Der Schuldenberg unter dem Grundgesetz

Eine Denkschrift: gegen die Verewigung der Staatsschulden, für eine vernünftige Kreditfinanzierung staatlicher Groß-Investitionen


Diskussionsbeitrag / Streitschrift, 2015
106 Seiten

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Diese Denkschrift wurde (mit dem nebenstehenden Appell) am 18.11.2015 übersandt:

An den
Präsidenten des Deutschen Bundestages*
Herrn Prof. Dr. Norbert Lammert

An die
Bundeskanzlerin
Frau Dr. Angela Merkel

An die
CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag
z.Hd. von Herrn Volker Kauder

An die
SPD-Bundestagsfraktion
z. Hd. von Herrn Thomas Oppermann

An die
Fraktion Die Linke
z.Hd. von
Frau Dr. Sahra Wagenknecht
Herrn Dr. Dietmar Bartsch

An die
Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen
z. Hd. von
Frau Katrin Göring-Eckardt
Herrn Dr. Anton Hofreiter

* Der Bundestagspräsident hat die Denkschrift inzwischen weitergeleitet an den Petitionsausschuss des Bundestages (Az.: Pet 2-18-08-65-027208).

Eine gekürzte Fassung ist erschienen unter:
Hermann Oetjens, Die Schwarze Null und der Schuldenberg.
Ein Plädoyer gegen die „Verewigung“ der Staatsschulden,
in: DÖV 22/2015, S. 947 - 957

Appell zur Herstellung der Verfassungskonformität

Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf den in Deutschland aufgetürmten Schuldenberg die „mögliche Fehlerhaftigkeit einer über Jahrzehnte von den Regierungen im Zusammenwirken mit dem Parlament geübten Praxis des Haushaltsvollzuges“ (BVerfGE 119 (154) in Betracht gezogen. Namhafte ehemalige Verfassungsrichter haben das bestätigt und sprechen von einer „Dauerrechtsverletzung“, die nichts anderes ist als ein permanenter Verfassungsbruch. Das kann unmöglich hingenommen werden.

Die nachfolgende Denk-Schrift greift dieses Problem auf und führt den Nachweis, dass auch nach der „Schuldenbremse“ (von 2009) in verfassungswidriger Weise Jahr für Jahr Kredite zum Zwecke der Prolongierung der Alt-Schulden aufgenommen werden, die um ein Vielfaches den erlaubten Spielraum der Kreditaufnahmen nach Artikel 115 GG n.F. übersteigen.

Der „Finanzbericht 2015“ des Bundesfinanzministeriums weist für die Jahre 2013-2018 jährliche Kreditaufnahmen zwischen 187 – 224 Mrd. aus (im HG 2016 geplant: 206 Mrd.), die den Rahmen der nach Art. 115 GG zulässigen „Einnahmen aus Krediten“ (maximal 0,35 % des BIP = ca. 11 – 19 Mrd.) deutlich sprengen.

Es wird hiermit an die Bundesregierung appelliert, diese verfassungswidrige „Praxis des Haushaltsvollzuges“ aufzugeben und auf eine klare Verfassungslage zur angemessenen Behandlung der Alt-Kredite hinzuwirken. An die Fraktionen der im Bundestag vertretenen Parteien wird appelliert, keine weiteren verfassungswidrigen Haushaltsgesetze zu verabschieden.

Der Verfassungsfriede ist ein zu hohes Gut,
als dass man eine so wichtige Frage
einfach auf sich beruhen lassen könnte.

Freiburg, den 18.11.2015

Zusammenfassende Thesen

Vernunft, Verfassung und Einzelgesetze:
1. Diese drei Ebenen sind sorgfältig voneinander zu unterscheiden.
2. Was man für vernünftig halten mag, entspricht nicht allein deshalb schon der Verfassungslage. Und was der Verfassungslage entspricht, muss nicht unbedingt vernünftig sein.
3. Entsprechendes gilt für die Einzelgesetze. Man mag sie für vernünftig halten oder auch nicht. Ob sie mit der Verfassung vereinbar sind oder nicht, ist eine ganz andere Frage.
4. Dabei muss man sich vor einer 'fundamentalistischen' Auffassung der Verfassung hüten. Verfassungswidrige Bestimmungen sind nicht in einem 'absoluten' Sinne verboten. Will man an der (jetzt verfassungswidrigen) 'Verewigung' der Alt-Schulden festhalten, wäre die Verfassung entsprechend zu ändern. Auf die öffentliche Diskussion dazu darf man gespannt sein.
Ziel sollte sein: Vernünftige Überlegung, Wortlaut der Verfassung und einzelgesetzliche Regelungen in Einklang zu bringen.

Allgemeine Vernunftgründe zur Kreditfinanzierung:
5. Der aufgelaufene Schuldenberg an Alt-Schulden ist aus Gründen der Generationengerechtigkeit unvernünftig und sollte in absehbarer Zeit abgebaut werden.
6. Kreditfinanzierung ist auch für den Staat vernünftig und sollte grundsätzlich möglich ein. Ein allgemeines Kreditverbot für den Staat erscheint unvernünftig.
7. Der Schuldenberg konnte nur entstehen, weil die Alt-Kredite unbegrenzt prolongiert (Anschlussfinanzierungen) und so gut wie nie getilgt wurden. Zur 'vernünftigen' Kreditfinanzierung gehört jedoch auch für den Staat die Tilgung der Kredite. Kredite sollten nur so lange laufen, wie sie auch einen Nutzen („pay-as-you-use“-Prinzip) für die nachfolgenden Generationen haben.
8. Die unbegrenzte Prolongierung der Alt-Schulden und damit deren Verwandlung in eine ´ewige Anleihe´ ist unsinnig. Gesetzliche Regelungen, die das ermöglichen, sind abzulehnen. Gewisse volkswirtschaftliche Einlassungen, die suggerieren, dass Staatschulden sich durch Wachstum 'selbst finanzieren' oder dass dieselben gar grundsätzlich unproblematisch seien, sind als ideologisch zurückzuweisen. Um die Tilgung von Krediten kommt letztlich auch der Schuldner Staat nicht herum.

Einzelgesetze und Verfassung :
9. Die einzelgesetzlich etablierten 'Verewigungsstrategien' bezüglich der Alt-Schulden sind verfassungswidrig.
10. Die Reichsschuldenordnung von 1924, die der "Verewigung' der Alt-Kredite Vorschub leistete, konnte keine Fortgeltung unter dem Grundgesetz von 1949 beanspruchen, weil sie das Bestimmtheitsgebot des Art. 115 GG verletzt.
11. Für Anschlussfinanzierungen konnte zudem nicht 'auf ewig' ein außerordentlicher Bedarf und werbender Zweck in Anspruch genommen werden, wie von Art. 115 GG (1949) gefordert.
12. Die sog. „Netto-Veranschlagung" der Kredite (ab 1970) mag veranschlagungsrechtlich (im Hinblick auf Art. 110 GG) in Ordnung gehen, sie darf aber nicht dazu dienen, die Begrenzungsabsicht des Art. 115 GG zu unterlaufen. Kreditaufnahmen zum Zwecke der Anschlussfinanzierung sind ab 1970 verfassungswidrig, sofern sie zusammen mit der Neuverschuldung die Summe der veranschlagten Investitionen (gemäß Art 115 GG) überschreiten.
13. Namhafte Juristen (ehemalige Verfassungsrichter) haben die entsprechende Haushaltspraxis als „Dauerrechtsverletzung" qualifiziert. Das BVerfG hat das zwar nicht so entschieden, aber immerhin angedeutet, dass dem so sein könnte.
14. Die Argumentation der 'herrschenden Meinung", die behauptet, dass die Anschlussfinanzierungen keine „Einnahmen aus Krediten“ verschafften und deshalb nicht dem Begrenzungssinn des Art. 115 GG unterworfen seien, hält einer gründlichen Überprüfung nicht stand.
15. Das Artikel-115-Gesetz, mit dem dieselbe Strategie verfolgt wird, führt nicht etwa den neuen Art. 115 GG aus; es unterläuft vielmehr wieder mit der in ihm etablierten 'Verewigungsstrategie' der Alt-Schulden den Begrenzungssinn der Schuldenbremse.
16. Im Übrigen ist zu befürchten, dass in Zukunft vermehrt durch Nutzung von ´Schlupflöchern´ die Schuldenbremse - außerhalb jeder parlamentarischen Kontrolle - umgangen wird (z.B. durch ÖPP - ´Öffentlich Private Partnerschaften´[1] u.a.m.).

Inhalt

Appell zur Herstellung der Verfassungskonformität ... ii

Zusammenfassende Thesen ... iv

Inhalt ... vi

Von den ´Ideen´ – und warum Ideen Berge versetzen können ... ix

I. Der Schuldenberg ... 1
1. Der Schuldenberg – das Phänomen ... 1
2. Der Schuldenberg – im Lichte der Verfassung ... 6
3. Der Schuldenberg – wie es dazu kommen konnte ... 7
4. Der Schuldenberg – Ergebnis einer ´Dauerrechtsverletzung´? ... 10
- Auf die Bedeutung von „Einnahmen aus Krediten“ kommt alles an ... 14
5. Der Schuldenberg – als Ergebnis einzelgesetzlicher Verewigungsstrategien ... 15
6. Die Verewigungsstrategie durch die Reichsschuldenordnung von 1924 ... 15
7. Die Verewigungsstrategie nach der „Großen Finanzreform“ von 1967/69 ... 15
- § 18 BHO stellt – systemwidrig – eine Verbindung her zwischen der Veranschlagung und der Begrenzung der Kredite ... 18
- Die „veranschlagte Neuverschuldung“ als echte Teilmenge der „Einnahmen aus Krediten“ ... 20
8. Die Verewigungsstrategie durch das Artikel 115-Gesetz der „Schuldenbremse“ von 2009 ... 21
- Wieder sind es rein veranschlagungsrechtliche Bestimmungen, mit denen die ´Verewigung´ der Altschulden ermöglicht werden soll ... 22

II. Sind die ´verewigten´ Schulden verfassungskonform? ... 24
9. Die Verewigung der Alt-Schulden war schon unter dem Grundgesetz von 1949 verfassungswidrig ... 25
- Zwei formale und zwei materiale Voraussetzungen für die erlaubten Kredite ... 25
- Die Reichsschuldenordnung von 1924 erteilte (entgegen dem Bestimmtheitsgebot des Art. 115 GG) pauschal eine „ewige Ermächtigung“ für Anschlussfinanzierungen ... 26
- Anschlussfinanzierungen sind keine ´Stundungen´ ... 27
- Auf lange Sicht handelt es sich bei den Anschlussfinanzierungen auch nicht um bloße ´Umschuldungen´ ... 28
- Die Anschlussfinanzierungen erfüllen nicht die materialen Voraussetzungen des „außerordentlichen Bedarfs“ und des „werbenden Zwecks“ ... 29
- Verschaffen die Anschlussfinanzierungen „Geldmittel auf dem Wege des Kredits“? ... 29
10. Die Verewigung der Alt-Schulden war auch ab 1969 verfassungswidrig ... 32
- Nur zwei Sätze regeln im Art. 115 GG n. F. die Kreditaufnahme in der Normallage ... 32
- Die Frage nach der Bedeutung der „Einnahmen aus Krediten“ spielte für das BVerfG (bisher) keine Rolle ... 33
- Die herrschende Meinung hätte wohl kaum je eine Chance gehabt, zum Verfassungsgrundsatz erhoben zu werden ... 33
- Auf den Wortlaut der Verfassung – und den wohlverstandenen Sinnzusammenhang - kommt es an ... 35
- „Geldmittel“ vs. „Einnahmen aus Krediten“ ... 37
- „Aufnahme von Krediten“ vs. „Einnahmen aus Krediten“ ... 38
- Vom angeblichen Telos der Kredite ... 40
- Kreditfinanzierte Tilgungsmittel sind jedenfalls „Einnahmen“ im Sinne des Art. 110 GG ... 41
- Ein angeblich spezielles Telos der „Einnahmen aus Krediten“ i. S. von Art. 115 ... 42
- Die Bedeutungsanalyse der h. M. widerspricht dem Sprachgebrauch des Haushaltsrechts ... 45
- Auch das GG gibt keinen Anlass für eine Umdeutung des Einnahmebegriffs ... 45
- Fazit ... 46
11. Die Verewigung der Alt-Schulden ist auch unter der „Schuldenbremse“ von 2009 verfassungswidrig ... 49
12. Fazit: ... 57
- Zentral ist weiterhin der Begriff der „Einnahmen aus Krediten“ ... 57
- Der Begriff der „finanziellen Transaktion“ rechtfertigt nicht, die Anschlussfinanzierungen aus dem allgemeinen Kreditverbot auszunehmen ... 58
- Als „tatsächliche Kreditaufnahmen“ müssten die Anschlussfinanzierungen zumindest dem Zurückführungsgebot des Art. 115 Abs. (2) Satz 4 GG unterworfen werden ... 58

III. Die Grenzen der ´volkswirtschaftlichen´ Betrachtungsweise ... 60
- Der Staat ist als ökonomischer Akteur nicht mit ´der´ Volkswirtschaft zu verwechseln ... 60
- Zwar kann sich eine geschlossene Volkswirtschaft (als Ganze) nicht verschulden, wohl aber der Staat als einer der Akteure (gegenüber anderen) innerhalb der Volkswirtschaft ... 61
- Staatsschulden ohne Tilgung müssen auf lange Sicht entweder den Kredit oder den Staat ruinieren ... 62

IV. Zusammenfassung und Ausblick ... 64
13. Fazit ... 64
14. Ausblick: Mögliche Tilgungsmethoden ... 64
- Tilgung durch Vermögensabgabe / Lastenausgleich ... 65
- Tilgung durch „Föderalismusreform III“ ... 66
- Tilgung der Altschulden durch Seigniorage ... 67
- Gebändigte Monetarisierung: Anschlussfinanzierungen über die Zentralbank – ohne Zinsen aber mit Tilgungszwang ... 68

V. Worauf es jetzt ankommt: ... 69
- eine breite öffentliche Debatte über den Berg an Alt-Schulden. ... 69
- Dazu gehört die Aufarbeitung der verfassungsrechtlichen Problematik der Anschlussfinanzierungen in der juristischen Kommentarliteratur. ... 69
- Möglicher Weise ist eine neue Befassung des BVerfGs mit dieser Problematik erforderlich, indem ein Haushalt mit der „Schwarzen Null“ zur Normenkontrolle vorgelegt wird. ... 69
- Besser wäre eine sofortige Neu-Novellierung des Art. 115 GG (inklusive Artikel 115-Gesetz), wodurch die komplexe Problematik der Umschuldungen und der Anschlussfinanzierungen angemessen geregelt werden müsste. ... 69
- Am einfachsten wäre eine pragmatisch sinnvolle Tilgungsvorschrift von z.B. 3 %, 2,5 % oder 2 % für alle Kredite, was eine Tilgung jedes Kredites binnen 33, 40 oder 50 Jahren bedeuten würde. ... 69
- Wenn das für den jeweiligen Gesamt-Schuldenstand praktiziert würde, wäre es egal, ob und wie oft umgeschuldet wird. ... 69

VI. Anhang: Meta-Kommentar zu Wiebels Kommentar des Art. 115 GG ... 70
- I. Wiebels erster Schritt: ... 72
- II. Wiebels zweiter Schritt: ... 77
- III. Wiebels dritter Schritt ... 81
- Fazit: ... 82

VII. Namensverzeichnis ... 85

VIII. Literatur ... 87

Von den ´Ideen´ – und warum Ideen Berge versetzen können

Als Philosoph haben mich rechtsphilosophische Fragen schon frühzeitig mehr interessiert als die üblichen ethischen Diskurse, die an Irrelevanz oft kaum zu überbieten sind. Aber auch erkenntnistheoretisch und ontologisch ist die Jurisprudenz von allergrößtem philosophischem Interesse. Es geht immer um ´Ideen´ und deren praktische Wirksamkeit. Ist erst einmal ein Urteil gesprochen, fallen Köpfe – oder (wenn die Todesstrafe endlich abgeschafft ist) auch nicht. Allgemein: ´Ideen´ konstituieren nicht nur das, was man die ´soziale Wirklichkeit´ nennt. Sie führen auch zu makroskopischen Veränderungen der Welt (z.B. Autobahnen, Skylines der Städte, Satelliten, Klimakatastrophe, etc.), die es ohne menschliche ´Ideen´ nicht geben würde.

Nun wirken die ´Ideen´ aber nicht wie der Geist aus Aladins Wunderlampe. Sie sind keine Götter oder platonische Wesenheiten, die ihre eigene Wirksamkeit entfalten könnten. Nicht die Straßenverkehrsordnung schafft die parkenden Autos in Deutschland massenhaft vorzugsweise auf die rechte, in England dagegen auf die linke Straßenseite (was keine physikalische Theorie erklären kann). Es sind immer Menschen, welche die Straßenverkehrsordnung [2] beachten (oder auch mal nicht), was zu entsprechenden Phänomenen führt. deen´ aufgetürmt werden. Ob - im Lichte der Verfassung (genauer: im Lichte der ´Ideen´, die mit dem Text der Verfassung verbunden wurden) – in verfassungskonformer oder nur in verfassungswidriger Weise, das ist im Folgenden die Frage – und was sich ändern könnte, wenn die ´herrschenden´ Ideen in den Köpfen gegen andere ausgetauscht würden.

Was aufgrund von Ideen existiert, könnte auch anders sein. Ideen können im wahrsten Sinne des Wortes Berge versetzen – warum nicht auch den Schuldenberg? Das wäre sogar einfacher, als man uns glauben machen möchte.

Was sind „Einnahmen aus Krediten“? Hätten Sie je gedacht, dass Sie die Antwort auf diese Frage einmal bedeutsam finden könnten? - Falls nicht und falls Sie dabei bleiben möchten, lesen das Folgende besser nicht.

I. Der Schuldenberg

1. Der Schuldenberg – das Phänomen

1. Deutschland hat bis heute einen Schuldenberg von über 2 Billionen [= 2.000 Milliarden] aufgetürmt - davon über 60 % der Bund, knapp 40 % die Länder und Kommunen. Bei 3 % Verzinsung bedeutet das eine Zinslast von jährlich rd. 60 Mrd. [3] Getilgt wurde und wird so gut wie gar nicht.

2. Noch vor kurzem diskutierte man in allen Talkshows rauf und runter, ob die Große Koalition mit ca. 23 Milliarden die zukünftigen Generationen zu sehr belastet. Die Arbeitgeberverbände positionieren sich gegen eine mögliche Rente ab 63 und die erweiterte Berücksichtigung von Erziehungszeiten (Mütterrente). Der Sozialstaat sei so nicht mehr finanzierbar, heißt es. Wegen der Belastung der zukünftigen Generationen sei er gar im Grunde unsozial. [4]

3. Kaum jemand stellt dieselbe Frage in Bezug auf die Zinslast, die (trotz „Schuldenbremse“) ungebremst von Jahr zu Jahr und von Generation zu Generation weiter vererbt wird. 60 Mrd. machen zurzeit rd. 10 % der öffentlichen Haushalte aus. Wenn man bedenkt, dass ohnehin in der Regel mindestens 80 % (eher mehr [5]) aller Haushalte durch gesetzliche Verpflichtungen festgeschrieben sind, sollte man meinen, dass die Bewältigung der Alt-Schulden ein Hauptthema der Politik und in der Öffentlichkeit ist. Pustekuchen.[6]

4. Die Belastung zukünftiger Generationen ist ein demokratie- und verfassungstheoretisches Problem ersten Ranges und wurde auch mehrfach auf der Ebene des Bundesverfassungsgerichts behandelt. Liest man diese Urteile und die ausgedehnte Kommentar-Literatur zum Grundgesetz und zum Haushaltsrecht, ergibt sich ein zwiespältiger Eindruck. Einerseits wird der angewachsene Schuldensockel ausnahmslos als ein gravierendes Problem angesehen. Das BVerfG bezeichnete ihn auch ausdrücklich als ein verfassungsrechtlich bedenkliches Phänomen. Andererseits zeigt sich in der Kommentarliteratur durchgängig eine gewisse Resignation in Bezug auf die rechtliche Würdigung seiner Entstehungsweise. Es herrscht die Auffassung vor, dass dem Problem der überbordenden Staatsverschuldung aufgrund der bisherigen verfassungsrechtlichen Regelungen nicht beizukommen (gewesen) sei.

5. Eine deutliche Zäsur bedeutete das Jahr 2007. Im März legte der Sachverständigenrat (SVR) sein Gutachten „Staatsverschuldung wirksam begrenzen“ vor. Im Juli folgte ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 119, 96), in welchem u.a. auf dieses Gutachten Bezug genommen wurde. Ende Juli 2007 veröffentlichte der Wissenschaftliche Beirat am Bundesfinanzministerium einen Brief an Minister Steinbrück: "Schuldenbremse für Bund und Länder – Für eine Neufassung der Verschuldungsgrenzen" und 2008 ein Gutachten „ Zur Begrenzung der Staatsverschuldung nach Artikel 115 GG“, worin wiederum auf das Urteil des BVerfGs von 2007 Bezug genommen und in dem eine Schuldenbremse nach dem Vorbild der Schweiz vorgeschlagen wurde. Im Monatsbericht vom Oktober 2007 äußerte sich auch die Bundesbank „ Zur Reform des deutschen Haushaltsrechts“.[7]

6. Nach jahrzehntelanger (vom BVerfG gerügter) Untätigkeit reagierte endlich die Politik: 2009 wurde durch Änderung des Grundgesetzes die sog. „ Schuldenbremse“ eingeführt. Staatskredite soll es fortan (für den Bund ab 2016, für die Länder ab 2020) grundsätzlich nicht mehr geben – allerdings mit einer gravierenden Ausnahme: Kredite zur Prolongierung der Alt-Schulden sollen (angeblich) unbegrenzt weiter aufgenommen werden dürfen. Das bedeutet nicht weniger als eine ´Ewigkeitsgarantie“[8] der Alt-Schulden.

7. Denn auch die Schuldenbremse von 2009 hat es (nach herrschender Meinung) nicht mit dem Berg der Alt-Schulden, sondern wieder nur mit der Neuverschuldung zu tun. Die Politik proklamiert die Strategie „Neuverschuldung Null“ als die Lösung des Schuldenproblems.[9] Die Idee dahinter: Friert man den jetzigen Schuldenberg ein, dann werde sich die Schuldenstandsquote von derzeit rd. 80 % des BIP aufgrund des zu erwartenden Wirtschaftswachstums ´von allein´ nach einiger Zeit auf (die nach Maastricht nur erlaubten) 60 % des BIP reduzieren. Bei einem angenommenen Wachstum von 1 % würde das allerdings (ab 2010) 29 Jahre dauern, bei 1,5 % 19, bei 2% 15 Jahre. Weil sich bei wachsendem BIP die Schuldenstandsquote senken würde, nennt man das „Schuldenabbau“. Verschwiegen wird dabei, dass diese Senkung der Schuldenstandsquote natürlich nicht einen einzigen Cent an Tilgung [10] bedeutet, so dass die Zinslast von rd. 60 Mrd. pro Jahr unvermindert fortbesteht (macht in 15 Jahren 900 Milliarden, in 19 Jahren 1,14 Billionen, in 29 Jahren 1,74 Billionen - usw. bis zum Sanktnimmerleinstag). Bis 2010 waren für die aufgelaufenen Schulden von 2 Billionen bereits 1,673 Billionen (= 84 % der Schuldensumme) allein an Zinsen aufzubringen. – Ob sich die derzeitige Niedrigzinspolitik der EZB auf die Dauer fortsetzen wird, bleibt abzuwarten.

8. Auch die Bundeshaushalte 2014-2019 sehen Jahr für Jahr die Pseudotilgung fälliger Altschulden durch Kredite (Anschlussfinanzierungen) in der Größenordnung von 185 – 206 Mrd. vor.[11] Diese ´Verewigung´ der Alt-Schulden durch deren unbegrenzte Prolongierung läuft darauf hinaus, dass sich die bisherigen jährlichen Neuverschuldungen in ein strukturelles Defizit – als ´ewige Schuld´- verwandeln, welches dann auch ´ewige´ Zinszahlungen an die Gläubigerklientel erfordert, die als Belastung der zukünftigen Generationen mit anderen wichtigen Staatsaufgaben konkurrieren.

9. Aber es ist nicht allein die Quantität des Schuldenberges, die öffentliche Aufmerksamkeit verdient. Es ist vor allem auch seine spezifische Qualität, die demokratietheoretisch bedenklich ist. Die privatrechtlichen Schuldkontrakte des Staates (seine expliziten Schulden) gelten als ´harte´ Verbindlichkeiten gegenüber den ´weichen´ Verbindlichkeiten (den sog. impliziten Schulden), die z.B. durch (sozial-)gesetzliche Regelungen verbürgt sind. Sozialstaatliche Leistungsgesetze kann man von einem Tag auf den anderen durch neue Gesetze (sog. ´Reformen´ [12]) ändern, privatrechtliche Schuldkontrakte nicht Es konkurrieren also die „sozialversicherungsrechtlichen Eigentumspositionen“[13] der Bürger mit den privatrechtlich gesicherten Forderungen der Gläubiger. Deren Wertpapier-Vermögen steht unter dem besonderen Eigentumsschutz des Grundgesetzes, sozialstaatliche Regelungen nicht.

10. Eben deshalb kommt den expliziten Staatsschulden eine solche Bedeutung zu, dass das Grundgesetz Vorschriften zu deren Begrenzung enthält. Aufgrund des bedrohlich aufgetürmten Schuldenberges hat das schließlich zur „Schuldenbremse“ geführt: Seit 2009 gilt erstmals mit Verfassungsrang der Grundsatz:„Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen“. [14]

11. Wer schon immer und grundsätzlich gegen den Staatskredit war (z.B. Püttner 1980) wird jetzt triumphieren. Wenn jedoch die „Schuldenbremse“ von 2009 als politischer Durchbruch gefeiert wird, wird dabei übersehen, dass es sich bei dieser Verfassungsänderung im Grunde um eine finanzpolitische Kapitulation handelt. Man sollte sich nämlich darüber im Klaren sein, dass der Staat sich mit dieser finanzpolitischen Wende eines der wichtigsten Finanzierungsinstrumente beraubt, ohne welches eine moderne Wirtschaft undenkbar wäre und ohne welches bis dato auch der Staat nicht auszukommen geglaubt hatte: eben des Kredits.[15] Seit Mitte des 19. Jahrhundert gilt dazu das viel zitierte Wort des Finanzwissenschaftlers Lorenz von Stein: "Ein Staat ohne Schulden fordert entweder zu viel von seiner Gegenwart oder tut zu wenig für die Zukunft" .[16] Dem stand allerdings von je her der konkurrierende Gesichtspunkt gegenüber, dass jede Generation von der vorherigen (ohne Schuldenlast) so viel erbe, dass auch sie ihre Investitionen an die nachfolgende Generation ohne Schulden weitergeben sollte. Über das Für und Wider dieser beiden Grundsätze gibt es eine ausgedehnte Literatur[17], die durch die „Schuldenbremse“ von 2009 nunmehr schlicht für obsolet erklärt wird.

12. Dieser Schwenk in der Finanzpolitik hat jedoch zur Konsequenz, dass die zukünftigen Generationen eine zweifache Last [18] zu tragen haben: die Zins- und Tilgungslast für die Alt-Schulden auf der einen Seite und die Kosten (und zwar zu 100 % !) für erforderliche Neu- und Ersatz-Investitionen (in Infrastruktur, Bildung, Forschung, Gesundheitswesen, etc.) auf der anderen. Das wirft zusätzliche Fragen der Generationengerechtigkeit vor allem auch deshalb auf, weil sich der Nutzen der ehemals kreditfinanzierten Maßnahmen mit den Jahren verliert, so dass umso mehr gilt, was der Bundesrechnungshof bereits 1991 monierte, dass nämlich „heute und in Zukunft Zinsen auch für solche Kredite gezahlt werden, deren Gegenwert ganz oder teilweise schon nicht mehr vorhanden ist“. [19]

13. Was vorher noch im Sinne des Lorenz von Stein als zukunftsbegünstigende Wirkung einer vernünftigen Kreditfinanzierung angesehen werden konnte, verkommt auf diese Weise im Laufe der Zeit zur Klientelpolitik, die zu Lasten der Allgemeinheit nur noch die Geldvermögen der Gläubiger begünstigt.

14. Hinzu kommt, dass ein Staat, der darauf angewiesen ist, dass ihm jährlich Prolon14. Hinzu kommt, dass ein Staat, der darauf angewiesen ist, dass ihm jährlich Prolongierungskredite in der Größenordnung von 200 – 300 Mrd. Euro gewährt werden, seine Souveränität verliert, indem er in eine höchst ungute Abhängigkeit von der Finanzindustrie gerät. [20] Das zeigt nicht nur die Griechenlandkrise. Wenn in der Publizistik immer wieder betont wird, dass mit den diversen Rettungsschirmen die Banken mit Geld geradezu ´geflutet´ würden und gleichzeitig hervorgehoben wird, dass die Banken das billige Geld nicht über Kredite an die freie Wirtschaft weiterreichen, fragt man sich, wofür denn das viele Geld gebraucht wird. Ein Teil der Antwort dürfte in dem Bedarf der Staaten nach Krediten zum Zwecke der Anschlussfinanzierungen liegen – ein weites Feld.

2. Der Schuldenberg – im Lichte der Verfassung

15. Wenn im Folgenden die Frage nach der Verfassungskonformität des Schuldenberges aufgeworfen wird, so vor allem deshalb, weil (wenn überhaupt) allein durch den Bezug auf die Verfassung Aussicht auf eine Verständigung über die normative Beurteilung der staatlichen Kreditfinanzierung besteht. Kredite sind ja nicht per se etwas Gutes oder Schlechtes. Sie werden es erst im Hinblick auf Normen, deren allgemeine Geltung vorausgesetzt wird. Mag das Schuldenmachen auch durch überkommene Moralvorstellungen, vielleicht auch durch gewisse religiöse Auffassungen, verpönt sein. In einem säkularen Rechtsstaat dienen zur normativen Beurteilung nun einmal vorzugsweise die allgemeinen Gesetze – und über diesen als oberstes Regelsystem die Verfassung.

16. Vor einer ideologischen Überhöhung der Verfassung sowie der Beschlüsse der Verfassungsgerichte muss allerdings gewarnt werden. Denn wenn auch einerseits der Gedanke an ´unveräußerliche Menschenrechte´ (zu Recht) mit den Grundrechten demokratischer Verfassungen verbunden ist, so ist doch andererseits kaum anzunehmen, dass allen Detail-Regelungen von Verfassungen die Dignität allgemeiner Menschenrechte zukommt. Das gilt ganz gewiss nicht für diejenigen Regelungen, die im Grundgesetz unter dem Titel „Finanzwesen“ vereinigt sind. Diese Dinge kann man (wie auch die zahlreichen Verfassungsänderungen zeigen) so oder auch anders regeln. Wenn sie allerdings erst einmal auf eine bestimmte Weise geregelt sind, dann geben diese Bestimmungen den Rahmen zu normativen Beurteilungen ab und sind damit dem Belieben privater Wertschätzungen entzogen. Das hindert natürlich nicht, diese Regelungen einer Kritik zu unterziehen, um dadurch zu ihrer Veränderung beizutragen.

17. Von dieser Möglichkeit macht auch das Bundesverfassungsgericht, wie sich am Beispiel des Schuldenberges noch zeigen wird, vielfältig Gebrauch. In solchen Fällen handelt es sich gewiss um eine höchst prominente Kritik, die jede Beachtung verdient. Aber derartige Textelemente in Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts haben dann nicht die Qualität des ´letzten Wortes´.[21] Sie können (und sollten) zwar als qualifizierte Rechts- oder Sachmeinung, aber eben nicht als ´Spruch´ des Verfassungsgerichts (mit Rechtskraft) zitiert werden.

18. Ein berühmtes Beispiel ist in dieser Hinsicht der sog. „Halbteilungsgrundsatz“, demzufolge eine Steuerlast über 50 % angeblich verfassungswidrig sei. Dieser Grundsatz gehört zur Steuerphilosophie des Staatsrechtlers Paul Kirchhof, dem es als Verfassungsrichter gelungen war, diesen Grundsatz in das berühmte „Vermögensurteil“ des BVerfGs von 1995[22] hineinzuschreiben. Dieser Grundsatz gehört jedoch, wie das BVerfG in einem späteren Beschluss 2006 klarstellte, nicht zu den ´tragenden Gründen´ des damaligen Urteils. Mit dieser Begründung wurde dann auch die Verfassungsbeschwerde eines Unternehmers abgewiesen, der unter Berufung auf den Halbteilungsgrundsatz begehrt hatte, seine Gesamtsteuerlast auf maximal 50 % zu begrenzen.[23]

19. Was die Verfassungskonformität des Schuldenbergs angeht, so ist es diesbezüglich durchaus zu dezidierten Äußerungen des BVerfGs im Sinne einer Rechtsmeinung, aber eben noch nicht zum ´letzten Wort´ einer definitiven Entscheidung gekommen. Das liegt daran, dass in den beiden einschlägigen Beschlüssen von 1989 und 2007 jeweils die Kreditfinanzierung eines konkreten Haushaltsgesetzes zur Entscheidung anstand, für welches als besondere Ausnahmesituation die „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ in Anspruch genommen war. Wie die Behandlung des Schuldenberges in sogenannten „Normallagen“ verfassungsrechtlich zu bewerten ist, ist höchstrichterlich noch nicht zu entscheiden gewesen.
Ähnlich verhält es sich mit den beiden einschlägigen Urteilen zweier LandesverfassunÄhnlich verhält es sich mit den beiden einschlägigen Urteilen zweier Landesverfassungsgerichte, dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes vom 16.7.1969 (LZ 1/69) und dem Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts vom 30.5.1984 (HVerfG 1984). Auch in diesen Fällen ging es um spezielle Ausnahmesituationen, so dass auch von diesen beiden Gerichten zwar bedenkenwerte Rechtsmeinungen vorliegen, aber keine rechtskräftigen Entscheidungen zu der hier interessierende Frage nach der verfassungsrechtlichen Würdigung der Prolongierungskredite.

3. Der Schuldenberg – wie es dazu kommen konnte

20. Als Ursache für die Entstehung des Schuldenberges werden sowohl in den genannten Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts als auch in der Literatur vor allem zwei Gesichtspunkte genannt: Einerseits sei der im Grundgesetz verwendete Begriff der Investitionen zu unpräzise gewesen, als dass von daher eine wirksame Einschränkung der Kreditaufnahmen hätte ausgehen können. Andererseits wird hervorgehoben, dass seit der großen Finanzreform von 1967/69 dem Staat durch die damalige Große Koalition die Aufgabe aufgebürdet worden sei, die staatliche Ausgabenpolitik (im Sinne einer Keynesianischen Finanzpolitik) auf das „gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht“ auszurichten, was zu einer erheblichen Ausweitung kreditfinanzierter Ausgaben geführt habe. [24]

21. So richtig und wichtig diese Gesichtspunkte auch sind, so lassen sie doch den entscheidenden Mechanismus außer Acht, durch den allein es zu dem (auch vom BVerfG gerügten) stetig anwachsenden „Schuldensockel“ hat kommen können. Dazu hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt:
„Von Art. 109 Abs. 2 GG soll für die staatliche Kreditaufnahme schon vor und außerhalb der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eine Regulierungsfunktion ausgehen. Sie soll u.a. verhindern, dass sich – jeweils unterhalb der Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG – ein stetig wachsender Schuldensockel bildet, der schließlich die Fähigkeit des Staatshaushalts, auf die Probleme der Gegenwart und der Zukunft zu reagieren, in Frage stellt“ (BVerfGE 79,311: 355).[25]

22. Die entscheidende Ursache für den stetig anwachsenden Schuldensockel hat der Bundesrechnungshof in unmissverständlicher Klarheit ausgesprochen:
„Die fälligen Schulden aus früheren Jahren ersetzt der Bund durch neue Kredite und schuldet dadurch um (Anschlussfinanzierung). Auf diese Weise wälzt er die Schulden- und Zinslast weiter in die Zukunft: der Schuldenstand vermindert sich nicht“ (Bericht 2012: 323).
Das führt zu dem, was man auch den „Stapeleffekt“[26] der staatlichen Kreditaufnahme genannt hat.

23. Daraus ergibt sich die Frage, wie diese jahrzehntelange Schuldenpraxis verfassungsrechtlich zu bewerten ist. Die herrschende Meinung dazu haben der Präsident des Bundesrechnungshofes und einer seiner Mitarbeiter wie folgt ausgedrückt:
„Ein (..) wesentlicher Grund für den Schuldenanwuchs ist, dass verfassungsrechtlich keine Verpflichtung zur Tilgung aufgenommener Schulden besteht. Für alle Kredite gilt unabhängig von ihrem Entstehungsgrund: Sie können im Rahmen der sog. Anschlussfinanzierung, die nichts anderes als eine bloße Umschuldung darstellt, abgelöst werden. Für Schulden gibt es eine Art von »Ewigkeitsgarantie«“ (Engels/Hugo 2007: 449).

24. Aber Engels und Hugo beklagen diese Ursache mehr als ein hinzunehmendes Übel, als dass sie dessen verfassungsrechtliche Möglichkeit in Frage stellen. Auch sie gehen (mit der herrschenden Meinung und angesichts der absurdesten Konsequenzen[27]) davon aus, dass das Grundgesetz diese bedenkliche ´Ewigkeitsgarantie´ zulasse, und zwar deshalb, weil es nicht explizit die „Tilgung aufgenommener Schulden“ vorschreibe.[28]

25. Dabei sind allerdings zwei Dinge sorgfältig zu unterscheiden, deren Vermengung zu erheblichen Konfusionen führen muss. Das eine ist, dass Kredite (selbstverständlich) zu tilgen sind. Kredite verschaffen ihrem Wesen nach nur eine befristete Liquidität mit der Verpflichtung zur Rückzahlung. Die Notwendigkeit der Tilgung ist Bestandteil der vertraglichen Kreditvereinbarungen. Das braucht das Grundgesetz also nicht eigens vorzuschreiben. [29] Eben deshalb kommt es ja auch überhaupt erst zum Problem der Anschlussfinanzierungen. - Eine ganz andere Frage ist, wie diese Tilgung (während oder am Ende der Laufzeit) bewerkstelligt wird, ob durch reguläre Steuereinnahmen oder durch neue Kredite. [30] Nur ersteres würde zu einer effektiven Reduzierung der Schuldenlast führen, letzteres nicht.

26. Aber selbst wenn das Grundgesetz die Reduzierung des Schuldenstandes auch nicht ausdrücklich vorschriebe [31], so würde daraus doch nicht automatisch folgen, dass deshalb die Aufnahme von Krediten zum Zwecke der Tilgung von Alt-Krediten (und damit deren Verewigung durch unbegrenzte Prolongierung) ´erlaubt´ wäre. Entscheidend ist nicht, ob das Grundgesetz die effektive Reduzierung der Schuldenlast ausdrücklich vorschreibt, sondern ob (und ggfs. in welchem Umfang) die Aufnahme von Neu-Krediten zum Zwecke der Tilgung von Alt-Krediten (die in jedem Falle zu erfolgen hat) mit der eindeutigen Begrenzungsabsicht des Grundgesetzes vereinbar ist oder nicht.

27. Diese alles entscheidende Frage ist in der öffentlichen Diskussion vollkommen aus dem Blick geraten, weil die Politik seit der Großen Finanzreform von 1967/69 (leider mit Erfolg) darauf hingewirkt hat, das Problem der Staatverschuldung ausschließlich als eine Frage der Neu-Verschuldung zu betrachten. [32] In der Kommentarliteratur hat das zu der (leider: herrschenden) Meinung geführt, dass die Kreditaufnahme zum Zwecke der Tilgung von Alt-Krediten vom Wortlaut der Verfassung her gar nicht unter deren Begrenzungssinn falle.

28. Dem wird noch gehörig zu widersprechen sein. Es scheint kaum glaublich, dass die28. Dem wird noch gehörig zu widersprechen sein. Es scheint kaum glaublich, dass die Aufstapelung der Alt-Schulden zu dem Schuldenberg (der schließlich auch die Politik zur Notmaßnahme der „Schuldenbremse“ veranlasst hat) mit der Verfassung vereinbar gewesen sein sollte.

4. Der Schuldenberg – Ergebnis einer ´Dauerrechtsverletzung´?

29. In ihrem Sondervotum zum Urteil des BVerfGs vom März 2007 rügen die beiden Verfassungsrichter Di Fabio und Mellinghoff die Auftürmung des Schuldenberges denn auch als Ergebnis einer ´Dauerrechtsverletzung´ (BVerfGE 119, 96: 172).[33] Dieser Beurteilung schließt sich der ehemalige Verfassungsrichter Paul Kirchhof (2012: 65) an. Der Mehrheitssenat hat dieses Problem durchaus erörtert, aber (mangels Entscheidungserheblichkeit) nicht entschieden. Allerdings endet der Beschluss des Mehrheitssenats mit dem sybillinischen Schlusssatz:
„Nur ergänzend ist zu berücksichtigen, dass auch die Erkenntnis möglicher Fehlerhaftigkeit einer über Jahrzehnte von den Regierungen im Zusammenwirken mit dem Parlament geübten Praxis des Haushaltsvollzuges[34] nicht ohne weiteres zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines bestimmten Haushaltsgesetzes führen könnte“ (BVerfGE 119 (154).

30. Das ist eine bemerkenswerte Äußerung für ein Verfassungsgericht. Auch der Mehrheitssenat des Bundesverfassungsgerichts zieht also ausdrücklich einen jahrzehntelangen Verfassungsbruch in Betracht. Einen ähnlichen Satz gab es schon im Urteil von 1989. Nachdem zuvor die gefährlichen Wirkungen eines anwachsenden Schuldensockels erwähnt wurden, heißt es dann:
„Gibt es Versäumnisse früherer Haushaltsgesetzgeber, muss er [sc.: der jetzige Haushaltsgesetzgeber) mit deren Folgen leben; sie können aber seine Handlungsmöglichkeiten nicht zusätzlich, also über das hinaus einschränken, was ohnehin aus seiner Bindung an die Eignung der zu treffenden Maßnahme zur Abwehr der Störung erfolgt“ (BVerfGE 79, 311: 340).

31. Auch hier wurden bereits im Zusammenhang mit dem Schuldenberg „Versäumnisse“ (sprich: die verfassungswidrige Praxis) früherer Gesetzgeber in Betracht gezogen. Es wird aber gewissermaßen nur mit dem Zaunpfahl gewunken, ohne dass es dazu zu einer definitiven Entscheidung mit daraus abzuleitenden verfassungsrechtlichen Konsequenzen gekommen wäre.

32. Der zuletzt zitierte Satz gibt dazu die Begründung: Bei dieser Entscheidung von 1989 (wie auch bei der späteren Entscheidung von 2007) ist nämlich zu beachten, dass es sich um einen Haushalt handelte, dessen Kreditaufnahme dazu verhelfen sollte, die zuvor festgestellte „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ zu beseitigen. Nur für eine derart spezielle Ausnahmesituation[35] greift das Argument, dass der angesammelte Schuldensockel (als möglicher Fehler der Vergangenheit) nicht zusätzlich dazu nötigen könne, Maßnahmen zu seinem Abbau zu ergreifen, die wiederum die Mittel zur Beseitigung der angenommenen Störung konterkarieren würden. Wenn also zur Beseitigung einer solchen Störung bereits eine gewisse Neuverschuldung durch Kredite (z.B. auch zur Finanzierung gewisser Steuererleichterungen) für erforderlich gehalten wird, würde es keinen Sinn machen, die Kreditaufnahme für die Finanzierung der in derselben Situation fällig werdenden Alt-Schulden zu verbieten und deren Tilgung durch Steuern zu verlangen. Die Zielsetzung der Beseitigung einer angenommenen Störung würde in einer solchen Ausnahmesituation also die Anschlussfinanzierungen durch Kredite mit legitimieren. - So weit, so gut.

33. Es wäre allerdings völlig verfehlt, aus dieser für eine Ausnahmesituation geltenden Logik eine allgemeine Erlaubnis für die Verewigungspraxis der Alt-Schulden in gesamtwirtschaftlichen Normallagen abzuleiten. Es wäre also noch zu klären, wie es um die verfassungsrechtliche Beurteilung von Anschlussfinanzierungen in Normallagen steht.

34. Für die Kreditfinanzierung in der Normallage hat das BVerfG 1989 den allgemeinen Grundsatz formuliert, der Haushaltsgesetzgeber werde durch Artikel 115 GG „daran gebunden, nicht mehr an Krediten aufzunehmen, als für Investitionen ausgegeben wird“. Damit sei die Begrenzung verbunden, „dass der Kredit nur im Umfang der Ausgaben mit zukunftsbegünstigendem Charakter in Anspruch genommen werden darf. [36] Entscheidend für den Inhalt und die Wirksamkeit dieser Begrenzung wird somit der Begriff der Investition, den die Verfassung allerdings undefiniert lässt “ (BVerfGE 79, 311: 334). [37] Entsprechend dringlich mahnte das BVerfG (E 79, 311: 354)) bereits 1989 die gesetzliche Konkretisierung des Investitionsbegriffs an.

[...]


[1] Diese Befürchtung äußert z.B. der Bundesrechnungshof (2014) in seinem „Bericht [..] über Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP)“, S. 6, 34 ff. (Ziff. 0.6, 6.1). - Der Bundesrechnungshof hat die Kreditverträge, die zwischen der öff. Hand und den Privaten abgeschlossen werden, im Hinblick auf deren Vereinbarkeit mit Art. 115 GG nicht geprüft, befürchtet jedoch, dass die „Schuldenbremse“ einen Anreiz dazu geben könnte, „Projekte auch dann im Wege von ÖPP zu realisieren, wenn eine konventionelle Realisierung wirtschaftlicher wäre“, vor allem deshalb, weil ÖPP „unabhängig von deren Wirtschaftlichkeit als Finanzierungsquelle verstanden wird, für die keine ausreichenden Haushaltsmittel zur Verfügung stehen“ (S. 35). – In der juristischen Literatur wird dieses Problem seit längerem unter dem Titel „Kreditaufnahme ohne Krediteinnahmen“ diskutiert (vgl. Höfling 1993: 30; Jahndorf 2003: 288).

[2] Vgl. dazu: Oetjens 2006: Das Gehirn, das Ich und die Straßenverkehrsordnung

[3] Da es im Folgenden um eine strukturelle Argumentation geht, kommt es wesentlich auf die Größenordnungen an (die sich mit Kopfrechnen leicht beherrschen lassen), nicht auf die Exaktheit der Zahlen mit mehreren Nachkommastellen. Genauere Zahlen über die Verschuldung des Bundes und der einzelnen Länder in der Entwicklung von 1950 - 2010 finden sich in dem Positionspapier: Biedenkopf (u.a.) (2011): Runter vom Schuldenberg: Plädoyer für eine nachhaltige und transparente Finanzpolitik [= Positionspapier des Instituts für den öffentlichen Sektor], dem die genannten Zahlen entnommen sind. Für 2010 ergibt sich daraus: Schuldenberg: 2.062 Mrd. (= 83,2% vom BIP), davon Bund: 1.312 Mrd. (= 64%), Zinsausgaben 2010: 64,6 Mrd. (kumuliert bis 2010: 1.673 Mrd.). – Ausführliches Zahlenmaterial ist neuerdings veröffentlicht von: Statisches Bundesamt (2014) Finanzen und Steuern. Schulden der öffentlichen Haushalte (Art. Nr. 2140500127004).

[4] Entsprechend warf schon vor Jahren Ralf Dahrendorf (2004) die Frage auf: „Wie sozial kann die Soziale Marktwirtschaft noch sein?“ - Der Sozialstaat wird in Frage gestellt, die auf Dauer gestellte Zinslast nicht.

[5] Vgl. dazu Hillgruber, Kommentar zu GG Art. 115 (Rn 84). – Bundesminister Steinbrück hob in der Debatte um die Schuldenbremse hervor, dass 80 – 85 % des Bundeshalts (inklusive Schuldendienst) festgelegt seien (Vgl. Debatte am 29.5.2009, Sten. Ber. 16/225, S. 24867).

[6] Eine seltene Ausnahme ist der Artikel von Frank Thewes „Jetzt ist es raus: Der Staat zahlt seine Schulden nie zurück“ im Focus vom 31.10.2013, der das Problem der Verewigung des Schuldenberges klar erkannt hat.

[7] Vgl. dazu die vergleichende Studie zu den Vorschlägen des SVR und der Bundesbank von Groneck / Plachta 2008 „Close to balance oder Nettoinvestitionen?“ in: Wirtschaftsdienst 2008 (2): 115–120.

[8] Dieser Ausdruck findet sich bei Engels/Hugo (2007: 449), zustimmend zitiert von Maunz/Dürig, Kommentar zum GG Art. 115 Rn. 123 Anm. 6. - Das Problem der potentiellen Verewigung der Staatschulden wurde bereits frühzeitig von dem Mitglied der Bundesschuldenverwaltung Meder (1959: 180 ff. – Vgl. dazu Höfling (1993: 89) thematisiert (vgl. unten Tz 75 ff.) – In der älteren Literatur wurde die Souveränität des Staates und seine Natur als ´ewige´ Persönlichkeit sogar dahin interpretiert, dass von irgendeiner Art von Tilgungszwang grundsätzlich nicht die Rede sein könne: „Will sich der Staat über seine Verpflichtungen hinwegsetzen, wird ihn daran auch keine Art von Zwangstilgung hindern. Staatsschulden sind ferner Schulden, aufgenommen von einer Persönlichkeit, der, gegenüber anderen, ewige Dauer zukommt. Daraus folgt, dass, wie ein unbedingter Zwang zur Tilgung für den Staat nicht vorhanden ist, so auch die Notwendigkeit einer Schuldentilgung überhaupt, wie insbesondere innerhalb bestimmter Fristen, von diesem Gesichtspunkt aus, fortfällt“ (Zorn 1905:7).

[9] Die Präambel zum Koalitionsvertrag der Großen Koalition 2013 enthält die programmatische Überschrift: „Neuverschuldung stoppen und Schuldenstandsquote senken“. Darunter heißt es weiter: „Die Neuverschuldung wollen wir dauerhaft stoppen, die Schuldenstandsquote senken und dabei die Investitionskraft von Bund, Ländern und Kommunen sicherstellen. Nur so werden wir unserer Verantwortung gegenüber unseren Kindern und Enkeln gerecht.“ – Auch im „Finanzplan des Bundes 2013 bis 2017“ [https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/ Oeffentliche_Finanzen/Bundeshaushalt/Haushalts_und_Finanzplaene_ab_2006/2013-08-13-finanzplan-2013-2017.pdf?__blob=publicationFile&=2 (06.11.15)] ist nur von einer Absenkung der „Kreditfinanzierungsquote [..] ab dem Jahr 2015 Null“ und von einem „Rückgang der Schuldenstandsquote bis auf voraussichtlich weniger als 70 % Prozent im Jahr 2017“ (aaO S. 9) die Rede.

[10] Auch das wegen seiner „schwarzen Null“ gerühmte HG 2015 sieht eine vollständige Deckung der Ausgaben für fällig werdende (Alt-)Kredite (in Höhe von 188,5 Mrd. Euro) durch (Neu-)Kredite vor (vgl. Bundestagsdrucksache 18/2000 „Kreditfinanzierungsplan“, S. 37). Dieser Umstand wird dadurch verschleiert, dass nur noch von der Neu-Verschuldung die Rede ist, seit ab 1970 für Kredite haushaltsrechtlich das Prinzip der Nettoveranschlagung (im Gegensatz zum ansonsten herrschenden Bruttoprinzip) eingeführt wurde (dazu weiter unten mehr).

[11] Vgl. Monatsbericht des BMF 20.8.2015 „5 Bundeshaushalt 2014-2019“ [http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/2015/08/Inhalte/Kapitel-5-Statistiken/5-1-05-bundeshaushalt-2014-2019.html) (21.8.2015)]

[12] So forderte denn auch der SVR in seinem Jahresgutachten von 1998/98 „Vor weitreichenden Entscheidungen“: „Ausgabenkürzungen müssen in erster Linie über Änderungen von Leistungsgesetzen herbeigeführt werden; Besitzstände vieler Bürger müssen in Frage gestellt werden“ (aaO Tz 392).

[13] So die Verfassungsrichter Di Fabio/Mellinghoff in dem oben zitierten Urteil (BVerfGE 119, 96: 173). – Diese besondere Qualität der privatrechtlich verankerten expliziten Schulden gegenüber den gesetzlich änderbaren impliziten Schulden hebt auch das zitierte Gutachten des Sachverständigenrates von 2007: Tz 3 hervor.

[14] Art. 109 Abs. (3) Satz 1 GG. – Art. 115 GG enthält Spezifizierungen für den Bund. Art. 143d GG definiert Übergangsregelungen.

[15] Genau das hatte bereits der Philosoph David Hume (1711 – 1776) als Folge einer unbegrenzten Erhöhung der Staatsschulden vorausgesagt: „Entweder wird die Nation den öffentlichen Credit, oder der öffentliche Credit wird die Nation zugrunde richten“ (vgl. unten Anm. 160). In Deutschland hat man durch die Auftürmung des Schuldenberges den Kredit ruiniert, Griechenland steht kurz vor dem Staatsbankrott.

[16] Lorenz von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, zweite Aufl. Leipzig 1871, S. 666.

[17] Eine abwägende Darstellung dieser beiden Grundsätze findet sich bei Schlesinger/Weber/Ziebarth (1993) im Abschnitt: „VII. Der Staatskredit im Lichte der intergenerativen Gerechtigkeit“ (S. 217-231).

[18] Diese Schwierigkeiten haben der ehemalige Bundesbankpräsident Schlesinger und seine Koautoren bereits 1993 weitsichtig vorausgesehen: „Der Wechsel in der Finanzierungsart beim Übergang von einer Generation zur anderen hat jedoch seine Tücken. Gibt nämlich die heutige Generation der Kreditfinanzierung den Vorzug, wohingegen in der Zeit davor in der Tendenz die Steuerfinanzierung maßgebend war, so streicht diese Generation durch dieses Finanzmanöver einen unverdienten Vorteil ein; zum einen erhält sie von ihrer Vorgängergeneration zum „Nulltarif“ das Vermögen, gibt aber zum anderen zugleich einen Teil der Finanzierungskosten an die Nachwelt weiter. Der nachrückenden Generation fällt es dann umso schwerer, wieder auf die Steuerfinanzierung umzuschalten“ (Schlesinger/Weber/Ziebarth 1993: 222). – In dieser Situation befinden wir uns heute.

[19] Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1991 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung, in: BT-Drs. 12/1150, S. 20. Vgl. dazu Schlesinger/Weber/Ziebarth 1993: 221. – Ähnlichen Bedenken wurden schon 1980 vom Wiss. Beirat beim BMF („Aufgaben und Ziele einer neuen Finanzpolitik, Schriftenreihe des BMF, Heft 29, 1980) in Betracht gezogen – zit. n. Lappin 1993, 153. – Als treffendes Beispiel für diese Absurdität dient in der Literatur der „kreditfinanzierte Dienstwagen, der nach vier Jahren ausgemustert wird und dessen beide Nachfolgemodelle gleichermaßen kreditfinanziert werden. Nach zwölf Jahren zahlen die Steuerpflichtigen Zinsen für drei Kredite, obgleich nur ein Fahrzeug genutzt werden kann“ (Stefan Bajohr 1998: 449).

[20] Vgl. dazu Stefan Bajohr (1998: 438), der hervorhebt, die Geldschöpfung werde „tendenziell nicht mehr von den Staaten vorgenommen, sondern von internationalen Finanzkomplexen, in deren Abhängigkeit sich die nationalen Ökonomien begeben“. Die Geldschöpfung findet in der Tat im Wesentlichen über Kredite der Geschäftsbanken statt, die sich im Falle der Staatsverschuldung billig bei der Zentralbank refinanzieren können, da die staatlichen Schuldverschreibungen als Sicherheit für den Zentralbankkredit gelten. Die Zinsdifferenz zwischen dem billigen Zentralbankkredit und den ausgereichten Schuldverschreibungen, die sog. Seigniorage, kommt dabei allein den Banken zu. Würde man den Mechanismus der Geldschöpfung ändern, könnte die Seigniorage dem Staat (und damit der Allgemeinheit) zu Gute kommen. An die Stelle der Zinsen an die Banken könnten Tilgungen an die Zentralbank treten (vgl. Huber (2011) und die Initiative: [www.monetative.de (07.11.15)]; [www.vollgeld.de/ (07.11.15)]; [www.vollgeld.de/kritik-und-gegenkritik/ (07.11.15)] – ferner unten Tz. 204 ff.).

[21] Vgl. dazu Böckenförde 1999: 179 ff.

[22] Beschluss vom 22.6.1995 (BVerfG 2 BvL 37/91).

[23] Beschluss vom 18. Januar 2006 (2 BvR 2194/99).

[24] Rein quantitativ ist dazu festzustellen, dass der Löwenanteil am Schuldenberg (ca. 47%) durch die Regierung Kohl (davon 84% in der Zeit nach der Wiedervereinigung) produziert wurde.

[25] Wenn das tatbestandlich gemeint sein sollte, ergibt sich natürlich die Frage der Justiziabilität, da nicht klar ist, wer nach welchen Kriterien darüber befinden könnte, wann das Reagieren auf die Probleme der Gegenwart und der Zukunft in Frage gestellt ist, und zwar aufgrund (!) eines zu hohen Schuldensockels. Jeder monokausale Erklärungsversuch dieser Art dürfte von vornherein zum Scheitern verurteilt sein. Vgl. dazu auch Höfling 1993: 267.

[26] Diesen treffenden Ausdruck benutzte Prof. Hans Meier (Emeritus Berlin) 2009 in seinem (leider unveröffentlichten) Vortrag an der Univ. Freiburg i. Brsg. zum Thema „Staatsschulden und Demokratie“. - Diesem Vortrag verdanke ich meine Sensibilisierung für die verfassungsrechtliche und demokratietheoretische Dimension des Problems der Staatsschulden.

[27] Am schärfsten formuliert bei Jahndorf (2003: 105): „Ginge es allein nach Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, könnte sich der Staat in verfassungskonformer Weise bis zur Selbsterdrosselung verschulden. Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG vermag weder einen stetig wachsenden Schuldensockel noch einen Staatsbankrott [zu] verhindern.

[28] So auch (unter Hinweis auf Engels/Hugo) Schiller (2013: 35).

[29] Demgemäß heißt es z.B. bei Wiebel (1978: Rn14): „Die Aufnahme von Krediten bringt die unmittelbare und unbedingte Verpflichtung mit sich, die eingenommenen Mittel zurückzuzahlen“.

[30] Diese Differenz betont Lappin (1994: 173): „Ausgehend vom Kreditbegriff des Art. 115 Abs.1 Satz 2 GG führen Krediteinnahmen stets zu Liquidität auf Zeit. Dabei kann zunächst offen bleiben, ob zum späteren Ausgleich Steuereinnahmen zur endgültigen Tilgung oder erneute Krediteinnahmen zur Prolongierung veranschlagt werden“.

[31] So z.B. Kube (2009: Rn 123): „Eine Pflicht zur Reduzierung der bestehenden, übermäßigen Staatsverschuldung ist, ungeachtet ihrer dringenden Gebotenheit, aus dem insoweit klaren Wortlaut des Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG nicht herzuleiten. “ – Hervorhebungen im Original). Ähnlich zusammenfassend Höfling (1993: 174).

[32] Vgl. dazu z. B. die amtliche Begründung zur Änderung von HGrG § 13, worin betont wird: „Bedeutsam ist allein die Neuverschuldung in Nettobeträgen“ (Bundestagsdrucksache V/3040 Abs. 165). – Spätestens mit Einführung der Maastricht-Kriterien hat aber auch die Politik für wichtig befunden, die Gesamtverschuldung eines Staates (Grenze: 60% des BIP) für relevant zu halten.

[33] Ohne diese Formulierung, aber in der Sache zustimmend das Sondervotum des Richters Landau (BVerfGE 119, 96 (174 ff.). - Schon zum Urteil des HVerfGs vom 30.5.1984 gab es eine entsprechende abweichende Meinung der beiden Richter Bettermann/Gündisch, die von der Verfassungswidrigkeit des Hamburgischen Haushaltsbegleitgesetzes 1984 ausgingen (HVerfG 1984: 182).

[34] Auf eben diese höchst problematische jahrzehntelange Praxis berief sich im Hamburger Verfassungsstreit von 1984 der Hamburgische Senat (vgl. dazu HVerfG 1984: 173).

[35] Auch das HVerfG (1984) stützte seine Entscheidung letztlich auf einen Ausnahmetatbestand, nämlich auf die vom Hamburger Senat geltend gemachte „besondere Situation der Umstellung des Haushaltsrechts“ (S. 174). Diesem Argument sind die Entscheidungsgründe gefolgt (Abschnitt II, 2 c - aaO, S. 179). Die Zulässigkeit einer solchen Ausnahme leitet das HVerfG daraus ab, dass durch Art. 72 Abs.1 HV „die möglichen Ausnahmen von der regelhaften Bindung an werbende Zwecke (Investitionen) nicht geregelt werden“. Diesbezüglich bestehe „ein deutlicher Unterschied etwa zu der Begrenzungsregel des Art. 115 GG n.F.“, so dass nach der HV „weitere Ausnahmen möglich“ seien (aaO S. 177).

[36] Höfling (1993: 143) deutet das so, dass das „pay as you use“- Argument im Art 115 GG (1969) „keine Grundlage mehr“ finde: „Damit aber ist einem der zentralen Begründungstopoi in der Staatsschuldendebatte, der sich auch in der politischen Auseinandersetzung größter Beliebtheit erfreut, durch die Neufassung des Art 115 Gg endgültig die verfassungsrechtliche Basis entzogen worden. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive kommt also dem Argument einer „fairen“ bzw. „gerechten“ Lastverteilung zwischen Gegenwart und Zukunft insoweit kein Gewicht mehr zu.“

[37] Wir werden noch sehen, dass es nicht der undefinierte Investitionsbegriff sondern der undefinierte Einnahmebegriff ist, den die Kommentatoren zum Anlass nehmen, die Anschlussfinanzierungen aus dem Begrenzungssinn des Art. 115 GG auszunehmen, wozu sich das BVerfG bisher allerdings überhaupt nicht geäußert hat.

106 von 106 Seiten

Details

Titel
Der Schuldenberg unter dem Grundgesetz
Untertitel
Eine Denkschrift: gegen die Verewigung der Staatsschulden, für eine vernünftige Kreditfinanzierung staatlicher Groß-Investitionen
Autor
Jahr
2015
Seiten
106
Katalognummer
V311777
ISBN (Buch)
9783668110809
Dateigröße
1911 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Staatsschulden, Grundgesetz, Artikel 115 GG, ewige Schuld, Anschlussfinanzierungen, Generationengerechtigkeit, Nchhaltigkeit
Arbeit zitieren
Hermann Oetjens (Autor), 2015, Der Schuldenberg unter dem Grundgesetz, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/311777

Kommentare

  • Gast am 26.5.2016

    Gibt es online übrigens auch kostenlos :)

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