Analyse der Pensionssicherungsreform 2003 und der Pensionsharmonisierung 2005 der damaligen österreichischen Bundesregierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen der Alterssicherung
2.1. Modelle der Alterssicherung
2.2. Aufbau der Sozialversicherung in Österreich
2.3. Funktion der Pensionsversicherung in Österreich
2.4. Finanzierung der Pensionsversicherungsträger

3. Demographische und gesellschaftliche Entwicklungen
3.1. Bevölkerungsentwicklung nach 1945
3.2. Veränderung des Altersaufbaus
3.3. Demographischer Altersabhängigkeitskoeffizient
3.4. Verschiebung der Lebensphasen
3.5. Langfristige Finanzierungsprobleme

4. Ausgangssituation der Bundesregierung Schüssel
4.1. Nationalratswahl 1999
4.2. Regierungsprogramm 2000
4.3. Nationalratswahl 2002
4.4. Regierungsprogramm 2003

5. Pensionsreformen der Bundesregierung Schüssel
5.1. Pensionssicherungsreform 2003
5.2. Förderung der zweiten und dritten Pensionssäule
5.3. Pensionsharmonisierung 2005
5.4. Das Pensionskonto
5.5. Parallelrechnung
5.6. „Hacklerregelung“ und Schwerarbeitspension

6. Differenzierte Betrachtung der Pensionsreformen
6.1. Stil der Regierung
6.2. Zielsetzung der Pensionsreformen
6.3. Pensionsberechnung mittels Parallelrechnung
6.4. Veränderungen für Frauen
6.5. Möglichkeiten eines früheren Pensionsantritts
6.6. Mittelfristige Gebarung der Pensionsversicherung

7. Fazit

Literaturverzeichnis

Primärliteratur

Sekundärliteratur

Internetquellen

Abbildungsverzeichnis

Anhang: Entwicklung und Prognose der Bevölkerung Österreichs von 1970 – 2070

Abstract

Bereits seit Jahrzehnten beschäftigt sich die Politik in Österreich mit der Frage der Finanzierung des staatlichen Pensionssystems. Mit der Pensionssicherungsreform 2003 und der Pensionsharmonisierung 2005 unternahm die damalige Bundesregierung einen Versuch, das Pensionssystem langfristig zu stabilisieren. In dieser Arbeit wird analysiert, welche demographischen und gesellschaftlichen Entwicklungen Reformen notwendig gemacht haben, welche Maßnahmen die Bundesregierung in der Folge im Detail ergriff und welche Auswirkungen dieser Reformen bereits feststellbar sind. Diese Fragen beantwortet die vorliegende Arbeit ausschließlich auf Basis von Literaturstudien. Die wichtigsten Erkenntnisse sind, dass die rasche und wenig kompromissbereite Art und Weise, wie die Bundesregierung die Pensionsreformen umsetzte, zwar auf teils heftige Kritik stieß, insbesondere die Pensionsharmonisierung aber inhaltlich durchaus positiv aufgenommen wurde. In der Kritik stehen allerdings einzelne Teilmaßnahmen, wie der Systemübergang mittels Parallelrechnung oder einige Frühpensionsmöglichkeiten. Die langfristigen Auswirkungen der Reformen sind noch nicht seriös abschätzbar, mittel-fristig wird der Kostenanstieg im Pensionssystem durch die getroffenen Maßnahmen aber etwas schwächer ausfallen.

1. Einleitung

„Die Zeit des Bremsens und Verschleppens ist vorbei.“^[1] Mit diesen Worten zieht Wolfgang Schüssel 2003 energisch die Pensionssicherungsreform durch. Ein Projekt des österreichischen Bundeskanzlers, das von der Opposition als „Pensionskürzungsreform“ bezeichnet wird und so polarisiert wie kaum ein anderes Vorhaben der Bundesregierung. Die Gewerkschaft mobilisiert gegen diese ihrer Meinung nach ungerechte Reform, Massendemonstrationen sind die Folge. Doch bereits im folgenden Jahr wird mit der Pensionsharmonisierung eine weitere viel diskutierte Reform beschlossen.

Rund zehn Jahre später ist es Zeit, diese beiden großen Projekte – Pensionssicherungs-reform und Pensionsharmonisierung – zu analysieren. Zunächst wird im ersten Kapitel ein Einblick in die Grundlagen der Alterssicherung vermittelt. Daran anschließend werden in dieser Arbeit im Wesentlichen drei Ziele verfolgt: Erstens wird untersucht, inwieweit diese Reformen durch Veränderungen im demographischen Aufbau unserer Gesellschaft notwendig geworden sind. Weiters soll dargestellt werden, welche Maßnahmen die Bundesregierung im Zuge dieser viel diskutierten Reformen umsetzte. Außerdem soll drittens analysiert werden, welche Veränderungen sich durch diese Maßnahmen im österreichischen Pensionssystem ergeben haben. Da es sich hierbei aber um einen äußert komplexen und vielschichtigen Reformprozess handelt, ist eine detaillierte Betrachtung in dieser quantitativ limitierten Arbeit nicht möglich. Vielmehr soll lediglich versucht werden, einen Überblick zu schaffen und die wichtigsten Eckpfeiler der Pensionsreformen herauszuarbeiten.

Die vorliegende Arbeit basiert ausschließlich auf Literaturstudien. Fundament sind hierbei mehrere mit den Reformen in Zusammenhang stehende Gesetzestexte.^[2] Ergänzt und erklärt werden diese durch Betrachtungen der beiden Politikwissenschaftler Herbert Obinger und Emmerich Tálos.^[3] Zusätzlich bietet das „Österreichische Jahrbuch für Politik 2004“ die Möglichkeit, authentisch die Meinungen und Ansichten von in den Gesetzwerdungsprozess involvierten Politikern wie Martin Bartenstein oder Ursula Haubner sowie des Vorsitzenden der Pensionsreformkommission, Theodor Tomandl, abzubilden.^[4]

Abschließend möchte ich darauf hinweisen, dass in dieser Arbeit bei geschlechtsbezogen Formulierungen aufgrund der besseren Lesbarkeit auf die explizite Anführung der weiblichen Form verzichtet wird. Selbstverständlich beziehen sich alle verwendeten Bezeichnungen auf beide Geschlechter gleichermaßen.

2. Grundlagen der Alterssicherung

2.1. Modelle der Alterssicherung

International betrachtet existieren in allen entwickelten Ländern staatlich organisierte Systeme der Alterssicherung. Diese Intervention des Staates wird vor allem mit der Verhinderung von Armut im Alter gerechtfertigt, da Menschen aufgrund der geminderten Erwerbsfähigkeit in diesem Lebensabschnitt auf Transferleistungen angewiesen sind, wenn sie nicht selbst ausreichend große Rücklagen gebildet haben. Dem einzelnen Individuum wird aber unterstellt, aufgrund eines Mangels an Weit-sichtigkeit selbst nicht in ausreichendem Ausmaß privat vorzusorgen. Außerdem sind zur effizienten Einteilung des angesparten Vermögens im Alter zwingend Finanzprodukte notwendig, da wegen des unsicheren Sterbedatums die Dauer des Ruhestands nicht bekannt ist. Folglich müssen rein privat und ohne Alterssicherungssystem vorsorgende Menschen mit dem Risiko leben, ihre Reserven bereits Jahre vor dem Tod verbraucht zu haben oder aber ungewollt eine große Summe zu hinterlassen.^[5]

Dieser Grundidee folgend bestehen staatliche Alterssicherungssysteme in verschieden-sten Ausführungen. Ergänzt werden diese durch eine betriebliche und die private Pensionsvorsorge, die auch als zweite und dritte Pensionssäule bezeichnet werden. Allerdings ist die staatliche Pensionsversicherung in den meisten Staaten Europas ungleich wichtigster als die anderen beiden Säulen der Altersvorsorge. Bei staatlichen Alterssicherungssystemen muss insbesondere zwischen Umlageverfahren und Kapital-deckungsverfahren unterschieden werden. In nach dem Umlageverfahren aufgebauten Systemen werden laufende Beitragseinnahmen direkt für laufende Pensionsleistungen ausgegeben, es wird folglich nie Vermögen akkumuliert. Dies ist nur beim Kapitaldeckungsverfahren der Fall, bei dem die geleisteten Beiträge des Versicherten angespart und veranlagt werden, um dann im Alter inklusive Zinsen als Pension wieder ausbezahlt zu werden.^[6]

Eine weitere Unterscheidung betrifft auch die beitrags- oder leistungsorientierte Berechnung der Pensionshöhe. In beitragsorientierten Systemen werden bei Pensions-antritt alle bisher geleisteten Beiträge addiert und die voraussichtliche Lebenserwartung wird ermittelt. Die jährliche Pension ergibt sich aus den akkumulierten, verzinsten Beiträgen durch die erwartete Dauer des Leistungsbezuges in Jahren. Zu- und Abschläge sind bei diesem Modell somit nicht notwendig. Das Risiko liegt in beitragsorientierten Systemen folglich beim Versicherten, da er eine niedrigere Pension als prognostiziert erhält, wenn der Veranlagungserfolg geringer ausfällt als erwartet. In leistungs-orientierten Systemen wird hingegen festgelegt, welche Pension der Versicherte einmal erhalten wird, beispielsweise 80% der Bemessungsgrundlage nach 40 Beitragsjahren, wobei die Pensionshöhe mit der Zahl der Jahre zunimmt. Dieses System ist besonders transparent, allerdings muss mit Zu- und Abschlägen bei früherem oder späterem Pensionsantritt gearbeitet werden und die Lebenserwartung fließt nicht in die Pensions-berechnung mit ein. In leistungsorientierten Systemen liegt das Risiko also beim Ver-sicherer, da er eine bestimmte Pensionshöhe garantiert, die er bei einem zu geringen Veranlagungserfolg möglicherweise nicht leisten kann.^[7]

2.2. Aufbau der Sozialversicherung in Österreich

Die Sozialversicherung in Österreich setzt sich aus den drei Kernbereichen Pensionsver-sicherung, Unfallversicherung und Krankenversicherung zusammen. Die Versicherung gegen Arbeitslosigkeit erfolgt zwar über die Arbeitslosenversicherung, wird aber separat durch das Arbeitsmarktservice abgewickelt. Aufgrund der geltenden Pflichtversicherung werden nahezu alle Österreicher erfasst. Die Verwaltung erfolgt durch insgesamt 22 Sozialversicherungsträger, die zwar nicht weisungsgebunden sind, deren Entscheidungs-spielraum jedoch durch Gesetze wie das Allgemeine Sozialversicherungsgesetz (ASVG) oder das Allgemeine Pensionsgesetz (APG) begrenzt wird. Außerdem unterliegen alle Träger der Sozialversicherung der Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof sowie den Rechnungshof.^[8]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Aufbau der Sozialversicherung in Österreich^[9]

Im Gegensatz zu privaten Versicherungen arbeitet die Sozialversicherung nicht gewinn-orientiert. Deshalb wird jeder Bürger ohne Risikoprüfung aufgenommen und kann auch nicht abgewiesen werden. Mit Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Erwerbs-tätigkeit sind Arbeitnehmer vom Arbeitgeber bei der Sozialversicherung anzumelden. Sowohl vom Arbeitgeber als auch vom Arbeitnehmer müssen Beiträge entrichtet werden, die sich an der Leistungsfähigkeit des Versicherten und nicht an seinem Risiko orientieren, wodurch die Solidarität innerhalb der Gesellschaft sichergestellt werden soll. Nichtsdestotrotz wird die Höhe der an die Versicherten ausbezahlten Leistungen nach dem Äquivalenzprinzip berechnet, sollten also der Höhe der geleisteten Beiträge entsprechen.^[10]

2.3. Funktion der Pensionsversicherung in Österreich

Durch die von Arbeitgeber und Arbeitnehmer abgeführten Pensionsbeiträge entsteht ein gesetzlicher Anspruch auf Leistungen. Bei Invaliditätspensionen, Witwen- und Witwer-pensionen sowie Waisenpensionen startet die Auszahlung der Pensionsleistung nach dem Eintreten des konkreten Risikofalls, während die Alterspension bereits bei Eintritt eines typisierten Risikos, einem bestimmten Lebensalter, ausbezahlt wird. Im Dezember 2013 wurden in Österreich insgesamt 1.586.640 Alterspensionen, 204.096 Invaliditäts-pensionen, 460.162 Witwen- und Witwerpensionen sowie 48.216 Waisenpensionen ausbezahlt.^[11]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Pensionsarten in Österreich 2013^[12]

Das österreichische Pensionssystem ist nach dem Umlageverfahren aufgebaut, wobei die Höhe der Pension nach dem leistungsorientierten System ermittelt wird. Da aber die Leistungen die Beiträge derzeit deutlich übersteigen, muss die Republik das so entstehende Defizit der Sozialversicherung durch einen Zuschuss aus dem Budget abdecken. Die Höhe der Pension ist in Österreich abhängig von Einkommenshöhe, Versicherungsdauer sowie sozialen Kriterien. Alle innerhalb eines Jahres verdienten Einkommen inklusive Sonderzahlungen bilden die Beitragsgrundlage. Aus sozialen Gründen werden auch Kindererziehungszeiten als Beitragszeiten angerechnet. Aus dem Durchschnittswert aller Beitragsgrundlagen in einem bestimmten Durchrechnungszeit-raum ergibt sich die Bemessungsgrundlage. Der Durchrechnungszeitraum umfasste früher nur die besten 15 Jahre, wurde aber im Zuge der letzten Pensionsreformen schritt-weise auf das gesamte Erwerbsleben ausgedehnt.^[13]

Die Pensionshöhe ist letztendlich das Produkt aus Bemessungsgrundlage, Zahl der Versicherungsjahre und dem Steigerungsbetrag, welcher derzeit 1,78% beträgt. Folglich beträgt die Pension nach 45 Beitragsjahren 80,1% der Bemessungsgrundlage. Das gesetzliche Pensionsantrittsalter liegt bei Frauen bei 60 und bei Männern bei 65 Jahren, jenes der Frauen wird aber ab 2024 stufenweise ebenfalls auf 65 Jahre erhöht. Ein späterer oder früherer Pensionsantritt wird durch Zu- und Abschläge von je 4,2% pro Jahr berücksichtigt. In sozialen Härtefällen, wenn also die nach diesem Modell errechnete Pension unter einem festgelegten Mindestwert liegt – im Jahr 2013 lag dieser für alleinstehende Personen beispielsweise bei 837,63 Euro im Monat – erhöht der Staat mit einer Ausgleichszulage aus dem Sozialbudget die Pension um die Differenz, wodurch Altersarmut verhindert werden soll.^[14]

2.4. Finanzierung der Pensionsversicherungsträger

Im Jahr 2013 betrugen die Ausgaben der Pensionsversicherungsträger insgesamt 38 094 Millionen Euro, wobei darin die ausgezahlten Pensionen in der Höhe von 32 715 Millionen Euro, Ausgleichszulagen in der Höhe von 1 005 Millionen Euro, der Ver-waltungsaufwand sowie weitere Ausgaben enthalten sind. Diese Aufwendungen können zu gut zwei Dritteln aus den von Arbeitgebern und Arbeitnehmern abgeführten Pensionsbeiträgen gedeckt werden. Das letzte Drittel, 2013 insgesamt 11 601 Millionen Euro, wird auf verschiedenste Weise aus dem Bundesbudget oder durch andere Sozialversicherungsbeiträge finanziert.^[15]

Einerseits überweist der Staat ebenfalls Pensionsbeiträge in Form der Partnerleistung bei Selbstständigen und Bauern^[16] und durch die Finanzierung von Ersatzzeiten, etwa bei Zivil- und Präsenzdienst. Andererseits wird die Ersatzzeitenfinanzierung bei Arbeits-losigkeit oder Kindererziehung durch das Arbeitsmarktservice (AMS) beziehungsweise den Familienlastausgleichsfond (FLAF) finanziert, die beide durch Sozialversicherungs-beiträge getragen werden. Zusätzlich deckt der Bund die Kosten für die Ausgleichs-zulagen, durch die geringe Pensionen erhöht werden, aus dem Sozialbudget. Diese diversen Überweisungen erhöhen die Einnahmen der Pensionsversicherungsträger zusätzlich, nichtsdestotrotz weisen diese ein jährliches Defizit von über sieben Milliarden Euro aus. Diese nicht durch Beiträge abgedeckte Differenz muss ebenfalls aus dem Bundesbudget durch die sogenannte Ausfallhaftung abdeckt werden.^[17]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: Finanzierung der PV-Träger durch Bund, AMS und FLAF im Jahr 2013^[18]

[...]

^[1] Pelinka, Peter: Wolfgang Schüssel. Eine politische Biographie. Wien 2003, S. 33

^[2] Regierungsvorlage 1131 BlgNR XXI. GP, Regierungsvorlage 59 BlgNR XXII. GP, Ministerialentwurf 201 XXII. GP, Ausschussbericht 694 BlgNR XXII. GP, Ausschussbericht 1285 BlgNR XXII. GP

^[3] Obinger, Herbert; Tálos, Emmerich: Sozialstaat Österreich zwischen Kontinuität und Umbau. Eine Bilanz der ÖVP/FPÖ/BZÖ-Koalition. Wiesbaden 2006

^[4] Kohl, Andreas u.a. (Hg.): Österreichisches Jahrbuch für Politik 2004. Wien 2005

^[5] vgl. Holzmann, Robert; Heitzmann, Karin: Die Reform der Alterssicherung in Österreich. Wien 2001, S. 1-4

^[6] vgl. Thomasberger, Martina: Pensionsversicherung 1. Allgemeiner Teil. Wien 2013, S. 17-18

^[7] vgl. Tomandl, Theodor: „Die Pensionsharmonisierung“, in: Kohl, Andreas u.a. (Hg.): Österreichisches Jahrbuch für Politik 2004. Wien 2005 (S. 275-296), S. 281-282

^[8] vgl. Hitz, Harald u.a.: Meridiane 7. Lehr- und Arbeitsbuch Geographie und Wirtschaftskunde für die 7. Klasse an allgemein bildenden höheren Schulen. Wien 2013, S. 114-115

^[9] vgl. ebenda, S.114

^[10] vgl. Thomasberger, Martina: Pensionsversicherung 1. Allgemeiner Teil. Wien 2013, S.11-13

^[11] vgl. Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger (Hg.): Die österreichische Sozialversicherung in Zahlen. Wien 2014, S. 24

^[12] vgl. ebenda, S. 24

^[13] vgl. Holzmann, Robert; Heitzmann, Karin: Die Reform der Alterssicherung in Österreich. Wien 2001, S. 11-12

^[14] vgl. Thomasberger, Martina: Pensionsversicherung 1. Allgemeiner Teil. Wien 2013, S. 13-14

^[15] vgl. Kommission zur langfristigen Pensionssicherung (Hg.): Gutachten der Kommission zur langfristigen Pensionssicherung für das Jahr 2015. Wien 2014, Übersichten 15-25

^[16] Auf die Partnerleistung bei Selbstständigen und Bauern wird in Kapitel 5.3. näher eingegangen.

^[17] vgl. ebenda, Übersichten 15-25

^[18] vgl. ebenda, Übersichten 15-25