Ist der deutsche Allokationsplan zur Ausgestaltung des CO2-Emissionshandels das Produkt der Energielobby?

Eine Analyse auf Basis des advocacy coalition-Ansatzes


Bachelorarbeit, 2015
66 Seiten, Note: 1,3

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1) Einleitung

2) (Umwelt-)Politische Interessenvertretung in der Bundesrepublik

3) Der advocacy coalition-Ansatz als Netzwerkkonzept
3.1) Netzwerke als sozialwissenschaftliches Konstrukt
3.2) Die Policy-Netzwerkanalyse als Forschungsmethode
3.3) Der advocacy coalition-Ansatz nach Paul A. Sabatier

4) Vorarbeiten zur Analyse des NAP-Verhandlungsprozesses
4.1) Voraussetzungen vor Beginn der Verhandlungen
4.2) Beteiligte Akteure
4.3) Datenbasis
4.4) Methodisches Vorgehen: Analysekriterien und Operationalisierung
4.4.1) Kriterium I und II: Potenzielle Möglichkeiten der Einflussnahme
4.4.2) Kriterium III und IV: Tatsächliche Einflussnahme
4.4.3) Kriterium V: Endgültiger Gesetzestext

5) Die NAP-Verhandlungen in Deutschland: eine Analyse
5.1) Verlauf der Verhandlungen
5.2) Kriterium I: Fähigkeit zum Bilden von issue networks
5.3) Kriterium II: Zugang zu Entscheidungsprozessen
5.4) Kriterium III: Konfliktfähigkeit
5.4.1) Stromwirtschaft
5.4.2) Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften
5.4.3) Wirtschaftsminister Clement und NRW-Ministerpräsident Steinbrück
5.5.) Kriterium IV: Stabilität der issue networks
5.6) Kriterium V: Übernahme der eigenen Ideen durch den Gesetzgeber
5.7) Analysefazit

6) Schluss

7) Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Schematische Darstellung des advocacy coalition-Ansatzes nach Sabatier

Abbildung 2: Schematische Darstellung der die Variable „Einfluss“ beschreibenden Kriterien

Tabelle 1: Zuordnung der Einzelakteure zu den advocacy coalitions, auf Basis der Zusammensetzung der AGE (Juli 2003)

Tabelle 2: Positionen und Ergebnisse zum NAP I in Deutschland

1) Einleitung

Noch einmal will ich betonen: Natürlich ist es bei der Zusammenarbeit mit Interessenvertretern (…) nicht zu beanstanden, wenn sich die Politik externen Sachverstand erschließen will. Es kommt mir auch nicht in erster Linie auf die Zahl der Lobbyisten (…) an. Worauf es mir ankommt, ist der tatsächliche oder intendierte Einfluss auf die politische Entscheidungsfindung und die Art und Intensität dieses Einflusses.

(Hans-Jürgen Papier in seiner Rede „Zum Spannungsverhältnis von Lobbyismus und parlamentarischer Demokratie“)

Das Zitat von Hans-Jürgen Papier, ehemaliger Präsident des Bundesverfassungsgerichts, skizziert eine Entwicklung, die seit der Jahrtausendwende immer deutlicher zu Tage tritt: „Als fünfte Gewalt sind die Wirtschaft und ihre Lobbyisten längst erkannt und vielfach anerkannt“ (Gammelin/Hamann 2005: 9). Die Lobbyisten buhlen mit anderen

Interessenvertretern um die Gunst der Politiker und die Möglichkeit, deren Entscheidungen möglichst den eigenen Wünschen entsprechend beeinflussen zu können. Besonders in Politikfeldern, deren Gesetze und Verordnungen die Privatwirtschaft massiv (be)treffen, sind Lobbyisten aktiv.

Zu diesen Politikfeldern gehören immer häufiger auch die Klimapolitik und die mit ihr einhergehenden Maßnahmen, die oft von Industrie und Wirtschaft umgesetzt werden müssen. Hier führt die Arbeit dieser Interessenvertreter dazu, dass sich die Fronten weiter verhärten und die ohnehin nicht sehr harmonischen Beziehungen zwischen den klimapolitischen Akteuren komplizierter werden. Die Flut an unübersichtlichen und sich teilweise widersprechenden wissenschaftlichen Erkenntnissen hemmt die Akteure zusätzlich und ist für klimapolitische Bemühungen oft eher Bremsklotz als Motor (siehe Weidner 2013).

Gleichwohl gibt es kaum ein Themenfeld, in dem schnelles, aber dennoch wohlüberlegtes Handeln von so großer Dringlichkeit ist wie hier. Steigende Meeresspiegel, extreme Wetterschwankungen und negative Veränderungen des Ökosystems führen dazu, dass das Leben in vielen Teilen der Erde jetzt und in Zukunft gar nicht mehr oder nur noch bedingt möglich ist. Der Grund für diese Veränderungen ist die Erderwärmung, die vor allem auf den Anstieg sogenannter Treibhausgase in der Erdatmosphäre zurückzuführen ist. Den größten Anteil dieser Treibhausgase macht CO2 aus, das seinen Weg in die Atmosphäre aber hauptsächlich über die Verbrennung fossiler Energieträger findet - die Erderwärmung als Folge der gestiegenen Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre ist also zum großen Teil ein von Menschen verursachtes Problem (Küll 2009: 23ff.).

Diese Erkenntnis hat klimapolitische Fragen mehr und mehr in den Fokus der internationalen Staatengemeinschaft rücken lassen, was 1997 im Beschluss des Kyoto-Protokolls mündete. Mit dem Abkommen verpflichteten sich weltweit 38 Staaten dazu, ihre Treibhausgasemissionen bis 2012 (im Vergleich zu 1990) um insgesamt 5,2 Prozent zu senken. Für jedes der Länder wurde dabei ein individuelles Reduktionsziel festgelegt, wobei der Europäischen Union die Möglichkeit gegeben wurde, den ihr zugewiesenen gesamten Minderungssatz von acht Prozent auf die einzelnen Mitgliedsstaaten aufzuteilen. Im Protokoll festgeschrieben wurde außerdem die Möglichkeit, Emissionshandelssysteme zu etablieren, um den Staaten die Reduktion der ausgestoßenen Treibhausgase zu erleichtern (Bentz-Hölzl 2014: 49f.). Basis hierfür waren die Überlegungen von John Dales, der 1968 zum ersten Mal die Idee eines Zertifikatehandels zur Bekämpfung von Umweltproblemen aufwarf. Grundgedanke dabei ist, dass ausgehend von einer festgelegten Emissionsobergrenze (cap) eine bestimmte Menge an handelbaren Zertifikaten geschaffen wird, die am Markt gehandelt werden können. Die am Handelssystem beteiligten Akteure bekommen diese Zertifikate zu Beginn entweder kostenlos oder gegen Bezahlung zugeteilt und können dann untereinander mit diesen Emissionsberechtigungen handeln (trade) (Stutz 2008: 25f.).

Die Mitgliedsstaaten der EU entschlossen sich dazu, diese Möglichkeit wahrzunehmen und schufen mit der „Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates“ (im Folgenden Richtlinie 2003/87/EG) die Basis für die Etablierung eines EU-eigenen Zertifikatehandels und damit des „Kernstück[s] der europäischen Klimapolitik“ (Huber 2011: 190). Die Grundzüge wurden dabei von der Europäischen Kommission und dem ECCP festgelegt, die exakte Ausgestaltung jedoch den Mitgliedsstaaten überlassen. Dazu gehörten die Festsetzung der genauen Menge an handelbaren Zertifikaten in den einzelnen Mitgliedsstaaten sowie die Frage, wie diese Zertifikate an die teilnehmenden Akteure ausgegeben werden sollten. Die Mitgliedsstaaten waren angehalten, diese offenen Punkte für sich zu klären und in einem sogenannten Nationalen Allokationsplan festzuhalten; diese Pläne sollten der Kommission bis Ende März 2004 zur Freigabe vorgelegt werden.

Entgegen allen Erwartungen konnten die Treibhausgasemissionen während der ersten Handelsperiode (2005 - 2007) jedoch nicht gesenkt werden, sondern stiegen sogar an, was u.a. auf eine Überallokation an Emissionszertifikaten zurückzuführen ist. Dieses Zuviel an Zertifikaten wiederum war kein Konstruktionsfehler des EU ETS, sondern eine Folge der unterschiedlichen Ausgestaltung der Nationalen Allokationspläne. Auffällig hierbei ist: Die „Regelungen (…), beispielsweise zwischen Deutschland und Großbritannien, (…) [unterscheiden sich] gravierend“ (Böcher/Töller 2012: 25). Während die im Vereinigten Königreich ausgegebenen Zertifikate nur knapp 82 Prozent der bis dato ausgestoßenen CO2-Menge abdeckten und der britische NAP somit mehr als ambitioniert ausgestaltet war, wurden in der Bundesrepublik rund vier Prozent mehr Zertifikate verteilt als CO2 ausgestoßen wurde. Die Emissionsrechte waren hier also vergleichsweise billig und weil damit für die Unternehmen der Zukauf von Zertifikaten günstiger war als in CO2-reduzierende Maßnahmen zu investieren, hatte der Emissionshandel als Klimaschutzinstrument hier versagt. Da sowohl Großbritannien als auch Deutschland zu den größten CO2-Emittenten der EU gehören, sich beide aber auch zu den umwelt- und klimapolitischen Vorreitern der Union zählen, stellt sich die Frage, was zu den beträchtlichen Unterschieden in der Ausgestaltung der NAPs geführt hat (Orlowski/Gründinger 2011: 125f.).

Der in der wissenschaftlichen Literatur am meisten diskutierte Lösungsansatz hierfür sind die institutionellen Gelegenheitsstrukturen in den einzelnen Ländern, die es gesellschaftlichen Interessengruppen unterschiedlich schwer machen, am politischen Gesetzgebungsprozess mitzuwirken. So wird konstatiert, dass Verbände und Gruppierungen es in (neo-)pluralistischen Gesellschaften, in denen die Interessen eher frei miteinander konkurrieren, schwerer haben als in (neo- )korporatistischen Gesellschaften, die ihnen eine Einbindung in den politischen Entscheidungsprozess durch entsprechende institutionelle Strukturen garantieren. Exemplarisch seien hier wieder das Vereinigte Königreich und die Bundesrepublik genannt, deren Interessenvermittlung als eher korporatistisch eingestuft wird (Gründinger 2012: 22ff.). Diese Einordnung stützt den Verdacht, dass die Unterschiede in den NAPs zum Großteil auf die institutionellen Strukturen zurückzuführen sein könnten. Auf die Bundesrepublik und ihr „Referenzland“ Großbritannien umgemünzt würde das bedeuten, dass der deutsche Allokationsplan - im Gegensatz zum britischen - massiv von wirtschaftlichen (beziehungsweise wirtschaftsfreundlichen) Interessenvertretern, Lobbygruppen und Verbänden mitgeformt wurde, da hier die institutionellen Gegebenheiten ein nachhaltiges Mitwirken ebenjener Akteure erleichterten.

Diesen Verdacht zu überprüfen ist das Ziel der vorliegenden Arbeit. Es soll die Frage beantwortet werden, inwiefern nationale wirtschaftliche Interessenvertreter die konkrete Ausgestaltung des EU-Emissionshandels in Deutschland beeinflusst haben. Dazu wird der Verhandlungsprozess zum deutschen NAP I (die entsprechende Handelsperiode lief von 2005 bis 2007)1 und insbesondere die Rolle der Interessenvertreter in diesem Prozess einer Analyse auf Basis des advocacy coalition-Ansatzes unterzogen. Im Folgenden wird zuerst das Phänomen der politischen Interessenvertretung kurz skizziert, worauf eine Auseinandersetzung mit Policy-Netzwerken und dem advocacy coalition-Ansatz nach Paul A. Sabatier erfolgt. Die eigentliche Analyse wird in Kapitel fünf vorgenommen, in dem das Auftreten der nationalen Interessenvertreter im Verhandlungsprozess zum NAP I mit Blick auf bestimmte Kriterien, in die sich die Variable „Einfluss“ splitten lässt, untersucht wird.

Aus Platzgründen kann eine solche Analyse an dieser Stelle nur für Deutschland erfolgen, und das auch nicht bis ins letzte Detail. Trotzdem soll mit der Arbeit herausgearbeitet werden, welche Einflussmöglichkeiten deutsche Interessenvertreter auf die NAP-Verhandlungen hatten und inwiefern die deutschen Allokationspläne - wie im Titel der Arbeit angedeutet - als „Produkt der Energielobby“ bezeichnet werden können.

2) (Umwelt-)Politische Interessenvertretung in der Bundesrepublik

Zum Selbstverständnis einer Demokratie gehört es, dass verschiedene gesellschaftliche Interessen miteinander konkurrieren. Das ist nicht nur normal, sondern auch erwünscht - schließlich soll im Idealfall am Ende eines jeden Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses das Gemeinwohl stehen (von Alemann/Eckert 2006: 3ff.). In diesem Spannungsfeld konkurrierender Interessen stellen Verbände eine besondere Form von Interessengruppen2 dar, da sie sich - unabhängig von aktuellen politischen Entscheidungen - durch eine „personelle und organisatorische Infrastruktur, die nicht ad hoc aufgebaut werden muss“ (Althaus 2007: 801), auszeichnen.

Der Begriff Verbandsarbeit wird häufig fälschlicherweise synonym mit Public Affairs oder Lobbying verwendet, dabei meinen diese politischen Begriffe nicht dasselbe, im Gegenteil. Verbände sind Zusammenschlüsse gleichgesinnter Akteure. Public Affairs und Lobbying kommen jedoch erst dann ins Spiel, wenn es darum geht, wie die Interessengruppen, welcher Art sie auch immer sind, ihre Belange durchsetzen.

„Public Affairs“ fungiert als eine Art Oberbegriff für die Strategien, mit denen die „Beziehungen zu denjenigen, die über öffentliche Angelegenheiten entscheiden“ (Althaus 2007: 799), gepflegt werden. Lobbying ist dabei nur eine Handlungsform unter vielen, wie (das Androhen von) Klagen, Einflussnahme in Form von Bereitstellung wissenschaftlicher Beratung und das Mitwirken in Netzwerken wie Arbeitsgruppen o.ä. (Böcher/Töller 2010: 368ff.). Das „klassische Lobbying“ hat unter diesen Möglichkeiten jedoch eine Art Sonderstellung inne, ist es doch eine Einflussform mit „Projektcharakter“ (ebd.: 369), mit der versucht wird, ganz bestimmte Gesetzesvorhaben zu blockieren. „Lobbying ist [also] eine Unterabteilung von Public Affairs“ (Priddat 2009: 170).

Umwelt- und Energiepolitik zählen in der Bundesrepublik zu den Politikbereichen, in denen Interessengruppen ihre Anliegen besonders intensiv vertreten und dementsprechend aktiv an den Prozessen zur Willensbildung und Entscheidung mitwirken (wollen). Dies liegt vor allem daran, dass „es sowohl ein feinmaschiges Netz an staatlichen Vorschriften als auch den politischen Willen, das Reglement weiter auszubauen, und eine für gute wie schlechte Nachrichten empfängliche Öffentlichkeit“ gibt (Althaus 2007: 809).

Interesse an umweltpolitischen Entscheidungsprozessen äußert sich dadurch, dass entsprechende Maßnahmen entweder besonders unterstützt oder besonders zu verhindern versucht werden (Böcher/Töller 2012: 122). Die von Althaus erwähnte Öffentlichkeit teilt sich also in eine „ökonomische Koalition“ und eine „ökologische Koalition“. Zur ökonomischen Koalition gehören meist Verfechter von Industrie und Privatwirtschaft, die möglichst wenige umweltschützende Regeln umgesetzt wissen wollen, um die eigene Wirtschaftskraft zu schützen. Demgegenüber steht die ökologische Koalition, bestehend aus Befürwortern eines möglichst umfassenden Umweltschutzes, die aktiv für entsprechende Maßnahmen eintreten. Hierzu gehören etwa Umweltschutzgruppen wie der BUND, Greenpeace o.ä. und andere Zusammenschlüsse wie Bürgerinitiativen (Gründinger 2012: 59).

3) Der advocacy coalition-Ansatz als Netzwerkkonzept

Die in dieser Arbeit vorgenommene Analyse basiert auf dem von Paul A. Sabatier entwickelten advocacy coalition-Ansatz, der eine Weiterentwicklung der Netzwerkidee darstellt. Daher erfolgt in diesem Kapitel zuerst eine Auseinandersetzung mit dem Netzwerkbegriff, woraufhin Sabatiers Idee genauer skizziert wird.

3.1) Netzwerke als sozialwissenschaftliches Konstrukt

Die am häufigsten verwendete Begriffsdefinition stammt von Franz Urban Pappi, der ein Netzwerk beschreibt als „eine durch Beziehungen eines bestimmten Typs verbundene Menge von Einheiten. Ein soziales Netzwerk ist dann ein durch Sozialbeziehungen verbundenes System von sozialen Einheiten. (…) Hier sind die Einheiten am häufigsten entweder Personen oder Organisationen“ (Pappi 1993: 85). Für den Fortgang dieser Arbeit genügt es, sich auf Policy-Netzwerke zu beschränken, die sich als „Oberbegriff für verschiedene Arten der Beziehungen zwischen Interessengruppen und Staat“ (ebd.: 89) begreifen lassen.

Da die Netzwerkanalyse eine Methode zur detaillierten Untersuchung von politischen Entscheidungsprozessen ist, wird sie als Teil der Policy- beziehungsweise Politikfeldanalyse gesehen. Mit dieser Integration wurde auf die Kritik, die Policy-Analyse trage der „Unordentlichkeit des politischen Alltags und dem verschränkten Handeln staatlicher und privater Akteure“ nicht Rechnung (Héritier 1993: 9), reagiert. Das zeigt, dass eine Policy-Netzwerkanalyse im Grunde nur dann sinnvoll ist, wenn sie ihren Analysefokus eben nicht nur auf das Zusammenspiel staatlicher Akteure richtet. Eine umfassende Netzwerkanalyse erfordert immer auch ein Einbeziehen nicht-staatlicher Akteure, und das „jenseits hierarchischer, sektoraler und nationaler Gliederungen in einzelnen Politikfeldern“ (ebd.: 16) - unabhängig von der genauen Fragestellung.

In seiner Eigenschaft als „allgemein[er] und neutrale[er] (…) Oberbegriff [für] (…) spezifische Staats-Gesellschafts-Beziehungen in Form von unterschiedlichen Pluralismusformen (…) [und] unterschiedlichen Korporatismusformen“ (Staeck 1997: 65) stellt die Netzwerkidee eine geeignete Basis für diese Arbeit dar, deren Gegenstand besagte Beziehungen zwischen staatlichen und gesellschaftlichen (beziehungsweise privatwirtschaftlichen) Akteuren sind (siehe Koob 1999).

3.2) Die Policy-Netzwerkanalyse als Forschungsmethode

Policy-Netzwerkanalysen können, wie jede sozialwissenschaftliche Forschungsmethode, entweder qualitativer oder quantitativer Art sein - das ist abhängig von der genauen Fragestellung sowie dem Datenmaterial. Bei der Auswahl der Kriterien zur Netzwerkanalyse herrscht in der wissenschaftlichen Literatur hierüber jedoch keine Einigkeit. Das resultiert vor allem daraus, dass - je nachdem, welcher Aspekt des Netzwerks genau untersucht werden soll - unterschiedliche Kriterien relevant sind. Die umfassendste Zusammenstellung hat Frans van Waarden vorgenommen, der insgesamt sieben Oberkriterien mit verschiedenen Unterkriterien vorschlägt: die Akteure des Netzwerks (Anzahl, Art und Eigenschaften der Akteure), seine Funktion (z.B. das Gewähren des Zugangs zu Entscheidungsprozessen, Informations- oder Ressourcenaustausch, Koordination, Implementation und Legitimation politischer Entscheidungen), seine Struktur (Anzahl der Akteure, Symmetrie/Asymmetrie der Beziehungen, Beschränkung/Offenheit des Zugangs), der Grad der Institutionalisierung (wie die institutionelle Einbindung), die geltenden Spielregeln (z.B. Unterstützung Gleichgesinnter oder „Einzelkämpfermentalität“?), die Machtbeziehungen (wie sind die einzelnen Machtressourcen unter den Akteuren aufgeteilt und welche Beziehungen/Abhängigkeiten ergeben sich daraus?) und die spezifischen Akteursstrategien (z.B. die Bereitschaft zur Bildung von Koalitionen, …). Da das eine Analyseraster also nicht existiert, gibt es auch keine einheitlichen Regeln zur Operationalisierung dieser Kriterien. Vor Beginn der Durchführung einer Analyse wird daher meist individuell festgelegt, wie die Kriterien jeweils operationalisiert werden sollen (van Waarden 1992: 32 ff.; Koob 1999).

Für eine Netzwerkanalyse existieren also unterschiedliche Kriterienpools, denen wiederum verschiedene Operationalisierungsraster zu Grunde liegen. Außerdem kann - insbesondere bei qualitativen Analysen - die Datenbasis suboptimal sein, weil z.B. bestimmte interne Dokumente nicht oder nur teilweise zugänglich sind. Diese und andere Umstände können dazu führen, dass die gesamte methodische Konzeption der Netzwerkanalyse in Frage gestellt und das Untersuchungsergebnis anzweifelbar wird. Die Policy-Netzwerkanalyse als sozialwissenschaftliche Forschungsmethode muss daher zwar nicht gleich verworfen werden, jedoch sollten diese Unsicherheitsfaktoren beim Analysieren des Netzwerks stets im Hinterkopf behalten und das Untersuchungsergebnis möglicherweise unter Vorbehalt formuliert werden (Marschall 2009: 115ff.).

Letztendlich versucht die Netzwerkanalyse also, „zunächst unübersichtliche Implementationsfelder zu beschreiben, zu klassifizieren und zu interpretieren, um dadurch einerseits den Implementationsvorgang erklärbar zu machen und zum anderen den Gestaltungspielraum und die Gestaltungsmöglichkeiten der Beteiligten aufzuzeigen“ (Kevenhörster 2008: 354). Dies zu tun wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit versucht, die die Frage nach dem Einfluss der deutschen Energielobby auf die Ausgestaltung des NAP beantworten will. Die Analyse arbeitet mit dem advocacy coalition-Ansatz, ein von Paul A. Sabatier entwickeltes Netzwerkkonzept, das die Akteure eines (Ober-)Netzwerks in unterschiedliche Koalitionen und damit Einzelnetzwerke unterteilt, um ihr Handeln in einem großen Zusammenhang besser erklären zu können. Dieser Ansatz wird im nächsten Schritt vorgestellt.

3.3) Der advocacy coalition-Ansatz nach Paul A. Sabatier

Sabatier konstruiert sein advocacy coalition-Konzept ausgehend von der Überlegung, dass die beste Einheit zur Analyse eines Policy-Wandels ein sogenanntes Policy-Subsystem ist, zu dem „diejenigen Akteure oder [die] Anzahl öffentlicher und privater Organisationen [gehören], die aktiv mit einem Policy- Problem oder Policy-Fragen (…) befaßt sind“ (Sabatier 1993: 120). Ein Policy- Subsystem ist also ein Netzwerk, das aus sämtlichen an einem politischen Entscheidungsprozess beteiligten Akteuren besteht. Diese Akteure lassen sich in advocacy coalitions zusammenfassen, die aus „Personen in unterschiedlichen Positionen (gewählten Beamten, Politikern und Verwaltungsbeamten, Vorsitzenden von Interessengruppen, Wissenschaftlern) [bestehen], die ein spezifisches „belief system“ teilen - d.h. ein Set von grundlegenden Wertvorstellungen, Kausalannahmen und Problemperzeptionen - und die über längere Zeit einen durchschnittlichen Grad koordinierter Handlungen aufweisen“ (Sabatier 1993: 127).

Eine advocacy coalition ist also ein Zusammenschluss mehrerer Akteure, die in einem Policy-Subsystem die gleichen Vorstellungen vom Ausgang der politischen Entscheidung teilen. Diese Vorstellung konstituiert sich - wie bereits in der oben zitierten Erklärung - durch das jeweilige, der Koalition eigene belief system. Inwieweit die Koalition jedoch in der Lage ist, die eigene Vorstellung in reale Policy-Outcomes umzusetzen, hängt von ihren Ressourcen ab, zu denen „Geld, Expertise, die Zahl der politischen Unterstützer und rechtliche Autorität“ (Sabatier 1993: 131) gehören.

Wendet man das advocacy coalition-Konzept auf die zentrale Frage dieser Arbeit an, ergibt sich also folgendes Bild: Die Frage nach der genauen Ausgestaltung des Emissionshandelssystems in Deutschland bilden das Policy-Subsystem. Dessen Akteure lassen sich in zwei advocacy coalitions teilen, nämlich die ökonomische und die ökologische Koalition. Die zentralen Handlungsmotive beider Zusammenschlüsse sind die Quintessenz ihrer jeweiligen belief systems, in diesem Fall wirtschaftliche Interessen (Ökonomie) beziehungsweise Klimaschutz (Ökologie).

In ihrer Eigenschaft als Zusammenschluss aus mehreren Akteuren fungiert eine advocacy coalition immer auch als eigenes Netzwerk, bezogen auf ihre Rolle in einem Policy-Subsystem also sozusagen als Netzwerk im Netzwerk. Nach Corbach lassen sich die beiden an der Ausgestaltung des Emissionshandels beteiligten advocacy coalitions jeweils als issue networks klassifizieren, die „zeitlich begrenzt [existieren], bis der entsprechende Sachverhalt oder das Problem gelöst wird“ (Corbach 2007: 32).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Schematische Darstellung des advocacy coalition-Ansatzes nach Sabatier (eigene Darstellung)

Das Policy-Subsystem „Ausgestaltung des Emissionshandels“ lässt sich also in zwei Koalitionen (Ökonomie vs. Ökologie) unterteilen, die in sich jeweils ein eigenes issue network darstellen. Zentrales Anliegen dieser Arbeit ist es nun, zu überprüfen, wie stark die ökonomische Koalition als Zusammenschluss unterschiedlicher Akteure einen Einfluss auf die Ausgestaltung des deutschen NAP nehmen konnte.

4) Vorarbeiten zur Analyse des NAP-Verhandlungsprozesses

Nachdem in den vorangegangenen Kapiteln also das Phänomen der politischen Interessenvertretung sowie der advocacy coalition-Ansatz als Konzept der sozialwissenschaftlichen Netzwerkanalyse näher betrachtet wurden, sollen in diesem Teil einige wichtige Vorarbeiten zur eigentlichen Analyse erfolgen. Dazu gehört die Erläuterung der Datenbasis und des methodischen Vorgehens sowie die Auswahl der Analysekriterien und die Überlegungen, wie diese operationalisiert werden. Außerdem werden die für die Untersuchung relevanten Akteure vorgestellt und die Voraussetzungen vor Beginn der NAP-Verhandlungen kurz zusammengefasst.

4.1) Voraussetzungen vor Beginn der Verhandlungen

Wie bereits eingangs erwähnt, „stehen [die NAPs] nicht im rechtsleeren Raum, sondern sind Teil eines europaweiten Handelssystems, das in den einzelnen Mitgliedstaaten jeweils spezifisch ausgestaltet ist“ (Küll 2009: 75). Die groben Leitlinien dieses europäischen Emissionshandelssystems wurden mit der EG- Richtlinie 2003/87/EG festgelegt. Bevor sie im Oktober 2003 in Kraft treten konnte, war sie bereits über einen längeren Zeitraum Gegenstand zäher Verhandlungen zwischen den Mitgliedsstaaten gewesen, deren Positionen in teilweise nicht unerheblichem Maße von nationalen Interessen- und Lobbygruppen beeinflusst wurden. Die Verordnung, um die es bei den NAP- Verhandlungsprozessen ging, war also bereits von mehreren, auch nicht- politischen Seiten mitgeprägt worden (siehe Braun 2009). Eine Beeinflussung durch Interessengruppen konnte auch in der Bundesrepublik beobachtet werden, deren damaliger wirtschaftsnaher Kanzler Gerhard Schröder (SPD) das Handelssystem gar ganz zu verhindern versuchte (siehe Corbach 2007).

Letztendlich wurde die Richtlinie jedoch verabschiedet und damit der Startschuss für die Verhandlungsprozesse in den Mitgliedsstaaten gegeben. Gegenstand dieser Verhandlungen waren vor allem „die von den jeweiligen Mitgliedsländern insgesamt ausgegebenen Mengen an Emissionsrechten als auch die Bedingungen für die Zuteilung dieser Rechte auf die einbezogenen Wirtschaftssektoren sowie die einzelnen Emittenten“ (Twelemann 2006: 91).

Konkret bedeutete das: Welches CO2-Budget, in das die gesamten Emissionen aller berücksichtigen Anlagen einfließen müssen, setzen die Mitgliedsstaaten an (Cap)? Diskussionspunkt war außerdem die Methode, nach der die Zertifikate verteilt werden sollten. Die EU erlaubte ihrerseits die Versteigerung von maximal fünf Prozent, aber auch die kostenlose Ausgabe sämtlicher Emissionsrechte. Denkbar war aber auch eine Auktion der Zertifikate. Im nächsten Schritt stellte sich die Frage nach dem genauen Modus der Verteilung bei einer kostenlosen Ausgabe. Entweder orientieren sich die zugeteilten Mengen an Emissionswerten aus früheren Jahren (Grandfathering) oder aber an einer Referenzzahl, die eine Art Durchschnitt der entsprechenden CO2-Emissionsmengen darstellt (Benchmarking). Insbesondere die Entscheidung für Grandfathering zieht weitere Fragen nach sich: Welches Referenzjahr zur Festsetzung der Emissionsmenge wird gewählt? Und was passiert mit Kraftwerken, die erst in den folgenden Jahren gebaut wurden? Diskussionsbedarf bestand außerdem bei der Frage, wie man Anlagenbetreiber behandelt, die in der Vergangenheit bereits Reduktionsmaßnahmen ergriffen haben und somit bei der Festsetzung eines Grandfathering-Referenzjahres im Nachteil wären (Early Action) (Zöckler 2004: 10).

Obwohl die EU-Richtlinie die grobe Marschrichtung für die NAPs vorgegeben hatte, blieben also wesentliche Punkte offen. So waren nicht nur langwierige und zähe Verhandlungen auf nationaler Ebene unausweichlich, sondern auch einer Beteiligung verschiedener Interessengruppen und einer damit einhergehenden potenziellen „Verwässerung des Emissionshandels durch Industrie und Energiewirtschaft“ (Gründinger 2012: 60) Tür und Tor geöffnet.

[...]


1 Die Einführung des Emissionshandels geschah in Deutschland über zwei Gesetze: Das TEHG regelt die administrativen Fragen, durch das ZuG2007 wird der NAP gesetzlich verankert (Gründinger 2012: 60f.).

2 Interessengruppen als organisierte Interessen lassen sich definieren als „freiwillig gebildete, soziale Einheiten mit bestimmten Zielen und arbeitsteiliger Gliederung (…), die individuelle, materielle und ideelle Interessen ihrer Mitglieder im Sinne von Bedürfnissen, Nutzen und Rechtfertigungen zu verwirklichen suchen. Sie tun dies innerhalb der sozialen Einheit (…) und/oder gegenüber anderen Gruppen, Organisationen und Institutionen“ (von Alemann 1989: 30).

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Details

Titel
Ist der deutsche Allokationsplan zur Ausgestaltung des CO2-Emissionshandels das Produkt der Energielobby?
Untertitel
Eine Analyse auf Basis des advocacy coalition-Ansatzes
Hochschule
Johannes Gutenberg-Universität Mainz  (Institut für Politikwissenschaft)
Note
1,3
Autor
Jahr
2015
Seiten
66
Katalognummer
V320508
ISBN (eBook)
9783668196414
ISBN (Buch)
9783668196421
Dateigröße
974 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
allokationsplan, ausgestaltung, co2-emissionshandels, produkt, energielobby, eine, analyse, basis
Arbeit zitieren
Ruth Herberg (Autor), 2015, Ist der deutsche Allokationsplan zur Ausgestaltung des CO2-Emissionshandels das Produkt der Energielobby?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/320508

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