Die Einführung der Budgetierung: Neue Effizienz der Verwaltung oder Kontrollverlust des Parlaments?


Examensarbeit, 2012

45 Seiten, Note: 8


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Aufgabenstellung

Literaturverzeichnis

Studienarbeit

A. Einleitung

B. Der kameralistische Haushalt
I. Ursprung der kameralistischen Buchführung
II. Das Haushaltsrecht des Parlaments
III. Mechanismen der Haushaltssteuerung des Parlaments
1. Haushaltskreislauf
a. Aufstellung eines Haushaltsplans
b. Parlamentarische Beratung und Feststellung
c. Vollzug des Haushalts
d. Haushaltskontrolle
e. Entlastung
2. Zusammenfassung von Haushaltssteuerungs- und Kontrollmechanismen
IV. Der Bundeshaushalt und der kommunale Haushalt
1. Vermögens- und Verwaltungshaushalt
2. Einzelpläne
3. Haushaltssystematik

C. Budgetierung
I. Grundzüge der Budgetierung
II. Anlass zum Orientierungswandel in der Verwaltung
III. Kompensation des Wegfalls von Haushaltssteuerungs- und Kontrollmechanismen
1. Verlust einer nie vorhandenen Steuerung?
2. Steuerung und Kontrolle trotz Budgetierung
3. Kompetenzverlust des Parlaments durch Einführung einer neuen Steuerung
4. Wahrung des Prinzips der Gewaltenteilung
5. Kompetenzverlust des Parlaments durch Flexibilisierung
6. Zusammenfassung
IV. Budgetierung – Ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip?
1. Demokratieprinzip
a. Die Volkssouveränität
b. Demokratische Legitimation
2. Demokratische Legitimation des Haushalts
a. Haushaltsfunktionen
b. Haushaltsgrundsätze
aa. Vollständigkeit
bb. Bruttoprinzip
cc. Einheit des Haushalts
dd. Klarheit des Haushalts
ee. Haushaltswahrheit
ff. Haushaltsausgleich
gg. Vorherigkeit
hh. Jährlichkeit
ii. Spezialität
jj. Gesamtdeckung
kk. Öffentlichkeit
ll. Bepackungsverbot
mm. Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
nn. Schlussfolgerungen und weitere Überlegungen
c. demokratische Legitimation durch Haushaltsgrundsätze
d. demokratische Legitimation durch den Grundsatz der Spezialität
3. Demokratische Legitimation des Haushalts trotz Budgetierung
4. Ergebnis

Aufgabenstellung

Erleutern Sie, wie durch das kameralistische Haushaltsrecht die Steuerung und die Kontrolle der Verwaltung durch das Parlament erfolgt. Wie könnte eine Kompensation für den Verzicht auf einige oder alle dieser steuernden Mechanismen im Rahmen der Budgetierung aussehen? Wie ist dies unter dem Gesichtspunkt des Demokratieprinzips zu beurteilen?

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Studienarbeit

A. Einleitung

Die finanzielle Situation der öffentlichen Haushalte hat sich seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland von Jahr zu Jahr sukzessive verschlechtert. Im Jahr 2009 betrug die Summe der Schulden der Bundesrepublik Deutschland 1, 694 Billionen Euro[1], dies entspricht einer Verschuldung von 20.701€ für jeden einzelnen Einwohners und einer Quote von 74,3% des Bruttoinlandprodukts. Gerade die Situationen für die Kommunen und Gemeinden hat sich mit einer Verschuldung von 114 Milliarden Euro[2] immer dramatischer entwickelt. Die Gründe für die immer höheren Schulden liegen natürlichen zum einen bei immer höheren Kreditausgaben, zum anderen aber auch bei steigenden Kosten in der Verwaltung des Bundes, Länder und Gemeinden. Um die immer höhere Staatsverschuldung in Zukunft in den Griff zu bekommen, müssen also Möglichkeiten geschaffen werden, damit der Staat seine Ausgaben minimieren kann, aber gleichzeitig noch handlungsfähig bleibt.

Um sich aber überhaupt Gedanken darüber machen zu können, wie und wo Einsparungsmöglichkeiten geschaffen werden können, sollte zunächst einmal das System der Haushaltsführung in der staatlichen Verwaltung betrachtet werden. Aus diesem Grund beschäftigt sich die anschließende Bearbeitung zunächst mit dem ganz grundlegenden Thema der Haushaltsführung und der damit verbundenen Buchführung.

Um also der Frage nachzugehen, wie im deutschen Haushaltsrecht das Parlament die Steuerung und die Kontrolle über die Verwaltung ausübt, soll zunächst auf das kameralistische Haushaltsrecht am Beispiel des Bundes eingegangen werden. Die Darstellung am Bundeshaushalt erfolgt aus dem Grunde, da auch heute noch der Bundeshaushalt kameralistisch geprägt ist und sich so die Rolle des Parlaments in Form des Bundestags sehr gut verdeutlichen lässt. Zunächst soll ein historischer Einblick in das kamerale Haushaltsrecht erfolgen, damit deutlich wird, warum gerade diese Form der Buchführung sich für das öffentliche Haushaltsrecht als sinnvoll beziehungsweise notwendig herausgestellt hat.

Um der ursprünglichen Frage nachzugehen, inwiefern das Parlament mit Hilfe des kameralistischen Haushaltsrecht die Steuerung und die Kontrolle über die Verwaltung ausübt, soll erst einmal das Haushaltsrecht des Parlaments näher durchleuchtet werden, indem ein Einblick in den Ablauf des Haushaltskreislaufes erfolgt. Durch die detaillierte Betrachtung der einzelnen Etappen im Haushaltskreislauf kann so die Rolle des Parlaments und der anderen am Haushalt beteiligten Verfassungsorgane zum einen praktisch und nachvollziehbar, zum anderen aber auch in Auswirkung auf steuernde und kontrollierende Mechanismen gut dargestellt werden.

Des Weiteren beschäftigt sich meine Arbeit mit dem Thema der Budgetierung. Die Budgetierung kann als Ansatz und Chance für wirtschaftlicheres Handeln der einzelnen Verwaltungsstellen dienen, damit die Möglichkeit entsteht neben einem effektiven Verwaltungshandeln auch ein effizientes Verwaltungshandeln zu ermöglichen.

Dafür werde ich zunächst das Konstrukt der Budgetierung per se darstellen, um dann auf die Budgetierung im Rahmen der Möglichkeiten für die Verwaltungsstellen eingehen. Bei der Darstellung der Budgetierung auch, und vor allem, in Bezug auf die Kommunen, sollte keine Verwirrung entstehen. Auch wenn zunächst das kameralistische Haushaltsrecht am Beispiel des Bundes dargestellt wird, so greift die Budgetierung vor allem in den Bereich der Kommunalverwaltung ein und hat auch dort seinen hauptsächlichen Wirkungskreis. Ebenso ist dies auch vermehrt bei den einzelnen Verwaltungsstellen der Fall, als bei den übergeordneten Ressorts des Bundes. Durch die Erläuterung der Funktionsweise der Budgetierung mit samt den Vorteilen und auch befürchteten Nachteilen, soll so die Frage beantwortet werden, wie im Zuge der Budgetierung der Verzicht von haushaltssteuernden und -kontrollierenden Mechanismen zu kompensieren sei. Dieses Problem möchte ich in der folgenden Bearbeitung diskutieren, denn es ist möglicherweise fraglich, ob sich durch die Einführung der Budgetierung nicht eine Verschiebung im Konstrukt der Gewaltenteilung ergeben könnte und ob das Parlament nicht so, seine haushaltsrechtlichen Steuer- und Kontrollmechanismen in Gänze gefährdet sähe.

Der abschließende Teil der vorliegenden Bearbeitung soll sich mit der Frage beschäftigen, wie sich die Budgetierung mit dem Demokratieprinzip vereinbaren lässt. Dieser Punkt ist insofern sehr prägnant, da das Demokratieprinzip in Art. 20 II S. 1 GG gemäß Art. 79 III GG zu dem unantastbaren Kernbereich unserer Verfassung gehört und eine Verletzung mit der Rechtfertigung von effizienterem Verwaltungshandeln, beziehungsweise einer möglichst angestrebten Kostensenkung nicht vereinbar wäre. Damit die Budgetierung aber mit dem Demokratieprinzip überhaupt in Berührung kommen kann, muss das staatliche Haushaltsrecht an sich eine demokratische Legitimation erfahren. Aus diesem Grund soll vor der eigentlichen Betrachtung von Budgetierung und Demokratieprinzip erst einmal auf die mit und ohne Verfassungsrang bestehenden Haushaltsgrundsätze eingegangen werden. Abschließend kann dann durchleuchtet werden, welche Haushaltsgrundsätze in Bezug auf eine demokratische Legitimation des Haushaltsrechts relevant sind und wie sich diese im Kontext zur Budgetierung verhalten.

B. Der kameralistische Haushalt

Man unterscheidet im Allgemeinen zwischen zwei verschiedenen Buchführungsarten. Zum einen gibt es die Doppik oder auch doppelte Buchführung, welche im kaufmännischen Bereich weit verbreitet ist. Zum anderen die Kameralistik, welche als Verwaltungsbuchführung verstanden wird.[3]

I. Ursprung der kameralistischen Buchführung

Als Grund für die Entstehung zweier unterschiedlicher Buchführungsarten, sind wohl vor allem die verschiedenen Anforderungsbereiche zu sehen. Maßgebend für kaufmännische Betriebe ist eine Gewinnmaximierung. Die Anforderung an die Buchführung fällt also in dem Maße aus, dass aus ihr Gewinne und Verluste der kaufmännischen Tätigkeit ersichtlich sind. Außerdem kann mit Hilfe der Doppelten Buchführung eine Bilanz aufgestellt werden, aus der sich Vermögen und Schulden ergeben.

Die Kameralistik hat ihren Ursprung im deutschen Sprachbereich des 16. Jahrhundert. Sprachgeschichtlich leitet sich die Kameralistik allerdings vom lateinischen Wort „camera“ ab, was für eine fürstliche Rechnungskammer steht.[4] Der Begriff der „fürstlichen“ Rechnungskammer macht eine Verknüpfung zum hoheitlichen Herrscher besonders deutlich. Die kameralistische Wirtschaftstheorie kann als „politische Ökonomik“ verstanden werden, also als eine Wirtschaftswissenschaft, die auf den Staat zugeschnitten war und auch vom Staat gesteuert werden sollte, mit dem Ziel der staatlichen Unabhängigkeit.[5] Auch wenn der Kameralismus im Ursprung politisch geprägt ist, so sollte nicht der Eindruck entstehen, dass die eigentlichen fiskalischen Ziele außer Acht gelassen wurden.[6] Die finanzpolitischen Maßnahmen der Kameralisten sollten in erster Linie dazu führen, die Kassen des Herrschers bzw. des Staates zu füllen.[7] Ein Staat ist nur dann handlungsfähig, wenn er auch über genügend finanzielle Mittel verfügt um Beamte, welche den Staat verwalten, auch bezahlen zu können.

Im Gegensatz zur Doppik ist also die kameralistische Haushaltsführung aus ihrem Ursprung heraus vielmehr an die Bedürfnisse einer öffentlichen Haushaltsführung angepasst. Ziel der Kameralistik ist in erster Linie die geplanten Einnahmen und Ausgaben mit den tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben gegenüber zu stellen, woraus sich dann auch im Einzelnen ergibt für welche Zwecke Geld eingenommen und ausgegeben wurde.[8] Den einzelnen Ressorts bzw. Verwaltungsstellen werden nach deren Anforderungen hin, einzelne Haushaltsansätze zugewiesen, die dann auch nur für diesen bestimmten Zweck verwendet werden dürfen.[9] Durch die kameralistische Haushaltsführung kann also eine exakte Kontrolle darüber erfolgen, ob die Verwaltung den vom Parlament oder einem anderen politischen Gremium aufgestellten Haushaltsplan berücksichtigt hat. Ziel der Kameralistik ist also mehr eine Rechtmäßigkeitskontrolle, als eine wirtschaftliche Erfolgskontrolle.

II. Das Haushaltsrecht des Parlaments

Das Haushaltsrecht ist eines der wichtigsten Rechte des Parlaments und gilt als Königsrecht.[10] Das Haushaltsrecht einer Volksvertretung bzw. des Parlaments ist ein historisch wichtiger Meilenstein in der Parlamentarisierung des konstitutionellen staatsrechtlichen Systems.[11] Durch die Kontrolle über den Haushalt und damit auch über die Staatsfinanzen wurde den Parlamenten eine Machtfunktion eingeräumt, dass sie gegenüber einem monarchischem Staatsorgan politisch gestärkt hat. Denn, wie oben schon bei dem Ursprung der Kameralistik angesprochen, ist ein Staat ohne finanzielle Mittel nicht handlungsfähig. Diese Machtfunktion findet sich auch heute noch in der Rolle des Bundestags oder der Länderparlamente wieder. Die Kontrolle der Legislative ist heute allerdings der Exekutive gewidmet, also der Regierung und Verwaltung. Das Haushaltsrecht des Parlaments stellt mittlerweile das wesentliche Element der parlamentarischen Regierungskontrolle dar.[12] Der Gebrauch der Haushalskompetenzen ermöglicht es dem Parlament auch eine Kontrollbefugnis über Regierungshandeln auszuüben, welches ohne parlamentarische Zustimmung im Einzelnen erfolgt.[13] Im Gegenzug darf sich das Parlament aber auch nicht ganz oder teilweise seines Haushaltsrechts entäußern, da dieses mit einer entsprechenden Pflicht verbunden ist, der Öffentlichkeit über alle Ausgaben und Einnahmen im Haushalt Rechenschaft abzulegen.[14] Das Haushaltsrecht des Parlaments ist also ein Steuerungs- und Kontrollmechanismus über die Regierung und das Handeln der öffentlichen Verwaltung und somit Teil einer demokratischen Legitimation in welchem Umfang und für welche Zwecke staatliche Gelder ausgegeben werden.

III. Mechanismen der Haushaltssteuerung des Parlaments

Die haushaltsrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes[15] zielen darauf ab die finanzielle Belastung der Bürgerinnen und Bürger möglichst gering zu halten. Das heißt, die vorhandenen finanziellen Mittel sind so optimal und effizient wie möglich einzusetzen.[16] Aufgabe des Staates ist es ein effektives Verwaltungshandeln zu gewährleisten, gleichzeitig aber einem groben Missverhältnis entgegenzuwirken, welches entstehen kann, wenn nur auf ein effektives Verwaltungshandeln abgestellt wird, ohne auf die damit verbundenen Kosten zu achten.

Kernfrage ist nun mit welchen Mitteln die Legislative, welche das Haushaltsrecht inne hat auf die Verwaltung einwirken kann. Es gilt zu klären mit welchen steuernden und kontrollierenden Mechanismen das Parlament in einem klassischen, kameralistischen Haushalt auf die Verwaltung einwirken kann, damit das Budgetrecht des Parlaments nicht durch vereinzelt autonome Entscheidungen im Verwaltungsapparat unterlaufen wird.

Durch die anschließende Erläuterung des Haushaltskreislaufs soll zum einen das System des Haushaltsrechts verdeutlicht werden, zum anderen aber auch die wechselnden Kompetenzen von Exekutive und Legislative in einem ständig dynamischen Prozess aufgezeigt werden. Zudem soll durch die separate Begutachtung der einzelnen Etappen im Haushaltskreislauf die Rolle des Parlaments vom steuernden hin zum kontrollierenden Organ unterstrichen werden.

1. Haushaltskreislauf

Die Bestimmung und Verteilung von finanziellen Mitteln an die einzelnen Resorts erfolgt in mehreren Abschnitten, welche sich zu einem Haushaltskreislauf zusammenfügen lassen. Der Haushaltskreislauf ist in vier Etappen zu untergliedern. Der Aufstellung eines Haushaltsplans, der parlamentarischen Beratung und Feststellung, dem Vollzug und der Abrechnung mit Rechnungsprüfung i.S.d. Art. 114 GG.[17] Jeder Haushalt muss diese Phasen durchlaufen. Die beteiligten Institutionen im Haushaltskreislauf auf Bundesebene sind die Bundesregierung, insbesondere der Bundesfinanzminister, der Bundestag, der Bundesrat und der Bundesrechnungshof.[18]

a. Aufstellung eines Haushaltsplans

Als erstes erfolgt die Aufstellung eines Haushaltsplanentwurfs. Diese Aufstellung liegt vollständig in der Hand der Exekutive, denn die Vorbereitungsarbeiten zu Entwürfen und das Erstellen von Einzelplänen fallen in den „Funktionsbereich der Regierung“.[19] Als Vertreter der Regierung fordert der Bundesfinanzminister gem. § 9 II BHO von den einzelnen Beauftragten Voranschläge für den Haushalt an, die er daraufhin gem. § 27 II BHO dem Bundesrechnungshof übermitteln muss, damit dieser dazu Stellung nehmen kann. Anschließend stellt der Finanzminister die Voranschläge der obersten Behörden, also der Ministerien, zusammen und versucht einen Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Interessen zu finden.[20] Das Verfahren zur Aufstellung eines Haushaltsplans ist wenig rational, da nur ein momentaner Zustand in die Zukunft fortgeschrieben wird.[21] Auf Aspekte der Effizienz und Wirtschaftlichkeit wird nicht eingegangen.

b. Parlamentarische Beratung und Feststellung

Abweichend von Art. 76 I darf die Vorlage für das Haushaltsgesetz nur von der Bundesregierung eingebracht werden.[22] Dies ergibt sich zum einen direkt aus Art. 110 III des Grundgesetzes, zum anderen aber auch aus der Systematik des Haushaltsrechts, denn wie schon erwähnt, ist das Aufstellen und Einbringen des Haushalts Aufgabe der Exekutive. Das Recht des Parlaments Änderungen am Gesetzgebungsverfahren vorzunehmen bleibt dabei allerdings unberührt, denn es ist Teil der legislativen Befugnis Vorlagen nicht nur zu beschließen, sondern auch darüber verhandeln und beraten zu dürfen.[23] Gem. Art. 110 GG ist die Vorlage abweichend von Art. 76 II GG zugleich dem Bundestag und dem Bundesrat zuzuleiten. Die Bundesregierung hat die Vorlage so früh einzubringen, dass vor einer Verabschiedung des Haushalts und den damit verbundenen parlamentarischen Beratungen, vor der nächsten Haushaltsperiode möglich ist.[24] Mit dem Haushaltsrecht des Parlaments eng verbunden ist das parlamentarische Informationsinteresse. Der Haushaltsentwurf der Regierung muss „hinreichend konkrete Angaben über Einnahmen und Ausgaben“ enthalten.[25] Das Haushaltsrecht des Parlaments schließt einen „Anspruch des Parlaments wie der einzelnen Abgeordneten darauf ein, dass ihnen die für eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans erforderlichen Informationen nicht vorenthalten werden.“[26] So ist es in der Systematik des Grundgesetztes auch nicht verwunderlich, dass sich aus Art. 110 GG nicht nur das Recht für jede Fraktion ergibt, ihre Vorstellungen über Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel darzulegen, sondern auch jedem einzelnen Abgeordneten.[27]

Das Haushaltsgesetz bedarf allerdings nicht der Zustimmung durch den Bundesrat, denn es ist ein reines Einspruchsgesetz.[28] Dies ergibt sich aus dem Fehlen einer Zustimmungsbedürftigkeit, welche das Grundgesetz weder in allgemeinen Regeln noch in Art. 110 GG angeordnet hat.[29]

c. Vollzug des Haushalts

Dass der Haushaltsvollzug Sache der Exekutive ist, wird nicht direkt in den Normen des Grundgesetzes erwähnt, ergibt sich aber schon aus Grundsatz der Gewaltenteilung.[30] Die Verantwortung für einen wirtschaftlichen Haushaltsvollzug trägt also die Exekutive. Die Entscheidungskompetenzen folgen daraus, dass der Haushaltsplan die Regierung nur ermächtigt und nicht aber auch verpflichtet.[31] Beim Vollzug des Haushalts dürfen die im Haushaltsplan festgesetzten Ansätze nicht überschritten werden. Im Gegenzug ist die Exekutive aber nicht verpflichtet, alle im Haushaltsplan veranschlagten Mittel auszugeben.[32] Dem Finanzminister ist es wiederum nicht erlaubt durch seinen eigenen, zurückhaltenden Vollzug des Haushalts eine eigene Politik zu betreiben, um sich auf diese Weise einen finanziellen Spielraum einzuräumen.[33] Dies würde dann zu einer Durchbrechung, des vom Parlament beschlossenen Haushaltsgesetz führen. Die Rolle des Parlaments beim Vollzug des Haushalts ist mithin nicht ganz unproblematisch.[34]

Es ist nicht ungewöhnlich, dass Ausgabenbewilligungen im Haushaltsplan nicht sofort erteilt werden, sondern mit einer Sperrwirkung versehen werden, sodass der Vollzug des Haushalts an diesen Stellen nur durch Genehmigung des Parlaments oder des Haushaltsausschusses wirksam ist.[35] Dieses Vorgehen ist auch konsequent, denn wie Anfangs beschrieben, gehört das Haushaltsrecht zum Königsrecht des Parlaments und ist eines der wichtigsten Machtfaktoren. Würden diese Vorbehalte und Sperrvermerke wegfallen, könnte dies zu einer Schwächung der Rolle des Parlaments in Bezug auf das Haushaltsrecht führen. Der Vollzug des Haushalts fällt aber in den Kompetenzbereich der Exekutive und so könnte das Anbringen von Vorbehalten und Sperrvermerken des Parlaments zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung führen.[36] Allerdings werden solche Sperrvermerke von Seiten des Parlaments nicht als Eingriff in den Kompetenzbereich der Exekutive gesehen, sondern entstehen oft in Fällen, bei denen der Verwendungszweck noch nicht als etatreif erscheint, was also keine Teilnahme am Haushaltsvollzug ist, sondern vielmehr eine nachgeholte parlamentarische Bewilligung darstellt.[37]

d. Haushaltskontrolle

Die Haushaltskontrolle oder auch Finanzkontrolle ist die letzte Station im Haushaltskreislauf. Gegenstand der Finanzkontrolle ist, ob der gesetzlich festgestellte Haushalt von der Verwaltung auch wirtschaftlich und ordnungsgemäß vollzogen worden ist.[38] Die Finanzkontrolle erfolgt ex-post und soll Konsequenzen für die künftige Haushaltswirtschaft haben.[39] Die Haushaltskontrolle ist ein „demokratisches und republikanisches Muss, weil es auf der Ebene des Bundes überwiegend um die Verwendung gegenleistungsfrei erhobener Steuern geht.“[40] Bei der Finanzkontrolle unterscheidet man im Allgemeinen von einer internen Kontrolle und einer externen Kontrolle. Die interne Kontrolle ist Teil der Exekutive und wird von den Aufsichtsbehörden und Finanzministerien durchgeführt. Der internen Kontrolle haftet allerdings der Verdacht an, dass sie nicht unabhängig sei, sodass es einer weiteren externen Kontrolle bedarf.[41] Die externe Kontrolle wird vom Bundesrechnungshof ausgeführt, welcher seine institutionelle Legitimation aus Art. 114 II GG erhält. Gem. § 42 I HGrG muss die gesamte Haushalts und Wirtschaftsführung des Bundes und der Länder einschließlich ihrer Sondervermögen geprüft werden. Der Rechnungshof prüft gem. § 42 II HGrG insbesondere die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben, die Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können, sowie Vermögen und Schulden.[42] Gem. Art. 114 II S. 1 GG sind die Prüfungsmaßstäbe des Bundesrechnungshofs die Wirtschaftlichkeit und die Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung. Ordnungsmäßigkeit i.S.d. § 90 BHO meint die Einhaltung von Haushalts- und Wirtschaftsführungsgrundsätzen. Die Prüfung der Wirtschaftlichkeit ist an den Vorschriften im HGrG und der BHO auszulegen. Problematisch ist allerdings, dass die Wirtschaftlichkeit einer Ermessensentscheidung gleich kommt und der Rechnungshof nicht seine Prüfung an Stelle der Einschätzungen der Verwaltung setzen kann, sondern die getroffenen Entscheidungen den damaligen Umständen und Erwägungen anpassen muss, um zu beurteilen ob das Handeln der Verwaltung wirtschaftlichen Grundsätzen entspricht.[43]

Die Prüfung kameraler Haushalte bezieht sich auf Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben, Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können, sowie das Vermögen und die Schulden.[44] Bei der Erläuterung der Rolle der Rechnungshöfe sollte aber auch nicht verschwiegen werden, dass bei Nichteinhaltung des Haushalts durch die Verwaltung dem Rechnungshof trotz eigener verfassungsmäßiger Legitimation, das Mittel von rechtlichen Sanktionen fehlt, sodass der Rechnungshof auch oft als „Ritter ohne Schwert“ bezeichnet wird.[45]

e. Entlastung

Den Abschluss des Haushaltskreislaufes bildet die Entlastung durch das Parlament. In einer gem. § 114 II BHO festgelegten Reihenfolge entscheiden Bundestag und Bundesrat gleichberechtigt und voneinander unabhängig über die Entlastung des Haushalts. Bundestag und Bundesrat sind zu einer Entscheidung über die Entlastung des Haushalts verpflichtet, denn dies ist Bestandteil ihrer Budgetpflicht.[46] Die Entlastungsentscheidung ist eine rein politische Feststellung. Entlastung wie Ablehnung haben keine rechtlichen Wirkungen.[47] Dies ist wohl auch das große Manko der Entlastung. Zum einen vergeht sehr viel Zeit zwischen Aufstellen eines Haushaltsplan und der Entlastung, und zum anderen entfaltet sie durch das Fehlen von rechtlichen Sanktionen kaum politische Bedeutung. Aber es ist dennoch festzuhalten, dass das Institut der Entlastung dafür sorgt, dass Bundestag und Bundesrat im Haushaltskreislauf das letzte Wort haben. Auf diese Weise wird verhindert, dass das Haushaltsrecht des Parlaments leerläuft.

2. Zusammenfassung von Haushaltssteuerungs- und Kontrollmechanismen

Um nochmal zusammenfassend die Frage aufzugreifen, wie durch das Parlament im kameralistischen Haushaltsrecht die Steuerung und die Kontrolle der Verwaltung erfolgt, ist festzuhalten, dass am Beispiel des kameralen Bundeshaushalts mehrere Steuerungs- und Kontrollmechanismen in einander greifen. Betrachtet man noch einmal, dass die kamerale Haushaltsrechnung gem. § 38 HGrG aus der Zusammenstellung von Haushaltseinnahmen und Haushaltsausgaben gemäß der Zuordnung des Haushaltsplans besteht, so wird nachgewiesen, ob sich der Haushaltsplan erfüllt hat.[48] Jener Haushaltsplan, der zwar von der Exekutive aufgestellt wurde, aber vom Parlament genehmigt und verabschiedet wurde. Das Parlament ist also nicht zwangsläufig an die Vorgaben der Regierung gebunden, sondern kann das Haushaltsgesetz durch Einwendungen und Änderungsvorschläge entscheidend mitbestimmen. Bei der kameralen Vermögensrechnung wird der Bestand des Vermögens und der Schulden zu Beginn eines Haushaltsjahres und Veränderungen während eines Haushaltsjahres, sowie zum Ende des Haushaltsjahres erfasst.[49] Durch Vermögens- und Haushaltsrechnung kann also festgestellt werden, welches Ressorts im Laufe eines Haushaltsjahres für welche Posten Finanzmittel ausgegeben haben und ob der Haushaltsplan erfüllt wurde. Gleichzeitig ist ersichtlich ob Vermögen oder Schulden gestiegen sind. Die kamerale Haushaltsführung kann also als ein Informationsinstrument für das Parlament verstanden werden, welches auch als finanzpolitische Steuerung genutzt werden kann.[50] Auch wenn, wie oben beschrieben, trotz Kontrolle des Rechnungshofs und der Entlastung des Parlaments nicht mehr auf den bereits vollzogenen Haushalt eingewirkt werden kann, so kann das Ergebnis der Kontrolle von Kassen-, Haushalts- und Vermögensrechnung zu einer Beeinflussung der zukünftigen Steuerung des Parlaments führen. Ist aus der kameralen Buchführung also ersichtlich, dass in bestimmten Ressorts weniger oder mehr Finanzmittel benötigt wurden als im Haushaltsgesetz veranschlagt wurden, so kann das Parlament bei seiner nächsten Haushaltsbeschlussfassung darauf Rücksicht nehmen und den nächsten vorgelegten Haushaltsplan entsprechend anpassen.

[...]


[1] Bundesministerium der Finanzen, Schulden der öffentlichen Haushalte 1991 – 2009, S. 4.

[2] Bundesministerium der Finanzen, Schulden der öffentlichen Haushalte 1991 – 2009, S. 4.

[3] Vgl. Raupach, Stangenberg, Doppik in der öffentlichen Verwaltung, S.15.

[4] Vgl. Raupach, Stangenberg, Doppik in der öffentlichen Verwaltung, S.15.

[5] Tautscher, Die öffentliche Wirtschaft, S. 8.

[6] Vgl. Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder Rn. 17.

[7] Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder Rn. 17.

[8] Vgl. Raupach, Stangenberg, Doppik in der öffentlichen Verwaltung, S.15.

[9] Wohltmann/Hauschild, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 1 Rn. 77.

[10] Vgl. BVerfGE 110, 199 (225).

[11] Mößle, Regierungsfunktionen des Parlaments, S. 60 ff.

[12] Vgl. BVerfGE 70, 324 (355 f.).

[13] Vgl. Siekmann in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 110 Rn. 15.

[14] Vgl. Siekmann in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 110 Rn. 15.

[15] Art. 109 – 115 GG

[16] Rupert Scholz, Hans Hofmann, BB 1996, 2013-2017.

[17] Vgl. Siekmann in: Sachs; GG-Kommentar Art. 110 Rn. 4.

[18] Siekmann in: Sachs; GG-Kommentar Art. 110 Rn. 5.

[19] Vgl. BVerfGE 119, 96 (120f.).

[20] Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 58.

[21] Siekmann in: Sachs; GG-Kommentar Art. 110 Rn. 74.

[22] Siekmann in: Sachs; GG-Kommentar Art. 110 Rn. 75.

[23] Vgl. BVerfGE 70, 324 (355).

[24] BVerfGE 45, 1 (32 f.).

[25] BVerfGE 70, 324 (355).

[26] BVerfGE 110, 199 (225).

[27] Vgl. Siekmann in: Sachs; GG-Kommentar Art. 110 Rn. 79.

[28] Vgl. Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 66.

[29] Vgl. Stern, Staatsrecht II, S. 1204.

[30] Vgl. Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 72.

[31] Vgl. Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 73.

[32] Vgl. Siekmann in: Sachs; GG-Kommentar Art. 110 Rn. 89.

[33] BVerfGE 45, 1 (38).

[34] Birk, Wernsmann, Beteiligungsrechte des Parlaments bei der Veräußerung von Staatsvermögen, insbesondere bei Unternehmensbeteiligung, in: DVBl. 2005, S.1 ff.

[35] Vgl. qualifizierter Sperrvermerk, § 22, S.3 BHO.

[36] Vgl. Stern, Staatsrecht II, S. 1224.

[37] Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 169.

[38] Vgl. Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 84.

[39] Siehe §88 II BHO.

[40] Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 84.

[41] Vgl. Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 84

[42] Vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Rn. 993.

[43] Vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Rn. 995.

[44] BT-Drs. 16/12060 S. 26.

[45] Vgl. Dreßler, Stellung und Aufgabe des Bundesrechnungshofs, in Bundesrechnungshof, 250 Jahre Rechnungsprüfung, 1964, S. 157 (172).

[46] Vgl. Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 94.

[47] Vgl. Heintzen, Handbuch des Staatsrechts V, § 120 Rn. 94.

[48] Vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Rn. 945.

[49] Vgl. § 86 BHO

[50] Vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Rn. 948.

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Details

Titel
Die Einführung der Budgetierung: Neue Effizienz der Verwaltung oder Kontrollverlust des Parlaments?
Hochschule
Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover
Veranstaltung
Schwerpunktbereich Verwaltungswissenschaften
Note
8
Autor
Jahr
2012
Seiten
45
Katalognummer
V197633
ISBN (eBook)
9783656238065
ISBN (Buch)
9783656240617
Dateigröße
583 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Kameralistik, Budgetierung, Verwaltungswissenschaft, Neues Steuerungsmodell, Haushaltsrecht, Haushaltskreislauf, Haushaltssteuerung, Demokratieprinzip
Arbeit zitieren
Kristopher Gradtke (Autor), 2012, Die Einführung der Budgetierung: Neue Effizienz der Verwaltung oder Kontrollverlust des Parlaments?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/197633

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