Regulierung durch EIOPA Verlautbarungen. Hebelt Solvency II den Gesetzesvorbehalt aus?


Bachelorarbeit, 2015

43 Seiten, Note: 1,3


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Fragestellung und Definitionen
I. Solvency
II. EIOPA
III. Omnibus
IV. Gesetzesvorbehalt
1. Nationale Ebene
2. Europäische Ebene
a. Verordnung
b. Richtlinie
c. Zwischenergebnis
V. Das mehrstufige europäische Gesetzgebungsverfahren (Lamfalussy-Verfahren)
1. Stufe 1: der Basisrechtsakt (Rahmenvorgaben)
2. Stufe 2: Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte
a. Delegierte Rechtsakte
b. Durchführungsrechtsakte
c. Abgrenzungsschwierigkeiten
3. Stufe 2.5: Bindende technische Standards
4. Stufe 3: Leitlinien und Empfehlungen
5. Nationale Umsetzung und Überwachung

B. EIOPA & Solvency II – Detailfragen
I. Zielsetzung
II. Aufgaben
III. Kompetenzen
1. Technische Regulierungs- und Durchführungsstandards
a. Technische Regulierungsstandards
(i) Ziel und Verfahren
(ii) Möglicher Verstoß gegen Art. 290 AEUV
b. Technische Durchführungsstandards
c. Abgrenzung
d. Fazit
2. Leitlinien und Empfehlungen
a. Ziel und Verfahren
b. Beispiel „Beschwerdemanagement“
3. Maßnahmen im Einzelfall
a. Verletzung von Unionsrecht
b. Krisenfall
c. Meinungsverschiedenheiten zwischen zuständigen Behörden in grenzübergreifenden Fällen
IV. Ermächtigungsgrundlage
1. Errichtung
2. Kompetenzübertragung
V. Das Verhältnis von EIOPA und nationalen Aufsichtsbehörden
1. Faktischer Umsetzungszwang der Leitlinien
2. Comply-Erklärung der BaFin

C. Zusammenfassung

D. Ergebnis und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Fragestellung und Definitionen

Diese Arbeit beschäftigt sich mit der noch recht neuen „Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung“ (nachfolgend „EIOPA“, engl. European Insurance and Occupational Pensions Authority), ihren Aufgaben und Kompetenzen, sowie der Frage nach deren Verhältnis zu Aufgaben und Kompetenzen der nationalen Aufsichtsbehörden und Gesetzgeber. Kern der Arbeit ist die Frage, ob Solvency II möglicherweise den Grundsatz des in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland verankerten Gesetzesvorbehaltes aushebelt, oder zumindest in einem Spannungsverhältnis dazu steht.

Im ersten deskriptiven Teil werden zunächst Solvency II und die Rolle der EIOPA erklärt.

Auf die sich anschließende Erläuterung des europäischen Normensystems unter Berücksichtigung des sog. Lamfalussy-Verfahrens folgt eine Darstellung des Grundsatzes des Gesetzesvorbehaltes und dessen Umsetzung auf europäischer Ebene einerseits und auf nationaler Ebene andererseits.

In Abschnitt B folgt schließlich die kritische Auseinandersetzung mit einigen Detailfragen, die folgend beantwortet werden sollen.

I. Solvency II

Mit dem Schlagwort Solvency II wird ein Maßnahmenbündel auf EU-Ebene im Bereich der Versicherungsaufsicht beschrieben. In dessen Zentrum steht die durch die Richtlinie 2014/51/EU angepasste „Richtlinie 2009/138/EG vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II)“[1] (nachfolgend „Solvency II-Richtlinie“ oder „Solvency II-RL“).[2] Diese verfolgt das Hauptziel, die Aufsichtspraxis im Sinne eines funktionierenden Binnenmarktes zu vereinheitlichen und in diesem Rahmen Finanzmarktstabilität sowie den Schutz von Versicherungsnehmern zu gewährleisten.[3]

II. EIOPA

Die EIOPA ist Teil des sogenannten ESFS („European System of Financial Supervision“), dessen Kernelement neben EIOPA zwei weitere Aufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities, nachfolgend „ESAs“) bilden: eine für die Bankenaufsicht (European Banking Authority, nachfolgend „EBA“) und eine für die Wertpapier- und Marktaufsicht (European Securities and Markets Agency, nachfolgend „ESMA“).[4]

Ein weiteres, sozusagen überspannendes, Element des ESFS ist der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board, nachfolgend „ESRB“). Dieser ist im Gegensatz zu den ESAs auf das Beaufsichtigen ökonomischer Risiken für die Finanzsystemstabilität und deren Eindämmung spezialisiert.[5]

Die ESAs wurden zwar auf Basis jeweils eigener Verordnungen gegründet, diese ähneln sich jedoch untereinander stark, sodass die drei Behörden eine weitgehend vergleichbare Organisationsstruktur, sowie nahezu identische Kompetenzen (für ihren jeweiligen Tätigkeitsbereich) aufweisen.[6] Weiterhin sind alle auf der Grundlage des Art. 114 AEUV geschaffen worden.[7] Dieser dient der Rechtsangleichung und der Verwirklichung des Binnenmarktes. Er ist eine subsidiär anzuwendende Generalrechtsangleichungskompetenz.[8]

EIOPA wurde auf Basis der Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung[9] (nachfolgend „EIOPA-VO“) gegründet und hat die Nachfolge von CEIOPS[10] angetreten. Gem. Art. 76 EIOPA-VO gingen neben den laufenden Tätigkeiten auch die Vermögenswerte und Verbindlichkeiten von CEIOPS auf EIOPA über. Wesentliche Unterschiede zwischen den beiden Einrichtungen liegen vor allem darin, dass EIOPA eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt,[11] mit einem eigenen Haushalt ausgestattet ist[12] und ausdrücklich unabhängig und weisungsfrei[13] agiert.

Zentrales Element in der Organisation von EIOPA ist der sog. „Rat der Aufseher“.[14] Dieser setzt sich primär aus den „Leiter[n] der für die Beaufsichtigung von Finanzinstituten zuständigen nationalen Behörde[n]“[15] der Mitgliedsstaaten zusammen – die weiteren Mitglieder (Vorsitzender, Vertreter der Kommission, Vertreter des ESRB, jeweils ein Vertreter der anderen beiden ESAs) sind nicht stimmberechtigt.[16]

Die Behörde wurde gem. Art. 82 EIOPA-VO am 1. Januar 2011 errichtet. Am gleichen Tag wurde gem. Art. 80 EIOPA-VO der Beschluss zur Einsetzung des CEIOPS (2009/79/EG) aufgehoben.

III. Omnibus II

Die Solvency II-Richtlinie musste nach der Gründung von EIOPA deshalb überarbeitet bzw. angepasst werden, weil die neue Aufsichtsbehörde im Regelungswerk des ursprünglichen Textes der Solvency II-RL noch nicht berücksichtigt war. Dies ist durch die sog. „Omnibus II-Richtlinie“ geschehen (Richtlinie 2014/51/EU vom 16. April 2014).

Für delegierte Rechtsakte, die der Vertrag von Lissabon ermöglicht,[17] sind ausdrückliche Ermächtigungen in der Solvency II-RL als Basisrechtsakt notwendig. Diese wurden durch die Omnibus II-Richtlinie in die Solvency II-Richtlinie eingefügt.[18] Weiterhin wurde der Start von Solvency II durch die Omnibus II-Richtlinie auf den 01.01.2016 verschoben.[19] Ferner wurden Regelungen eingefügt, die einen sanften Übergang von den alten Aufsichtsregelungen („Solvency I“) in das Solvency II-System ermöglichen sollen.[20]

IV. Gesetzesvorbehalt

Der Gesetzesvorbehalt aus Art. 19 bzw. Art. 20 GG ist eine der tragenden Säulen des Rechtsstaatsprinzips und elementarer Bestandteil des Grundsatzes der Gewaltenteilung. Danach gilt, dass im Subordinationsverhältnis zwischen Staat und Bürger Eingriffe des Staates in die Grundrechtssphäre des Bürgers einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen.[21] Als Ausfluss des Grundsatzes der Gewaltenteilung darf sich die Exekutive diese Grundlage grundsätzlich nicht selbst schaffen. Alle wesentlichen Sachverhalte fallen vielmehr in die ausschließliche Regelungskompetenz der demokratisch legitimierten Legislative, d.h. in die Kompetenz des Parlamentes.[22]

Die Grundidee des Vorbehaltsprinzips ist demnach, dass für jedes exekutive Handeln eine gesetzliche Grundlage gefordert wird.[23] Die Verwaltung darf also nur tätig werden, wenn sie durch ein Gesetz dazu ermächtigt worden ist.[24]

1. Nationale Ebene

Exekutivorgan im Bereich der Versicherungsaufsicht auf nationaler Ebene ist die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (nachfolgend „BaFin“), die für ihre Maßnahmen dementsprechend eine Rechtsgrundlage braucht. Diese finden sich für den Versicherungssektor im „Gesetz über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen“ (Versicherungsaufsichtsgesetz - VAG).[25] Hierbei geht es vor allem um eine allgemeine Mißstandsaufsicht (Generalklausel in § 81 VAG), neben die einige Spezialvorschriften treten. Weiterhin spielen sog. Verordnungen (z.B. Anlageverordnung) eine Rolle.

Es liegen somit nationale Gesetze vor, die als Ermächtigungsgrundlage der BaFin in Frage kommen.

2. Europäische Ebene

Auf europäischer Ebene handelt nicht die BaFin, sondern vielmehr die EIOPA. Auch diese benötigt für ihre Eingriffe eine Ermächtigungsgrundlage. Da die EIOPA jedoch nicht direkt eingreift, sondern in dem weit überwiegenden Teil der Fälle über den Umweg der nationalen Aufsichtsbehörden handelt, ist erneut die BaFin das Exekutivorgan, welches für sein Handeln eine Ermächtigungsgrundlage benötigt.

In der vorliegenden Arbeit könnte es insofern eine Rolle spielen, inwieweit Rechtsakte der Europäischen Union in diesem Zusammenhang als „Gesetz“ angesehen werden können und ob die BaFin ihr Handeln im Sinne des deutschen Gesetzesvorbehaltes auch direkt auf diese stützen kann.

An dieser Stelle muss eine Unterscheidung nach den verschiedenen Handlungsformen erfolgen. So kommen die unverbindlichen Rechtsakte aus Art. 288 AEUV als geeignete Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, wohingegen neben den ordentlichen Handlungsformen des Art. 288 AEUV auch das Primärrecht selbst als mögliche Ermächtigungsgrundlage erscheint. Letzteres kommt nur dort in Betracht, wo es unmittelbare Geltung hat,[26] während die ordentlichen Handlungsformen (insbesondere Verordnung und Richtlinie) etwas differenzierter zu betrachten sind.

a. Verordnung

Da eine Verordnung gem. Art. 288 AEUV unmittelbar in jedem Mitgliedsstaat gilt (und dementsprechend nicht umgesetzt werden muss), ist die Einordnung hier am eindeutigsten. So wurde die Verordnung auch früh „als Gesetz im Sinne des deutschen Gesetzesvorbehalts anerkannt“.[27] Im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht kann die BaFin folglich unmittelbar alle materiellen Vorgaben von Solvency II mit Verordnungscharakter beachten bzw. muss das sogar. Ermächtigungsgrundlagen sind in den Verordnungen jedoch nicht enthalten, weder für die BaFin noch für EIOPA Sie sind aber unmittelbar maßgeblich für die Frage, was dem Recht entspricht bzw. nicht.

b. Richtlinie

Die Richtlinien der Europäischen Union sind an die Mitgliedsstaaten adressiert und bedürfen der dortigen Umsetzung in nationales Recht. Art. 288 AEUV überlässt den jeweiligen nationalen Gesetzgebern die Wahl der Mittel, die Erreichung des Ziels ist jedoch verbindlich. Dementsprechend kann durch die Umsetzung (unabhängig von der gewählten Form) eine nationale Vorschrift als Ermächtigungsgrundlage für Verwaltungshandeln herangezogen werden.[28]

Etwas schwieriger ist die Frage zu beantworten, wie der sehr seltene Ausnahmefall einer unmittelbaren Anwendung einer Richtlinie liegt. Diese unmittelbare Anwendung ist nach gefestigter Rechtsprechung des EuGH[29] und des BVerfG[30] lediglich in einem engen Rahmen möglich, aber eben nicht ausgeschlossen.

Dies liegt darin begründet, dass die Wirksamkeit einer Richtlinie ansonsten durch die verzögerte oder nur teilweise Umsetzung durch Mitgliedsstaaten beeinflusst werden könnte. Setzen diese die Richtlinie also zu spät, nicht vollständig oder nicht ordnungsgemäß um, so gilt diese (unter gewissen Voraussetzungen) trotzdem unmittelbar.[31] Die Folge ist, dass sich ein Einzelner ausnahmsweise unmittelbar auf die Richtlinie berufen kann, nämlich dann wenn diese (noch) nicht ordnungsgemäß von einem Mitgliedsstaat umgesetzt wurde.[32] Behörden und Gerichte haben die Richtlinie aufgrund des Anwendungsvorrangs von Unionsrecht bei Umsetzungsdefiziten oder bei Auslegungsschwierigkeiten bezüglich des nationalen Umsetzungsgesetzes zu beachten.[33] Dabei ist aber wichtige Voraussetzung, dass in der Richtlinie „eine klare und unbedingte Pflicht innerstaatlicher Stellen begründet ist“.[34]

c. Zwischenergebnis

Als Zwischenergebnis bleibt festzuhalten, dass für eine belastende Handlung der Verwaltung eine gesetzliche Grundlage nötig ist.

Diese kann sowohl in nationalen Rechtsakten, als auch in einer EU-Verordnung liegen. Richtlinien werden im Normalfall in nationales Recht umgesetzt, sodass sie ebenfalls in Frage kommen. Werden sie nicht (rechtzeitig, vollständig, fehlerhaft) umgesetzt, so kann sich die Verwaltung (in engen Grenzen) dennoch darauf berufen.

In jedem Fall ist es wichtig festzuhalten, dass die Übertragung von Aufgaben noch keine Ermächtigungsgrundlage darstellt. Vielmehr bedarf jede Handlung einer konkreten Norm, die diese Handlung ausdrücklich nennt.

V. Das mehrstufige europäische Gesetzgebungsverfahren (Lamfalussy-Verfahren)

Das Verfahren zur Gesetzgebung im Finanzsektor findet auf mehreren Stufen statt und dient zur Vereinfachung und Beschleunigung der komplexen EU-Gesetzgebung.[35] Bis zum Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages wurde das sog. Lamfalussy-Verfahren angewendet, wobei strittig ist, ob der Begriff auch heute noch Anwendung finden kann. In jedem Fall ist der heutige Prozess an das Lamfalussy-Verfahren angelehnt, sodass dieses zumindest teilweise Anwendung findet.[36] Das Verfahren zu verstehen ist essentiell, um einordnen zu können, in welchem rechtlichen Umfeld EIOPA sich bewegt. Es soll an dieser Stelle daher knapp zusammengefasst werden.

Die Aufteilung in die verschiedenen Stufen orientiert sich dabei an den „Regelungsebenen“, die die Kommission auf ihrer Website beschreibt[37], sowie an einem Aufsatz von Weber-Rey/Horak.[38]

1. Stufe 1: der Basisrechtsakt (Rahmenvorgaben)

Auf der ersten Stufe des (Lamfalussy-) Verfahrens geht es lediglich um die „politische Rahmenrechtsetzung“.[39] Es wird also definiert, welche Ziele mit den geplanten Maßnahmen erreicht werden sollen. Weiterhin werden Art und Umfang der Durchführungsbefugnisse umrissen und auf die Kommission übertragen.[40] Es handelt sich i.d.R. um eine Rahmenrichtlinie, die sich auf wesentliche Regelungsinhalte und den politischen Rechtsrahmen beschränkt.[41]

Die Rahmenrichtlinie des Solvency II-Prozesses ist die bereits erwähnte Solvency II-RL, die einen sog. prinzipienbasierten Ansatz verfolgt.

2. Stufe 2: Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte

Auf der zweiten Stufe kommen (je nachdem welche Form die Solvency II-RL vorgibt) delegierte Rechtsakte oder Durchführungsrechtsakte vor. Für erstere findet das Verfahren gem. Art. 290 AEUV, für letztere gem. Art. 291 AEUV Anwendung.[42]

a. Delegierte Rechtsakte

Die delegierten Rechtsakte gem. Art. 290 AEUV dienen zur weiteren Ausprägung bzw. Ergänzung nicht wesentlicher Inhalte des Basisrechtsaktes. Politische Themen sind stets auf Stufe 1 zu regeln, während Stufe 2 sich auf technische Regelungen beschränken soll.[43]

b. Durchführungsrechtsakte

Durchführungsrechtsakte gem. Art. 291 AEUV sind dazu bestimmt, eine einheitliche Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Europäischen Union zu gewährleisten. Durch sie soll also kein neues Recht gesetzt werden.

Im Fall von Durchführungsrechtsakten sind Beteiligungsmöglichkeiten von Rat und Parlament de facto nicht vorhanden.[44] Sie ergehen in zwei verschiedenen Verfahren; es kommt sowohl ein Prüf- als auch ein Beratungsverfahren in Betracht. Diese unterscheiden sich darin, dass der Fachausschuss, der der Kommission in beiden Verfahren beratend zur Seite steht, beim Prüfverfahren ein Vetorecht hat. Dieses kommt dann zur Anwendung, wenn die Auswirkungen potenziell größere Bedeutung haben.[45]

c. Abgrenzungsschwierigkeiten

Wie sich erahnen lässt, fällt die Abgrenzung zwischen delegierten und Durchführungsrechtsakten nicht immer leicht. Eine grobe Orientierung bietet Edenharter, die erläutert, dass eine in Art. 290 AEUV geforderte „Änderung“ des Basisrechtsaktes recht einfach festzustellen sei, da auf den Wortlaut abzustellen sei. Man müsse demnach nur den Wortlaut vergleichen, um Änderungen zu identifizieren.[46] Weniger klar sei hingegen der Begriff der „Ergänzung“, da auch Durchführungsrechtsakte gem. Art. 291 AEUV immer etwas ergänzen würden.[47]

Es sei folglich danach zu differenzieren, ob der Gesetzgeber den gesamten Bereich in seiner Breite regeln wolle. Wenn dem so sei, sei der Anwendungsbereich des Art. 291 AEUV eröffnet. Anderenfalls bliebe Platz für die Regelung von nicht wesentlichen Elementen durch die Kommission und der Anwendungsbereich des Art. 290 AEUV sei eröffnet.[48]

3. Stufe 2.5: Bindende technische Standards

Diese Stufe war nicht Teil des ursprünglichen Lamfalussy-Verfahrens und wird teilweise als „neue Zwischenstufe“ gewertet, was die unübliche Nummerierung erklärt. Die Europäische Kommission siedelt technische Standards auf dieser Zwischenstufe an,[49] die ist erst im Rahmen der ESA-Verordnungen entstanden ist.[50]

Auf Grundlage der Verordnungen über die ESAs (in diesem Fall EIOPA) kann die Kommission sog. „bindende technische Standards“ erlassen. Diese werden von der entsprechenden ESA vorbereitet, durch die Kommission gebilligt und anschließend „mittels Verordnungen oder Beschlüssen erlassen“[51]. Kraft hält fest, dass technische Standards dazu dienen die „konkrete Ausgestaltung der Solvency II-Prinzipien [zu] regeln“[52].

Eine teilweise Billigung oder eine Billigung mit Änderungen ist allerdings nur aus Gründen des Unionsinteresses möglich[53], was die bindenden technischen Standards im Prinzip eher zu Maßnahmen der ESAs, als zu solchen der Kommission macht. Die Kommission verleiht den Standards lediglich ihre bindende Wirkung.[54] Sie ist in ihren Rechten in höchstem Maße eingeschränkt.

4. Stufe 3: Leitlinien und Empfehlungen

Auf dieser Stufe arbeiten die ESAs zunächst unabhängig von Parlament, Rat oder Kommission. Sie erlassen gem. Art. 16 der Verordnung über die jeweilige ESA (hier EIOPA-VO) Leitlinien und Empfehlungen. Diese richten sich an die nationalen Aufsichtsbehörden und sollen eine kohärente und effiziente Anwendung des Unionsrechts sicherstellen.[55] Häufig wird in der Literatur darauf hingewiesen, dass die Leitlinien und Empfehlungen keine rechtliche, wohl aber eine zumindest faktisch große Bindungswirkung haben.[56]

5. Nationale Umsetzung und Überwachung

Parallel zu den verschiedenen Stufen des mehrstufigen Gesetzgebungsverfahrens überwacht und überprüft die Kommission die nationale Umsetzung der Vorschriften. Weiterhin steht mit der EIOPA eine Behörde zur Verfügung, um die die Anwendung des EU-Rechts (einschließlich technischer Standards) durchsetzen zu können.[57] So beinhaltet die Solvency II-RL entsprechende Vorschriften, die es der EOPA erleichtern sollen auf eine einheitliche Rechtsanwendung hinzuwirken – beispielsweise im Rahmen des Genehmigungsprozesses für interne Gruppenmodelle.[58]

B. EIOPA & Solvency II – Detailfragen

In diesem Abschnitt der Arbeit soll verdeutlicht werden mit welcher Zielsetzung und auf welcher Grundlage EIOPA gegründet wurde, welche Aufgaben ihr konkret übertragen wurden und welche Kompetenzen sie zur Umsetzung der Aufgaben übertragen bekommen hat. Weiterhin werden die Grenzen der Befugnisse und das Verhältnis zu den nationalen Aufsichtsbehörden näher beleuchtet.

I. Zielsetzung

Bei der Gründung von EIOPA hat der Unionsgesetzgeber bestimmte Ziele verfolgt, die im Folgenden herausgearbeitet werden. Dies ist insofern sinnvoll, als dass sämtliche Aufgaben und Befugnisse vor diesem Hintergrund zu betrachten und einzuordnen sind. Auch die Wahl der passenden Rechtsgrundlage bestimmt sich maßgeblich nach der Zielsetzung.

Ruppel hat die generellen Ziele der Finanzmarktaufsicht in der Europäischen Union anhand des Grünbuches zur Finanzdienstleistungspolitik 2005 bis 2010[59], des entsprechenden Weißbuches[60], des Aktionsplanes für Finanzdienstleistungen[61] und einiger weiterer Richtlinien analysiert.[62] Dabei kommt sie zu dem Ergebnis, dass es zwei wesentliche Zielsetzungen des Aufsichtsrechts der Europäischen Union gebe: die Stabilität und Funktionsfähigkeit des Finanzmarktes sowie den Verbraucherschutz. Ersteres solle durch eine ordnungsgemäße Anwendung der zugrundeliegenden Regelungen erreicht werden.[63]

Eben diese Ziele finden sich auch in der EIOPA-VO, unter anderem in den Erwägungsgründen,[64] wieder. Klar benannt werden die Ziele in Art. 1 Abs. 6 EIOPA-VO: Schutz des öffentlichen Interesses durch einen Beitrag zu Stabilität und Effizienz des Finanzsystems. Weiterhin werden die Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarktes[65], der Ausbau der internationalen Koordinierung der Aufsicht[66], Verbesserung des Verbraucherschutzes[67] u.a. als ausdrückliche Ziele erwähnt.

Dies entspricht den in der Solvency II-RL verankerten Zielen.[68]

II. Aufgaben

Auf Grundlage der beschriebenen Ziele, die mit der Gründung von EIOPA und den anderen ESAs im Rahmen des ESFS verfolgt werden, sind der EIOPA bestimmte Aufgaben übertragen worden.

Diese decken sich weitgehend mit den erwähnten Zielen, jedoch wird Art. 8 EIOPA-VO noch konkreter. So wird EIOPA dort beispielsweise aufgetragen vergleichende Analysen („Peer Reviews“) zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden zu organisieren, sowie Leitlinien und Empfehlungen herauszugeben, um die Kohärenz der Aufsichtsergebnisse zu fördern.[69] Weiterhin soll sie unter anderem die Marktentwicklungen beobachten[70], wirtschaftliche Analysen der Märkte durchführen[71], sowie regelmäßig Informationen über ihren Tätigkeitsbereich veröffentlichen.[72] Die Ermächtigungen um diese Aufgaben erfüllen zu können sollen im nächsten Abschnitt verdeutlicht werden.

III. Kompetenzen

Entsprechend der eben beschriebenen allgemeinen Aufgaben sind der EIOPA natürlich auch konkretisierende Kompetenzen übertragen worden,[73] die sie in die Lage versetzen, ihre Aufgaben wahrzunehmen. Diese sind eng mit bereits erläuterten mehrstufigen Gesetzgebungsverfahren[74] verknüpft und in drei verschiedene Arten zu unterteilen: technische Regulierungs- und Durchführungsstandards, Leitlinien und Empfehlungen sowie Einzelmaßnahmen.

1. Technische Regulierungs- und Durchführungsstandards

EIOPA kann sowohl technische Regulierungs-, als auch technische Durchführungsstandards vorschlagen. Beide Arten von Standards sind eine jeweils spezielle Form von delegierten Rechtsakten.[75] Dies wirkt sich auf Stufe 2 bzw. auf Stufe 2.5 des mehrstufigen Gesetzgebungsverfahrens aus, da die Vorschläge von EIOPA i.d.R.[76] von der Kommission in Form von verbindlichen Rechtsakten umgesetzt werden. Beide Arten von Standards von EIOPA müssen sich auf technische Details beschränken und dürfen keine politischen Entscheidungen beinhalten.[77]

Bevor EIOPA die Entwürfe der Kommission übermittelt hat sie im Normalfall in beiden Fällen öffentliche Anhörungen der Interessengruppen und eine Kosten-Nutzen-Analyse vorzunehmen.[78]

Ziel der Standards ist es, einen europaweit einheitlichen Rechtsrahmen („single rule book“) zu schaffen[79], wobei dieser Begriff nicht dahingehend zu verstehen ist, als dass es ein einziges Regelungswerk im physischen Sinne gibt, in dem sämtliche Regelungen niedergelegt sind. Vielmehr geht es um das Ziel einer einheitlichen Anwendung der Regelungen.[80] Anmerkungen zu diesem Vorgehen heben positiv hervor, dass der Rechtsanwender hierdurch mehr Sicherheit erlange. Auf der anderen Seite jedoch sei davon auszugehen, dass auch in Zukunft Normen auf verschiedenen Rechtssetzungsebenen zu beachten seien.[81] Eine Abnahme der Komplexität ist damit wohl nicht zu erwarten.

a. Technische Regulierungsstandards

Die technischen Regulierungsstandards sind in Art. 10 der EIOPA-VO geregelt. Sie ergehen auf Grundlage von Art. 290 AEUV[82] und dienen der Vorbereitung von delegierten Rechtsakten der Kommission.[83] Sie haben des Weiteren gem. Art. 10 Abs. 1 den Zweck zu einer Harmonisierung der Rechtsanwendung beizutragen. Dies ist insofern interessant, als dass Art. 290 AEUV keine Harmonisierung vorsieht. Als Grund dafür, dass diese trotzdem erwähnt wird, wird häufig die Errichtung der EIOPA auf Grundlage des Art. 114 AEUV aufgeführt, welcher voraussetzt, dass die auf ihm gegründeten Maßnahmen die Rechtsangleichung zum Zweck haben.[84]

(i) Ziel und Verfahren

Bei der Wahl der Rechtsform ist die Kommission auf Verordnungen oder Beschlüsse beschränkt, die Richtlinie ist demnach keine zulässige Rechtsform für technische Regulierungsstandards.[85] Dies lässt sich wohl dadurch erklären, dass bei der Richtlinie Spielraum bei der Umsetzung offen bliebe, das Ziel der Standards jedoch ausdrücklich in der Einheitlichkeit der Anwendung liegt.

Delegierte Rechtsakte müssen sich auf nicht-wesentliche Regelungen beschränken.[86] Der Inhalt der technischen Standards ist technischer Art und wird durch die Gesetzgebungsakte, auf denen sie beruhen, begrenzt.[87]

Mit Hinblick auf die „Wesentlichkeit“ der Regelungen in den delegierten Rechtsakten entstehen jedoch Auslegungsschwierigkeiten, da es sich hierbei um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt. Nach herrschender Meinung werden unter wesentlichen Vorschriften solche verstanden, die entscheidend für die Ziele des Rechtsaktes sind, wozu auch vermeintlich technische Details zählen können.[88] So führen beispielsweise bereits minimale Anpassungen bei der Berechnungsmethode von Zinsstruktur-Kurven zu elementarsten Auswirkungen auf die Solvenzkapitalanforderungen von Lebensversicherungsunternehmen. Solche Auswirkungen auf die Betroffenen sind zu beachten.[89]

[...]


[1] ABl. Nr. L 335/1.

[2] Soweit nachfolgend auf die Solvency II-RL Bezug genommen wird, ist stets die durch Richtlinie 2014/51/EU angepasste Fassung gemeint.

[3] Erwägungsgrund 3 Solvency II-RL; Art. 27 Solvency II-RL.

[4] Koslowski, Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde und ihre Befugnisse, S. 1.

[5] Rötting/Lang, Das Lamfalussy-Verfahren im Umfeld der Neuordnung der europäischen Finanzaufsichtsstrukturen, EuZW Heft 1/2012, 8, S. 9.

[6] Rötting/Lang, a.a.O. (Fn. 5), S. 9 ff.; Baur/Boegl, Die neue europäische Finanzmarktaufsicht – Der Grundstein ist gelegt, BKR 2011, 177, 181.

[7] Rötting/Lang, a.a.O. (Fn. 5), S. 9.

[8] Kahl in Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 114 AEUV, Rn. 8.

[9] ABl. Nr. L 331/48.

[10] CEIOPS war das „Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors“, ein Ausschuss von Vertretern der nationalen Aufsichtsbehörden für Versicherungswesen und betriebliche Altersversorgung.

[11] Erwägungsgrund 13 EIOPA-VO, Art. 5 Abs. 1 EIOPA-VO.

[12] Erwägungsgrund 59 EIOPA-VO, Art. 62 ff. EIOPA-VO.

[13] Art. 42, 46, 49, 50 EIOPA-VO.

[14] Art. 40 ff. EIOPA-VO.

[15] Art. 40 Abs. 1 Buchst. b) EIOPA-VO.

[16] Art. 40 Abs. 1 EIOPA-VO.

[17] Art. 290 AEUV.

[18] Kraft in: Gründl/Kraft (Hrsg.), Solvency II - eine Einführung, S. 12 f.

[19] Kraft, a.a.O. (Fn. 18), S. 10.

[20] Kraft, a.a.O. (Fn. 18), S. 13.

[21] Pitzen, Der Vorbehalt der Verfassung, S. 21.

[22] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 6.

[23] Pitzen, Der Vorbehalt der Verfassung, S. 21.

[24] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 3.

[25] Weitere Ermächtigungsgrundlagen der BaFin finden sich im „Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht“ (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG).

[26] Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht, S. 198 [ Anm. d. Verf. der Autor schreibt noch über Art. 249 EGV. Dieser ist nach dem Vertrag von Lissabon in Art. 288 AEUV transferiert worden].

[27] Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht, S. 200, unter Verweis auf Zuleeg, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, S. 213 f.

[28] Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht, S. 201.

[29] EuGH v. 06.10.1970, Grad/Finanzamt Traunstein, Rs. C-9/70, Slg. 1970, 825.

[30] BVerfG v. 08.04.1987, BVerfGE 75, 223.

[31] Rieckhoff, a.a.O (Fn. 28), S. 201; Streinz, Europarecht, Rn. 486 f.

[32] Streinz, Europarecht, Rn. 487.

[33] Ebd.

[34] Ebd.

[35] Rötting/Lang, a.a.O. (Fn. 5), S. 8.

[36] Weber-Rey/Horak, Europäischer Finanzsektor und Gesetzgebungsverfahren - Ein Zwischenbericht am Beispiel des Versicherungssektors, WM Heft 16/2013, 721, 721.

[37] http://ec.europa.eu/finance/insurance/solvency/solvency2/index_de.htm [abgerufen am 21.07.2015].

[38] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 721.

[39] Rötting/Lang, a.a.O. (Fn. 5), S. 8.

[40] Ebd.

[41] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 721.

[42] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 721.

[43] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 721.

[44] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 722.

[45] Ebd., S. 722 f.

[46] Edenharter, Die Komitologie nach dem Vertrag von Lissabon: Verschiebung der Einflussmöglichkeiten zugunsten der EU-Kommission?, DÖV 2011, 645, 649.

[47] Ebd.

[48] Ebd.

[49] http://ec.europa.eu/finance/insurance/solvency/solvency2/index_de.htm [abgerufen am 22.07.2015].

[50] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 723.

[51] Art. 10 EIOPA-VO; insbes. Abs. 1 Unterabs. 1 und Abs. 4, EIOPA-VO.

[52] Kraft a.a.O. (Fn. 18), S. 23.

[53] Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 5.

[54] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 723.

[55] Art. 16 Abs. 1 EIOPA-VO.

[56] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 724; Rötting/Lang, a.a.O. (Fn. 5), S. 10; Bürkle in: Kaulbach/u.a., VAG, Solvabilität II, Rn. 143, m.w.N.; Sasserath-Alberti, Aufgaben und Befugnisse von EIOPA - Möglichkeiten und Grenzen der Leitlinienbefugnis nach Art. 16 EIOPA-VO, in: Wandt(Hrsg.)/Dreher, S. 137 f.; Wandt/Gal, Grenzbereiche der Befugnisse von EIOPA, in: Wandt(Hrsg.)/Dreher, S. 166 f.; Sasserath-Alberti/Hartig, EIOPA-Verordnung: Rechtliche Herausforderungen für die Praxis, VersR Heft 13/2012,524, 530 f.; Dreher, Die ordnungsgemäße Geschäftsorganisation der Versicherungsgruppe nach Solvency II und VAG 2016, WM Heft 14/2015, 649, 652. Ausführlicher besprochen wird diese Problematik in Kapitel B. V. 1.

[57] Weber-Rey/Horak, a.a.O. (Fn. 36), S. 725.

[58] Art. 115 Solvency II-RL.

[59] Grünbuch zur Finanzdienstleistungspolitik (2005-2010) vom 03.05.2010, COM (2005), 177.

[60] Weißbuch zur Finanzdienstleistungspolitik für die Jahre 2005-2010 vom 05.12.2005.

[61] Mitteilung der Kommission, KOM (1999) 232 vom 11.05.1999, Finanzdienstleistungen: Umsetzung des Finanzmarktrahmens: Aktionsplan, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/action_de.pdf.

[62] Ruppel, Finanzdienstleistungsaufsicht in der Europäischen Union, S. 37 ff. m.w.N.

[63] Ebd., S. 42.

[64] Vgl. insbes. Erwägungsgründe 1, 7, 10, 16, 66 EIOPA-VO.

[65] Art. 1 Abs. 6 Buchst. a) EIOPA-VO.

[66] Art. 1 Abs. 6 Buchst. c) EIOPA-VO.

[67] Art. 1 Abs. 6 Buchst. f) EIOPA-VO.

[68] Erwägungsgrund 65 Omnibus II-Richtlinie.

[69] Art. 8 Abs. 1 Buchst. e) EIOPA-VO.

[70] Art. 8 Abs. 1 Buchst. f) EIOPA-VO.

[71] Art. 8 Abs. 1 Buchst. g) EIOPA-VO.

[72] Art. 8 Abs. 1 Buchst. k) EIOPA-VO.

[73] Zur Zulässigkeit der Kompetenzübertragung siehe Kapitel B. IV. 2.

[74] S.o. Kapitel A. V.

[75] Kraft a.a.O. (Fn. 18), S. 25.

[76] Eine nicht vollständige Billigung oder eine Billigung mit Änderungen ist nur aus Gründen des Unionsinteresses möglich, Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 5 EIOPA-VO.

[77] Bürkle in: Kaulbach/u.a., VAG, Solvabilität II, Rn. 141.

[78] Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 EIOPA-VO; Art. 15 Abs. 1 Unterabs 2 EIOPA-VO.

[79] Baur/Boegl, Die neue europäische Finanzmarktaufsicht – Der Grundstein ist gelegt, BKR 2011, 177, 182.

[80] Probst in: Gründl/Kraft (Hrsg.), Solvency II - eine Einführung, S. 5 f.; Bürkle, a.a.O. (Fn. 77), Rn. 142 m.w.N.

[81] Probst in: Gründl/Kraft (Hrsg.), Solvency II - eine Einführung, S. 5 f.

[82] Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 1 EIOPA-VO.

[83] Art. 10 Abs. 1 EIOPA-VO; Art. 290 AEUV; Bürkle, a.a.O. (Fn. 77), Rn. 139.

[84] Z.B. Sasserath-Alberti/Hartig, EIOPA-Verordnung: Rechtliche Herausforderungen für die Praxis, VersR Heft 13/2012, 524, 528; Wandt/Gal, Grenzbereiche der Befugnisse von EIOPA, in: Wandt(Hrsg.)/Dreher, Solvency II in der Rechtsanwendung 2013, S. 164 f.; Ausführlicher diskutiert wird die Frage der Ermächtigungsgrundlage von EIOPA in Kapitel B. IV. 1.

[85] Art. 10 Abs. 4 EIOPA-VO.

[86] Art. 290 Abs. 1 Unterabs. 1 AEUV; siehe Kapitel A. V. 2. a.

[87] Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 2 EIOPA-VO.

[88] Kraft a.a.O. (Fn. 18), S. 19.

[89] Ebd.

Ende der Leseprobe aus 43 Seiten

Details

Titel
Regulierung durch EIOPA Verlautbarungen. Hebelt Solvency II den Gesetzesvorbehalt aus?
Hochschule
Leuphana Universität Lüneburg
Veranstaltung
Rechtswissenschaften (Unternehmens- und Wirtschaftsrecht)
Note
1,3
Autor
Jahr
2015
Seiten
43
Katalognummer
V311019
ISBN (eBook)
9783668100862
ISBN (Buch)
9783668100879
Dateigröße
701 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
EIOPA, Versicherungsaufsicht, Aufsichtsrecht, BaFIN, Verlautbarungen, Solvency II, Solvency 2, Aufsicht
Arbeit zitieren
Jonas Fitschen (Autor), 2015, Regulierung durch EIOPA Verlautbarungen. Hebelt Solvency II den Gesetzesvorbehalt aus?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/311019

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