), Lokale Verwaltungsreform in Aktion: Fortschritte und Fallstricke, Basel 1998: Birkhäuser, S. 44-59.

^[15] Vgl. Wegrich, K. / Jaedicke, W. / Lorenz, S. / Wollmann, H., Kommunale Verwaltungspolitik in Ostdeutschland, Basel 1997: Birkhäuser.

^[16] Ebd., S. 45.

^[17] Vgl. Klimecki, R. / Laßleben, H., Modes of Organizational Learning: Indications from an Empirical Study, in: Management Learning, the international Journal for managerial and Organizational Learning and Development, London 1998: Sage; Müller, Werner R., Stolpersteine der lernenden Organisation, in: Schwuchow, K. / Gutmann, J. (Hrsg.), Jahrbuch Weiterbildung 1995, S. 186-189.

^[18] Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard (Hrsg.), Konfliktbewältigung durch Verhandlungen - Informelle und mittlerunterstützte Verhandlungen in Verwaltungsverfahren, BandI, Baden-Baden 1990: Nomos; Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard (Hrsg.), Konfliktbewältigung durch Verhandlungen - Konfliktbewältigung im Verwaltungsverfahren, Band II, Baden-Baden 1990: Nomos.

^[19] Vgl. Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Schuppert (Hrsg.), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1993: Nomos.

^[20] Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard (Hrsg.), Innovation und Flexiblität des Verwaltungshandelns, Baden-Baden 1994: Nomos.

^[21] Ebd., passim.

^[22] Vgl. Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Schuppert (1993), S.7 - Vorwort.

^[23] Ebd.

^[24] Vgl. Exposé einer Tagung der DVPW vom 8.-10.7.1999 (Sektion “Staatslehre und politische Verwaltung” und Sektion “Internationale Politik”) - Edgar Grande und Thomas Risse).

^[25] Stober, Rolf, vom sozialen Rechtsstaat zum egoistischen Rechthaberschutzstaat? - Plädoyer für eine Renaissance des Gemeinwohls, in: DÖV 1998, S. 775-783.

^[26] Stober, a.a.O., S. 777.

^[27] Ebd., S. 778.

^[28] Ebd., S. 779 ff.

^[29] Ebd., S. 781.

^[30] Schmidt-Jortzig, Edzard, Herausforderungen für den Föderalismus in Deutschland - Plädoyer für einen neuen Wettbewerbsföderalismus, in: DÖV 1998, S.746-751.

^[31] Ebd., S. 747.

^[32] Ebd., S. 748 f.

^[33] Ebd., S. 749 ff.

^[34] Sendler, Horst, Wiedervereinigung und Rechtsstaat, in: DÖV 1998, S. 768-775.

^[35] Sendler, a.a.O., S. 768.

^[36] Reichard, Christoph, „Aufschwung Ost“ bei der Verwaltungsmodernisierung? in: LKV-Beilage I / 1999 (März), S. 5-7 (7).

^[37] Wollmann, Hellmut, Modernisierung der Kommunalverwaltung in den neuen Bundesländern. Zwischen Worten und Taten, in: LKV-Beilage I / 1999 (März), S.7-13.

^[38] Ebd., S. 12; diese These ebenso stützend: Brachmann, Ronald / Miller, Manfred, zum Fortgang und zu Problemen der Verwaltungsreform in Sachsen-Anhalt, in: LKV-Beilage I / 1999 (März), S. 17-22.

^[39] Oppen, Maria / Wegener, Alexander, Restrukturierung der kommunalen Dienstleistungsproduktion. Innovationsfähigkeit deutscher Kommunen in internationaler Perspektive, WZB-Paper FS II 98-206, Berlin 1998, S. 5.

^[40] Hood, Christopher, A Public Management for all Seasons, in: Public Administration 69 (1991), S. 3-19; Caiden, Gerald, Administrative reform comes of age, Berlin 1991.

^[41] Vgl. Mueller, D., Public Choice, Cambridge 1979.

^[42] Schäfer, Ingeborg-Eleonore, in: Verwaltungsrundschau 1998, S. 253-258 (257).

^[43] Gaebler, Ted, Reinventing Government, in: Weller, P. / Davis, G. (Hrsg.), New Ideas, better Government, St. Leonards 1996.

^[44] Mascarenhas, R.C., Building an Enterprise Culture in the Public Sector: Reform of the Public Sector in Australia, Britain and New Zealand, in: Public Administration Review 53 (1993), S. 325.

^[45] Yeatman, Anna, the New Contractualism - Management Reform of New Approach to Governance, in: Weller / Davis, New Ideas, S. 283-292.

^[46] Vgl. Schäfer, a.a.O., S. 258.

^[47] Kenny, Michael / Smith, Martin J., (Mis-) understanding Blair, in: The Political Quarterly 68 (1997), S. 226.

^[48] Gaebler, a.a.O., S. 17.

^[49] Vgl. dazu: Theobald, Christian, die Weltbank: Good Governance und die Neue Institutionenökonomik, in: VerwArch. 1998, S. 467-487.

^[50] Picot, A. / Dietl, H. / Franck, E., Organisation. Eine ökonomische Perspektive, 1997, S. 54 ff.

^[51] Coase, Ronald H., The Nature of the firm, in: Economica 1937, S. 386 ff.; ders., The problem of social cost, in: Journal of Law and Economics 1960, S. 1 ff.

^[52] Richter, R. / Furubotn, S., Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung, 1996, S. 49 ff.

^[53] Als einem historischen Anschauungsfall der Transaktionskosten wird gerne auf den ausgedehnten Handel zur Zeit des römischen Imperiums verwiesen. Trotz weiterhin bestehender Transportkosten sorgen wirksame Regelungen des Geldverkehrs (Kosten des Geldtausches zur Ermöglichung des anschließenden Gütertausches) bis hin zu (relativ) sicheren Handelswegen (Monetarismus des Risikos des Verlustes der Waren) für vergleichsweise geringe Transportkosten. Dem späteren Zerfall der politischen Einheit folgte die Fragmentierung der ökonomischen Austauschbedingungen. Trotz in etwa gleichbleibender Transportkosten im engeren Sinn schnellten die Transaktionskosten der Unwägbarkeiten der See- und Landwege, zusätzlichen erforderlichen Sicherungsvorkehrungen, des insgesamt höheren Zeitbedarfs im Vor- und Nachfeld des eigentlichen ökonomischen Austauschprozesses in die Höhe, der zuvor expansive Handel brach folglich zusammen, vgl. etwa die Ausführungen bei North, D.C., Institutions and Economic Growth: A Historical Introduction, in: World Development 1989, S. 1319 f.

^[54] Schenk, K.-E., Die neue Institutionenökonomie - ein Überblick über wichtige Elemente und Probleme der Weiterentwicklung, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 1992, S. 337 ff., S. 353 ff.

^[55] Theobald, a.a.O., S. 480.

^[56] Ebd.

^[57] So Schneider, V., Privatisierung und Regulierung in der Telekommunikation aus politikwissenschaftlicher Perspektiven in: König, K. / Benz, A. (Hrsg.), Privatisierung und Regulierung, 1997, S. 248 ff., 249.

^[58] Das Problemfeld der “Lernenden Organisation” wird an dieser Stelle lediglich in die Diskussion eingeführt. Eine ausführliche Beschreibung der theoretischen Ansätze unter dem Aspekt eines Einsatzes in einem entwicklungsorientierten Management erfolgt weiter unten.

^[59] Willke, Hellmut, Supervision des Staates Suhrkamp Verlag, Frankfurt a.M. 1997, S. 7.

^[60] Specht, Dieter / Heina, Jürgen, Prozessanalyse der Kosten- und Leistungsstruktur. Vorgehensweise am Beispiel der Stadt Cottbus, in: VOP 6 / 98, S. 28-30.

^[61] Landes, Helmut, Kosten und Ressourcen steuern statt kontrollieren. Forderungen an die Standard-KLR für den Auswärtigen Dienst, in: VOP 7-8 / 1998, S. 32-35.

^[62] Mundhenke, E. / Liebe, R., Kulturwandel in der Bundesverwaltung? KLR / Controlling als notwendiger Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung, in: VOP 6 / 1998, S. 32-34.

^[63] Müller, Axel, Wirkungsvolle Integration der Rechnungssysteme. Bedingungen für die Verzahnung von Kameralistik, Kostenrechnung und Doppik, in: VOP 7-8 / 98, S. 39-41.

^[64] Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), Bericht Nr. 4 / 1998, “Steuerung über Zielvereinbarungen”, Köln 1998.

^[65] Vgl. Fentzahn, M. / Köhler, S., Einführung interner Verwaltungskontrakte. Erfahrungsbericht der Hamburger Wirtschaftsbehörde, Strom- und Hafenbau, in: VOP 6 / 1998, S.16-19.

^[66] Knorr, Friedhelm, Leistungsbezogenes Entgelt als Motivationsfaktor. Voraussetzung für Dienstleistungsorientierung und Kostenbewusstsein, in: VOP 4 / 1998, S. 27-29.

^[67] Dieckmann, Jochen / Collisi, Birgitt, Aus- und Fortbildung von Führungskräften notwendig. Deutscher Städtetag unterstreicht die Bedeutung der Qualifizierung, in: VOP 7-8 / 1998, S. 46-49.

^[68] Tüns, Marion, Aktivierung der Bürger für ihre ureigenen Belange. Kommunales Handeln nicht nur im Rahmen von Verwaltungsmaßnahmen, in: VOP 6 / 98, S. 8.

^[69] Haunert, Friedrich, Sponsoring und Spenden - Ausweg aus der Finanznot? Hilfen für Verwaltungen und Non-Profit-Organisationen, in: VOP 7-8 / 1998, S. 36-38.

^[70] Ebd., S. 37 f.

^[71] Vgl. Löffler, Elke, Modernisierung als Lösung der Finanzkrise? Betriebswirtschaftliche Komponenten der Reform intensiver nutzen, in: VOP 9/1996, S. 24-26.

^[72] Ebd., S. 25.

^[73] Ebd.

^[74] Freudenberg, Dierk, Neues Steuerungsmodell in der Landesverwaltung, in: DVP, Heft 2/1998, S.47-52 (51).

^[75] Luhmann, Niklas, Theorie der Verwaltungswissenschaft. Bestandsaufnahme und Entwurf. Köln und Berlin 1966.

^[76] Schmidt, Walter, Die Programmierung von Verwaltungsentscheidungen, in: AöR 1996, S. 321 ff. (329).

^[77] Vgl. Fabio, Udo Di, Information als hoheitliches Gestaltungsmittel, in: Juristische Schulung 1997, S. 1-7.

^[78] Vgl. Wallerath, Maximilian, Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen als Instrumente der Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1997, S. 57-67.

^[79] Vgl. bereits Mutius, Albert von, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in; VVDStRL 4 (1984), S. 147, 153.

^[80] Brüggemeier, Martin, Verwaltuns-Controller und Budgetierung - Von „Maklern“ in verzahnten Spielen, in: Der Gemeindehaushalt 1/1997, S. 1-4; ausführlich: Ders., Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Ansätze, Probleme und Entwicklungstendenzen eines betriebswirtschaftlichen Steuerungskonzeptes, 2. Aufl., München und Mering 1997.

^[81] Dose, Nicolai / Voigt, Rüdiger (Hrsg.), Kooperatives Recht, Baden-Baden 1995: Nomos; vgl. auch Voigt, Rüdiger (Hrsg.), Der kooperative Staat - Krisenbewältigung durch Verhandlung? Baden-Baden 1995: Nomos.

^[82] Richli, Paul, Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public Management - Staatsrechtliche Fixpunkte für die Flexibilisierung und Dynamisierung des Beamtenverhältnisses. Bern 1996: Stämpfli.

^[83] Vgl. Creutzburg, Dietrich, Umbau im Rathaus - wenn das Stadtsäckel explodiert, in: Vorwärts, 5 / 1994, S.6-7.

^[84] Vgl. Pietschner, Christian, Den Amtsschimmel zum Abdecker, in: Vorwärts, 5/1994, S.8-9.

^[85] Vgl. Hägele, Rainer, Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Baden-Württemberg. Einführung der dezentralen Budgetverantwortung, Einsatz leistungs- und kostenorientierter Führungsinstrumente, in: VBlBW, 8/1994, S.302-305.

^[86] Vgl. Banner, Gerhard, Neue Trends im kommunalen Management, in: VOP, 1/1994, S.5-12, sowie ders., Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen: Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell, in: VOP, 1/1991, S.6-11.

^[87] Vgl. dazu Laux, Eberhard, Brückenschläge: Zur Anwendung betriebswirtschaftlicher Konzepte im kommunalen Bereich - Zugleich eine Betrachtung zum Zustand der Verwaltungswissenschaften -, in: DÖV, 24/1993, S.1083-1089.

^[88] Vgl. Laux, Eberhard, Unternehmen Stadt? in: DÖV, 12/1993, S.523 f.

^[89] Vgl. KGSt-Bericht 12/1991: Dezentrale Ressourcenverantwortung - Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell sowie Bericht 19/1992: Wege zum Dienstleistungsunternehmen - Kontraktmanagement in den Niederlanden (Fallstudie Tilburg).

^[90] Vgl. dazu Brüggen, Georg, Das Privatisierungskonzept der Sächsischen Staatsregierung, in: Finanzwirtschaft, 3/1994, S.57-62.

^[91] Vgl. dazu Deregulierungskommission. Unabhängige Expertenkommission zum Abbau marktwidriger Regulierungen, Marktöffnung und Wettbewerb, Stuttgart 1991: Poeschel; vgl. auch: Miller, Manfred, Wie Deregulierung, Privatisierung, Dezentralisierung und Entbürokratisierung das Staatsversagen verhindern sollen, in: DÖD, 1-2/1991, S.12-19. Eine lesenswerte rechtsphilosophische und begriffsklärende Betrachtung findet sich bei Rohde, Barbara, Regulierung und Deregulierung. Zur Beschleunigung des Rechts, in: Soziale Welt, 4/1993, S.512-536.

^[92] Vgl. dazu insb. Rueß, Annette / Student, Dietmar, Wandel von unten. Der Staat will die Bezahlung seiner Bediensteten revolutionieren: Der Leistungslohn soll tariflich festgeklopft sein, in: Wirtschaftswoche, Nr. 38 vom 16.9.1994, S.14-22. Simonis, Heide, Kommt Zeit, kommt Rat, kommt Oberrat. Wie der öffentliche Dienst zu einem modernen Unternehmen werden kann, in: Frankfurter Rundschau, Nr. 216 vom 16.9.1994, S.12.

^[93] Vgl. dazu Miller, Manfred, Führungsstil. Alltagspraxis in den Amtsstuben grenzt an Satire, in: Beamte heute, 4/1988, S.13-15 und ders., Führungsstil. Strategien für das manchmal miese Spiel, in: Beamte heute, 9/1988, S.12-14.

^[94] Vgl. dazu Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Carl Bertelsmann-Preis 1993. Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Band 1: Dokumentationsband zur internationalen Recherche, Gütersloh 1993, sowie Band 2: Dokumentation des Symposiums und des Festakts, Gütersloh 1994.

^[95] Vgl. Banner, G. / Reichard, Chr. (Hrsg.), Kommunale Managementkonzepte in Europa, Köln 1993: Deutscher Gemeindeverlag.

^[96] Vgl. Metzen, Heinz, Schlankheitskur für den Staat. Lean Management in der öffentlichen Verwaltung, Frankfurt 1994: Campus; Stock, Heinz-Hermann, Der Einsatz neuer Steuerungsinstrumente in der Staatsverwaltung, in: DVP, 8/1994, S.315-320, sowie Freudenberg, Dierk (1993): Die Landesverwaltung braucht ein neues Steuerungsmodell, in: DVP, 3, S.102 ff.

^[97] Vgl. Reichard, Christoph, Internationale Trends im kommunalen Management, in: Banner, G ./ Reichard, Chr. (Hrsg.), Kommunale Managementkonzepte in Europa, Köln 1993: Deutscher Gemeindeverlag, S.3-23 (16).

^[98] Gore, Al, Creating a Government that Works Better & Costs less. Improving Regulatory Systems. Accompanying Report of the National Performance Review, Washington 1993: Office of the Vice President.

^[99] Vgl. National Academy of Public Administration (NAPA), A Management Agenda for the Second Half of the Clinton Administration, proposed by the Panel on Executive Organization and Management of the National Academy of Public Administration, Washington 1994, S.5.

^[100] Vgl. Naschold, Frieder / Pröhl, Marga (Hrsg.), Produktivität öffentlicher Dienstleistungen, Band 1, Gütersloh 1994.

^[101] Womack, James P. / Jones, Daniel T. / Roos, Daniel, Die zweite Revolution in der Automobilindustrie, 8. Aufl., Frankfurt 1994; zur Kritik vgl. Kieser, Alfred, Die “Zweite Revolution in der Autoindustrie” - eine vergleichende Analyse und ihre Schwächen, in: Frieder Meyer-Krahmer (Hg.), Innovationsökonomie und Technologiepolitik. Forschungsansätze und politische Konsequenzen, Heidelberg 1993, 103-134.

^[102] Kaizen (“Weg zum Guten”) ist vor allem als kontinuierlicher Verbesserungsprozeß (KVP) zu verstehen. Das Kanban-System beinhaltet eine neue Form der Fertigungssteuerung, bei der die Werkstücke nicht mehr entsprechend des Produktionsflusses von einer Station zur anderen gebracht, sondern von der folgenden Produktionsstufe angefordert und auch abgeholt werden.

^[103] Vgl. Nippa, Michael / Picot, Arnold (Hg.), Prozessorientierte Unternehmensgestaltung. Business Reengineering im deutschsprachigen Raum. Konzepte und Praxisbeispiele, Frankfurt 1995.

^[104] Hammer, Michael / Champy, James, Business Reengineering, Frankfurt, 2. Aufl., 1994.

^[105] Man unterscheidet hier vor allem OOA, OMT, OOSE, SOM und ARIS, vgl. Coad, Peter / Yourdon, Edward, Object-Oriented Analysis, Englewood Cliffs, 2. Aufl., 1991; Grady Booch, Object Oriented Design with Applications, Redwood City 1991.

^[106] Vgl. Reinermann, Heinrich, Virtuelle Organisation, in: VerwArch 29 (1996), 431-444.

^[107] Vgl. Bullinger, Hans-Jörg (Hg.), Workflow-Management bei Dienstleistern - Integrierte Bearbeitung von Geschäftsprozessen, Baden-Baden 1994.

^[108] Vgl. Ferstl, Otto K. / Sinz, Elmar J., Grundlagen der Wirtschaftsinformatik, Band 1, München und Wien 1993; Jacobsen / Christerson / Jonsson / Overgaard, Object-Oriented Software Engineering, Reading 1992.

^[109] Umfassend: Preßmar, Dietmar B. (Hrsg.), Total Quality Management I, Schriften zur Unternehmensführung, Band 54, Wiesbaden 1995.

^[110] Ehlers, Dirk, Rechtsprobleme der Kommunalwirtschaft, in: DVBl. 1998, S. 497-508.

^[111] Ehlers, a.a.O., S. 497.

^[112] Vgl. dazu etwa die Beiträge Kommunalabteilungsleiter Friedrich-Wilhelm Held (Düsseldorf) und Prof. Dr. Joachim Wieland (Bielefeld), in: Henneke, Hans-Günter, Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet? - Bericht über das Professorengespräch 1998 des Deutschen Landkreistages am 19. / 20. März 1998 im Landkreis Oberhavel, in: DVBl. 1998, S. 685-697 (689 f.).

^[113] Vgl. beispielhaft für viele die „Gemeinsame Erklärung" des Saarländischen Städte- und Gemeindetages und der IHK Saarbrücken. Unter dem Motto "Kommunen und Wirtschaft - Partner für die Zukunft" hatten die Präsidenten beider Organisationen, Fritz Decker, und Dr. Richard Weber, gemeinsame Positionen zur Weiterentwicklung von Städten und Gemeinden sowie zur Neuorientierung des Verhältnisses von Wirtschaft und Kommunen definiert, teilweise abgedruckt in: Saarwirtschaft, 8 / 98.

^[114] Schliesky, Utz, über Notwendigkeit und Gestalt eines Öffentlichen Wettbewerbsrechts, in: DVBl. 1999, S. 78-86.

^[115] OLG Hamm, Urt. vom 23. September 1997 (4U 99/97).

^[116] Badura, S. 823.

^[117] Henneke, Hans-Günter, das Recht der Kommunalwirtschaft in Gegenwart und Zukunft, in: NdsVBl. 1999, S. 1-10 (1).

^[118] Ebd., S. 5

^[119] Ebd., S. 5.

^[120] Ebd., S. 2

^[121] Ebd., S. 1.

^[122] Ebd., S. 1

^[123] ebd., S. 2

^[124] Badura, Peter, Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde zur Erledigung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze, in: DÖV 1998, S. 818-823.

^[125] Badura, S. 818.

^[126] Ebd., S. 820.

^[127] Badura, S. 820.

^[128] Vgl. dazu ausführlich die Aufbereitung von Schliesky, in: JA 1998, S. 930-933; der Text des § 107 GO NW lautet: (I) Die Gemeinde darf sich zur Erledigung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft wirtschaftlich betätigen, wenn 1. ein dringender öffentlicher Zweck die Betätigung erfordert und 2. die Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde steht. Als wirtschaftliche Betätigung ist der Betrieb von Unternehmen zu verstehen, die als Hersteller, Anbieter oder Verteiler von Gütern oder Dienstleistungen am Markt tätig werden, sofern die Leistung ihrer Art nach auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte. (II) Als wirtschaftliche Betätigung im Sinne des Abschnitts gilt nicht der Betrieb von ... 4. Einrichtungen, die als Hilfsbetriebe ausschließlich der Deckung des Eigenbedarfs von Gemeinden und Gemeindeverbänden dienen.

^[129] Singer, Jens Peter, Wettbewerbsrecht gegen kommunale wirtschaftliche Betätigung, in: ZKF 1998, S. 218-221 (219).

^[130] Singer, S. 219

^[131] Badura, S. 823.

^[132] Ehlers, a.a.O., S. 500.

^[133] Ehlers, ebd.

^[134] BVerfGE 82, 29 ff.

^[135] Ehlers, a.a.O., S. 501.

^[136] Ehlers, a.a.O., S. 497.

^[137] BVerfGE 61, 82 (107).

^[138] Otting, Otmar, Neues Steuerungsmodell und rechtliche Betätigungsspielräume der Kommunen, 1997, S. 199 und 218.

^[139] Ehlers, a.a.O., S. 499.

^[140] § 68 Abs. 1 Nr. 3 KomVerf. M.-V.

^[141] BVerwGE 39, 329 (336 ff.); BVerwG, NJW 1978, 1539 f.; NJW 1995, 2938 f.; vgl. aber auch BVerGE 86, 28 (37), wonach es genügen soll, dass durch staatliche Maßnahmen der Wettbewerb beeinflusst und die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit dadurch behindert wird.

^[142] Vgl. dazu Ehlers, a.a.O., S. 503 f.

^[143] Ehlers, a.a.O., S. 503 f.

^[144] So Wieland, in: SPD-Landtagsfraktion NRW (Hrsg.), Wirtschaftliche Betätigung der Kommunen, 1997, S. 8 ff.; in diese Richtung auch der Städtetag NRW, vgl. Dieckmann, in: SPD-Landtagsfraktion, ebd., S. 21 (23).

^[145] Vgl. Ehlers, a.a.O., S. 504.

^[146] Vgl. zu dieser Problematik Ehlers, a.a.O., S. 505.

^[147] Vgl. Bremeier, Steuerung von Beteiligungen in Leipzig, in: Hennecke (Hrsg.), Organisation kommunaler Aufgabenerfüllung, 1998.

^[148] Papst, Heinz-Joachim / Schwartmann, Rolf, Privatisierte Staatsverwaltung und staatliche Aufsicht - ein Beitrag zu den Schranken der Organisationsprivatisierung am Beispiel der 10. Novelle zum LuftVG -, in: DÖV 1998, S. 315-323.

^[149] Thieme, Werner, Demokratie - ein Staatsziel im Wandel der gelebten Verfassung, in: DÖV 1998, S. 751-760 (760).

^[150] Lerche, Peter, Neue Entwicklungen zum Begriff der Bundeseigenverwaltung, FS F. Klein (1994), S. 527, 538.

^[151] Pabst / Schwartmann, a.a.O., S. 317.

^[152] Ehlers, Dirk, Verwaltung in Privatrechtsform 1984, S. 119.

^[153] Pabst / Schwartmann, a.a.O., S. 317.

^[154] Ebd.

^[155] Ebd.

^[156] Pabst / Schwartmann, a.a.O., S. 321.

^[157] Ebd.

^[158] BVerfG, NVwZ 1996, S. 575; ähnlich bereits BVerfGE 83, 60 (73).

^[159] Klie, Thomas / Meysen, Thomas, Neues Steuerungsmodell und Bürgerschaftliches Engagement - Konkurrierende oder synergetische Programme zur Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1998, S. 452-459.

^[160] Bogumil, Jörg / Kißler, Leo, Risiken und Chancen eines Neuen Steuerungsmodells für die lokale Demokratie, in: Dies. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie. Risiken und Chancen des Neuen Steuerungsmodells für die lokale Demokratie, Baden-Baden 1997: Nomos, S. 9-19 (13).

^[161] Bogumil / Kißler, a.a.O., S. 13.

^[162] Thieme, a.a.O., S. 758.

^[163] Ebd.

^[164] Kißler, Leo, “Kundenorientierung” der Kommunalverwaltung - Eine dritte Säule der lokalen Demokratie? In: Bogumil / Kißler (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie - Risiken und Chancen eines Neuen Steuerungsmodells für die lokale Demokratie, 1997, S. 95 ff.

^[165] Bogumil, Jörg, das Neue Steuerungsmodell und der Prozess der politischen Problemverarbeitung - Modell ohne Realitätsbezug?, in: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S. 33-43 (33).

^[166] Bogumil / Kißler, a.a.O., S. 15.

^[167] Ebd.

^[168] Hill, Hermann, Verwaltungsmodernisierung als Demokratiechance in der Kommune, in: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S. 23-31 (23).

^[169] Hill, a.a.O., S. 23.

^[170] Ebd., 24 f.

^[171] Ebd., S. 26 ff.

^[172] Ebd., S. 29.

^[173] Ebd., S. 30.

^[174] Ebd., S. 33.

^[175] Ebd., S. 33 f.

^[176] Ähnlich bereits die “legislatorische Programmsteuerung”, vgl. Grauhan, Rolf-Richard, Modell politischer Verwaltungsführung, Konstanzer Universitätsreden, Konstanz 1969; statt dessen nähert sich die Kommunalverfassung immer mehr einem “lokalen Präsidialsystem” an, vgl. Wollmann, Hellmut, Verwaltungsmodernisierung. Ausgangsbedingungen, Reformanläufe und aktuelle Modernisierungsdiskurse, in: Reichard, Christoph / Wollmann, Hellmut (Hrsg.), Kommunalverwaltung im Modernisierungsschub, Basel 1996, S. 1-49 (38).

^[177] Bogumil, a.a.O., S. 36.

^[178] Ebd.

^[179] Lindblom, Charles E., Inkrementalismus: die Lehre vom “Sich-durch-wursteln”, in: Narr, Wolf-Dieter / Offe, Claus (Hrsg.), Wohlfahrtsstaat und Massenloyalität, Köln 1975, S. 161-177.

^[180] Bogumil, S. 37.

^[181] Ebd., S. 37 f.

^[182] Ebd., S. 39.

^[183] Ebd.

^[184] Ebd., S. 40 f.

^[185] Ebd., S. 41.

^[186] Bogumil / Kißler, a.a.O., S. 9.

^[187] Ebd., S. 11.

^[188] Ebd., S. 11.

^[189] Hill, Hermann, Einfach politisch - Reformbaustelle Rat. Komplexität des Informationsmanagements bisher nur in Ansätzen gelöst, in: VOP 7-8 / 98, S. 20-22.

^[190] Ebd.

^[191] Thieme, a.a.O., S. 758.

^[192] Klie, Thomas / Meysen, Thomas, Neues Steuerungsmodell und Bürgerschaftliches Engagement - Konkurrierende oder synergetische Programme zur Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1998, S. 452-459 (454).

^[193] Kißler, Leo, “Kundenorientierung” der Kommunalverwaltung - eine dritte Säule der lokalen Demokratie? In: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S. 95-112 (95).

^[194] Ebd., S. 96 f.

^[195] Budäus, Dietrich, Public Management. Konzepte und Verfahren zur Modernisierung öffentlicher Verwaltung, Berlin 1994, S. 84; Naschold, Frieder, Modernisierung des Staates. Zur Ordnungs- und Innovationspolitik des öffentlichen Sektors, Berlin 1993, S. 58.

^[196] Kißler, a.a.O., S. 98.

^[197] Ebd., S. 98.

^[198] Ebd.

^[199] So von Kißler immerhin auch anerkannt; vgl. ebd. S. 100.

^[200] Ebd., S. 106.

^[201] So auch Kißler, a.a.O., S. 106.

^[202] Bogumil / Kißler, a.a.O., S. 14.

^[203] GVBl. S. 779, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3.4.1998 (GVBl. S. 82).

^[204] Material dazu ist beispielsweise bei Ziekow, Arne, direkte Demokratie in Berlin. Entwicklung und Ausgestaltung eines ungeliebten Modells, LKV 1999, S. 89-94, nachgewiesen. Das nach Art. 61 III, 63 V BerlVerf notwendige Ausführungsgesetz wurde anderthalb Jahre später verabschiedet: Gesetz über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (BerlVVVG) vom 11.6.1997 (GVBl. S. 304), auf der Grundlage der Ermächtigung des §44I BerlVVVG ergänzt durch die die BerlAbstO ablösende VO zur Durchführung des BerlVVVG vom 3.11.1997 (GVBl. S. 583).

^[205] Schmitt Gläser, W. Grenzen des Plebiszits auf kommunaler Ebene, in: DÖV 1998, S. 824-831.

^[206] Thieme, a.a.O., S. 752.

^[207] Thieme, S. 757.

^[208] Schiller, Theo, Verwaltungsmodernisierung und direkte Demokratie: Vorüberlegungen, in: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S.113-122 (113).

^[209] Ebd., S. 116.

^[210] Ebd., S. 117.

^[211] Reichard, Christoph, Politikeinbindung als Kernproblem Neuer Steuerungsmodelle, in: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S. 139-144.

^[212] Lenk, Klaus, Kommunale Politik erschöpft sich nicht im Management der kommunalen Eigenproduktion, in: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S. 145-156 (147).

^[213] Vgl. Reichard, a.a.O., S. 143.

^[214] Lenk, a.a.O., S. 147.

^[215] Lenk, a.a.O., S. 146.

^[216] Prätorius, Rainer, Dezentralisation durch Kontrakt? In: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S. 157-164 (162).

^[217] Ebd., S. 162 f.

^[218] Klie / Meysen, S. 456.

^[219] Ebd., S. 457.

^[220] Thieme, a.a.O., S. 760.

^[221] Frey, Birgit / Kleinfeld, Ralf, Organisierte Interessen und das Neue Steuerungsmodell, in: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S.47-71 (47).

^[222] Ebd., S. 65.

^[223] Ebd.

^[224] Ebd., S. 66.

^[225] Ebd., S. 67.

^[226] Ebd., S. 68.

^[227] Ebd., S. 69.

^[228] Kersting, Norbert, Bürgerinitiativen und Verwaltungsmodernisierung, in: Bogumil, J. / Kißler, L. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S. 73-92 (73).

^[229] Ebd., S. 89.

^[230] Oebbecke, Janbernd, Verwaltungssteuerung im Spannungsfeld von Rat und Verwaltung - Kommunalverfassungsrechtliche Grenzen der Einführung neuer Steuerungsmodelle, in: DÖV 1998, S. 853-859 (853).

^[231] Oebecke, a.a.O., S. 854.

^[232] Ebd., S. 855.

^[233] Ebd., S. 857.

^[234] Ebd., S. 858.

^[235] Ebd., S. 859.

^[236] Blanke, Thomas, Verwaltungsmodernisierung. Direktionsrecht des Arbeitgebers, Mitwirkungsrechte des Personalrats und Tarifautonomie, Baden-Baden 1998 (=Schriften der Hans-Böckler-Stiftung, Band 32), S. 5.

^[237] Ebd., S. 6.

^[238] Ebd., S. 20.

^[239] Ebd., S. 31.

^[240] Ebd., S. 44.

^[241] Ebd., S: 45.

^[242] Thode, Bernd / Peters, Holger, Anstalten des öffentlichen Rechts im Spannungsfeld zwischen deutschem und europäischem Recht - Anstaltslast und Gewährträgerhaftung bei kommunalen Sparkassen und Landesbanken, in: VerwArch. 1998, S. 439-466 (439).

^[243] Ebd., S. 440.

^[244] Nachweise bei Thode / Peters, a.a.O., S. 443.

^[245] Ebd., S. 443 f.

^[246] Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.2.1984, BVerwGE 69, 11 ff., 22.

^[247] Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht II, IV. Kapitel: Die öffentlichen Anstalten, 5.Aufl. (1987), § 98 Rdnr. 6.

^[248] Insoweit wird von der “Wesentlichkeitslehre” des Bundesverfassungsgerichts gesprochen. Die Standardformel des Gerichts lautet: “Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes verpflichten den Gesetzgeber, die wesentlichen Entscheidungen ... selbst zu treffen und nicht der ... Verwaltung zu überlassen” (BVerfG, Beschluss vom 21.12.1977, BVerfGE 47, 46 ff., 78).

^[249] Thode / Peters, ebd., S. 446 f.

^[250] Ebd., unter Hinweis auf Wolff / Bachof / Stober, a.a.O., § 98 Rdnr. 6.

^[251] Ebd., S. 448.

^[252] Ebd., S. 449 m.w.N.

^[253] Ebd., S. 449.