Die Europäische Union und die Europäer

So funktioniert die EU


Fachbuch, 2014
173 Seiten

Leseprobe

Inhalt

Die Europapolitik der Bundesrepublik Deutschland seit 1990 von Martin Jürgen
Einleitung
Akteure und Institutionen europapolitischer Willensbildung
Ausgewählte Felder deutscher Europapolitik
Möglichkeiten und Optionen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft
Literaturverzeichnis und Internetquellen

Die Mitwirkungsrechte der deutschen Bundesländer an der Europapolitik des Bundes von Philipp Sternad
Einleitung
Die Europäische Union
Die Mitwirkungsrechte der deutschen Bundesländer vor 1992
Der Vertrag von Maastricht
Föderalismusreform I
Fazit und Ausblick
Literaturverzeichnis

Der Deutsche Bundestag und Europa von Jens Spahn
Abkürzungsverzeichnis
Einleitung
Europa und die nationalen Parlamente
Der Deutsche Bundestag und Europa
Die demokratische Legitimation Europas
Fazit
Literaturverzeichnis

Deutschland, Frankreich und Großbritannien in der E U – Garanten für eine stabile europäische Zukunft? Von Hendrik M. Buurman
Einleitung
Kurze Geschichte der Europäischen Union
Die Positionen der Länder
Großbritannien:
Schluss
Literaturliste

EU-Politik in Deutschland – Der Bologna-Prozess von Katharina Richter
Einleitung
Zur Hochschulpolitik: Die Organe der EU
Geschichte des Bologna-Prozesses
Pro und Contra zum Bologna-Prozess in Deutschland
Der Bologna-Prozess vor Ort
Fazit

Die Europapolitik der Bundesrepublik Deutschland seit 1990 von Martin Jürgen

2007

Einleitung

Mit den Römischen Verträgen von 1957 zur Gründung der EWG, der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, und der EURATOM, der Europäischen Atomgemeinschaft, begann in Europa ein langer politischer und auch gesellschaftlicher Prozess. Das Ende dieses gesamteuropäischen Prozesses ist noch nicht absehbar, nicht einmal das Ziel ist genau definiert.

Deutschland nimmt in der Europäischen Union eine Führungsrolle ein und bestimmt die europäische Politik maßgeblich mit. Zurzeit hat die Bundesrepublik Deutschland die Ratspräsidentschaft inne und versucht auf diesem Wege verschiedene politische Ziele, wie das Vorantreiben der Integration und der Konstitutionalisierung, sowie die Festlegung auf das endgültige „Format“ der EU, durch zu setzen.

Diese Arbeit wird sich in 2 Teilen mit der deutschen Europapolitik befassen. Der erste Teil zeigt den Weg der europapolitischen Willensbildung und die beteiligten Institutionen und Strukturen, besondere Beachtung findet hier auch der Anfang der 1990er Jahre eingeführte Artikel 23 des Grundgesetzes. Der zweite Teil befasst sich mit der Frage nach Kontinuität und Wandel der deutschen Europapolitik in jüngster Zeit und zeigt anhand der Integration einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik als Säule des Maastrichter Vertrages den Einfluss und die Tragweite deutscher Europapolitik.

Im Schlussteil erfolgt ein Ausblick auf die Gestaltungsmöglichkeiten und Probleme der deutschen EU-Ratspräsidentschaft.

Die Anzahl der Publikationen zum Thema deutsche Europapolitik scheint schier grenzenlos. Besonders wichtig erscheinen mir der Band 77 der Europäischen Schriften des Instituts für Europäische Politik: „Eine neue deutsche Europapolitik? Rahmenbedingungen – Problemfelder – Optionen“, herausgegeben von Heinrich Schneider, Matthias Joop und Uwe Schmalz, und Axel Lüdekes „Europäisierung“ der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Nicht zu vergessen ist das vierteljährlich erscheinende Heft „integration“ des Instituts für Europäische Politik.

Akteure und Institutionen europapolitischer Willensbildung

Prinzipien und Akteure

Die europapolitische Willensbildung in Deutschland funktioniert nach dem Kanzler-, Ressort- und Kabinettsprinzip.

Der Bundeskanzler bestimmt nach Artikel 65 Grundgesetz die Leitlinien der Europa-Politik. Die politische Macht wird in Fragen der europäischen Integration jedoch auf horizontaler Ebene – auf die Bundesregierung mit den beteiligten Ministerien – und auf vertikaler Ebene – auf eine Koordination zwischen Bund und Ländern – verteilt. Vor wichtigen europapolitischen Entscheidungen berät das Bundeskabinett über das Vorgehen. Vorher werden im Staatssekretärsausschuss für Europafragen die Beschlüsse zu europapolitischen Grundsatzfragen verabschiedet. Die Ausgestaltung der Europa-Politik wird im Wesentlichen von den zuständigen Bundesministerien wahr genommen, welche sich untereinander abstimmen. Die Hauptaufgaben bei der Koordination der Europa-Politik übernehmen hierbei seit jeher das Auswärtige Amt, das seit 1993 eine Europa-Abteilung besitzt, und das Bundeswirtschaftsministerium. In den 1990er Jahren wuchs zudem – zu Lasten der anderen Ministerien – die Bedeutung des Bundesministeriums für Finanzen.[1]

Die Schnittstelle für den Informationsfluss zwischen Bund und EU ist die ständige Vertretung der Bundesrepublik in Brüssel. Hier werden deutsche Interessen gegenüber den EU-Institutionen vertreten. Die Ständigen Vertreter der Bundesrepublik und der anderen europäischen Mitgliedsstaaten treffen sich im Ausschuss der Ständigen Vertreter, um hier die Arbeiten des EU-Ministerrats vorzubereiten und sich auf gemeinsame Positionen zu einigen.[2]

Die Willensbildung in EU – Angelegenheiten erfolgt dezentral. Wegen der großen Anzahl der Beteiligten gestaltet sich die europapolitische Willensbildung weitaus komplizierter als in anderen europäischen Mitgliedsstaaten. Gleichzeitig erschwert die Vielzahl der oft konkurrierenden Akteure eine wirksame parlamentarische Kontrolle[3].

Der Bundestag

Der Deutsche Bundestag ist das Parlament der Bundesrepublik Deutschland mit Sitz in Berlin. Er wird direkt durch das Volk gewählt und ist eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik. Der Bundestag ist das einzige Verfassungsorgan des Bundes mit unmittelbarer demokratischer Legitimation.

Der Bundestag ist nicht befähigt Änderungen an europäischen Gemeinschaftsverträgen vorzunehmen, ihm bleibt bei der Ratifizierung lediglich die Ja- oder Nein-Alternative. An Beschlüssen über EU-Verordnungen und Richtlinien hat der Bundestag keinerlei Beteiligungs-Kompetenz. Einzig über die Bundesregierung, welche im Rat der EU vertreten ist, und über die Europa-Abgeordneten kann der Bundestag ein Mindestmaß an Einfluss auf Entscheidungen nehmen. Die Europa-Abgeordneten sind allerdings weisungsfrei und es bleibt zu bezweifeln, ob der Bundestag die Bundesregierung auf ein bestimmtes Abstimmverhalten im EU-Ministerrat verpflichten kann.

Die Bemühungen um Einfluss des Bundestages auf die deutsche Europa-Politik müssen sich also in einem engen Rahmen bewegen. Gewisse Möglichkeiten eröffnet der Europa-Artikel im Grundgesetz. Die Bundesregierung muss den Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über laufende EU-Angelegenheiten unterrichten. Das Parlament kann daraufhin zu dem Thema Stellung beziehen, die dann von der Regierung bei Verhandlungen berücksichtigt werden muss.[4] Weitere Möglichkeiten eröffnet der Europa-Ausschuss des Bundestages, welchem auch einige Europa-Abgeordnete angehören. Der Ausschuss soll die EU-Politik im Bundestag koordinieren und kann als einziger nach Stellungnahmen anderer Bundestagsausschüsse zu EU-Vorlagen Änderungsvorschläge einbringen. Auf die europäische Rechtsetzung hat der Bundestag keinen nennenswerten Einfluss, ihm bleibt nur die unverbindliche Meinungsäußerung. Dem Bundestag droht – wie auch anderen nationalen Parlamenten in Europa – eine Marginalisierung seiner legislativen Funktionen.[5] Zwar hat das Parlament bei der Umsetzung von EU-Richtlinien theoretisch die Möglichkeit zu unterschiedlichen Ausführungsvarianten. Doch sind die Vorgaben meist so detailliert, dass kein nennenswerter Spielraum bleibt und die Parlamente teilweise nur noch ausführendes Organ der EU auf nationaler Ebene sind.

Der Bundesrat

Der Bundesrat ist – neben dem Bundestag, der Bundesregierung, dem Bundespräsidenten und dem Bundesverfassungsgericht – eines der 5 ständigen Verfassungsorgane und als Vertretung der Länder das föderative Bundesorgan. Die 16 Länder wirken im Bundesrat bei Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in EU – Angelegenheiten mit. Die Frage ob der Bundesrat als zweite Kammer des Parlaments gelten kann, ist umstritten und wird an dieser Stelle ausgeklammert.[6]

Die Gestaltungs- und Einflussmöglichkeiten des Bundesrates sind ähnlich begrenzt wie im Falle des Bundestages. Jedoch ist der Bundesrat, nach Artikel 23 des Grundgesetzes, an der europapolitischen Willensbildung zu beteiligen, soweit er an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitzuwirken hätte oder soweit die Länder innerstaatlich zuständig wären. Die Bundesregierung muss bei der Entscheidungsfindung, im Falle einer legislativen Zuständigkeit des Bundes, die Stellungnahmen des Bundrates berücksichtigen. Wenn hauptsächlich Gesetzgebungsbefugnisse der Länder oder ihre Verwaltung betroffen sind, muss die Regierung die Stellungnahmen sogar maßgeblich berücksichtigen. Bei ausschließlicher Betroffenheit der deutschen Länder, wird die Bundesrepublik in den Gremien der Europäischen Union von einem durch den Bundesrat ernannten Vertreter der Länder repräsentiert, der in Abstimmung mit der Bundesregierung agiert.[7]

Dahinter steckt der Wille, die föderale Machtverteilung auch bei fortschreitender Mitwirkung Deutschlands in Europa zu erhalten.

Für eine rasche Stellungnahme besitzt der Bundesrat, nach Artikel 52 des Grundgesetzes, eine Europakammer, deren Beschlüsse als Beschlüsse des Bundesrates gelten. Die Länder sind dort – anders als in Bundesratsausschüssen – durch Politiker, die für ihr Land die Stimmen abgeben, statt durch Beamte vertreten. Wahrgenommen wird diese Möglichkeit jedoch kaum, stattdessen tagt regelmäßig der normal konstituierte EU – Ausschuss des Bundesrates. Er erwies sich meist als fähig, die europapolitische Handlungsfähigkeit des Bundesrates zu gewährleisten. Zwischen 1993 und 2003 gab der Bundesrat 1.500 Stellungnahmen ab, wobei er in 37 Fällen, zwischen 1998 und 2003, die maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahmen durch die Bundesregierung forderte.[8] In 20 Fällen kam es seitens der Regierung zu einer Ablehnung der Forderungen. Trotz unterschiedlicher Rechtsauffassungen von Regierung und Bundesrat, blieb in diesen Fällen die Einschaltung des Bundesverfassungsgerichtes aus.

Die Bundesregierung

Die Bundesregierung besteht aus der Bundeskanzlerin und den Bundesministern und ist wesentlicher Teil der Exekutive und der Koordination von Politik und Verwaltung.[9]

Die Bundesregierung ist das einzige Verfassungsorgan, das über den Europäischen Rat Bestandteil des EU-Institutionssystems ist. Sie verfügt hier über ein gewisses Stimmengewicht. Die Bundeskanzlerin gehört dem Rat der Staats- und Regierungschefs an, der den Fachministerministerräten der EU Richtlinien vorgibt. Kanzlerin und Regierung spielen eine wichtige Rolle bei Verhandlungsprozessen und Abstimmungen innerhalb der Europäischen Union und besitzen, im Vergleich zu den anderen deutschen Verfassungsorganen, ein hohes Maß an Entscheidungsmöglichkeiten.

Europa-Zuständigkeiten haben innerhalb der Bundesregierung eine hohe Bedeutung. So besitzen seit Gerhard Schröders zweiter Amtsperiode insgesamt 8 Ministerien eine eigene Europa-Abteilung und im Kanzleramt wurde eine Abteilung für Europa-Politik eingerichtet. Die Hauptzuständigkeiten für Europa liegen beim Bundeswirtschaftsministerium, dem Bundesministerium für Finanzen und beim Auswärtigen Amt. Hier hat auch der zuständige Staatsminister für Europa-Fragen sein Ressort.

Die Bundesregierung wird in Brüssel durch die Ständige Vertretung der Bundesrepublik, in der 81 Beamte ihren Dienst tun, repräsentiert. Die Beamten kommen aus allen Ministerien und vertreten auch primär jeweils deren Ansichten. Diese Tatsache gestaltet die Festlegung auf eine gemeinsame und endgültige Stellungnahme zu europäischen Themen oft als schwierig. Die Konkurrenz und Überschneidung bei der europapolitischen Koordinierung unter den Ministerien schwächt die Wahrnehmung deutscher Interessen innerhalb der Europäischen Union.[10]

Artikel 23 Grundgesetz

Nach der Unterzeichnung der Maastrichter Verträge im Jahr 1992 wurde im Dezember desselben Jahres der Artikel 23 des Grundgesetzes neu gesetzt. Der alte Artikel 23 war mit der Vollendung der deutschen Wiedervereinigung nichtig geworden. Bis 1992 war die verfassungsrechtliche Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an der europäischen Integration lediglich in Artikel 24 GG geregelt. Die Formulierung von Art. 24 GG ist sehr schlicht und allgemein gehalten und regelt die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen per Gesetz. Es waren jedoch weder die Art der zwischenstaatlichen Einrichtungen, noch das Maß für die Übertragung von Hoheitsrechten geregelt. Die Übertragung von Hoheitsrechten ist dabei nicht als Aufgabe staatlicher Rechte, sondern eher als temporärer Verzicht auf deren Ausübung zu verstehen. Der Artikel ermächtigt also zum Verzicht auf den Ausschließlichkeitsanspruch der deutschen Staatsgewalt, alleinige öffentliche und hoheitliche Gewalt in der Bundesrepublik zu sein. Diese Ermächtigung umfasst auch den Kompetenzbereich der Bundesländer.[11]

Die mit den Maastrichter Verträgen geschaffene Europäische Union mit ihrem neuen und großen Integrationspotenzial geht nun weit über eine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne von Art. 24 GG hinaus. Die Vorschrift reichte nicht mehr als Grundlage für die Übertragung hoheitlicher Rechte aus.[12] Zudem entwickelten sich Fragen und Konflikte um die Beteiligung der deutschen Länder am „Projekt Europa“.

Am 21. Dezember 1992 trat deshalb der Artikel 23 des Grundgesetzes – bekannt als Europa-Artikel – in Kraft. Der neue Artikel bestätigt zunächst das bereits in der Präambel des Grundgesetzes verankerte Bekenntnis zu Europa. Die Bundesrepublik Deutschland wirkt nach Absatz 1 zur Verwirklichung eines vereinten Europas bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität[13] verpflichtet ist und einem dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährt. Damit wird im Grundgesetz die europäische Integration zum Staatsziel erklärt.

Die in Artikel 23 verankerte Struktursicherungsklausel und die ausdrückliche Erwähnung der Ewigkeitsklausel[14] sollen eine Bindung an die dort genannten Verfassungsprinzipien bei der Begründung und Änderung der Grundlagen der Europäischen Union garantieren. Es soll sichergestellt werden, dass Prinzipien die inhaltlich allein zu Verwirklichung auf nationaler Ebene bestimmt waren, auch mit einem Fortschreiten der europäischen Integration gewahrt bleiben. Die genannten Beschränkungen bedeuten jedoch keinerlei Verpflichtung für die Europäische Union, dies ist nur im Rahmen des von allen Mitgliedsstaaten geschaffenen Gemeinschaftsrechts möglich. Artikel 23 verpflichtet allein die Träger und Organe öffentlicher Gewalt in Deutschland, sich für die anhaltende Verwirklichung der genannten Strukturprinzipien in der EU einzusetzen.[15]

Weiterhin ist für die bereits beschriebene Übertragung von Hoheitsrechten seit in Kraft treten des Europa-Artikels eine Mehrheitsentscheidung im Bundesrat nötig. Für alle Integrationsgesetze ist nunmehr eine Zustimmung des Bundesrates zwingend. Den Ländern und der Opposition soll damit zu einem verbesserten Mitspracherecht verholfen werden. In Absatz 2 bis Absatz 7 wird die verfassungsrechtliche Stärkung der Mitwirkungsbefugnisse von Bundestag und Bundesrat festgelegt. Sind heute bei europapolitischen Entscheidungen Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen, soll die Wahrnehmung der Rechte, welche der BRD als Mitglied der EU zustehen, auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen werden. Vor dem 21. Dezember 1992 konnte die Regierung Entscheidungen ohne Bundestag und Bundesrat fällen, man spricht hier von der so genannten Länderblindheit.[16]

Ausgewählte Felder deutscher Europapolitik

Allgemeine Aspekte und aktuelle Entwicklungen – Wandel und Kontinuität deutscher Europapolitik

Die deutsche Europapolitik hat sich unter dem Eindruck der deutschen Einheit und der dynamischen europäischen Integration stark verändert. Vor allem durch den 1992 eingeführten Artikel 23 des Grundgesetzes und die angeschlossenen einfachgesetzlichen Regelungen hat sich die Anzahl der beteiligten Akteure und ihr Einfluss auf die deutsche Europapolitik stark erhöht.

Inhaltlich hat sich die Pro-Integrations-Haltung der Bundesrepublik im Laufe der 1990er Jahre stark ausdifferenziert. So gab es, neben der starken Befürwortung einer Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union, eine erkennbare Zurückhaltung in Bereichen wie Innen- und Sozialpolitik und Justiz, welche weiterhin der Kompetenz von Bund und Ländern unterliegen sollten. Diese unterschiedlichen Vorgaben nährten die vor allem durch deutsche Akteure initiierte und beeinflusste Debatte über eine Konstitutionalisierung der EU. Es war unter anderem die vom damaligen Außenminister Joschka Fischer angeregte Finalitätsdebatte um die Zukunft der Union, die dem Konstitutionalisierungsprozess den nötigen Auftrieb gab und so zur Ausarbeitung des Vertrags über eine Verfassung für Europa führte. In einer Rede vor dem Europäischen Parlament bekräftigte Fischer die Forderung nach einer Verfassung und meinte, es sei die Aufgabe unserer Generation dieses Europa der Integration zu vollenden. Er rückte die Frage nach der Balance der Zuständigkeitsverlagerungen in beide Richtungen – also mehr oder weniger Europa – ins Zentrum seiner Ausführungen.[17]

Unter der Regierung Schröder-Fischer setzte sich der Trend der Konstitutionalisierung und sektoralen Ausdifferenzierung der deutschen Integrationspolitik verstärkt fort. In der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (EVSP) entwickelte Deutschland während der multinationalen Intervention im Kosovo eine Führungsrolle.[18] In der EU-Haushaltspolitik setzte sich Rot-Grün angesichts der anstehenden Ost-Erweiterung der EU für eine Verbesserung der deutschen Netto-Zahler-Position ein, indem sie für eine nationale Ko-Finanzierung der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik (GAP) plädierte. Zusätzlich forderte die Bundesregierung auf Druck der Länder und Gewerkschaften in der Endphase der Beitrittsverhandlungen der Ost-Erweiterung eine Vielzahl von Übergangsfristen und Ausnahmeregelungen in den Bereichen Arbeit, Grenzkontrollen, Umwelt- und Sozialstandards sowie der Strukturhilfen. Ein weiterer Erfolg der deutschen Europapolitik war der von Schröder und seinem italienischen Amtskollegen geforderte und durchgesetzte Post-Nizza-Prozess. Hinter diesem Begriff verbergen sich die Fragen nach der genauen, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechenden, Abgrenzung der Kompetenzen zwischen der EU und den Mitgliedsstaaten, der Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union, der Status der – von Deutschland initiierten – Charta der Grundrechte und zu guter Letzt die Vereinfachung der europäischen Verträge, um diese dem Bürger verständlicher zu machen und näher zu bringen.[19] Da diese Fragen noch immer ungeklärt sind, dauert dieser Prozess bis heute an.

Im Wahlkampf zur vorgezogenen Bundestagswahl 2005 hat die Europapolitik keine besondere Rolle gespielt, es gab keinerlei Anzeichen für einen tiefgreifenden Politikwechsel.

Zum einen liegt das an der Verankerung der Förderung der europäischen Integration im Grundgesetz. Europa ist kein Streitpunkt zwischen den Parteien, Diskussionen kann es hier also nur in konkreten Einzelfällen oder Stil-Fragen geben. Zum anderen war es die Lage der EU selbst – die Staats- und Regierungschefs hatten sich nach den gescheiterten Verfassungsreferenda in Frankreich und den Niederlanden und der gescheiterten Finanzplanung für die Jahre 2007 bis 2013 eine Reflexionsphase beziehungsweise Denkpause verordnet. Bei genauerer Betrachtung stellt sich heraus, dass die Konzentration auf innenpolitische Themen, wie der Reform des Sozialstaates und die Wiederbelebung der deutschen Wirtschaft, nur scheinbar von Europa absieht. Gerade diese Aufgaben sind von großer Bedeutung für die gemeinsame Währung und für die Finanzierung europäischer Politik sowie den gesamten europäischen Binnenmarkt. Viele Mitgliedsstaaten warten – im eigenen und europäischen Interesse – auf eine Erholung der deutschen Wirtschaft. Der Fokus auf innerstaatliche Wirtschafts- und Sozialprobleme entspricht dabei durchaus der geltenden Arbeitsteilung zwischen der Union und den Mitgliedsstaaten. So ist die Union für die Organisation des Binnenmarktes, die Mitgliedsstaaten jedoch für die Sozialpolitik und die Wachstumsbedingungen zuständig. So gesehen ist Innenpolitik zumindest teilweise auch Europapolitik.[20]

Wie bereits angedeutet ist die deutsche Europapolitik auch nach dem Regierungswechsel von Kontinuität geprägt. Natürlich gab es zwischen den Parteien verschiedene Auffassungen, zum Beispiel in der Frage des türkischen EU-Beitritts. Die Regierung Schröder trat hier im Schulterschluss mit Jaques Chirac entschieden für eine Vollmitgliedschaft der Türkei ein, während die Opposition unter Angela Merkel lediglich eine privilegierte Partnerschaft befürwortete. Als Kanzlerin agiert Angela Merkel allerdings nach der Regel „pacta sunt servanda“[21] unabhängig von der Haltung ihrer Partei. Das heißt die ohnehin schon beschlossenen Verhandlungen über den Beitritt der Türkei zur Union werden trotz abweichender politischer Ansichten einer Regierungspartei normal weiter geführt. Die erwähnte Kontinuität der deutschen Europapolitik ist in vielen Bereichen noch ausgeprägter als in der Türkei-Frage. Dies gilt natürlich auch für den Europäischen Verfassungsvertrag. In einer Bundestagsrede vom 12. Mai 2005, also schon vor ihrem Amtsantritt, sagte Angela Merkel, Wir stehen zum europäischen Verfassungsvertrag[…]Deshalb treten wir dafür ein, die Ratifizierung fort zu führen und unter deutscher Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 neue Anstöße zu geben .[22]

Hier wird deutlich, dass sich die Erwartung einer neuen europapolitischen Dynamik an die deutsche EU-Ratspräsidentschaft knüpft.

Das Festhalten am Ratifizierungsziel hindert die Bundesregierung nicht, sich für die Anwendung einiger Bestimmungen schon vor dem Inkrafttreten des Verfassungsvertrages stark zu machen, zum Beispiel für die Nutzung eines Subsidiaritäts-Frühwarnsystems, wozu es keiner Vertragsänderung bedarf und das die frühere Einbindung der nationalen Parlamente in den europäischen Gesetzgebungsprozess sichern soll. Trotz der Pro-Integrations-Haltung tritt die Kanzlerin, genau wie ihr Vorgänger Gerhard Schröder auch für eine Integrationsbegrenzung ein. Im europapolitischen Teil des Koalitionsvertrages wird gefordert, die unnötige Bürokratie abzubauen und, um einer Aushöhlung der Zuständigkeiten der Mitgliedsstaaten vorzubeugen, die europäische Gesetzgebung auf das tatsächlich Notwendige zu beschränken. Die Bundesregierung fordert eine politische Kontrolle dessen, was in der Europäischen Kommission als Richtlinie verabschiedet wird. Die Skepsis gegenüber der Kommission reicht hier bis hin zu der Auffassung, der Europäische Rat müsse im Einzelfall von seinem Recht Gebrauch machen, die Kommission aufzufordern, einen Gesetzgebungsvorschlag zurück zu ziehen.

Ein weiterer Schwerpunkt deutscher Europapolitik liegt auf der strategischen Bedeutung der Lissabon-Strategie. Dem Ziel der Lissabon-Strategie, nämlich die EU bis 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen[23], müsse laut Angela Merkel die gesamte Gesetzgebungstätigkeit der Europäischen Union untergeordnet werden. Im Koalitionsvertrag heißt es, die Lissabon-Strategie bietet den geeigneten Rahmen für die wirtschaftliche und soziale Erneuerung Europas. Mit diesem Leitbild der Lissabon-Strategie werden auch immer wieder die Durchsetzung und der Erhalt der Sozialen Marktwirtschaft in Verbindung gebracht. So misst die Regierung der Durchsetzung der Sozialen Marktwirtschaft auf europäischer Ebene größte Bedeutung bei. Das kann natürlich nur gelingen, wenn die Wettbewerbsfähigkeit der EU im Sinne der Lissabon-Strategie nachhaltig verbessert wird.

Leichte Veränderungen in der deutschen Europapolitik zeigen sich in den Bereichen Außen- und Sicherheitspolitik. Die Regierung betreibt eine deutlich amerika-freundlichere, russland-kritischere und europäische besser integrierte und weniger mittelmacht-orientierte Außenpolitik, als ihr Vorgänger unter Kanzler Schröder. Ziel der Außenpolitik ist Europa nicht als Gegengewicht, sondern als Partner der USA zu etablieren, außerdem strebt Deutschland die Schaffung eines europäischen Sitzes im UN-Sicherheitsrat an. Unter vorherigen Regierungen gingen entsprechende Bestrebungen eher in die Richtung der Schaffung eines deutschen Sitzes im Sicherheitsrat.[24] Es lässt sich feststellen, dass die Europapolitik der Großen Koalition unter Angela Merkel wieder stärker europäisch ausgerichtet ist. Die Zeiten einer bilateralen Außenpolitik mit weniger ausgewählten Partnern, wie Paris und Moskau, sind vorbei. Ziel der Regierung ist es, angesichts der engen Grenzen nationalstaatlichen Einflusses auf globale Entwicklungen, die Union zu einer handlungsfähigen Gestaltungsmacht unter Einbeziehung aller Mitgliedsstaaten zu machen. Nur ein wirtschaftlich und politisch starkes und geeintes Europa kann die Herausforderungen der Globalisierung meistern.[25]

Erste Erfolge in der Europapolitik der aktuellen Bundesregierung zeigen sich in der erfolgreichen Vermittlung im Streit um den Haushalt der EU bis 2013. Angela Merkel konnte hier einen Kompromiss zwischen den britischen und den luxemburgischen Positionen erzielen und der Haushalt konnte doch noch rechtzeitig beschlossen werden.

Damit ist der deutschen EU-Ratspräsidentschaft die Last einer Einigung in diesem Bereich genommen und sie kann sich Aufgaben, wie der Weiterführung der Integration und des Ratifizierungsprozesses sowie der Lissabon-Strategie widmen.

Deutsche Initiativen zur Einrichtung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)

Für die deutsche Europapolitik war die Fortentwicklung des außen- sicherheitspolitischen Einigungsprozess in Europa von hoher Bedeutung. Dies zeigte sich deutlich während der Regierungskonferenz von 1990/1991 bei deren Einberufung Deutschland, zusammen mit Frankreich, die Initiative ergriff. Der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl hielt in Sachen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und politischer Union einen hohen Einigungsdruck aufrecht und gab den Verhandlungen durch zahlreiche Initiativen immer wieder neue Impulse[26]

Deutschland setzte damit seine aus der Europäischen Zusammenarbeit (EPZ) bekannte Rolle als treibende Kraft bei der Konzeption einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik fort. Die Gestaltung der GASP umfasste bei der Regierungskonferenz vor allem zwei Kernbereiche. Zum einen die europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik und zum anderen die institutionelle Struktur und Entscheidungsverfahren der GASP. Der deutsche Einsatz für eine solche gesamteuropäische Politik war eine logische Folge der geopolitischen Veränderung und dem Wandel der strategischen Bedeutung Deutschlands. Verursacht durch den Truppenabzug der Amerikaner aus Westeuropa nach dem Ende des Kalten Krieges und damit verbunden die zunehmende Bedeutung des französischen Nuklearpotentials in Europa.[27] Weiterhin musste Deutschland wegen der Nachbarschaft zu den noch instabilen Staaten Mittel- und Osteuropas an der Schaffung neuer Sicherheitsstrukturen gelegen sein.

Aus deutscher Sicht gewannen dabei, gegenüber der NATO, die Europäische Gemeinschaft (EG) und die Westeuropäische Union (WEU) an Bedeutung. Letztere sollte als feste Säule in die politische Union integriert werden.

Die im luxemburgischen „Non-Paper“ vorgeschlagene Säulen- oder Pfeilerstruktur der Union, demzufolge die GASP sowie die Innen- und Justizpolitik als eigenständiger Bereich der intergouvernementalen[28] Zusammenarbeit außerhalb der Gemeinschaftsstrukturen angesiedelt werden sollte, lehnte die Bundesregierung vorerst ab. Nach der Ablehnung des darauf folgenden niederländischen Vertragsvorschlags, hatte sich die Bundesregierung dann jedoch mit dem 3-Säulen-Modell abgefunden.

Hinsichtlich der GASP konnten Deutschland und Frankreich einen Großteil ihrer gemeinsam eingebrachten Vorschläge durchsetzen, doch blieben die Ergebnisse der Maastrichter Verträge hinter den höher angesiedelten Erwartungen zurück. Im Ergebnis hatte die Bundesregierung weder die Einbeziehung der GASP in den von ihr favorisierten einheitlichen Gemeinschaftsrahmen noch die Durchsetzung von Mehrheitsentscheidungen als Regelfall erreicht. Obwohl die GASP nach den Maastrichter Verträgen eine Säule der EU darstellt, bleiben die Entscheidungen letztlich, auf Drängen einiger EU-Mitglieder, in den Händen der Nationalstaaten. Für die meisten Beschlüsse gilt deshalb das Einstimmigkeitsprinzip.

Die GASP blieb in den 1990er Jahren trotz einiger Misserfolge bei der Integration das zentrale Forum deutschen außen- und sicherheitspolitischen Handelns. Die GASP galt anfangs als unvollkommenes Übergangsstadium, so wurde 1994 die weitere Vertiefung der GASP im deutschen Verteidigungsweißbuch sowie im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und FDP als Ziel mit hoher Priorität festgelegt.[29]

Deutschland spielte in der Fortentwicklung der GASP weiterhin die Rolle des Motors und Initiators. So errichtete der Bund im Schulterschluss mit Frankreich das Europäische Korps, welches von der Bundesregierung als elementarer Bestandteil europäischer Sicherheitspolitik und Kern einer zu bildenden europäischen Armee verstanden wurde. Wann eine solche Armee Realität wird, bleibt jedoch abzuwarten.

Möglichkeiten und Optionen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft

Die Umstände unter denen Deutschland die EU-Ratspräsidentschaft übernahm sind denkbar schwierig. Durch die gescheiterten Referenden in den Niederlanden steckt die EU in einer tiefen Krise. Nach der Erweiterung der EU um mehrere Ost- und Mitteleuropäischer Staaten im Jahr 2006, sowie Bulgarien und Rumänien im Jahr 2007, scheint eine Reform der Union nötiger denn je. Die Referenden haben vor allem einen Mangel an Akzeptanz innerhalb der Bevölkerung der europäischen Staaten aufgezeigt. Nun gilt es die Konstitutionalisierung und die Durchsetzung einer bürgernahen europäischen Politik fort zu führen. Die geplante Installation eines Raketenabwehrschildes durch die USA und der andauernde Streit zwischen Deutschland und Polen weisen auf dringenden Handlungsbedarf in den Bereichen Außen- und Sicherheitspolitik sowie EU-Nachbarschaftspolitik hin.

Inwieweit Deutschland als Ratsvorsitz diese Probleme lösen kann, bleibt angesichts nationaler Führungsschwächen und unterschiedlicher Auffassungen in anderen Mitgliedsstaaten vorerst offen.

Laut dem Arbeitsprogramm der Bundesregierung stehen drei elementare Ziele im Mittelpunkt der deutschen Ratspräsidentschaft.

Zum einen ist das die Gestaltung der wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Zukunft Europas. Dies beinhaltet auch die weitere Förderung und Durchsetzung der Lissabon-Strategie. Hier soll zum Beispiel durch mehr Förderung von Bildung und Forschung wirtschaftliches Wachstum gefördert werden. Im Rahmen einer neuen Binnenmarktstrategie werden die Liberalisierung der europäischen Märkte und der Ausbau einer leistungs- und wettbewerbsfähigen Informationsgesellschaft (i2010) vorangetrieben. Von Bedeutung für den Rats-Vorsitz sind auch die Steigerung von Effektivität und Effizienz bei der Verwendung öffentlicher Mittel und die entsprechenden institutionellen Rahmenbedingungen. Das Europäische Sozialmodell wird weiterentwickelt und eine gegenseitige Ergänzung von Wirtschafts-, Beschäftigungs-, und Sozialpolitik geschaffen.

Das zweite Hauptziel der deutschen Präsidentschaft ist die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Dies umfasst vor allem den Ausbau der Zusammenarbeit in den Bereichen Polizei und Justiz innerhalb Europas, eine kohärente Asyl- und Migrationspolitik, sowie den effizienten Schutz der Außengrenzen der EU. Außerdem sollen die Bürgerrechte gestärkt werden und es allgemein mehr Rechtssicherheit geben.

Als letztes Ziel verbleibt die Gestaltung der GASP, der Außenwirtschaftspolitik und der Entwicklungspolitik.

Deutschland hat sich also für seinen Ratsvorsitz viel vorgenommen. Ob alle Ziele erreicht werden hängt nicht zuletzt auch von der Kooperation und dem Willen der anderen Mitgliedsstaaten ab.

Nachdem der Ratifizierungsprozess des Europäischen Verfassungsvertrages ins Stocken geriet, wurde die Bundesregierung, in ihrer kommenden Funktion der EU-Ratspräsidentschaft, im Sommer 2006 aufgefordert, in der ersten Jahreshälfte 2007 mit den EU-Mitgliedstaaten ausführliche Konsultationen zu führen und anschließend dem Europäischen Rat einen Bericht vorzulegen. Der Bericht soll mögliche künftige Entwicklungen aufzeigen und als Grundlage für Beschlüsse dienen, wie der Reformprozess der EU fortgesetzt werden soll. Hier könnte Deutschland ein weiteres Mal seine europapolitische Bedeutung und Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen und damit dem schwierigen „Projekt Europa“ neuen Aufschub geben.

Literaturverzeichnis und Internetquellen

http://www.iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2006/Marhold.pdf 12.03.2007

Averius, Hermann: Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Bonn 2002.

Gerlach, Irene: Bundesrepublik Deutschland. Entwicklung, Strukturen und Akteure eines politischen Systems. Opladen 1999.

Hrbek, Rudolf (Hrsg.): Europapolitik und Bundesstaatsprinzip. Die „Europafähigkeit“ Deutschlands und seiner Länder im Vergleich mit anderen Föderalstaaten. Baden-Baden 2000.

Jopp, Matthias; Schmalz, Uwe; Schneider, Heinrich (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik. Rahmenbedingungen, Problemfelder, Optionen. Berlin 2002.

Lüdeke, Axel: „Europäisierung“ der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik? Konstitutive und operative Europapolitik zwischen Maastricht und Amsterdam. Opladen 2002.

Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden 2006.

Weber-Panariello, Phillippe A.: Nationale Parlamente in der Europäischen Union. Baden-Baden 1995.

Weidenfeld, Werner; Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration. Bonn 2002.

Die Mitwirkungsrechte der deutschen Bundesländer an der Europapolitik des Bundes von Philipp Sternad

2012

Einleitung

Die Bundesrepublik mit ihrem föderalen Aufbau und ihrer Einbettung in die Europäische Union kann eigentlich nur adäquat verstanden werden, wenn sie in ihrem historischen Kontext betrachtet wird. Denn die Wurzeln der heutigen Bundesrepublik lassen sich bis auf das Heilige Römische Reich Deutscher Nation zurückführen, einem übernationalen Zusammenschluss diverser freier Städte, Herzogtümer und Königreiche. Napoleon I. brachte dieses lose Gebilde von Staaten zum Einsturz und besetzte viele der Länder. Im Befreiungskrieg 1813-1815 konnten Österreich, Preußen und Russland Napoleon I. bis hinter den Rhein zurückdrängen und so die Selbstständigkeit der deutschen Staaten wiederherstellen.[30]

Dieser Krieg förderte ein Zusammengehörigkeitsgefühl und eine Identifikation mit einem vereinigten Deutschland. Ein vereinigtes Deutschland war allerdings in der nun folgenden Zeit der innerdeutschen Konflikte undenkbar. Während studentische Revolutionäre ein geeintes Deutschland forderten, hielten die absolutistischen Führungen der Länder an ihren Idealen fest. Repressionen erstickten die Bestrebungen zur Gründung eines Gesamtstaates. Auch die Revolution von 1848/49 scheiterte. 1859, als Napoleon III. nach Italien griff, entflammte in Deutschland, angefeuert von der deutsch-französischen Erbfeindschaft, ein neuer Nationalismus. Erst mit dem Ende des deutsch-französischen Kriegs 1870-1871 gegen Napoleon III. wurde in Paris das Deutsche Kaiserreich und somit der erste deutsche Nationalstaat gegründet.[31]

Nach dem zweiten Weltkrieg und der Teilung Deutschlands war für Westdeutschland eine neue Verfassung[32] von Nöten, diese besiegelte auch zugleich die Teilung Deutschlands. Dem Einfluss der Siegermächte und der Länder in der verfassungsgebenden Parlamentarischen Versammlung ist es geschuldet, dass Deutschland 1949 mit dem Grundgesetz als Bundesstaat konstituiert wurde. Die starken Länder, die formale Begrenzung der Kompetenzen des Bundes und das klare Bekenntnis zu Europa, sowie die damit verbundene Öffnung für zwischenstaatliche Einrichtungen, sind zwei der sechs „Weichenstellungen“, die die Architekten des Grundgesetzes für den politischen Betrieb in der Bundesrepublik Deutschland vorsahen.[33] So steht in der Präambel des Grundgesetzes in der Fassung von 1949:

„Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, von dem Willen beseelt, seine nationale und staatliche Einheit zu wahren und als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat das Deutsche Volk in den Ländern Baden, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern, um dem staatlichen Leben für eine Übergangszeit eine neue Ordnung zu geben, kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland beschlossen.“[34]

Ergänzend dazu sieht Art. 20 Abs. 1 GG seit 1949 vor, dass „Die Bundesrepublik Deutschland [ist] ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“ ist. Diese Ordnung unterliegt der sogenannten Ewigkeitsklausel nach Art. 79 Abs. 3 GG. Diese sieht vor:

„Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung […] berührt werden, ist unzulässig.“

Mit Blick auf die grundsätzliche Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat sieht Art. 30 GG vor:

„Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine anderen Regelungen trifft oder zulässt.“

Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern im Bereich der Gesetzgebung ist in den Artikeln 70 bis 75 GG normiert; die Ausführung der staatlichen Aufgaben in den Artikeln 83 bis 87 GG.

So schreibt Art. 70 GG beispielsweise vor:

„(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.
(2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.“

Die ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung werden in Art. 71[35] und Art. 72[36] reguliert, während Art. 73 einen konkreten Katalog bezüglich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für den Bund und Art. 74 einen Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung enthält.

Die Bundesrepublik ist seit 1951 Gründungsmitglied der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, der Montanunion (EGKS). Daher fühlt sich Deutschland dem europäischen Integrationsprozess seit jeher besonders verpflichtet.

Der seit 1951 fortschreitende Integrationsprozess bewirkt eine stete Übertragung nationaler Souveränitätsrechte an die Europäische Gemeinschaft bzw. die EU. Integration meint in diesem Kontext den „immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker“[37]. Dies ist in Deutschland insoweit problematisch, da „die Bundesrepublik […] der einzige Mitgliedsstaat der Europäischen Union mit einer ausgeprägten föderativen Struktur [ist], in dem neben dem Bund auch die Länder Qualität von etablierten Gliedstaaten haben.“[38]

Zwar sind auch andere Mitgliedsländer der EU, wie beispielsweise Österreich, föderal aufgebaut, aber das Ausmaß der Gesetzgebungskompetenzen der Länder in der Bundesrepublik ist in der EU einmalig. Diese Besonderheit sorgt dafür, dass Fragen der Kompetenzübertragung, die in anderen Mitgliedsstaaten eher randständig diskutiert werden, in Deutschland eine besondere Brisanz haben. Zu diesen Problemen kommt es immer dann, wenn bei dem Transfer von Kompetenzen nicht Zuständigkeiten des Bundes betroffen sind, sondern Kompetenzen, die formal in den Zuständigkeitsbereich der Länder fallen, und somit deren Gestaltungsspielraum beschnitten wird.

„Dies führt zwangsläufig zu einer Auszehrung des in Art. 20 Abs. 1 GG normierten und durch Art. 79 Abs. 3 GG manifestierten Prinzips der bundestaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland, auch wenn vielleicht niemals jemand wagen würde, den Ländern die Staatsqualität bei einem bestimmten Stand der Integration abzusprechen und sie zu „reinen Verwaltungseinheiten“ zu degradieren.“[39]

Die Länder sind seit jeher bemüht, ihren Einfluss auf die Politik des Bundes zu erhalten. Diese Form des Machterhalts beziehungsweise der Machtstärkung gilt auch und in besonderer Weise für Fragen der Beteiligung an der Europapolitik des Bundes.

Im Mittelpunkt dieser Arbeit stehen deshalb die Kompetenzen der Bundesländer im Rahmen der Europapolitik der Bundesrepublik im Zeitraum zwischen den innerdeutschen Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht in den Jahren 1992/93 und den Verhandlungen zwischen Bund und Ländern zur Föderalismusreform I. In beiden Verhandlungsprozessen standen die Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte der Länder an der Europapolitik der Bundesrepublik im Fokus.

Analyseleitend für die vorliegende Untersuchung ist die Frage, inwieweit die verschiedenen Modifikationen des Art. 23 GG seit 1992 für die Bundesländer tatsächlich zu einer Erweiterung der Mitbestimmungsrechte an der Europapolitik der Bundesrepublik beigetragen haben.

Dabei wird von der These ausgegangen, dass es sich bei dem Einfluss, den die Bundesländer auf die Europapolitik der Bundesrepublik seit 1992 gewonnen haben, nicht um einen beständigen Zuwachs handelt. Vielmehr handelt es sich um ein beständiges Auf und Ab der Möglichkeiten der Einflussnahme, Kompetenzen und Rechte. So kam es im Zuge der Föderalismusreform I zu Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern, die mit Blick auf die Mitbestimmungsrechte der Länder zumindest ambivalent zu bewerten sind.

Im Anschluss an diese Einleitung wird in Kapitel 2 ein kurzer historischer Rückblick auf die Geschichte der europäischen Gemeinschaft gegeben um die folgenden Geschehnisse in einen Rahmen zu setzen.

In Kapitel 3 wird der Einfluss der Bundesländer auf die Europapolitik der Bundesrepublik vor der Einführung des Art. 23 GG aufgezeigt.

Kapitel 4 liefert einen kurzen Überblick über den Vertrag von Maastricht. Kapitel 4.1 veranschaulicht die innerdeutschen Verhandlungen vor der Ratifikation des Vertrages und zeigt den Zusammenhang zwischen dem Vertrag und Art. 23 GG auf. In Kapitel 4.2 werden die Mitwirkungsrechte der Bundesländer gemäß Art. 23 GG. a. F.[40] erläutert. Der erste Teil dieser Arbeit wird in Kapitel 4.3 von einem Zwischenfazit abgeschlossen.

Teil zwei der Arbeit beginnt mit Kapitel 5, welches die Föderalismusreform I darlegt. Im darauf folgenden Kapitel wird dann auf die Veränderungen des Art. 23 GG eingegangen. Die einfachgesetzlichen Folgeregelungen des Art. 23 GG n.F. werden in 5.2 dargestellt und Kapitel 5.3 zieht ein Zwischenfazit.

Die Arbeit schließt mit einem Fazit und Ausblick.

Die Europäische Union

Die Wurzel der Europäischen Union ist die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahr 1950 (unterzeichnet 1951), der so genannten „Montanunion“. Neben der supranationalen[41] Regelung von genau abgegrenzten Bereichen, den zentralen kriegswichtigen Wirtschaftsfaktoren Kohle und Stahl, ging es auch um eine Wiedereingliederung Deutschlands in das politische Europa und die Wiederaufnahme der Außenbeziehungen zu den Nachbarstaaten sowie um eine Aufwertung der Beziehungen zwischen den Gewinner- und Verliererrollen nach dem Zweiten Weltkrieg, hin zu einer Partnerschaft auf Augenhöhe.[42]

Die Staatsoberhäupter der EGKS Gründerländer Frankreich, Deutschland, Italien, Belgien, die Niederlande und Luxemburg unterzeichneten 1957 in Rom Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft, der EWG und der Euratom und vertieften und festigten so das positive Verhältnis zwischen den Staaten. Die EWG sollte den Weg zu einer Zollunion und einem gemeinsamen Markt mit freiem Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehr ebnen. Die Aufgabe der Euratom war es, die Entwicklung und den Aufbau der Nuklearindustrie in den Mitgliedsstaaten fördern.[43]

Da sich in den Folgejahren die Europäische Integration mehr auf einer wirtschaftlichen Ebene und weniger auf einer politischen Ebene vollzog, unterschrieben Konrad Adenauer und Charles de Gaulle am 22. Januar 1963 den deutsch-französischen Freundschaftsvertrag. Diese Annäherung auf politischer, und damit auch sicherheitspolitischer Ebene, sollte einen Strudel der Integration schaffen, der auch die anderen europäischen Mitgliedsstaaten erfassen sollte. Im Jahr 1969 wurde die Norderweiterung der EU beschlossen. Von den Beitrittskandidaten Großbritannien, Dänemark, Irland und Norwegen traten aber nur die drei Erstgenannten bei. Die norwegische Bevölkerung lehnte einen Beitritt ab.[44]

1986 wurde die einheitliche europäische Akte (EEA) unterzeichnet. Ziele der EEA waren etwa der einheitliche Binnenmarkt, die Einführung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat (im Vergleich zur Einstimmigkeit) und die Erweiterung der Kompetenzen der EG in den Bereichen Umwelt-, Forschungs-, Sozial- und Technologiepolitik.[45]

Die politische Bühne Europas wurde durch den Mauerfall 1989 in Berlin nachhaltig verändert. Mit dem Ende des Konfliktes zwischen Ost und West betraten viele neue und junge Nationalstaaten diese Bühne. Europa schien am Scheideweg: Auf der einen Seite stand die Vision des friedlichen, vereinten und prosperierenden Europas, auf der anderen Seite der Albtraum neu aufflammender Konflikte zwischen Nationalstaaten, genährt durch ethnische Spannungen und dem sozialen Ungleichgewicht, welches die mehrheitlich armen osteuropäischen Länder nach Europa brachten. [46] Doch diese Staaten nutzten ihre neu erlangte Freiheit, um sich einem geeinten Europa zuzuwenden und die EG näherte sich mit verschiedenen Abkommen den neuen Staaten an.

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Union, welcher am 9. und 10. Dezember 1991 in Maastricht verhandelt wurde (Im folgenden Maastrichter Vertrag genannt), begründete eine neue Stufe der Integration zwischen den Mitgliedsländern.[47]

Bevor sich diese Arbeit aber diesem Vertrag zuwendet, wird der Fokus auf die Einflussmöglichkeiten der Bundesländer auf die Europapolitik der Bundesrepublik vor dem Maastrichter Vertrag gerichtet.

Die Mitwirkungsrechte der deutschen Bundesländer vor 1992

Bei der Diskussion über die Mitwirkungsrechte der deutschen Bundesländer auf die Europapolitik des Bundes prallen zwei grundlegend verschiedene Auffassungen aufeinander: Zum einen die der Bundesländer, die möglichst weitreichende Kompetenzen wünschen und zum anderen die der Bundesregierung, welche in Brüssel Flexibilität und weite Verhandlungsspielräume wünscht. Es muss also ein Verfahren gefunden werden, das beide Seiten zufriedenstellt und welches nicht zu einer Blockadefalle geraten kann.

Vor der Einführung des Art. 23 GG war dieses Verfahren wie folgt geregelt: Die Bundesländer und der Bundesrat hatten in Angelegenheiten der Europäischen Gemeinschaft Informations-, Mitbestimmungs- und Mittwirkungsrechte. Allerdings waren diese nicht im Grundgesetz verankert, sondern beruhten lediglich auf unverbindlichen Vereinbarungen, parlamentarischer Übung, einfachen Bundesgesetzen oder Absichtserklärungen des Bundes. Folglich lag die Erfüllung dieser Rechte immer im Ermessen der Bundesregierung.[48] Die Bundesländer waren auf das Wohlwollen der Bundesregierung angewiesen und wurden allzu oft vor vollendete Tatsachen gestellt.

Bis 1957 war die einzige Möglichkeit der Länder, beziehungsweise des Bundesrates, eine Unterrichtung über die europäischen Angelegenheiten der Bundesregierung einzufordern in Art. 53 GG Satz 3 geregelt: „Der Bundesrat ist von der Bundesregierung über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten.“ Die Unterrichtung erfolgte aber in der Regel nicht laufend, sondern nur sporadisch und ermöglichte oft nur eine nachträgliche zur Kenntnisnahme und damit keine aktive Mitgestaltungsmöglichkeit von Seiten der Länder.[49]

Ab 1957 bestimmte das sogenannte Zuleitungsverfahren, wie der Bundesrat in Kenntnis zu setzen sei. Dies regelt Art. 2 des Zustimmungsgesetzes zum EWG-Vertrag.

„Die Bundesregierung hat Bundestag und Bundesrat über die Entwicklungen im Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und im Rat der Europäischen Atomgemeinschaft laufend zu unterrichten. Soweit durch den Beschluss eines Rats innerdeutsche Gesetze erforderlich werden oder in der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar geltendes Recht geschaffen wird, soll die Unterrichtung vor der Beschlussfassung des Rats erfolgen.“[50]

Bis 1985 wurde diese Regelung modifiziert und überarbeitet, es kam aber nie zu einem Ergebnis, das sowohl die Länder als auch die Bundesregierung befriedigen konnte.[51]

1985 wagten die Länder dann einen neuen Schritt, um ihre Mitgestaltungsmöglichkeiten in der EG auszubauen. Der Vorreiter Hamburg eröffnete im Januar 1985 ein Länderbüro in Brüssel. Diese Büros haben den Charakter eines Frühwarnsystems und dienen der Aufnahme, Vermittlung und Verarbeitung von Informationen. Ein direktes Eingreifen in die Europapolitik der Bundesregierung fand mit diesen Vertretungen nicht statt.[52]

Diese Eigenmächtigkeit der Bundesländer in Sachen der Europapolitik rief auch Kritiker auf den Plan. Im Bundestag sprach man von einer „Nebenaußenpolitik“ an der Bundesregierung in Bonn vorbei.[53] Da die Bundesländer aber dementierten, dass es sich um Botschaften handele, hat sich die Bundesregierung im Laufe der Zeit mit der Existenz der Büros abgefunden.[54]

Mit Einführung der einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1986 wurde im Gesetz zur EEA (EEAG)[55] in Art. 2 festgehalten:

„(1) Die Bundesregierung unterrichtet den Bundesrat unbeschadet des Artikels 2 des Gesetzes zu den Verträgen von 25. März 1957 zur Begründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft vom 27. Juli 1957 (BGBl. II S. 753) umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft, die für die Länder von Interesse sein könnten.

(2) Die Bundesregierung gibt vor ihrer Zustimmung bei Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaft, die ganz oder in einzelnen Bestimmungen ausschließlich Gesetzgebungsmaterien der Länder betreffen oder deren wesentliche Interessen berühren, dem Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme binnen angemessener Frist.

(3) Die Bundesregierung berücksichtigt diese Stellungnahme bei den Verhandlungen. Soweit eine Stellungnahme ausschließliche Gesetzgebungsmaterien der Länder betrifft, darf die Bundesregierung hiervon nur aus unabweisbaren außen- und integrationspolitischen Gründen abweichen. Im Übrigen bezieht sie die vom Bundesrat vorgetragenen Länderbelange in ihre Abwägungen ein.

(4) Im Falle einer Abweichung von der Stellungnahme des Bundesrates zu einer ausschließlichen Gesetzgebungsmaterie der Länder und im Übrigen auf Verlangen teilt die Bundesregierung dem Bundesrat die dafür maßgeblichen Gründe mit.

5) Ist dem Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, sind, unbeschadet der bereits bestehenden Regelungen, auf Verlangen Vertreter der Länder zu Verhandlungen in den Beratungsgremien der Kommission und des Rates hinzuzuziehen, soweit der Bundesregierung dies möglich ist.

(6) Einzelheiten der Unterrichtung und Beteiligung bleiben einer Vereinbarung zwischen Bund und Ländern vorbehalten.“[56]

Diese Beteiligung des Bundesrates an den EU-Angelegenheiten wurde begrüßt, allerdings gab es an zwei Punkten Kritik. Zum Einen, dass die Angelegenheiten zwischen zwei Verfassungsorganen nur in einem einfachen Bundesgesetz geregelt wurden und zum Anderen, dass diese Rechte keinesfalls ein angemessener Ausgleich für die durch EU-Integration verlorengegangenen Gesetzgebungskompetenzen der Länder darstellten.[57]

Generell wurde durch dieses Gesetz aber klar, dass der Föderalismus in Deutschland ein schwer zu lösendes Problem für die Integration in die Europäische Gemeinschaft darstellt und dass „der Preis für die Integration ein grundlegender Gestaltwandel des Föderalismus vom Kompetenzföderalismus zum so genannten Beteiligungsföderalismus war.“[58]

Der Vertrag von Maastricht

Der Vertrag von Maastricht gilt als ein zentraler Wegweiser für Europa. Er begründet die Europäische Union. Dieser erweiterte die bisherigen Beziehungen, die auf politischer und wirtschaftlicher Zusammenarbeit beruhten, um die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, (GASP) und die Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik, (PJZS). Die drei Säulen, die Wirtschafts- und Währungsunion, die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres tragen das Dach der EU, den Europäischen Rat. Dieses Tempelkonstrukt ist ein Sinnbild des vereinigten Europas.[59]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[60]

Die intergouvernementale Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Inneren- und Justizpolitik umfassen folgende Punkte:

- die Asylpolitik,
- die Einwanderungspolitik,
- die Visapolitik,
- die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen,
- die Bekämpfung von internationalem Drogenhandel, Terrorismus und internationaler Kriminalität,

den Aufbau des europäischen Polizeiamtes EUROPOL[61]

Doch nicht nur der konkrete Aufgabenkatalog bereitete den Ländern Probleme, auch die Präambel des Vertrages scheint, zumindest aus Ländersicht, problematisch:

„Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union zwischen den Völkern dar, in der die Entscheidungen möglichst nahe bei den Bürgern getroffen werden.“[62]

Der Vertrag ist also nur ein weiter Schritt zu einer immer enger werdenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten. Kritikpunkt der Länder ist weniger die direkte Einflussnahme der EU, obwohl diese durch den Vertrag schon gegeben ist, sondern die sichtbaren Tendenzen hin zu einem Europäischen Bundesstaat und einer Degradierung der Länder zu Verwaltungsinstanzen.[63] Diese Furcht, die die Länder schon seit der Gründung der EG begleitete, brach mit dem Ratifizierungsprozess des Maastrichter Vertrages vollends durch.

Die innerdeutschen Verhandlungen zum Ratifizierungsverfahren des Vertrages von Maastricht

Durch die umfangreichen Änderungen und Erweiterungen des Vertrages von Maastricht und dem weitreichenden Einfluss der GASP und ZJIP auf die nationalen Gefüge in Deutschland musste das Grundgesetz angepasst werden. Diesen Sachverhalt konnten sich die Länder zu Nutzen machen. Grundgesetzänderungen müssen sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat mit einer Zweidrittelmehrheit beschlossen werden. Die Länder waren also in der attraktiven Position eines Vetospielers.

Die Gemeinsame Verfassungskommission (GVK), welche im Jahr 1992 gegründet wurde und paritätisch aus Bundestags- und Bundesratsmitgliedern bestand, wurde mit dem Entwurf der Verfassungsänderung betraut.[64] Es stand schnell fest, dass Art. 28 GG[65] sowie Art. 88 GG[66] im Vorfeld des Maastrichter Vertrags geändert werden mussten. Da sich die in Kapitel 2 dargestellten Rechte der Länder bzw. des Bundestags nicht im politischen Alltag bewährt und, zumindest aus Sicht der Länder, als nicht ausreichend erwiesen hatten, sprach die GVK am 26. Juni 1992 die Empfehlung aus, neben der Änderung von Art. 28 und 88 GG, auch Art. 23 neu zu formulieren. Schließlich sah der Vertrag von Maastricht eine erweiterte Kompetenzübertragung vor, welche die originären Gesetzgebungsrechte der Länder auszuhöhlen drohte.[67] Der Bereich Europapolitik, vormals der Außenpolitik zugehörig, tangierte also mehr und mehr die Innenpolitik der Bundesrepublik Deutschland.

Art. 23 GG sollte die Rechte von Ländern und Bundesrat in Angelegenheiten der Europäischen Union stärken und somit die Gesetzgebungsverluste durch die europäische Integration kompensieren.[68] Die Länder stellten von vornerein klar, dass die Zustimmung zum Maastrichter Vertrag im Bundestag nur dann erfolge, wenn die föderale Grundordnung im Grundgesetz fortentwickelt würde, und ein Einfluss der Bundesländer auf die Europapolitik der Bundesrepublik im Grundgesetz festgeschrieben würde.

„Der Bundesrat unterstreicht seine Auffassung, daß die Verabschiedung des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union auf der Grundlage von Artikel 23 GG (neu) eine unabdingbare Vorrausetzung für die Ratifizierung des Vertrages über die Europäische Union durch den Bundesrat darstellt.“[69]

Mit diesem Kuhhandel konnten die Länder die Bundesregierung unter Druck setzen. Helmut Kohl, der damalige Bundeskanzler und ein Verfechter der europäischen Idee, sah sich gezwungen, den Forderungen der Länder nachzugeben, um so die Ratifizierung des Maastrichter Vertrages voranzutreiben. Schließlich wurde der Vertrag am 7. Februar 1992 nach harten innerdeutschen Verhandlungen in Maastricht von den Mitgliedern der Europäischen Union unterzeichnet.[70]

Mitwirkung der Bundesländer gemäß Art. 23 GG. a.F.

Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates bzw. der Bundesländer sind in den Absätzen 2 und 4-7 des Art. 23 GG festgelegt. Der Umfang der Rechte orientiert sich an der innerstaatlichen Zuständigkeit. Hat der Bund die alleineige Gesetzgebungskompetenz, so sind die Mitwirkungsrechte des Bundesrates auf EU-Angelegenheiten entsprechend kleiner. Andersherum sind die Mitbestimmungsrechte des Bundesrates entsprechend größer, wenn den Ländern die Gesetzgebungskompetenz zufallen würde. Im Folgenden der Art. 23 GG in der Fassung vom 25. Dezember 1992:

„(1) [1] Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. [2] Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. [3] Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.

(2) [1] In Angelegenheiten der Europäischen Union wirken der Bundestag und durch den Bundesrat die Länder mit. [2] Die Bundesregierung hat den Bundestag und den Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten.

(3) [1] Die Bundesregierung gibt dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme vor ihrer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union. [2] Die Bundesregierung berücksichtigt die Stellungnahmen des Bundestages bei den Verhandlungen. [3] Das Nähere regelt ein Gesetz.

(4) Der Bundesrat ist an der Willensbildung des Bundes zu beteiligen, soweit er an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitzuwirken hätte oder soweit die Länder innerstaatlich zuständig wären.

(5) [1] Soweit in einem Bereich ausschließlicher Zuständigkeiten des Bundes Interessen der Länder berührt sind oder soweit im Übrigen der Bund das Recht zur Gesetzgebung hat, berücksichtigt die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates. [2] Wenn im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen sind, ist bei der Willensbildung des Bundes insoweit die Auffassung des Bundesrates maßgeblich zu berücksichtigen; dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren. [3] In Angelegenheiten, die zu Ausgabenerhöhungen oder Einnahmeminderungen für den Bund führen können, ist die Zustimmung der Bundesregierung erforderlich.

(6) [1] Wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind, soll die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen werden. [2] Die Wahrnehmung der Rechte erfolgt unter Beteiligung und in Abstimmung mit der Bundesregierung; dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren.

(7) Das Nähere zu den Absätzen 4 bis 6 regelt ein Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.“
Absatz 1 ist eine Selbstverpflichtung der Bundesregierung zur EU-Integration und erlaubt unter Einbeziehung der Länderkammer die Abgabe von Kompetenzen an die EU.

Die Absätze zwei bis vier stellen klar, dass EU-Angelegenheiten nicht mehr allein in den Kompetenzbereich der Bundesregierung fallen. Dieser Kompetenzzuwachs des Bundesrates wurde auch in Art. 50 GG festgehalten, welcher den Handlungsspielraum des Bundesrates beschreibt. Dieser wurde um einen Halbsatz erweitert und lautet nun:

„Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.“[71]

Allerdings sind keine konkreten Sachzuständigkeiten des Bundesrates festgehalten, diese werden im Weiteren des Art. 23 GG, in dem Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG)[72], sowie in der Bund-Länder-Vereinbarung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der EU (BLV)[73] geregelt.

Andererseits ist auch klar geregelt, dass die Mitsprache der Bundesländer eben nicht direkt erfolgt, sondern über den Bundesrat. Das eventuelle Einstimmigkeitsverfahren in einer direkten Mitwirkung der Bundesländer hätte gegenüber dem Mehrheitsprinzip des Bundestages den gravierenden Nachteil, dass es schneller zu Blockadehaltungen kommen könnte und der gesteigerte Zeitbedarf bei Verhandlungen eine Entscheidungsfindung erschweren würde.

Die Länder profitieren vom Bundesratsverfahren aber mindestens genauso wie der Bundestag bzw. die Bundesregierung: Sie genießen durch dieses Verfahren eine Interessenbündelung, eine bessere Artikulationsmöglichkeit und eine verbindliche Formierung ihrer Interessen.[74]

Absatz 2 Satz 2 schreibt die umfassende und frühestmögliche Information des Bundesrats vor und die EUZBLG wird hier noch konkreter:

„Die Bundesregierung unterrichtet den Bundesrat […] umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union, die für die Länder von Interesse sein könnten.[75]

Somit kommen dem Bundesrat nicht nur wie vor Art. 23 GG die offiziellen Dokumente zu, sondern auch Arbeitspapiere und inoffizielle Papiere wie zum Beispiel Entwürfe.

Absatz 4 orientiert sich an der innerstaatlichen Kompetenzverteilung und ist mitverantwortlich für die Kompensation der Länder.

„In ihr wird das Grundanliegen deutlich, daß die Integration nicht zu einer Gewichtsverschiebung innerhalb des föderalen Gefüges zugunsten des Bundes führen darf.“[76]

Art. 3 der EUZBLG legt fest, dass der Bundesrat vor der Festlegung der Verhandlungsposition der Bundesregierung um eine Stellungnahme gebeten wird, sofern Interessen der Länder berührt sind.[77] Neben dieser Möglichkeit der Stellungnahme gibt es nach §4 EUZBLG noch die Möglichkeit der Teilnahme eines vom Bundesrat benannten Ländervertreters an den Beratungen zur Festlegung der Verhandlungsposition der Bundesregierung. Die Teilnahme der Bundesländer, beziehungsweise des Bundesrates an der internen Willensbildung der Bundesregierung über die Teilnahme an den Vorberatungen oder durch die Abgabe einer Stellungnahme trägt „bereits stark mitgestaltende Züge“[78] und geht über den bloßen Informationsaustausch hinaus.

In wieweit diese Stellungnahme Berücksichtigung finden muss, ist in Art. 23 Abs. 5 geregelt. Die schwächste Form der Kooperation findet sind in Satz eins, der lediglich aussagt, dass die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates berücksichtigen muss. Dieser Satz bezieht sich auf die ausschließliche Bundesgesetzgebung.[79] Berücksichtigung heißt, dass die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates zur Kenntnis nehmen, sie in ihre Entscheidung einbeziehen und sich mit ihr auseinander setzen muss. Sie ist allerdings nicht an die Stellungnahme des Bundesrates gebunden.[80] Falls die Bundesregierung aber bei der Entscheidung von der Stellung des Bundesrates abweicht muss sie sich auf Nachfragen des Bundesrates rechtfertigen und Gründe für ihr Abweichen mitteilen.

Diese schwächste Form der Beteiligung geht nur marginal über die bloße Informationspflicht hinaus. Da die Bundesregierung nicht an die Stellungnahme des Bundesrates gebunden ist, hat diese Form der Beteiligung keinen mitgestaltenden Charakter, auch wenn sie solche Charakterzüge bereits in sich trägt.

Die zweite, gesteigerte Stufe der Mitwirkung der Bundesländer an der Europapolitik der Bundesrepublik umfasst die Bereiche, in denen im Schwerpunkt Gesetzgebungskompetenzen, die Einrichtung der Behörden oder der Verwaltungsverfahren der Länder betroffen sind. Die Bundesregierung muss die Stellungnahme des Bundesrates maßgeblich berücksichtigen. Diese maßgebliche Berücksichtigung meint, dass die Verhandlungsposition der Bundesregierung gegenüber der EU zwar formell die der Bundesregierung ist, inhaltlich aber die des Bundesrates. Dies ist dann problematisch, falls die Meinungen dieser beiden Organe divergieren.[81] Für diesen Konfliktfall ist Art. 5 Abs. 2 ab Satz 3 EUZBLG vorgesehen:

„Stimmt die Auffassung der Bundesregierung nicht mit der Stellungnahme des Bundesrates überein, ist ein Einvernehmen anzustreben. Zur Herbeiführung dieses Einvernehmens erfolgt erneute Beratung der Bundesregierung mit Vertretern der Länder. Kommt ein Einvernehmen nicht zustande und bestätigt der Bundesrat daraufhin seine Auffassung mit einem mit zwei Dritteln seiner Stimmen gefassten Beschluss, so ist die Auffassung des Bundesrates maßgebend.“[82]

Der Streitschlichtungsmechanismus ist damit ein Letztentscheiderrecht des Bundesrates und die Bundesregierung ist rechtlich an die Entscheidung des Bundesrates gebunden. Der Bundesrat kann an dieser Stelle also aktiv die Europapolitik der Bundesrepublik nicht nur mitgestalten, sondern alleinig gestalten. Im Vergleich zu der schwächsten Form der Beteiligung, in der die Mitwirkung des Bundesrates am Entscheidungsprozess nur eine bloße zur Kenntnisnahme war, stellt dies nun eine klare Stärkung des Einflusses dar.

Allerdings werden die Einflussmöglichkeiten des Bundesrates eingegrenzt. Zum einen muss die Zustimmung der Bundesregierung eingeholt werden, falls die Entscheidung zu finanziellen Mehrausgaben für die Bundesregierung führen wird. In diesem Fall kann selbst eine 2/3 Mehrheit des Bundesrates nicht zu einer Durchsetzung seiner Meinung führen, die Bundesregierung besitzt quasi ein Vetorecht.[83]

Zum anderen muss die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes gewahrt bleiben.[84] Art. 5 Abs. 2 Satz. 2 EUZBLG spricht von „außen-, verteidigungs- und integrationspolitischen Fragen“.[85] Also Aufgaben, die „typischerweise vom Bund im Umgang mit dem Ausland zum Wohle der Bundesrepublik zu berücksichtigen sind.“[86]

Wie zu verfahren ist, sofern der Bundesrat nicht mit einer 2/3 Mehrheit entscheiden kann, sondern es beispielsweise nur zu einer einfachen Mehrheit kommt, ist weder in der EUZBLG noch in Art. 23 GG geregelt.

Die Anwendungsfälle des Art. 23 Abs. 5 GG sind in folgender Grafik veranschaulicht:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[87]

Absatz 6 gibt den Ländern das Recht, in bestimmten Situationen in Verhandlungen die Rolle der Bundesregierung zu übernehmen. Der Terminus „soll übertragen werden“ sagt aus, dass die Bundesländer zwar einen Rechtsanspruch auf die Übertragung haben, es aber keinen Übertragungsmechanismus gibt.

[...]


[1] Weidenfeld, W.; Wessels, W.: Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration. Bonn 2002. S.101.

[2] http://www.eu-info.de/deutsche-europapolitik/strukturen-deutschen-europapolitik/ Stand 12.03.07

[3] Vgl. Weber-Panariello, P. A.: Nationale Parlamente in der Europäischen Union. Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismusforschung. Band 6. Baden-Baden 1995. S. 314.

[4] Callies, Chr.: Innerstaatliche Mitwirkungsrechte der deutschen Bundesländer nach Art. 23 und ihre Sicherung auf europäischer Ebene. In: Hrbek, R. (Hrsg.): Europapolitik und Bundesstaatsprinzip. Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung. Band 17. Baden-Baden 2000. S. 18.

[5] Vgl. Rudzio, W.: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden 2006. S. 496.

[6] Weber-Panariello, P. A.: Nationale Parlamente in der Europäischen Union. S. 213.

[7] Vgl. Callies, Chr.: Innerstaatliche Mitwirkungsrechte. In: Hrbek, R. (Hrsg.): Europapolitik und Bundesstaatsprinzip. S. 15 ff.

[8] Rudzio: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. S. 498.

[9] Gerlach, I.: Bundesrepublik Deutschland. Entwicklungen, Strukturen und Akteure eines politischen Systems. Opladen 1999. S. 202.

[10] Ebd. S. 500.

[11] Jopp, M.; Schmalz, U.; Schneider, H. (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik? Rahmenbedingungen, Problemfelder, Optionen. Berlin 2002. S. 300 ff.

[12] Vgl. Avenarius, H.: Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Bonn 2002. S. 77.

[13] Das Subsidiaritäts-Prinzip fordert, dass Eingriffe durch die EU grundsätzlich nur unterstützend und nur dann erfolgen sollen, wenn die jeweils tieferen hierarchischen Ebenen – wie Länder und Kommunen - nicht in der Lage sind, die erforderliche Leistung selbst zu erbringen. Das bedeutet, dass jedwede Angelegenheit auf der niedrigsten politischen Ebene zu behandeln ist.

[14] Artikel 79 Absatz 3 Grundgesetz

[15] Vgl. Callies, Chr.: Innerstaatliche Mitwirkungsrechte...In: Hrbek, R. (Hrsg.): Europapolitik und Bundesstaatsprinzip. S. 21.

[16] Ebd. S. 13.

[17] http://www.iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2006/Marhold.pdf 12.03.2007

[18] Jopp; Schmalz; Schneider: Eine neue deutsche Europapolitik. S. 561 ff.

[19] Weidenfeld; Wessels: Europa von A bis Z. S. 356.

[20] http://www.iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2006/Marhold.pdf 12.03.2007

[21] (lat.) Verträge sind einzuhalten

[22] http://www.iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2006/Marhold.pdf 12.03.2007

[23] Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Gemeinsame Maßnahmen für Wachstum und Beschäftigung. Das Lissabon-Programm der Gemeinschaft. Brüssel 2005.

[24] Jopp, Schmalz, Schneider: Eine neue deutsche Europapolitik. S. 547.

[25] Vgl. Jopp; Schmalz; Schneider: Eine neue deutsche Europapolitik. S. 185 ff.

[26] Vgl. Lüdeke, A.: „Europäisierung“ der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik? Konstitutive und operative Europapolitik zwischen Maastricht und Amsterdam. Opladen 2002. S. 133.

[27] Ebd. S. 140.

[28] Intergouvernementalismus beschreibt in der Politikwissenschaft die Regierungszusammenarbeit verschiedener Staaten innerhalb einer internationalen Organisation wie der EU, in der vor allem in der 2. und 3. Säule des stilisierten Maastrichter Säulenmodells das Prinzip der Intergouvernementalität herrscht. Das heißt die Entscheidungskompetenz verbleibt bei den Staaten, somit hat auch jeder Staat bei Einstimmigkeitsentscheidungen ein Vetorecht.

[29] Jopp; Schmalz; Schneider: Eine neue deutsche Europapolitik. S. 549.

[30] Vgl.: Schulze, Hagen (2007): Kleine deutsche Geschichte. Mit Bildern aus dem Deutschen Historischen Museum. Erw. und aktualisierte Ausg., 114. - 120. Tsd. der Gesamtaufl. München: Beck. S. 90ff.

[31] Vgl.: Ebd. S. 117ff.

[32] Die Begriffe „Verfassung“ und „Grundgesetz“ werden in der vorliegenden Arbeit synonym verwandt.

[33] Zu den vier weiteren Weichenstellungen zählen Rechtstaat, Republik, Demokratie und Sozialstaat vgl. dazu ausführlicher: Schmidt, Manfred G. (2008): Das politische System Deutschlands. Institutionen, Willensbildung und Politikfelder. [Nachdr.]. Bonn: Bundeszentrale für Politische Bildung, S. 26

[34] http://www.documentarchiv.de/brd/1949/grundgesetz.html (Abgerufen am 13.06.2012)

[35] Im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden.

[36] Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.

[37] Präambel des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

[38] Donoth, Hans-Peter (1996): Die Bundesländer in der Europäischen Union. Die bundesstaatliche Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland bei der Verwirklichung der Europäischen Union - eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des neugefassten Art. 23 GG. Frankfurt am Main: Lang, S. 24.

[39] Ebd. S. 27.

[40] An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass in dieser Arbeit der alte Art. 23 GG in der Fassung vor der deutschen Wiedervereinigung gänzlich unberücksichtigt bleibt. Somit Art. 23 GG a.F. die alte Fassung des Europaartikels vor der Föderalismusreform meint und nicht die Fassung vor 1990. a. F. dient hier zur Abgrenzung zum aktuellen Art. 23 GG

[41] Der lateinische Präfix „supra“ meint: Oberhalb, darüber. Supranational ist eine Instanz über der nationalen Ebene.

[42] Vgl.: Wessels, Wolfgang (2006): Das politische System der Europäischen Union. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. S. 61

[43] Vgl.: Ebd. S. 15.

[44] Vgl.: Ebd. S. 15.

[45] Vgl.: Ebd. S. 16 ff.

[46] Vgl.: Ebd. S. 28 .

[47] Vgl.: Ebd. S. 29.

[48] Vgl.: Lang, Ruth (1997): Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates und des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Artikel 23 Abs. 2 bis 7 GG. Berlin: Duncker & Humblot. S. 31.

[49] Vgl.: Ebd. S. 32.

[50] BGBl. II vom 27.07.1957, S. 753.

[51] Vgl.: Lang, Ruth (1997) S. 32 ff.

[52] Vgl.: Ebd. S. 48.

[53] So der Bundestagsabgeordnete Dr. Hellwig, EA 1987, 297 (302).

[54] Vgl.: Lang, Ruth (1997) S. 50.

[55] BGBl. II vom 24.12.1986

[56] BGBl. II vom 19. Dezember 1986. S. 1102.

[57] Vgl.: Lang, Ruth (1997) S. 66.

[58] Ebd. S. 67.

[59] Vgl.: Wessels, Wolfgang (2006): Das politische System der Europäischen Union. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. S. 89.

[60] Grafik: Weidenfeld, Werner; Wessels, Wolfgang (2011): Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration. 12. Aufl. Bonn: Bundeszentrale für Politische Bildung. S. 30

[61] Vgl.: Weidenfeld, Werner; Wessels, Wolfgang (2011): S. 30.

[62] Präambel des Vertrages von Maastricht.

[63] Vgl.: Lang, Ruth (1997) S. 105.

[64] Vgl.: Ebd. S. 108.

[65] Betr.: Unionsbürgerwahlrecht auf kommunaler Ebene.

[66] Betr.: Europäische Zentralbank.

[67] Vgl.: Lang, Ruth (1997) S. 130 f.

[68] Vgl.: Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Drucks. 12/6000 S. 15.

[69] Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 12/3540, S. 8.

[70] Vgl.: Weidenfeld, Werner; Wessels, Wolfgang (2011) S. 29.

[71] Neuerung durch Kursivdruck durch den Verfasser hervorgehoben.

[72] Vgl.: BGBl. I vom 12. März 1993.

[73] Vgl.: Handbuch des Bundesrates für das Geschäftsjahr 1993/94, (Hrsg. Bundesrat) S. 166 ff.

[74] Vgl.: Lang, Ruth (1997) S. 139.

[75] Vgl.: EUZBLG §2, Hervorhebungen durch den Autor

[76] Lang, Ruth (1997) S. 147.

[77] Vgl.: EUZBLG § 3

[78] Lang, Ruth (1997) S. 156.

[79] Vgl.: Kapitel I

[80] Vgl.: Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Drucks. 12/6000 S. 23.

[81] Vgl.: Lang, Ruth (1997) S. 177.

[82] Art. 5 Abs. 2 ab Satz 3 EUZBLG

[83] Vgl.: Donoth, Hans-Peter (1996) S. 211.

[84] Vgl.: Ebd. S. 209.

[85] Art. 5 Abs. 2 Satz. 2 EUZBLG.

[86] Vgl.: Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 12/3338, S.9.

[87] Donoth, Hans-Peter (1996), S. 214.

Ende der Leseprobe aus 173 Seiten

Details

Titel
Die Europäische Union und die Europäer
Untertitel
So funktioniert die EU
Autoren
Jahr
2014
Seiten
173
Katalognummer
V269239
ISBN (eBook)
9783656598992
ISBN (Buch)
9783956871177
Dateigröße
1192 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
europäische, union, europäer
Arbeit zitieren
Martin Jürgen (Autor)Philipp Sternad (Autor)Hendrik M. Buurman (Autor)Jens Spahn (Autor), 2014, Die Europäische Union und die Europäer, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/269239

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