Bestandsschutz

Aktuelle Probleme und rechtlicher Hintergrund


Studienarbeit, 2008

100 Seiten, Note: 1,0


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Bestandsschutz
2.1 Der Begriff des Bestandsschutzes im Baurecht
2.2 Historische Entwicklung
2.3 Rechtliche Grundlagen
2.3.1 Problematik des verfassungsunmittelbaren Bestandsschutzes
2.3.2 Bestandsschutzrelevante Gesetze
2.3.2.1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG)
2.3.2.2 Differenzierung der Gesetze des Baurechts
2.3.2.3 Baugesetzbuch (BauGB)
2.3.2.4 Niedersächsische Bauordnung (NBauO)
2.3.2.5 Baunutzungsverordnung (BauNVO)
2.3.2.6 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)
2.3.3 Gerichte
2.3.3.1 Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)
2.3.3.2 Bundesverfassungsgericht (BVerfG)
2.3.4 Bauaufsichtsbehörde
2.3.5 Differenzierung der Plangebiete
2.4 Arten des Bestandsschutzes

3 Passiver Bestandsschutz
3.1 Bestandsschützende Wirkung der Baugenehmigung
3.1.1 Erledigung der Baugenehmigung
3.1.2 Rücknahme der Baugenehmigung
3.1.3 Widerruf der Baugenehmigung
3.2 Bestandsschutz ohne Baugenehmigung
3.3 Anpassungsverlangen der Bauaufsichtsbehörde
3.4 Passiver Bestandsschutz im Bauplanungsrecht (BauGB)
3.4.1 Berücksichtigung privater Belange nach § 1 Abs.7 BauGB
3.4.2 Schutz des Bestandes nach § 29 Abs.1 BauGB
3.4.3 Rückbauverpflichtung nach § 35 Abs.5 S.2 BauGB
3.4.4 Befristete Baurechte nach § 9 Abs.2 BauGB
3.5 Zusammenfassung
3.6 Fallbeispiel zum passiven Bestandsschutz

4 Aktiver Bestandsschutz
4.1 Einfach-aktiver Bestandsschutz
4.1.1 Einfach-aktiver Bestandsschutz im Baugesetzbuch
4.1.2 Einfach-aktiver Bestandsschutz im Bauordnungsrecht
4.2 Qualifiziert-aktiver Bestandsschutz
4.2.1 Außenbereich
4.2.1.1 Nutzungsänderungen nach § 35 Abs.4 S.1 Nr.1 BauGB
4.2.1.2 Ersatzbauten nach § 35 Abs.4 S.1 Nr.2 und 3 BauGB
4.2.1.3 Änderung erhaltenswerter Gebäude nach § 35 Abs.4 S.1 Nr.4 BauGB
4.2.1.4 Erweiterungen nach § 35 Abs.4 S.1 Nr.5 und 6 BauGB
4.2.2 Unbeplanter Innenbereich
4.2.2.1 Schutz vorhandener Gebäude durch § 34 Abs.1 BauGB
4.2.2.2 Abweichungsmöglichkeiten durch § 34 Abs.3a BauGB
4.2.3 Qualifiziert-beplanter Bereich
4.2.3.1 Ausnahmen nach § 31 Abs.1 BauGB
4.2.3.2 Befreiungen nach § 31 Abs.2 BauGB
4.2.3.3 Erweiterter Bestandschutz nach § 1 Abs.10 BauNVO
4.3 Zusammenfassung
4.4 Fallbeispiel zum aktiven Bestandsschutz

5 Risiken aus dem Bestandsschutz
5.1 Risiken für Bauwerkseigentümer
5.2 Risiken für Planer

6 Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Gesetzestexte

Gerichtsentscheidungen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Struktureller Aufbau des Bestandsschutzes im Baurecht

Abbildung 2: Ruine einer Windenergieanlage im Raum Ibbenbüren

Abbildung 3: Differenzierung des aktiven Bestandsschutzes im Baurecht

Abbildung 4: Beispiel für eine nachträgliche Anbringung von Balkonen

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Unterschiedliche Genehmigungspflicht baulicher Maßnahmen

1 Einleitung

Dem Bestandsschutz kommt im Bauwesen eine wichtige volkswirtschaftliche Bedeutung zu. Den größten Teil des Gebäudebestandes in Deutschland stellen ältere Gebäude dar, für die der Bestandsschutz besonders wichtig ist. Ein Bauwerk ist i.d.R. etwas Dauerhaftes. Die ökonomische Nutzungsdauer eines Bürogebäudes wird mit 20 bis zu mehr als 80 Jahren angegeben.1 Auch bei Wohnimmobilien ist eine lange Nutzungsdauer die Regel.2 Der Gebäudealtbestand stellt folglich in Deutschland einen wichtigen Wirtschaftsfaktor dar. Das Bruttoanlagevermögen von Wohn- und Nichtwohnbauten zu Wiederbeschaffungspreisen betrug im Jahre 2004 ca. 8.779 Mrd. €. Entsprechend große Beträge werden in die Erhaltung und Modernisierung von älteren Bauwerken investiert.3 Die Eigentümer dieser Gebäude haben ein Interesse daran, dass der Wert ihres Eigentums auf Dauer erhalten bleibt.

Für Eigentümer von Gebäuden ist es wichtig, dass die Investitionen, die sie mit der Erstellung eines Bauwerks getätigt haben und die damit erworbenen Rechtspositionen dauerhaft fortbestehen. Aufgrund der langen Existenz eines Bauwerks kann es während der Lebensspanne zu gesetzlichen Änderungen kommen, die dem Gebäude entgegen stehen. Beim Eigentümer eines Bauwerks besteht daher das Bedürfnis, dass der Bestand vor staatlichen Zugriffen geschützt wird. Dieser Schutz des Eigentums wird im Baurecht durch den Bestandsschutz vermittelt. Der alte Bestand setzt sich gegen neues Recht durch. Die früher erworbenen Rechtspostionen sollen nicht aufgrund von Rechtsänderungen verloren gehen. Darüber hinaus sind Eigentümer daran interessiert, ihre Gebäude auch angemessen erhalten und erweitern zu können.

Die Beibehaltung des Status quo eines Bauwerks genügt den meisten Eigentümerinteressen jedoch nicht. Über den Schutz gegen staatliche Eingriffe in das Eigentum hinaus, besteht ein Bedürfnis nach Instandhaltung und zeitgemäßer Nutzung des Gebäudes. Ein Gebäudeeigentümer möchte demzufolge mit entsprechenden Maßnahmen den Wert seines Bauwerks dauerhaft erhalten oder steigern. Aus diesem Grund ist es möglich, im Rahmen des Bestandsschutzes unter bestimmten Voraussetzungen Baumaßnahmen durchzuführen, auch wenn sie gegen geltendes Recht verstoßen.

Die bauordnungs- und bauplanungsrechtlichen rechtlichen Rahmenbedingungen unterliegen, wie oben erwähnt, oft Änderungen. Dies kann bspw. aufgrund neuer technischer Erkenntnisse oder Umweltschutzbelange der Fall sein. Im Interesse des Staates ist es, dass der Gebäudebestand an diese aktuellen Rechtsverhältnisse angepasst wird. Es gibt also ein Spannungsverhältnis zwischen staatlichen Anpassungsinteressen und schützenswerten Eigentümerbelangen. Daher muss im Bereich des Bestandsschutzes im Baurecht ein flexibler Ausgleich zwischen den individuellen Privat- und den öffentlichen Ge- meinwohlinteressen gefunden werden. Durch Bestandsschutzregelungen kann von der starren Durchsetzung neuer Gesetzen abgesehen werden, andernfalls wären erhebliche wirtschaftliche Nachteile für den Einzelnen und darüber hinaus volkswirtschaftliche Nachteile die Folge.4

Die Grundfunktion des Bestandsschutzes besagt, dass ein ehemals rechtmäßig errichtetes Gebäude durch Rechtsänderungen nicht illegal wird. Aufgrund dieser Kenntnis kommt es bei Architekten und Planern beim Bauen im Bestand häufig zu dem Irrtum, dass eine nähere Überprüfung der öffentlich-rechtlichen Rahmenbedingungen nicht erforderlich ist. Dabei werden die Grenzen des Bestandsschutzes oft verkannt.5 Es ist wichtig zu wissen, dass der Bestandsschutz nicht uneingeschränkt wirksam ist. Er hat durchaus seine Grenzen und kann unter bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen aufgehoben werden. Dies kann weitreichende Konsequenzen haben, bis hin zum Verlust des Gebäudes.

Ziel der Studienarbeit ist es, darzustellen, was nach dem derzeitigen Gesetzesstand die Inhalte, die Voraussetzungen sowie die Grenzen des Bestandsschutzes im Baurecht sind. Darüber hinaus stellt sich die Frage, welche Risiken sich aus einem falsch eingeschätzten Bestandsschutz für Eigentümer und Planer ergeben können.

Begonnen wird in Kapitel 2 mit den theoretischen Grundlagen des Bestandsschutzes. Dabei wird zuerst die allgemeine Definition des Bestandsschutzes im Baurecht erläutert. In einer kurzen Historie vom Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794 bis zur Gegenwart wird die Entwicklung des Bestandsschutzes in Deutschland beschrieben. Darüber hinaus werden im Kapitel 2 rechtliche Begrifflichkeiten erklärt und die für den Bestandsschutz relevanten Institutionen wie bspw. die Bauaufsichtsbehörde beschrieben. Dieses Basiswissen ist nötig um den weitreichenden Komplex des Bestandsschutzes verstehen zu können. Am Ende des zweiten Kapitels wird anhand einer Grafik die Struktur des Bestandsschutzes im Baurecht dargestellt.

In den beiden darauf folgenden Kapiteln werden die zwei Hauptkategorien des Bestandsschutzes erläutert. Der Bestandsschutz wird in den „passiven Bestandsschutz“ und den „aktiven Bestandsschutz“ eingeteilt. Der passive Bestandsschutz regelt die Abwehrmöglichkeiten von Bauwerkseigentümern gegenüber staatlichen Eingriffen. Er stellt das klassische Verständnis des Bestandsschutzes im Baurecht dar. Aus diesem Grund wird zunächst auf den passiven Bestandsschutz eingegangen. Der aktive Bestandsschutz hingegen geht über die Funktion des einfachen Schutzes gegen staatliche Eingriffe hinaus. Er regelt die Zulassung von erweiternden Baumaßnahmen an bestehenden Gebäuden, auch wenn gesetzliche Regelungen eigentlich gegen diese Maßnahmen sprechen. Zur Sicherung des Bestandes müssen jedoch bestimmte Baumaßnahmen möglich sein. Dieses Recht wird als aktiver Bestandsschutz bezeichnet. Für beide Bestandsschutzarten werden die gesetzlichen Regelungen analysiert und interpretiert. Am Ende dieser beiden Hauptkapitel wird jeweils eine abschließende Betrachtung des passiven und aktiven Bestandsschutzes vorgenommen. Um die Praxisrelevanz der Bestandsschutzregelungen zu ver- deutlichen, ist am Ende der beiden Hauptkapitel je ein Fallbeispiel aufgeführt.

Beim Bauen im Bestand werden leicht die öffentlich-rechtlichen Rahmenbedingungen falsch eingeschätzt.6 Dabei wird dann übersehen, dass der Bestandsschutz aus verschiedenen Gründen im Nachhinein entfallen kann.7 Aus diesem Grund werden im Kapitel 5 rechtliche Risiken für den Eigentümer und den Planer analysiert, die sich aus einer Fehleinschätzung des Bestandsschutzes ergeben können.

Abschließend werden im letzten Kapitel die Ergebnisse der Studienarbeit zusammenfassend wiedergegeben.

2 Bestandsschutz

2.1 Der Begriff des Bestandsschutzes im Baurecht

Der Bestandsschutz als Begriff hat seinen Ursprung im Baurecht, ist jedoch auch außerhalb des Baurechts durchaus geläufig. Er beschränkt sich auch nicht nur auf das öffentliche Baurecht, sondern taucht auch in anderen Rechtsgebieten in unterschiedlicher Ausgestaltung auf.8 So findet der Begriff bspw. auch im Arbeits- und Umweltrecht Verwendung.9

Den Begriff „Bestandsschutz“ mit wenigen Worten allgemeingültig zu definieren erscheint nicht möglich. Zu komplex sind die rechtlichen Rahmenbedingungen, die über die Jahre durch die Rechtsprechung einerseits und die Gesetzgebung andererseits geschaffen wurden. Aufgrund dieser Vielschichtigkeit finden sich in der Literatur daher auch nur wenige Versuche einer kurzen allgemeingültigen Definition. Der Begriff des Bestandsschutzes wird in der juristischen Fachliteratur auch als „diffuse Rechtsfigur“ beschrieben.10 Hinzu kommt, dass der Begriff „Bestandsschutz“ bis heute in keinem baurechtsrelevanten Gesetzestext wortwörtlich verwendet wird.

Der Begriff „Bestandsschutz“ ist sowohl dem Baufachmann und als auch dem Laien geläufig, jedoch nicht immer in seinem vollem Bedeutungsumfang. Kommt der Begriff dann zur Anwendung, so ist die weit verbreitete Meinung, dass ein einmal errichtetes Gebäude „für die Ewigkeit“ errichtet wurde und gegen Eingriffe des Staates geschützt ist. Die pauschale Feststellung lautet „Einmal rechtmäßig - immer rechtmäßig“. Der Bestandsschutz hat daher als Rechtsbegriff für den Bürger eine positive Ausstrahlung, da er ihn vor ungerechtfertigten Eingriffen des Staates in sein Eigentum bewahrt und seine Freiheitsrechte sichert.11

Laut einer Definition in der Baurechtsliteratur bedeutet der Bestandsschutz

„ [ ] den Schutz einer rechtmäßig errichteten baulichen Anlage gegenüber nachträglichen Rechtsänderungen. Ein rechtmäßig errichtetes Gebäude bleibt hinsichtlich seiner Funktion, Nutzung und baulichen Beschaffenheit rechtmäßig, auch wenn das maßgebliche Recht sich später ändert und das Bauwerk dem geänderten Recht nicht mehr entspricht.“ 12

Eine neue Rechtslage kann sich etwa aus einer Änderung des Bauordnungsrechts oder einer neuen planungsrechtlichen Situation ergeben. Das vorhandene Gebäude steht dann im Widerspruch zu den aktuell geltenden baurechtlichen Vorschriften. Dadurch ergibt sich die Frage, ob aufgrund dieses gesetzlichen Widerspruchs behördliche Anordnungen bzgl. des Gebäudes erfolgen können.13 Solch eine Anordnung könnte die weitere Existenz eines Gebäudes gefährden. Ein Bauherr knüpft an sein Bauwerk jedoch langfristige Erwartungen. Er möchte nicht jedes Mal bei einer Änderung der Rechtslage gezwungen werden, das Gebäude den neuen rechtlichen Gegebenheiten anzupassen.14 Das einmal rechtmäßig begründete Eigentum und die damit verbundene Nutzung setzen sich daher mit Hilfe des Bestandsschutzes gegenüber neuen rechtlichen Anforderungen durch.15 Der Bestandsschutz kann jedoch unter bestimmten Voraussetzungen teilweise oder ganz durchbrochen werden, z.B. dann wenn eine konkrete Gefahr von einem Gebäude ausgeht.16

Der Bestandsschutz im Baurecht geht indes über den einfachen Schutz gegen Verwaltungsakte hinaus. So regelt er auch die Frage, ob ein Anspruch auf Genehmigung von Änderungen im Rahmen von Instandsetzung, Erweiterung oder Nutzungsänderung eines Bauwerks besteht, obwohl dies gegen geltendes Baurecht verstoßen würde. Solch ein Anspruch auf Genehmigung von Vorhaben kann sich z.B. ergeben, wenn ein Gebäude nicht mehr den zeitgemäßen Wohnstandards entspricht oder die wirtschaftliche Nutzung ohne Erweiterung oder Nutzungsänderung nicht mehr sinnvoll wäre.17

Es wird deutlich, dass dieses auf den ersten Blick einfache Recht sehr komplex ist. Das klassische Verständnis vom Bestandsschutz im Baurecht wird durch Gesetze und Urteile in einigen Bereichen eingeschränkt und wiederum in anderen Bereichen erweitert. So enthalten u.a. das Grundgesetz (GG), das Baugesetzbuch (BauGB) und die Landesbauordnungen Regelungen, die den Bestandsschutz betreffen.18 Daher wird die o.g. kurze Definition dem Bestandsschutz in seiner Komplexität und Reichweite nicht gerecht. Insbesondere ist eine solche Kurz-Definition unzureichend, wenn ein Ingenieur oder Architekt mit dem Bestandsschutz tatsächlich in Berührung kommt. Eine falsche Einschätzung der Grenzen des Bestandsschutzes und der damit verbundenen rechtlichen Konsequenzen kann zu einer Haftung auf Seiten des Planers führen.19 Somit ist bei der Planung von Bauvorhaben im Bestand eine genaue Auseinandersetzung mit dieser Thematik erforderlich, um die Probleme und Grenzen des Bestandsschutzes im Vorfeld von Baumaßnahmen zu erkennen.

2.2 Historische Entwicklung

Der Begriff „Bestandsschutz“ findet sich bis heute in keinem Gesetzestext der Bundesrepublik Deutschland. Zum ersten Mal tauchte der Begriff des Bestandsschutzes im Zusammenhang mit dem Baurecht in einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 19.10.1966 auf.20 Dabei ging es um den Ersatz eines Nebengebäudes, durch ein neues Wohngebäude für ein Familienmitglied des Eigentümers.21

Wenn man die in Kapitel 2.1 genannte Definition zu Grunde legt, gab es schon lange Zeit vor 1966 dem Bestandsschutz vergleichbare Regelungen in Gesetzen und in der Rechtsprechung. So erlaubte das Preußische Allgemeine Landrecht von 1794 eine Einmischung der Baupolizei in bestehende Gebäude nur, wenn eine Gefahr für die Öffentlichkeit bestand. In allen anderen Fällen war der Eigentümer vor Eingriffen durch die Baupolizei in seinem Bestand geschützt.22 Weiter beschloss das Preußische Oberverwaltungsgericht (PrOVG) in einer Entscheidung von 1878, dass ein einmal rechtmäßig errichtetes Gebäude durch spätere Rechtsänderungen nicht mehr berührt werden durfte.23 In einem späteren Urteil wurde vom PrOVG 1935 verfügt, dass dieser Schutz nicht für erneute bauliche Änderungen am Gebäude galt, sondern dass in diesem Fall das neue Recht zur Anwendung käme.24 Nur unwesentliche Änderungen am Gebäude, z.B. notwendige Ausbesserungen, waren von dieser Regelung nicht betroffen. Sie durften durchgeführt werden, obwohl sie mit geltendem Baurecht nicht vereinbar waren.25 Das PrOVG erkannte also einen gewissen materiellen Schutz des Bestandes von bereits errichteten Gebäuden an. In ähnlicher Weise wird auch der Bestandsschutz der Gegenwart in seiner Ausprägung geregelt. Es gibt außer den hier genannten Beispielen noch zahlreiche weitere Urteile des PrOVG, die sich mit Fragen des Bestandsschutzes der damaligen Zeit beschäftigen. Der wortwörtliche Begriff „Bestandsschutz“ kam in allen Urteilen und Gesetzen indes nie zur Anwendung.

Zwischen 1794 und der Gründung der BRD im Jahre 1949 hatten sich Gerichte und Gesetzgeber wiederholt mit der Thematik des Eigentumsschutzes für die Bürger, im Sinne des heutigen Bestandsschutzes, auseinander gesetzt.26 Die Thematik des Bestandsschutzes war dem Gesetzgeber und den Gerichten zum Zeitpunkt der Gründung der BRD daher bekannt. Dennoch wurden noch keine Gesetze erlassen, die speziell den Bestandsschutz im Bauwesen regelten. So begründeten Bürger ihre Klagen auf Bestandsschutz mit Artikel 14 Abs.1 des Grundgesetzes (GG). Dieser Artikel bestimmt die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie:

„Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.“ 27

Es wird deutlich, dass dieser Artikel sehr allgemein ist und dass für eine genauere Bestimmung auf Gesetze verwiesen wird. Da es solche Gesetze konkret zum baurechtlichen Bestandsschutz nicht gab, führte dies dazu, dass der Bestandsschutz sich aus Leiturteilen auf Basis des Art. 14 Abs.1 GG des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) immer weiter entwickelt hat. Im Jahre 1966 wurde erstmals eine Entscheidung des BVerwG in der „Frage des sog. Bestandsschutzes“ getroffen. Es wurde beschlossen, dass Bauvorhaben, die einmal im Einklang mit den verbindlichen rechtlichen Bauvorschriften durchgeführt worden waren, vom Bauherrn in dieser Form weiter genutzt werden durften. Dies galt auch dann, wenn dem Bauvorhaben inzwischen andere baurechtliche Vorschriften entgegenstanden.28 Als Begründung wurde der Art.14 Abs.1 des Grundgesetzes genannt. Diese Situation hatte zur Folge, dass durch die Urteile des BVerwG die Grenzen und Möglichkeiten des Bestandsschutzes definiert und im Laufe der Zeit immer weiter differenziert wurden. Dadurch übernahm das BVerwG die Rolle des Gesetzgebers, dessen Aufgabe es eigentlich gewesen wäre, entsprechende Gesetze zu erlassen. Diese quasi-gesetzgeberische Tätigkeit des BVerwG wurde infolgedessen auch in der Literatur kritisiert.29

In einer für den Bestandsschutz wichtigen Entscheidung gab das BVerwG 1998 die beschriebene bisherige Vorgehensweise, den Bestandsschutz auf Basis des Art.14 Abs1. GG zuzulassen und zu definieren, ausdrücklich auf.30 Diese Abkehr hatte sich schon seit Beginn der 90er Jahre in einigen Urteilen angedeutet, in denen Klagen auf Bestandsschutz auf Basis des Art.14 Abs.1 GG vom BVerwG abgelehnt worden waren.31 Auch in der Literatur hatte sich dieser Wandel in der Rechtsprechung schon vor 1998 abgezeichnet, indem eine Abkehr vom verfassungsunmittelbaren Bestandsschutz gefordert worden war.32 In der Entscheidung von 1998 entschied das BVerwG dann allgemeingültig, dass es keinen Bestandsschutz mehr gäbe, der unmittelbar auf dem Art.14 Abs.1 GG basiere.33 Einen verfassungsunmittelbaren Schutz genieße Eigentum im Bereich des Baurechts nur innerhalb des vom Staat definierten gesetzlichen Rahmens. Gegenüber früheren Zeiten hat der verfassungsrechtliche Bestandsschutz seine Bedeutung als unmittelbare Anspruchsgrundlage verloren.34

Diese Entscheidung hatte weitreichende Konsequenzen für den Bestandsschutz, da sich Kläger und Verwaltungsgerichte nicht mehr ohne weiteres an den früheren Urteilen des BVerwG orientieren konnten. Die direkte Anspruchsgrundlage des Art.14 Abs.1 GG ist weggefallen. In der neueren Rechtsprechung wird von den Gerichten daher jede Klage abgewiesen, die sich direkt auf den Art.14 Abs1. GG beruft um Bestandsschutzbelange durchzusetzen. Es wird stattdessen auf die einfachgesetzlichen Regelungen im Baurecht verwiesen. Dies ist nicht so zu interpretieren, dass der Art.14 Abs.1 GG für den Bestandsschutz keine Rolle mehr spielt. Denn Art.14 Abs.1 GG ist der Maßstab für alle einfachgesetzlichen Regelungen, d.h. sie müssen mit dem Art.14 Abs.1 GG vereinbar sein. Die Voraussetzungen für den Bestandsschutz (insbes. das Vorliegen einer Baugenehmigung), die auf Basis des Grundgesetzes entwickelt wurden, behalten daher weiterhin ihre Aus- sagekraft.35

Neuerungen für den Bestandsschutz brachte das Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau) vom 20.07.2004 mit sich, mit dem das BauGB an Europarichtlinien angepasst werden sollte.36 Über die Änderungen durch das EAG Bau hinaus, wurde durch die BauGB-Novelle 2007 eine Regelung für Wohngebäude im unbeplanten Innenbereich (§ 35 Abs.3a BauGB) neu eingeführt. Erst seit dem die Novelle am 1. Januar 2007 in Kraft getreten ist, besteht somit eine Zulassungsmöglichkeit für Vorhaben an Wohngebäuden im unbeplanten Innenbereich, die für die Gebäudehülle eine wesentliche Änderung bzw. Erweiterung beinhalten.37

Der Bestandsschutz im Baurecht unterlag damit auch in der jüngeren Vergangenheit rechtlichen Änderungen. Die vorliegende Studienarbeit wird den aktuellen rechtlichen Stand des Bestandsschutzes, mit den sich in erster Linie aus den Regelungen des BauGB und der NBauO ergebenden Inhalten und Grenzen behandeln.

2.3 Rechtliche Grundlagen

Um den Komplex des Bestandsschutzes besser verstehen zu können, muss man über die verschiedenen Rechtsinstitute38, die zuständigen Gerichtsbarkeiten und die weiteren speziellen Begrifflichkeiten informiert sein, welche den Bestandsschutz berühren. Der vorliegende Abschnitt stellt eine Übersicht aller den Bestandsschutz berührenden rechtlichen Grundlagen dar. Eine detailierte Auslegung einzelner Gesetzestexte erfolgt im weiteren Verlauf der Arbeit. Hierbei soll auf die zum Zeitpunkt der Studienarbeit aktuellen und relevanten rechtlichen Begrifflichkeiten eingegangen werden.

Ist von den Regelungen im Grundgesetz die Rede, so werden diese als „verfassungsunmittelbarer Bestandsschutz“ bezeichnet. Der Bestandsschutz auf Basis von Regelungen des BauGB, der Landesbauordnungen und anderer Gesetze, wird als „einfachgesetzlicher Bestandsschutz“ bezeichnet. Als „einfachgesetzlich“ wird in der juristischen Literatur ein Gesetz bezeichnet, das eine Ebene unter der Verfassung steht.

2.3.1 Problematik des verfassungsunmittelbaren Bestandsschutzes

Wie in der Historie im Kapitel 2.2 beschrieben, wurde der „verfassungsunmittelbare Bestandsschutz“ inzwischen aufgegeben.39 Allerdings gab es in der juristischen Fachliteratur noch nach dem Jahr 2000 Diskussionen, ob der „verfassungsunmittelbare passive Bestandsschutz“ noch existierte oder nicht.40 Jedoch verneint die aktuelle Literatur, davon insbesondere Brock und Uschkereit, einen solchen Anspruch. Demnach gibt es nur noch einen passiven und aktiven Bestandsschutz, der auf einfachgesetzlichen Regelungen basiert.41 Darüber hinaus ist strittig, ob ein Rückgriff auf den verfassungsunmittelbaren Bestandsschutz erlaubt ist, wenn es keine einfachgesetzlichen Regelungen für einen Bestandsschutzfall gibt. Eine solche Situation ist angesichts der Normdichte im Baurecht jedoch eher unwahrscheinlich. Darüber hinaus vertreten manche Autoren die Ansicht, dass eine solche Regelungslücke durch den Gesetzgeber gewollt sein könnte und somit kein Rückgriff auf den Art.14 Abs.1 GG möglich sei. In der Thematik haben selbst jüngere Entscheidungen des BVerwG keine endgültige Klarheit gebracht.42

Da zum Zeitpunkt der Studienarbeit keine Sonderfälle dieser Art bekannt waren, soll der verfassungsunmittelbare Bestandsschutz hier nicht weiter behandelt werden. Es würde sich dabei um eine theoretische rechtliche Diskussion handeln, die jedoch keine gesicherten rechtlichen Erkenntnisse aufzeigen könnte, welche von praktischer Bedeutung wären. Daher wird im Rahmen der Arbeit der einfachgesetzliche Bestandsschutz behandelt, da er als rechtlich gesichert gilt.

Eine Schlechterstellung von Eigentümern baulicher Altanlagen durch die Abschaffung des verfassungsunmittelbaren Bestandsschutzes ist jedoch nicht erfolgt. Obwohl diese Anspruchsgrundlage wegfällt, wird angenommen, dass der einfachgesetzliche Bestandsschutz qualitativ und quantitativ dem bisherigen verfassungsunmittelbaren Bestandsschutz stark ähnelt.43 Die beiden Bestandsschutzarten unterscheiden sich daher weniger durch die Rechte, die sie dem Eigentümer einräumen, sondern vielmehr durch die gesetzliche Grundlage, die als Begründung herangezogen wird.44 Da sowohl verfassungsunmittelbarer als auch einfachgesetzlicher Bestandsschutz dem Eigentümer ähnliche Rechte einräumten und noch dazu eine Zeitlang parallel existierten, macht die Aufgabe einer der beiden Anspruchsgrundlagen durchaus Sinn. Hinzu kommt, dass der verfassungsunmittelbare Bestandsschutz im Wesentlichen durch Urteile des BVerwG und des BVerfG definiert wurde und damit schwerer zu erfassen war, als der einfachgesetzliche Bestandsschutz, der vorrangig durch Gesetze gestaltet wird.

Die verfassungsgesetzliche Regelung des Art.14 Abs.1 stellt dennoch die Basis für alle einfachgesetzlichen Regelungen bzgl. des Bestandsschutzes dar, was bedeutet, dass die einfachgesetzlichen Regelungen grundgesetzkonform sein müssen.45

Es sei darauf hingewiesen, dass in der gesamten Literatur, die bis ca. zum Jahr 2000 veröffentlich wurde, der verfassungsunmittelbare Bestandsschutz eine wichtige Rolle einnahm. Außerdem verweisen viele Internet-Quellen noch auf diese Art des Bestandsschut- zes im Baurecht. Gebäudeeigentümer könnten dadurch zu vorschnellen Schlüssen verleitet werden, auch wenn der einfachgesetzliche Bestandsschutz ähnliche Rechte einräumt wie der verfassungsunmittelbare. Daher ist unter diesen Gesichtspunkten unbedingt anzuraten, bei einer Beurteilung des Bestandsschutzes von Bauwerken aktuelle Literatur und Rechtsprechung als Grundlage heranzuziehen.

2.3.2 Bestandsschutzrelevante Gesetze

2.3.2.1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG)

Das Gesetz, auf dem alle bestandschutzrechtlichen Regelungen basieren und an dem sich alle einfachgesetzlichen Regelungen messen lassen müssen, ist das Grundgesetz. Grundlage für den Bestandsschutz im Baurecht ist der Art.14 Abs.1 GG:

„Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.“ 46

Dieser Artikel garantiert den Bürgern den Erhalt des Eigentums, also auch des Eigentums in Form von Grundstücken und Bauwerken. Deren Bestand wird dem Eigentümer durch das Grundgesetz zugesichert. Dies ist so zu verstehen, dass der Staat nicht in das Eigentum der Bürger eingreifen darf.47 Im zweiten Satz eröffnet der Art.14 Abs. 1 GG dem Staat jedoch gestalterische Möglichkeiten: Der Staat kann den Inhalt und die Schranken des Eigentums durch Gesetze definieren.48 Die einfachgesetzliche Ausgestaltung des Bestandsschutzes im Baurecht erfolgt primär innerhalb der Normen des Bauordnungs- und Bauplanungsrechts. Gesetze, die den Bestandsschutz im Baurecht betreffen, sind somit vor allem im Baugesetzbuch (BauGB) und in den Landesbauordnungen (hier exemplarisch die Niedersächsische Bauordnung, NBauO) zu finden. Aber auch andere Gesetze wie bspw. die jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfG) der Bundesländer spielen im Bestandsschutz eine Rolle. Diese Gesetze werden im Folgenden erläutert.49

2.3.2.2 Differenzierung der Gesetze des Baurechts

Der Bestandsschutz fällt in den Bereich des öffentlichen Baurechts und nicht in den des privaten Baurechts. Das öffentliche Baurecht ist unterteilt in die zwei Bereiche Bauordnungsrecht und Bauplanungsrecht bzw. Städtebaurecht.50 Das Bauplanungsrecht ist flächenbezogen, d.h. es regelt die örtliche Planung der Bodennutzung in Form von Bebauungsplänen. Es ist verbunden mit dem Raumplanungsrecht, das die überörtliche Planung regelt. Das Bauplanungsrecht ist im Baugesetzbuch enthalten. Das Bauordnungsrecht ist hingegen objektbezogen, d.h. es regelt die Anforderungen, die an ein konkretes Bauwerk zu stellen sind. Dabei geht es vorrangig um die Sicherheit und die Gefahrenabwehr, aber auch um die Festlegung ästhetischer und sozialer Mindeststandards. Das Bauplanungs- recht findet sich in den Landesbauordnungen (hier die NBauO). Beim BauGB handelt es sich um ein Gesetz des Bundes und bei den Landesbauordnungen um Gesetze der Bundesländer. Die Kompetenzen sind also geteilt.51

2.3.2.3 Baugesetzbuch (BauGB)

Beim Baugesetzbuch (BauGB) handelt es sich um das wichtigste Gesetz des Bauplanungsrechts in Deutschland. Die Bestimmungen des BauGB haben Einfluss auf Gestalt, Struktur und Entwicklung des besiedelten Raumes. Es definiert u.a. die wichtigsten stadtplanerischen Instrumente, die den Gemeinden zur Verfügung stehen.52

Das BauGB enthält z.B. Bestimmungen über die bauliche und sonstige Nutzung, Entschädigungen, die Bodenordnung und die Enteignung.53 Im BauGB sind infolgedessen auch viele für den Bestandsschutz relevante Paragraphen zu finden. So wird dort bspw. die Erweiterung von Gebäuden im Außenbereich im Rahmen des Bestandsschutzes geregelt.54 Aber auch sog. Rückbauverpflichtungen, die im BauGB behandelt werden, betreffen den Bestandsschutz im Bauwesen.55 Auf die Paragraphen wird im Detail im Hauptteil der Arbeit eingegangen.

2.3.2.4 Niedersächsische Bauordnung (NBauO)

Im Vergleich zum BauGB sind in der NBauO weniger Regelungen zum Bestandsschutz zu finden. Der Niedersächsischen Bauordnung wird hier gegenüber anderen Landesbauordnungen der Vorzug gegeben, da diese Studienarbeit in Niedersachsen verfasst wird. Es sei darauf hingewiesen, dass die Landesbauordnungen der übrigen Bundesländer sehr ähnliche Regelungen aufweisen.56 Ein detaillierter Vergleich und eine Analyse der Unterschiede würde jedoch den Rahmen dieser Arbeit sprengen.

Obwohl die NBauO die Bezeichnung „Ordnung“ trägt, handelt es sich um ein Gesetz. Hauptbestandteil aller Landesbauordnungen sind die Anforderungen, die bei Bauvorhaben zu berücksichtigen sind. Der NBauO zufolge sind bauliche Anlagen so zu entwerfen, anzuordnen, zu errichten und zu unterhalten, dass dadurch die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht gefährdet wird. Diese Vorschrift wird als baurechtliche Generalklausel bezeichnet.57 Weitere wichtige Anforderungen betreffen z.B. die Einhaltung von Abständen, die Statik, Bestimmungen für Rettungswege, notwendige Treppen und Notausgänge, den Schutz gegen Schall, Feuchtigkeit und Korrosion, den Brandschutz und Wärmeschutz, die Art der Heizung, die Verkehrssicherheit etc.. Die NBauO regelt jedoch auch, wann bspw.

Baugenehmigungen für Baumaßnahmen erforderlich sind und welche Maßnahmen genehmigungsfrei sind.58 Dies betrifft auch Instandhaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen am Bestand.

2.3.2.5 Baunutzungsverordnung (BauNVO)

Die BauNVO regelt die bauliche Nutzung von Grundstücken nach Art (z.B. Wohnbebauung oder gewerbliche Nutzung) und nach Maß (z.B. Grundflächenzahl). Diese Vorgaben werden im Rahmen der Bauleitplanung in den Flächennutzungsplänen und Bebauungsplänen festgelegt.59 Die BauNVO ist eine aufgrund des BauGB erlassene Rechtsverordnung.60

Die BauNVO spielt im Vergleich zum BauGB und den Landesbauordnungen eine eher untergeordnete Rolle im Bestandsschutz. So gibt es nur einen Paragraphen, der von Relevanz für den Bestandsschutz ist, und der auch nur unter bestimmten Bedingungen Anwendung findet. Dieser soll der Unterstützung der Innenentwicklung von Gemeinden dienen, aber auch der Absicherung von Investitionen. Dabei sollen insbesondere solche Anlagen an Gewerbestandorten in ihrem Bestand planungsrechtlich abgesichert werden können, die mit den gesetzlichen Regelungen nicht übereinstimmen.61

2.3.2.6 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)

Das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) regelt die nach außen wirkenden Tätigkeiten von Behörden. So werden dort auch Verwaltungsakte und Abschlüsse von öffentlichrechtlichen Verträgen geregelt. Nicht erfasst vom VwVfG sind interne Verfahren innerhalb der Behörden und von Behörden untereinander.62 Die Verwaltungsverfahrensgesetze sind Länderrecht, jedoch berufen sich fast alle Länder auf das VwVfG des Bundes. Es gibt in manchen Bundesländern in Details differierende VwVfG, sie können jedoch als weitgehend inhaltsgleich mit dem Bundesrecht bezeichnet werden.63 An dieser Stelle soll das für Niedersachsen relevante VwVfG des Bundes herangezogen werden.

Das VwVfG ist für den Bestandsschutz von Bedeutung, da es sich bei der Baugenehmigung um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG handelt. Aus diesem Grund regelt das VwVfG auch die Rücknahme (§ 48 VwVfG), den Widerruf (§ 49 VwVfG) und die Erledigung (§ 49 VwVfG) der Baugenehmigung.64 Die Baugenehmigung ist ein wichtiger Bestandteil des passiven Bestandsschutzes.65

2.3.3 Gerichte

2.3.3.1 Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)

Das Gericht, welches den Bestandsschutz seit Gründung der BRD wesentlich geprägt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG).66 Es ist das oberste Gericht der Bundesrepublik Deutschland für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten. Wenn ein Bürger sein Recht auf Bestandsschutz einklagen will, so handelt es sich dabei um eine öffentlichrechtliche Streitigkeit, da er gegen den Staat bzw. Behörden klagen muss. Das BVerwG ist bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten die letzte Instanz und fällt somit die den Bestandsschutz betreffenden richtungsweisenden Entscheidungen.67 Da, wie bereits erläutert, lange Zeit der verfassungsunmittelbare Bestandsschutz auf Basis des Art. 14 Abs.1 GG direkt als Anspruchsgrundlage diente, spielten die Entscheidungen des BVerwG eine besondere Rolle bei der Gestaltung der rechtlichen Rahmenbedingungen des Bestandsschutzes. Weil der Art. 14 Abs.1 GG sehr allgemein gehalten ist, wurde der Bestandsschutz durch Urteile des BVerwG stark geprägt.68 Die Definitionen zum verfassungsunmittelbaren Bestandsschutz des BVerwG sind teilweise in gesetzliche Regelungen eingeflossen und manche zum Urteile zum verfassungsunmittelbaren Bestandsschutz prägen noch heute die Interpretation einfachgesetzlicher Bestandsschutzbestimmungen.69 Das BVerwG prägt auch die richterliche Interpretation der aktuellen einfachgesetzlichen Regelungen zum Bestandsschutz.

2.3.3.2 Bundesverfassungsgericht (BVerfG)

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerfG binden die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden. In manchen Fällen haben sie auch Gesetzeskraft. Die Urteile sind daher von weitreichender Bedeutung.70 Das BVerfG hat auch Einfluss auf den Bestandsschutz, wie die historische Entwicklung in Kapitel 2.2 zeigt. Allerdings geht es dabei i.d.R. um allgemeine verfassungsrechtliche Problematiken. Nach der Aufgabe des verfassungsunmittelbaren Bestandsschutzes hat das BVerfG der Natur nach weniger mit Bestandsschutzregelungen zu tun.71 Wenn jedoch ein Bürger sein Recht auf Art.14 Abs.1 GG durch einfachgesetzliche Regelungen zum Bestandsschutz verletzt sieht bzw. der Ansicht ist, dass die einfachgesetzlichen Regelungen nicht mit dem Art.14 Abs.1 GG konform sind, so müsste die Klage an das BVerfG gerichtet werden.

2.3.4 Bauaufsichtsbehörde

Die Behörde, die in baulichen Belangen eingreifen kann, ist die Bauaufsichtsbehörde. Diese Behörde überwacht die Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften (z.B. über den Bauabstand). Die Bauaufsicht ist Aufgabe der Länder und dementsprechend ergibt sich der Behördenaufbau eines Bundeslandes aus der jeweiligen Landesbauordnung. Bauaufsichtsbehörden unterscheiden sich in ihrer Struktur je nach Bundesland. So ist der Behördenaufbau teilweise zwei- oder dreistufig organisiert. Die oberste Bauaufsichtsbehörde ist das jeweils zuständige Ministerium.72

Im Vordergrund der Einhaltung von öffentlich-rechtlichen Vorschriften stehen die Gefahrenabwehr und die Bausicherheit; aber auch der Bestandsschutz fällt in den Zuständigkeitsbereich der Bauaufsichtsbehörde. Zur Erfüllung dieser Aufgaben können diejenigen Maßnahmen getroffen werden, die nach dem Ermessen der Behörde erforderlich sind, um einen rechtskonformen Zustand herbeizuführen.73 Dies kann bis zur Beseitigung eines Bauwerks führen.74 Da der Bauaufsichtsbehörde in fast allen Bestandsschutzbelangen ein Ermessensspielraum zukommt, sollen im Folgenden kurz die Entscheidungsregeln zur Ermessensfindung erläutert werden.

Die Behörde darf im Zusammenhang mit Ermessensregelungen ihre Entscheidungen nicht willkürlich treffen. Sie muss sachlich abwägen, ob sie überhaupt einschreitet, und wenn ja, in welcher Art und Weise. Dabei sind im Rahmen der Ermessensausübung das Ausmaß und die Schwere der Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu berücksichtigen. Die Verhältnismäßigkeit der Mittel muss beachtet werden, ansonsten liegt ein Ermessensfehler der Bauaufsicht vor. Es ist daher immer das Mittel zu wählen, welches der zu regelnden Situation angemessen ist. Der Abriss eines Gebäudes aufgrund einer Nichteinhaltung der erforderlichen Abstände um einige wenige Zentimeter zum Nachbargrundstück ist bspw. als nicht verhältnismäßig anzusehen.75

Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung dürfen gleich gelagerte Fälle von einer Bauaufsichtsbehörde nicht unterschiedlich behandelt werden. Sollte also bspw. einem Gebäude im Ermessen der Bauaufsicht ein größerer Bestandsschutz eingeräumt werden als einem Nachbargebäude, so ist der Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt.76 Der Gleichbehandlungsgrundsatz verlangt von der Bauaufsicht nicht, dass sie alle Bauwerke in ihrem Zuständigkeitsbereich regelmäßig auf rechtswidrige Zustände überprüft, um so eine Gleichbehandlung herzustellen. Es ist ausreichend, wenn sie z.B. aufgrund von Hinweisen durch Nachbarn tätig wird. Sollte ein z.B. Schwarzbau über längere Zeit geduldet worden sein, so ergibt sich daraus noch kein Bestandsschutz.77

Es kann zu bestimmten Fallkonstellationen kommen, bei denen sich der Ermessensspielraum auf Null reduziert, d.h. es ist dann nur noch eine rechtmäßige Entscheidung möglich. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn Leben und Gesundheit gefährdet sind. So muss z.B. ein einsturzgefährdetes Gebäude sofort geräumt werden. Jede andere Entscheidung der Bauaufsicht wäre ermessensfehlerhaft.78

Die Bauaufsichtsbehörden spielen bei Fragen des Bestandsschutzes eine wichtige Rolle. Sie greifen bei rechtswidrigen Zuständen ein, sobald sie davon erfahren. Dies betrifft insbesondere den passiven Bestandsschutz. In vielen Gesetzestexten, die den Bestandsschutz betreffen, wird den Behörden ein Ermessensspielraum zugestanden. Dies ist, wie sich zeigen wird, vor allem im Bereich der Regelungen zum aktiven Bestandsschutz der Fall.

2.3.5 Differenzierung der Plangebiete

Gesetzliche Regelungen zum Bestandsschutz sind je nach Plangebiet unterschiedlich in ihrer Ausprägung. Vor allem im aktiven Bestandsschutz werden die Regelungen anhand der Plangebiete abgegrenzt. Im Baurecht wird zwischen drei Plangebieten nach dem BauGB unterschieden, dem Außenbereich, dem unbeplanten Innenbereich sowie dem qualifiziert-beplanten Bereich.79 Aus dem Grundrecht auf Eigentum nach Art.14 GG ergibt sich das Recht, ein Grundstück zu bebauen. Dieses Grundrecht wird jedoch durch die planungsrechtlichen Bestimmungen eingeschränkt bzw. inhaltlich gestaltet.80

Der Außenbereich kann vom unbeplanten Innenbereich und qualifiziert-beplanten Bereich durch negative Abgrenzung unterschieden werden. Der Außenbereich umfasst alle Gebiete, die nicht innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und auch nicht im Gel- tungsbereich eines qualifizierten oder vorhabenbezogenen Bebauungsplans liegen. Der unbeplante Innenbereich liegt zwar innerhalb bebauter Ortsteile, jedoch nicht innerhalb eines Bebauungsplans. Im Einzelfall kann die Abgrenzung von unbeplantem Innenbereich und Außenbereich schwer fallen. Dann kommt es bspw. darauf an, ob die vorhandene Bebauung eine organische Siedlungsstruktur aufweist oder von städtebaulicher Relevanz ist. Bei kleineren Anhäufungen von wenigen Bauwerken ist aber von einer Außenbereichsbebauung auszugehen.81 Beim qualifiziert-beplanten Bereich liegt ein qualifizierter Bebauungsplan vor.82

2.4 Arten des Bestandsschutzes

Die in der Arbeit behandelten Begriffe „Passiver Bestandsschutz“ (Kap.3) und „Aktiver Bestandsschutz“ (Kap.4) sind von der juristischen Fachliteratur entwickelt worden, um den Bestandsschutz besser zu strukturieren und übersichtlich in seinen Ausprägungen darzustellen. Diese Begriffe finden sich nicht in Gesetzestexten, jedoch in nahezu jedem Fachbuch, das sich mit dem Bestandsschutz beschäftigt.83

Auch in der jüngeren Literatur wurden teilweise noch der sog. „überwirkende Bestandsschutz“ sowie die „eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition“ (als Sonderform des aktiven Bestandsschutzes) behandelt. Diese beiden Bestandsschutzarten basierten jedoch auf dem verfassungsunmittelbaren Bestandsschutz. Hiervon haben sich die Gerichte inzwischen verabschiedet.84 Daher können sie nicht mehr als Anspruchsgrundlage dienen werden und werden dementsprechend in dieser Arbeit auch nicht behandelt.

Die beiden verbleibenden Hauptkategorien des Bestandsschutzes sind daher der „Passive Bestandsschutz“ (Kap.3) und der „Aktive Bestandsschutz“ (Kap.4). Die Aufteilung des Bestandsschutzes in diese beiden Kategorien basiert auf dem Vorgehen des Bürgers zur Wahrung seines Rechts auf Bestandsschutz. Beim aktiven Bestandsschutz geht nicht die Baubehörde initiativ vor, sondern der Eigentümer bemüht sich um eine Zulassung von baulichen Veränderungen, die er vornehmen möchte. Er bemüht sich in einem solchen Fall aktiv um eine Zulassung. Beim passiven Bestandsschutz geht die Behörde initiativ gegen rechtswidrige Zustände vor, der Eigentümer ist zunächst passiv.85

Der passive Bestandsschutz bezeichnet ein Abwehrrecht des Bürgers gegenüber Änderungs- und Beseitigungsverordnungen des Staates.86 Ein in der Vergangenheit legal genutztes Grundstück und Gebäude ist dadurch auch in Zukunft gegen Eingriffe des Staates geschützt, auch wenn sich die Rechtslage ändern sollte und das Gebäude oder seine Nutzung nicht mehr genehmigungsfähig wären.87 Im Rahmen des passiven Bestandsschutzes werden keine Änderungen des vorhandenen Bestandes berücksichtigt, sondern er beschränkt sich auf die Erhaltung des bereits existierenden Bestandes, d.h. es geht um die Erhaltung des Status quo des Bauwerks.88 Unter bestimmten Voraussetzungen kann es jedoch zu einem Verlust des passiven Bestandsschutzes kommen.89

Der aktive Bestandsschutz beschreibt einen Anspruch des Eigentümers auf Zulassung von Folgemaßnahmen, die zu einer funktionsgerechten Nutzung der ursprünglichen baulichen Anlage erforderlich sind.90 Dies betrifft insbesondere Modernisierungs- und Instandhaltungsmaßnahmen.91 Ein Anspruch auf Zulassung von Vorhaben kann sich auch dann ergeben, wenn die geplanten Maßnahmen eigentlich nicht zulässig wären. Dies kann der Fall sein, wenn die Vorhaben zur zukünftigen wirtschaftlich sinnvollen Nutzung der baulichen Anlagen unbedingt erforderlich sind.92 Maßnahmen, die zum Schutz des Bestandes nötig sind, können sich also in einem solchen Fall gegen geltendes Recht durchsetzen.93 Dies ist jedoch nur möglich, wenn die entsprechenden Vorschriften der Gesetze erfüllt sind, die den aktiven Bestandsschutz regeln.94

Die Grafik auf der folgenden Seite veranschaulicht die Struktur des Bestandsschutzes im Baurecht. Nach der Einteilung in die beiden Hauptkategorien des passiven und aktiven Bestandsschutzes, wird der aktive Bestandsschutz noch weiter in verschiedene Kategorien differenziert. Neben der Struktur sind in der Grafik auch die für den Bestandsschutz relevanten Paragraphen aufgeführt.

Anhand der Grafik ist zu erkennen, dass der aktive Bestandsschutz vom Regelungsgehalt her komplexer ist als der passive Bestandsschutz. Im Bereich des aktiven Bestandsschutzes wird zur besseren Strukturierung zwischen dem „einfach-aktiven“ und dem „qualifiziert-aktiven“ Bestandsschutz unterschieden.95 Der einfach-aktive Bestandsschutz umfasst dabei Erhaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen, die unter einem bestimmten gesetzlichen Schwellenwert (z.B. nach BauGB oder NBauO) bleiben und daher ohne Genehmigung durchgeführt werden können. Die Anforderungen der Landesbauordnungen an Baumaßnahmen bleiben jedoch auch für nicht genehmigte Vorhaben gültig, z.B. Regelungen bzgl. der Sicherheit.96 Der „qualifiziert-aktive“ Bestandsschutz geht über diese Schwellenwerte hinaus. Baumaßnahmen, die im Rahmen des qualifiziert-aktiven Bestandsschutzes durchgeführt werden, sind i.d.R. genehmigungspflichtig. Dabei geht es um Maßnahmen, die nach geltendem Recht nicht mehr genehmigungsfähig wären, aber im Rahmen des Bestandsschutzes dennoch genehmigt werden müssen.97

Im qualifiziert-aktiven Bestandsschutz findet noch eine weitere Kategorisierung des Bestandsschutzes statt. Diese basiert auf den Regelungen des BauGB. Denn das BauGB trennt die Zulässigkeit von Vorhaben in den unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB), in den unbeplanten Außenbereich (§ 35 BauGB) sowie in den qualifiziert-beplanten Bereich (§ 31 BauGB). Diese Trennung dient daher auch der Unterteilung des qualifiziert-aktiven Bestandsschutzes in drei Kategorien.

Die Strukturierung des gesamten Bestandsschutz-Komplexes erfolgt in der Literatur nicht anhand der verschiedenen Gesetze, wie z.B. dem BauGB oder der NBauO. Der Bestandsschutz im Baurecht wird anhand seines Inhalts kategorisiert, wie auch an den beiden Hauptkategorien des passiven und aktiven Bestandsschutzes erkennbar ist. Die Regelungen werden dabei den jeweiligen Kategorien des Bestandsschutzes zugeordnet, unabhängig von ihrem gesetzestextlichen Ursprung.

Wie aus der Grafik zum strukturellen Aufbau des Bestandsschutzes im Baurecht (Abb.1) ersichtlich wird, müssen alle Regelungen, sei es zum aktiven oder passiven Bestandsschutz, mit dem Art.14 Abs.1 GG konform sein. Dieser bildet gewissermaßen die Grundlage für alle Bestandsschutzregelungen.98

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Struktureller Aufbau des Bestandsschutzes im Baurecht99

Auch das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) ist für den Bestandsschutz von Relevanz ist. Dieses Gesetz ist nicht den klassischen Baurechten zuzuordnen. Es regelt jedoch mit der Baugenehmigung als Verwaltungsakt einen wichtigen baurechtlichen Bestandteil des Bestandsschutzes.100

Durch die Grafik wird veranschaulicht, dass der Bestandsschutz im Baurecht ein komplexes Konstrukt aus den unterschiedlichsten gesetzlichen Regelungen ist. Darüber hinaus erkennt man, dass der passive Bestandsschutz einfacher strukturiert ist als der aktive Bestandsschutz.101 Gleichzeitig stellt er auch das ursprüngliche Verständnis der Bevölkerung vom Begriff des Bestandsschutzes im Baurecht dar.102 Deshalb soll im Verlauf der Arbeit zunächst der passive Bestandsschutz in seiner Ausgestaltung untersucht werden und anschließend der aktive Bestandsschutz.

[...]


1 Vgl. (Oehmen 2007), S.35; (Ummenhofer 2007), Vorlesung 1, Folie 4.

2 Vgl. (Statistisches Bundesamt Deutschland 2008), S.12: 27,9 % der Wohnungen in Wohngebäuden in Deutschland wurden bis 1948 errichtet, 59,6 % von 1949 bis 1990, 12,5 % 1991 und später.

3 Vgl. (Ummenhofer 2007), Vorlesung 1, Folie 5.

4 Vgl. (Cramer und Breitling 2007), S.35.

5 Vgl. (Oehmen 2007), S.119.

6 Vgl. (Egermann 2008), Anhang, S.92 ff.

7 Vgl. (Oehmen 2007), S.120.

8 Vgl. (Brock 2003), S.5.

9 So z.B. bei (Berkowsky 2002), S.16 und bei (Hammann 1985), S.109 ff.

10 Vgl. (Schulze-Fielitz 1987), S.307.

11 Vgl. (Brenner 2006), S.171; (Uschkereit 2007), S.1-3.

12 (Werner, Pastor und Müller 1995), S.246 - 247; Eine sehr ähnliche Definition findet sich auch bei (Oehmen 2007), S.121.

13 Vgl. (Brock 2003), S.6.

14 Vgl. (Broy-Bülow 1982), S.118.

15 Vgl. (Geburtig 2008), S.35.

16 Siehe auch S.27, Kap.3.3 - Anpassungsverlangen der Bauaufsichtsbehörde.

17 Vgl. (Brock 2003), S.7.

18 Siehe auch S.10, Kap. 2.3.2 - Bestandsschutzrelevante Gesetze.

19 Vgl. (Oehmen 2007), S.126.

20 Vgl. (Manow 1992), S.5.

21 Vgl. (Bernhard 1978), S.4.

22 Vgl. (Baltz und Fischer 1926), S.70; (Der Brockhaus Recht 2002), S.548.

23 Vgl. (Kloetsch 1975), S.5.

24 Vgl. (Bernhard 1978), S.48.

25 Vgl. (Uschkereit 2007), S.8.

26 Vgl. (Manow 1992), S.1-5.

27 (GG 2007), Art.14, Abs.1.

28 Vgl. (Bernhard 1978), S.4.

29 Vgl. (Große-Suchsdorf und al. 2002), S.1379; (Uschkereit 2007), S.10.

30 Vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.1998, Az. 4 C 10.97.

31 Vgl. (Große-Suchsdorf et al. 2002), S.1379; (Sieckmann 1997), S.853 ff.

32 Vgl. (Wickel 1996), S.69 ff.

33 Vgl. (Aichele und Herr 2003), S.415; (Uschkereit 2007), S.64-65.

34 Vgl. (Rabe und Heintz 2006), S.359.

35 Vgl. (Brock 2003), S.50-51.

36 Vgl. (Uschkereit 2007), S.178.

37 Die Erweiterung des § 35 Abs.3a BauGB um Wohngebäude wurde bereits 1996 von Wickel gefordert; vgl. dazu (Wickel 1996), S.115.

38 Unter einem Rechtsinstitut versteht man in der Rechtswissenschaft die Gesamtheit aller Bestimmungen, die ein bestimmtes Rechtsverhältnis regelt.

39 Vgl. (Aichele und Herr 2003), S.415; (Brock 2003), S.50 und S.85; (Koch und Hendler 2004), S.406 ff.; (Mampel und Fischer 2005), S.73 ff.; (Uschkereit 2007), S.6; siehe auch S.5, Kap.2.2 Historische Entwicklung.

40 Vgl. (Brock 2003), S.44 ff.

41 Vgl. (Brenner 2006), S.172 und 178.

42 Vgl. (Brock 2003), S.48.

43 Vgl. (Uschkereit 2007), S.397 ff.

44 Vgl. (Wickel 1996), S.53 und 122.

45 Vgl. (Brock 2003), S.51und 86; (Gehrke und Brehsau 1999), S.932.

46 (GG 2007), Art.14 Abs.1.

47 Vgl. (Oehmen 2007), S.121.

48 Vgl. (Brenner 2006), S.173; (Koch und Hendler 2004), S.417; (Uschkereit 2007), S. 44.

49 Vgl. (Brock 2003), S.86; (Uschkereit 2007), S.105.

50 Vgl. (Brenner 2006), S.3-5; (Der Brockhaus Recht 2002), S.104.

51 Vgl. (Brenner 2006), S.3-4; (Hoppe, Bönker und Grotefels 2004), S.12.

52 Vgl. (Der Brockhaus Recht 2002), S.102.

53 Vgl. (Brenner 2006), S.4; (Der Brockhaus Recht 2002), S.102.

54 Vgl. (BauGB 2006), § 35 Abs.4 S.1.

55 Vgl. (BauGB 2006), § 35 Abs.5 S.2.

56 Vgl. (Koch und Hendler 2004), S.417.

57 Vgl. (Brenner 2006), S.4-5; (Hoppe, Bönker und Grotefels 2004), S.499.

58 Vgl. (Der Brockhaus Recht 2002), S.103.

59 Vgl. (Der Brockhaus Recht 2002), S.104.

60 Vgl. (BauGB 2006), § 9a.

61 Vgl. (BauNVO 1993), § 1 Abs.10; siehe auch S.65, Kap. 4.2.3.3 - Erweiterter Bestandschutz nach § 1 Abs.10 BauNVO.

62 Vgl. (Der Brockhaus Recht 2002), S.775.

63 Vgl. (Duden, Recht A - Z : Fachlexikon für Studium, Ausbildung und Beruf 2007), S.504.

64 Der Begriff Aufhebung ist der Oberbegriff für jede Beseitigung der Rechtswirksamkeit eines Verwaltungsaktes durch eine Behörde oder eines Gerichtes. Rücknahme, Widerruf und Erledigung sind daher Unterfälle der Aufhebung. Vgl. dazu (Maurer 2006), S.552 ff.

65 Siehe auch S.20, Kap.3.1 - Bestandsschützende Wirkung der Baugenehmigung.

66 Siehe auch S.5, Kap.2.2 - Historische Entwicklung.

67 Vgl. (Der Brockhaus Recht 2002), S.164 und 773.

68 Vgl. (Hoppe, Bönker und Grotefels 2004), S.31.

69 Vgl. (Oehmen 2007), S.123.

70 Vgl. (Der Brockhaus Recht 2002), S.162.

71 Siehe auch S.8, Kap.2.3.1 - Problematik des verfassungsunmittelbaren Bestandsschutzes.

72 Vgl. (Hoppe, Bönker und Grotefels 2004), S.515.

73 Vgl. (Der Brockhaus Recht 2002), S.100.

74 Vgl. (Koch und Hendler 2004), S.420.

75 Vgl. (Voß und Buntenbroich 2000), S.344-345.

76 Vgl. VG Weimar, Urt. v. 05.10.2005, Az. 6 K 1908/04.

77 Vgl. (Voß und Buntenbroich 2000), S.344-345.

78 Vgl. (Voß und Buntenbroich 2000), S.344-345.

79 Vgl. (Brenner 2006), S.132-135.

80 Vgl. (Der Brockhaus Recht 2002), S.109.

81 Vgl. (Brock 2003), S.143.

82 Vgl. (Brenner 2006), S.133.

83 Vgl. (Oehmen 2007), S.123.

84 Siehe auch S.8, Kap. 2.3.1 - Problematik des verfassungsunmittelbaren Bestandsschutzes.

85 Vgl. (Brenner 2006), S.173; (Brock 2003), S.140.

86 Vgl. (Uschkereit 2007), S.10.

87 Vgl. (Gänßmantel, Geburtig und Eßmann 2005), S.23; (Geburtig 2008), S.26; (Koch und Hendler 2004), S.416.

88 Vgl. (Uschkereit 2007), S.10.

89 Siehe auch S.20, Kap.3 - Passiver Bestandsschutz.

90 Vgl. (Brenner 2006), S.176; (Mampel und Fischer 2005), S.125.

91 Siehe auch S.42, Kap.4 - Aktiver Bestandsschutz.

92 Vgl. (Brock 2003), S.139.

93 Vgl. (Wickel 1996), S.96.

94 Siehe auch S.42, Kap.4 - Aktiver Bestandsschutz.

95 Teilweise wird in der Literatur auch der Begriff aktiver Bestandsschutz statischer und dynamischer Ausprägung verwendet. Vgl. dazu (Brock 2003), S.141; (Wickel 1996), S.77 und 99.

96 Siehe auch S.45, Kap.4.1.2 - Einfach-aktiver Bestandsschutz im Bauordnungsrecht.

97 Vgl. (Uschkereit 2007), S.231 ff.

98 Vgl. (Hoppe, Bönker und Grotefels 2004), S.31-32; siehe auch S.10, Kap.2.3.2.1 - Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG).

99 Eigene Abbildung.

100 Siehe auch S.20, Kap.3.1 - Bestandsschützende Wirkung der Baugenehmigung.

101 Vgl. (Schmitz 2008), Anhang, S.94 ff.

102 Siehe auch S.4, Kap.2.1 - Der Begriff des Bestandschutzes im Baurecht.

Ende der Leseprobe aus 100 Seiten

Details

Titel
Bestandsschutz
Untertitel
Aktuelle Probleme und rechtlicher Hintergrund
Hochschule
Technische Universität Carolo-Wilhelmina zu Braunschweig  (Institut für Bauwerkserhaltung und Tragwerk)
Note
1,0
Autor
Jahr
2008
Seiten
100
Katalognummer
V200629
ISBN (eBook)
9783656278023
ISBN (Buch)
9783656278764
Dateigröße
1135 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Baurecht, Eigentumssicherung, aktiver Bestandsschutz, passiver Bestandsschutz, Bauwerkserhaltung, Statik, bauliche Veränderungen, Bestandsgebäude
Arbeit zitieren
Dipl.-Wirtsch.-Ing. Daniel Gremmels (Autor), 2008, Bestandsschutz, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/200629

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