Umweltpolitik ohne staatlichen Zwang: Freiwillige Selbstverpflichtung am Beispiel der europäischen Automobilindustrie

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Umweltpolitik
2.1 Begriffserklärung
2.2 Instrumente der Umweltpolitik

3 Selbstverpflichtungen als Instrument der Umweltpolitik
3.1 Begriffserklärung Selbstverpflichtung
3.2 CO₂-Emissionen bei Neufahrzeugen - Freiwillige Selbstverpflichtung 1998
3.2.1 Ausgangslage
3.2.2 Vor- und Nachteile von freiwilligen Selbstverpflichtungen
3.2.3 Bewertung von freiwilligen Selbstverpflichtungen

4 Fazit

5 Anhang

6 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

„Umweltpolitik muss den Marktmechanismus nutzen und damit gezielt auf mehr Wettbewerb um effiziente und umweltfreundliche Technologien und Verfahren setzen“ [BMU (2010, S. 10)]. So lautet eine der Leitlinien zur umweltpolitischen Zukunftsgestaltung im Umweltbericht 2010 des Bundesministeriums für Umweltschutz. Die Diskussion um die richtige Ausgestaltung der Umweltpolitik in Deutschland beschäftigt seit Jahrzehnten die Experten. Nachdem sich weder Maßnahmen wie Emissionsobergrenzen oder Umweltzertifikate langfristig durchsetzen konnten, gewann in letzter Zeit immer mehr das Instrument der Selbstverpflichtung¹ an Popularität [vgl. Knebel et al. (1999, S. 283), Cansier (1997, S. 2)]. Selbstverpflichtungen der Wirtschaft gegenüber dem Staat sind ein Mittel zur Umsetzung des in der deutschen Umweltpolitik prakti- zierten Kooperationsprinzips² [vgl. Rennings et al. (1997, S. 178)]. Es handelt sich meist um formlose Erklärungen eines Wirtschaftsverbandes o.ä., innerhalb eines bestimmten Zeitraums ein umweltpolitisches Ziel zu erreichen [vgl. Knebel et al. (1999, S. 283)]. Deutschland nimmt im europäischen Vergleich eine führende Rolle ein, was die Gesamtzahl der abgegebenen Ver- pflichtungen angeht. Lediglich die Niederlande weist eine noch höhere Anzahl auf [vgl. Sukopp (2002, S. 228)]. Während Befürworter das Instrument der Selbstverpflichtung vor allem auf- grund der Möglichkeit der flexiblen Ausgestaltung, den niedrigen Kosten und der schnellen Wirksamkeit loben, es als modern und marktkonform anpreisen, bemängeln Kritiker die Unver- bindlichkeit und damit verbunden die umweltpoltische Eignung [vgl. Sukopp (2002, S. 227)]. Doch wie sieht es in der Praxis aus? Stellen freiwillige Selbstverpflichtungen tatsächlich das umweltpolitische Instrument der Zukunft dar? Gelten sie zu Recht als Allheilmittel zur Lösung von Umweltproblemen?

Ziel dieser Seminararbeit soll es sein, das Instrument der Selbstverpflichtung näher zu unter- suchen. Anhand der europäischen Automobilindustrie (Freiwillige Selbstverpflichtung zur Min- derung der CO₂-Emissionen bei PKW-Neufahrzeugen, 1998) wird die praktische Umsetzung näher betrachtet. Nach der Einführung zum Thema beschäftigt sich das darauffolgende Kapitel zunächst mit Begriffserklärungen. Es dient dazu, einen ersten Überblick darüber zu bekommen, was Umweltpolitik bedeutet, warum der Staat in den Markt eingreifen muss und wie sich Selbst- verpflichtungen in die weiteren Instrumente der Umweltpolitik eingliedern. Kapitel 3 beschreibt neben den verschiedenen Formen der Selbstverpflichtung die praktische Anwendung in Form der Verpflichtung der europäischen Automobilindustrie zur Reduzierung der CO₂-Emissionen. Anhand des Praxisbeispiels werden Vor- und Nachteile genannt. Es wird ferner der Versuch unternommen, das vorgestellte Instrument anhand der Kriterien der ökologischen Effektivität und ökonomischen Effizienz zu bewerten. Den Abschluss bildet eine kurze Zusammenfassung, welche anhand der vorgenommenen Untersuchungen eine Aussage darüber trifft, ob und falls ja, unter welchen Bedingungen eine freiwillige Selbstverpflichtung als erfolgreiches Instrument der Umweltpolitik dienen kann.

2 Umweltpolitik

2.1 Begriffserklärung

„Umweltpolitik ist die Gesamtheit aller Maßnahmen, die notwendig sind, um dem Menschen eine Umwelt zu sichern, wie er sie für seine Gesundheit und für ein menschenwürdiges Dasein braucht, um Boden, Luft und Wasser, Pflanzen- und Tierwelt vor nachteiligen Wirkungen menschlicher Eingriffe zu schützen und um Schäden oder Nachteile aus menschlichen Eingriffen zu beseitigen“. Während sich in der wissenschaftlichen Literatur und passenden Gesetztestexten massenhaft Versuche finden, den Begriff Umweltpolitik näher einzugrenzen, liefert obige Definition aus dem ersten Umweltprogramm der deutschen Bundesregierung aus dem Jahr 1971 eine relativ umfassende. Die heutige Umsetzung der Umweltpolitik nutzt vorrangig den Grund- satz der Nachhaltigkeit [vgl. z.B. Kösters (2002, S. 200)]. Ziel aller Maßnahmen ist neben der Beseitigung bestehender Umweltschäden und der Risikoreduzierung für Menschen, Tiere und Pflanzen primär das langfristige Wohl der Gesellschaft und die Erhaltung des derzeitigen Umweltzustandes, sodass die Erde auch für zukünftige Generationen lebenswert bleibt.

Um eine nachhaltige Bewirtschaftung der Umwelt zu gewährleisten, folgt deutsche Umwelt- politik dem Vorsorge-, dem Verursacher- (bzw. Gemeinlast) und dem Kooperationsprinzip [vgl. z.B. Kösters (2002, S. 201), sowie Simonis (2001, S. 3)]. Das Vorsorgeprinzip dient als inhalt- liche Leitlinie zum Umgang mit der Umwelt. Die umweltpolitischen Maßnahmen durch den Staat sollen so gewählt werden, dass bereits im Vorfeld möglichst viele Umweltgefahren ver- mieden werden, um die Natur zu schützen bzw. nur schonend in Anspruch zu nehmen. Das Ver- ursacherprinzip sorgt für die Kostenzurechnung. Verursacht ein Unternehmen bzw. Verbraucher eine Umweltbelastung, werden ihm die Kosten zur Vermeidung, Beseitigung oder zum Aus- gleich dieser in Rechnung gestellt (Internalisierung der Umweltkosten). Idealerweise erfolgt die Anwendung des Prinzips so, dass bereits bei der Entwicklung von Produkten die Belastung der Umwelt als Kostenfaktor mit einbezogen wird, sodass diese später über den Preis ökologisch ehrlich weitergegeben werden kann. Für den Fall, dass das Verursacherprinzip nicht durch- setzbar ist, greift das Gemeinlastprinzip. Ist es nicht möglich, die Kosten einer Umweltbelastung auf den direkten Verursacher abzuwälzen, übernimmt die Allgemeinheit diese. Das Kooperationsprinzip basiert auf dem Grundsatz der Zusammenarbeit. Diese Zusammenarbeit bezieht sich auf Staat und Gesellschaft, auf das Staat-Länder-Verhältnis sowie auf Europa. Nicht der Staat allein soll für eine nachhaltige Nutzung der Umwelt sorgen, sondern vielmehr alle Beteiligten zusammen in Kooperation. Zentrale Akteure der Umweltpolitik in Deutschland sind neben der durch das Grundgesetz zum Umweltschutz verpflichteten Bundesregierung (vgl. S. 3), Institutionen wie das Umweltbundesamt (UBA) und das Bundesamt für Naturschutz (BfN), welche zum Geschäftsbereich des Bundesumweltministeriums (BMU) zählen. Zusammen mit übergeordneten EU-Einrichtungen wie dem Kommissar für Umwelt und dem Kommissar für Klimaschutz bilden sie ein „ausdifferenziertes „Mehrebenensystem“ [Hervorhebung im Original], das generell eine große Handlungskapazität aufweist“ [Simonis (2001, S. 5)].

In Europa ist Umweltpolitik in den letzten Jahren zu einem immer wichtigeren Thema geworden [vgl. Kösters (2002, S. 171)]. Bereits 1972 wurde eine erste europäische Umweltpolitik beschlossen. Im Laufe der Zeit gab es insgesamt sechs Umweltaktionsprogramme und unzählige Umweltschutzrichtlinien. Mit dem aktuellen Umweltaktionsprogramm „Umwelt 2010: Unsere Zukunft liegt in unserer Hand“ legte die Europäische Union (EU) umweltpolitische Ziele und damit verbundene Maßnahmen der Gemeinschaft bis 2010 und darüber hinaus fest [vgl. Roth- Behrendt / Büchler (2008, S. 362)].

Im Rahmen seiner Umweltpolitik greift der Staat durch Maßnahmen wie Umweltauflagen, Emissionsobergrenzen oder Zertifikaten in den Markt ein. Doch warum muss der Staat überhaupt eingreifen? Generell gesehen ist Umwelt als Produktionsfaktor sowie als Konsumgut Bestandteil des herrschenden Wirtschaftskreislaufes. Gemäß dem Auftrag der Bundesregierung, sich dem Wohle des deutschen Volkes zu widmen³, hat der Staat ein Interesse daran, Umweltkapital zu erhalten. Zusätzlich dazu ist der Umweltschutz seit September 1994 als Staatsziel im Grund- gesetz Artikel 20a verankert: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungs- mäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.“ Hieraus folgt jedoch noch nicht, dass der Staat aktive Umweltpolitik im Sinne eines Staatseingriffs in die Volkswirtschaft betreiben muss. Gemäß Ordnungspolitik greift der Staat in den Markt nur dort ein, wo ein Marktversagen auftritt [vgl. Eucken (1990, o.S.)]. Ein Grund für Marktversagen im Umweltbereich ist die Tatsache, dass die Ei]gentumsrechte am Gut Umwelt nicht eindeutig definiert und zugewiesen sind. Dies führt dazu, dass Umweltgüter wie Wasser oder Luft auf Märkten nicht gehandelt und abgerech- net werden können, es entsteht keine direkten Kosten für deren Nutzung. Unverantwortlicher Konsum weist somit keine Nachteile auf, eine Ausschließbarkeit findet nicht statt. Eine lang- fristige Abnahme der Umweltqualität wäre die Folge [vgl. Zerle (2004a, S. 88f)]. Freiwillig für Umweltgüter bzw. für deren Nutzung zu bezahlen, solange dafür kein Anreiz besteht, wäre aus betriebswirtschaftlicher Sicht unwirtschaftlich und irrational. Gesamtwirtschaftlich gesehen liegt jedoch ein Rationalitätsversagen vor, da so die Allgemeinheit für die Beseitigung der Umwelt- schäden aufkommen muss. Um dies zu verhindern, muss der Staat in den Markt eingreifen. Ziel muss es sein, umweltfreundliches Verhalten zu belohnen bzw. umweltfeindliches zu bestrafen, um die Unternehmen so zum Umweltschutz zu zwingen. Dabei bedient sich der Staat verschie- denen Instrumenten, welche im folgenden Kapitel näher erläutert werden.

2.2 Instrumente der Umweltpolitik

Um umweltpolitisch auf den Verursacher von Umweltbelastungen einzuwirken, stehen dem Staat verschiedene Maßnahmen zur Verfügung. Die Unterscheidung erfolgt zwischen ordnungs- rechtlichen Instrumenten (Ge- und Verbote), marktwirtschaftlichen Instrumenten (Umwelt- abgaben, Umweltzertifikate), welche direkt und unmittelbar wirken und sonstigen bzw. infor- matorischen Instrumenten (z.B. Umweltappelle, Umwelterziehung), welche eher indirekt wirken [vgl. Kösters (2002, S. 202), Rennings et al. (1997, S. 171)]. Aus Sicht des Staates besteht dabei die Schwierigkeit, das jeweils passende Instrument auszuwählen. Neben der möglichst effizienten Beseitigung bzw. Verminderung der Umweltbelastung soll der Staat dabei das Instrument auswählen, welches zusätzlich die Eigenverantwortung stärkt und das Eigeninteresse am Umweltschutz fördert [vgl. Kösters (2002, S. 202)]. Dabei ist zu beachten, dass nicht generell ein Instrument in einer Volkswirtschaft ausgewählt und angewandt wird, vielmehr werden die verschiedenen Instrumente gleichzeitig und kooperativ genutzt.

Der traditionelle Weg der Umweltpolitik besteht darin, Unternehmen ordnungsrechtlich Vorga- ben zu setzen, wie dies beispielsweise bei Obergrenzen für Emissionen der Fall ist [vgl. Eber- mann (2009, o.S.)]. Der Ausstoß von Schadstoffen wird gemessen (z.B. am Schornstein), über- steigt dieser dabei gesetzte Grenzen, drohen Sanktionen. Dieses Instrument führt im Normalfall schnell zu einem geringeren Schadstoffausstoß, hat allerdings auch Nachteile. Bleibt der Ver- ursacher innerhalb des erlaubten Rahmens, hat er kein Interesse daran, seine Emissionen weiter zu reduzieren. Um dem entgegenzuwirken, muss der Staat regelmäßig die Grenzwerte anpassen, ohne dabei jedoch zu wissen, ob diese technisch und wirtschaftlich gesehen nicht zu streng an- gesetzt sind. Der Staat verfügt über zu wenige Informationen, um die optimale Obergrenze zu definieren. Weiter wird kritisiert, dass der Staat durch ordnungsrechtliche Maßnahmen nur im Sinne der Bürokratie reagiere, anstelle sich mit den Ursachen auseinanderzusetzen [vgl. Kösters (2002, S. 202)]. Instrumente, die mehr auf die Eigenverantwortlichkeit der Verursacher setzen, spielen daher eine immer mehr zunehmende Rolle. Eine dieser Instrumente stellen Umwelt- abgaben dar (vgl. Pigou-Steuer). Bei diesem Instrument der Umweltpolitik gibt es keine fest- gelegten Obergrenzen, Unternehmen zahlen für jede Einheit eines Schadstoffes eine Abgabe (z.B. Abwasser). Bei Umweltabgaben haben Unternehmen das Ziel, möglichst wenige Einheiten des Schadstoffes zu verwenden, da mit jeder weiteren Menge die Kosten steigen. Unternehmen werden dazu angeregt, durch Innovationen die Technik zu verbessern. Dabei stellt sich jedoch wieder die Frage, woher der Staat die Informationen nehmen soll, um die optimale Höhe der Abgaben festzulegen. Sind die Abgaben pro Schadstoffeinheit zu niedrig, wirkt sich das negativ auf den Umweltschutz aus, sind sie zu hoch, greift der Staat zu stark in den Markt ein [vgl. Ebermann (2009, o.S.)]. Eine weitere Möglichkeit stellt das Konzept des Emissionshandels dar. Der Staat legt dabei eine Obergrenze innerhalb eines Gebiets und Zeitraums für bestimmte Emissionen fest. Basierend auf dieser Kalkulation werden Umweltzertifikate ausgegeben, welche frei handelbar sind. Dies führt dazu, dass sich der Preis über Angebot und Nachfrage regelt. Liegt der Preis für Emissionsrechte über den Kosten, welche für die Schadstoffvermeidung auf- gebracht werden müssen, so kann ein Unternehmen seinen Gewinn erhöhen, indem es die Schad- stoffabgabe reduziert und die nicht mehr benötigten Emissionsrechte verkauft. Käufer dieser überschüssigen Rechte sind Unternehmen, deren Kosten zur Vermeidung von Emissionen relativ hoch sind. Der Staat entzieht sich so der problematischen Festlegung der Höhe des Steuersatzes. Allerdings erfolgt die Belastung durch Umweltabgaben für Unternehmen nur anhand Angebot und Nachfrage und ist somit schwer kalkulierbar [vgl. Ebermann (2009, o.S.)]. Zudem kann es bei einer hohen Anzahl an Beteiligten zu einem schnellen Anstieg der Transaktionskosten kommen [vgl. Michaelis (2004, S. 187)].

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¹ Der hier verwendete Begriff „Selbstverpflichtung“ wird im Kapitel 3.1 näher eingegrenzt. Vor Kapitel 3.1 wird der Begriff als Obergriff aller möglichen Formen von Selbstverpflichtungen und Umweltvereinbarungen ver- wendet (vgl. o.g. Definition).

² Vgl. Kapitel 2.1.

³ Auftrag entstammt Art. 64 GG, welcher besagt, dass Bundeskanzler und Minister bei Amtsübernahme den in Art. 56 GG vorgesehenen Eid ablegen.