Was bewirkt ein Einwanderungsgesetz für Deutschland? Ein Vergleich zwischen Kanada und Deutschland


Bachelorarbeit, 2017
54 Seiten, Note: 1,5

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

I. Abbildungsverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis

1. Weshalb ein Einwanderungsgesetz?

2. Migrationstheorie
2.1 Neue Migrationstheorie Staat und Migration:Ortsfestigkeit als Voraussetzung moderner Migration(Foucault)
2.2 Ein liberaler migrationstheoretischer Ansatz: DasGap-Modellder Policy-Dimension (Hollifield)

3. Kanada – ein Modell liberaler Migrationspolitik
3.1 Das kanadische Einwanderungsgesetz von 1967 und die Entwicklung des Punktesystems

4. Deutschland – die Diskussion um ein Einwanderungsgesetz
4.1 Die deutsche Migrationspolitik vor 1998 – eine Skizze
4.2 Die deutsche Migrationspolitik nach 1998 – Entwicklungen und Tendenzen

5. Analyserahmen der Systematik eines Einwanderungsgesetzes am Beispiel Kanadas
5.1 Erläuterung und Ablauf des Policy-Zyklus anhand des kanadischen Einwanderungsgesetzes von
5.2 Dokumentenanalyse – Übertragbarkeit und Handlungsempfehlung für das deutsche Modell

6. Ausblick auf die zukünftige Entwicklung

7. Literaturverzeichnis

8. Anhang

I. Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 - Punktekriterien und -gewichtung für Hochqualifizierte (Kanada) 11

Abbildung 2 - Ausländerpolitische Entscheidungen BRD bis 1997 18

Abbildung 3 - Ausländerpolitische Entscheidungen Deutschlands ab 1998 24

Abbildung 4 - Aufbau und Ablauf des Politikzyklus 27

Abbildung 5 - Politikzyklus: Der kanadische Weg zum Einwanderungsgesetz 32

Abbildung 6 - Politikzyklus: Der bisherige Weg zum deutschen Einwanderungsgesetz 37

1. Weshalb ein Einwanderungsgesetz?

Deutschland ist ein Einwanderungsland. Dieser oftmals durch die Politik bemühte Satz ist mittlerweile nicht mehr neu. So wurde und wird er in regelmäßigen Abständen, besonders im Zuge politischer Wahlkämpfe durch Parteien und Verbände gebraucht, um auf den wachsenden Anteil an MigrantInnen in der Bundesrepublik und auf den defacto Status Deutschlands eines Einwanderungslandes hinzuweisen. Doch spiegelt sich diese Realität auch tatsächlich politisch wider? Gerade die Integrationsdebatte hier lebender MigrantInnen im Bundestagswahlkampf 2013 sowie um die Asylpolitik im Rahmen der sog. Flüchtlingskrise 2015 beschäftigt Deutschland bis heute. Lag der Fokus der Debatten jedoch primär auf einer akuten Begrenzung bzw. Verhinderung unkontrollierter Grenzüberschreitung flüchtender Menschen aus Drittstaaten, einem gesamteuropäischen, strukturellen Problem, beschäftigt sich diese Bachelorarbeit mit der Frage eines möglichen deutschen Einwanderungsgesetzes. Der Hintergrund liegt dabei darin begründet, dass im Zuge der strukturellen Problematik des demographischen Wandels und des selektiven Fachkräftemangels auf dem Arbeitsmarkt, die Notwendigkeit eines politischen Gesetzes als Instrument zur Auswahl sowie Steuerung von einwandernden hoch- und höchstqualifizierter MigrantInnen immer deutlicher wird. In diesem Zusammenhang wird oft das kanadische Einwanderungsgesetz benannt. Doch was genau unternimmt Kanada mit seinem Einwanderungsgesetz und an wen richtet es sich? Ziel der Arbeit ist es, einen Vergleich zwischen dem bereits seit längerem existierenden Einwanderungsgesetz Kanadas in Form eines Punktesystems und dem Entwicklungsstand Deutschlands mit seinen aktuell bestehenden Vorschriften und Gesetzen zu ziehen. Zudem soll eine mögliche Handlungsempfehlung für die zukünftige Entwicklung eines deutschen Gesetzes nach kanadischem Vorbild mitsamt dessen politischer Bedeutung abgeleitet werden. Dazu wird im Verlauf der Arbeit erst Kanada und dann Deutschland mithilfe des Politikzyklus nach Jann/Wegrich sowie durch Ergänzung einer Dokumentenanalyse systematisch verglichen. Besonders wichtig ist die im Rahmen der Arbeit stattfindende Abgrenzung eines lediglich wirtschaftlich orientierten Einwanderungsgesetzes nach dem Punktesystem, da Fragen der Integrations- oder Flüchtlingspolitik ein mindestens genauso anspruchsvolles wie breites Forschungsfeld darstellen, jedoch den Umfang dieser Arbeit deutlich sprengen würden und zudem nicht im Zentrum eines Einwanderungsgesetzes stehen. Trotz eines Vergleichs mit Kanada, bedarf es einer individuellen Betrachtung der migrationspolitischen Entwicklung der Bunderepublik, die im späteren Verlauf der Arbeit genauer stattfindet, um zu pauschale Antworten in dieser komplexen Forschungsfrage zu vermeiden. Gerade für Deutschland stellt sich im Gegensatz zu Kanadas eine gänzlich andere Situation gegenüber MigrantInnen dar (Hradil 2013: 66ff.), die lange vom ‚Gastarbeiterzuzug‘ der 1960er Jahre, meist niedrig qualifizierter EinwanderInnen am Arbeitsplatzüberangebot, geprägt war (Davy, Schönwälder 2006: 14f.) und in einer misstrauischen, bundesrepublikanischen Politik sowie Gesellschaft Ausdruck fand, in der die ‚die fremden Arbeiter‘ lediglich geduldet, nicht aber dauerhafte integriert und so zu einem vollständigen Teil der Gesellschaft wurden (Seifert 2012: 87f.). Ein Einwanderungsgesetz kann keine Fehler früherer Migrations- bzw. Integrationspolitik rückgängig machen, soviel ist sicher. Was aber sind die Erwartungen an ein deutsches Einwanderungsgesetz? Ist es möglich, mithilfe eines punktebasierten Einwanderungsgesetzes nach kanadischem Vorbild einen Mehrwert in Belange zukünftiger demographischer, sozialer und ökonomischer Entwicklungen zu erreichen und somit den wirtschaftspolitischen Bedürfnissen eines modernen Deutschland gerecht zu werden? Auf diese Fragenstellung wird versucht, im Rahmen dieser Arbeit eine Antwort zu finden.

2. Migrationstheorie

Migrationstheorien sind ein, ihrer Untersuchungsgrundlage geschuldet, breites Feld unterschiedlichster, wissenschaftlicher Teilbereiche etwa der Kultur-, Politik-, Sozial- und Wirtschaftswissenschaft. Jedoch lassen sich für die Bereiche allgemeine Bemessungskriterien der Migration für die ökonomische, soziale, politische und individuelle Dimension benennen (Baringhorst, 2010). Während in der Wirtschaftswissenschaft individuelle (Forderungen, Erwartungen, Fähigkeiten) und ökonomische (Angebot, Nachfrage im Marktgleichgewicht) Dimensionen überwiegen, besetzen in der Politikwissenschaft nicht zuletzt die soziale (Sozialkapital (Bordieu, Waquandt 1992: 119, Migrationsketten, Netzwerke) und politische (Rechte, Gesetze, Restriktionen) Dimensionen die dominierende Position in einer theoriegeleiteten Herangehensweise. Als weiteres Differenzierungsmerkmal wird zwischen drei Kategorien unterschieden: Mikro-, Meso- und Makroebene (Gamper, 2015: 348). Werden auf der Mikroebene individuelle, subjektive und rational-akteursbasierte Entscheidungen der Migrierenden fokussiert, werden auf der Mesoebene Netzwerke und das Konzept desSozialkapitalsnach Bourdieu untersucht, das die Migrationsbewegung neben individueller Präferenzen und rationaler Entscheidungen auch von bereits bestehenden ‚Communities‘(sprachlich, kulturell-religiös homogenen Gruppen) abhängig macht. Nach Bourdieu fällt es den Migrierenden so leichter, mithilfe dieser Netzwerke als soziokulturelle Ressource einen verbesserten Zugang zu ökonomischen Ressourcen, etwa Wohnraum und Arbeitsplätzen zu erhalten (Haug, 1997: 4). Die Makroebene hingegen beschäftigt sich mit Populationen sowie nationalstaatlichen Elementen, etwa Gesetzen und Verordnungen (Gamper 2015: 348). (Lee 1966: 156f., Todaro 1969: 211).

2.1 Neue Migrationstheorie Staat und Migration: Ortsfestigkeit als Voraussetzung moderner Migration (Foucault)

Die klassische sowie neoklassische Migrationstheorie, nach Lee (1966) und Todaro (1969), setzen Migrationspolitik in den Maßstab der nationalstaatlichen und populationsgebundenen Ebene (Baringhorst 2010, 3f). Als Faktoren gelten Bedingungen am Herkunfts- und Zielort, Hindernisse und persönliche Präferenzen, die jedoch alle in einer akteurszentrierten, marktgebundenen Rationalität handeln und ebenso unter derPull- und Push-Theorieverwandt werden (Ripken 2003: 3f.). Zu kritisieren ist dabei jedoch, dass sie zu unflexibel und deterministisch sind, da sie in der Fokussierung auf Angebot und Nachfrage von ökonomisch rational handelnden Personen ein mechanisches Menschenbild annehmen und soziokulturellen Präferenzen genauso wie staatsbürgerliche Rechte und Privilegien missachten (Baringhorst, 2010: 10). Zu einem besseren, theoriegeleiteten Erklärungsansatz eignen sich die neuen Migrationstheorien, da sie nicht von einer starren, deterministischen Annahme ausgehen, sondern multikausale Verbindungen mit in ihre Überlegungen einbeziehen. So gilt nach der Theorie Foucaults der modernen Migrationspolitik dieOrtsfestigkeit, also das Vermögen des Staates seine BürgerInnen über staatsbürgerliche Rechte zu binden (Gamper: 2013: 11f). Dem Staat stehen demnach in seinen festen Grenzen und auf seinem Territorium Instrumente in Form von Auswanderungsförderungen, Einwanderungsquoten bzw. -beschränkungen, erweiterte Rechtsansprüche von StaatsbürgerInnen zur Verfügung, die nicht veräußerlich sind und nicht bis kaum auf die möglichen ökonomischen Anreize im Sinne desPull- und Push-Effekteseingehen (Düvel, 2006: 114f.). Dieses Prinzip, des exklusiven ‚Staatsbürgerrechts‘ zur Bindung der einheimischen Bevölkerung an den Nationalstaat, ohne rechtsseitiger Beachtung von AusländerInnen, dominierte primär in den europäischen Nationalstaaten bis 1945, wohingegen bereits einige Jahre vorher in den USA, Kanada und Australien Rechte qua Einwanderung erworben werden konnten (Prittwitz, 1994: 105). So wird die Staatsangehörigkeit nicht mehr durch Abstammung (jus sanguinis), sondern durch Geburt auf dem Staatsterritorium (jus soli) eine faktische Integration betrieben, die sich von der der Vorstellung einer homogenen, geschlossenen Staatsnation bereits im 20. Jahrhundert verabschiedet und anstelle derer ein „zivilisatorisch gebundenen multikulturellen Zusammenlebens [tritt]“ (Prittwitz, 1994: 108). Zudem verstärken die Weiterentwicklung des internationalen Rechts, konkret der internationalen UN-Menschenrechte, sowie der Intensivierung des internationalen Handels, diesen Trend und machen das europäische System der ‚exklusiven‘Ortsfestigkeitzunehmend obsolet (Düvel, 2006: 114f.)

2.2 Ein liberaler migrationstheoretischer Ansatz: Das Gap-Modell der Policy-Dimension (Hollifield)

An die multikausale Migrationsentwicklung des fortschreitenden 20. Jahrhunderts anknüpfend, formulierte Hollifield die Theorien internationaler Migrationspolitik, in welcher neben der zunehmend eingeschränkten, nationalen Migrationspolitik gerade die internationale Migrationspolitik durch diverse Hintergründe (transnationale Konflikte und Krieg, Hungersnöte, Armut, Vertreibung, Ausbau universeller Menschenrechte) eine maßgebliche Auswirkung auf die Migrationsströme weltweit besitzt (Hollifield 1992; 2000). Nationale Politikformulierungen stellten sich in diesem Zusammenhang als zunehmend wirkungslos und mit gesteigerter Komplexität globaler Herausforderungen als geradezu hilflos heraus. Dieser Problematik anknüpfend entwickelt Hollifield auch seineGap-Hypothese. Sie beschreibt, dass es eine Kluft (‚Gap‘) zwischen dem angestrebten Politikziel (Policy-Goal) und dem Politikergebnis (Policy-Outcome) gibt und „…[diese] Policies […] demnach ihre Zielsetzung nicht erreicht oder verfehlt haben.“ (Scholz 2012: 35). In Anbetracht auseinanderklaffender Erwartungshaltung politischer Entscheidungsträger und dem tatsächlichenOutcomedieserPolicy-Goals, wurden künftigePoliciesin ihrem konkreten Anwendungsfall zu Kriterien ihres Grades an „Exklusion“ und „Inklusion“ hin untersucht, um somit einer internationalen Liberalisierungswelle gerecht zu werden, die in der Forschung auch als ‚Liberalisierungsparadigma‘ bezeichnet wird (Scholz 2012: 35f.). Hollifield formuliert in diesem Zusammenhang auch die Theorie, dass im Zuge der ‚Migration Crisis‘ in Nordamerika und Europa trotz strenger, migrationspolitischer Restriktionen, seit Ende des 2.Weltkrieges, über Jahrzehnte hinweg deutlich mehr Einwanderende aufgenommen wurden, als eigentlich von den jeweiligen Politiken in ihrer Grundausrichtung beabsichtigt, was wiederum eine niedrigere Kontrollkompetenz und Kontrollverlust der Migrationspolitik auf nationaler Ebene zur Folge hat. (Scholz 2012: 37f).

In diesem groben Rahmen befinden sich fast alle modernen Nationalstaaten seit Mitte des 20. Jahrhunderts mit mehr oder weniger erfolgreichen Reformierungsreformen bis heute wieder, insbesondere die Bundesrepublik Deutschland, die anstatt aktiv einen Liberalisierungsprozess innerhalb desPolicy-Regimesanzustoßen, trotz zunehmender Erfolgslosigkeit lange an restriktiven Maßnahmen der Migrationspolitik festhielt und den ‚Staatsbürgerrecht‘, hier Bodenrecht, einen absoluten Vorrang einräumte. Auch Kanada sah sich trotz seines Status als Einwanderungsland und der volkswirtschaftlichen Notwendigkeit nach MigrantInnen bis 1967 mit einem restriktiven Policy-Regime konfrontiert, dass nach willkürlichen und oftmals rassistischen Merkmalen Migrierende in das Land lies. Dies änderte sich erst mit einem grundlegenden Umdenken im Vorgangs beschriebenen Liberalisierungsprozess, der mit Einführung des Punktesystems Ausdruck erfuhr (Immigration to US 2016: 10). Im nun folgenden Verlauf der Arbeit, wird dazu genauer auf das kanadische Einwanderungsgesetz mitsamt erarbeitetem Punktesystem eingegangen.

Die Theorie beachtet hierbei nicht nur die ökonomische Dimension, sowohl nationalstaatliche Konzept (Pull-Effekt Deutschland, Attraktivität, im Wettbewerb mit anderen Staaten somit auch der EU um Hochqualifizierte), sondern auch die Internationalisierung, des Marktes, der Bildung, erhöhte Mobilität, Reichweite der Menschen, sowohl Sozialkapital als auch das Humankapital. Massiven Einfluss auf die nationalstaatliche Bindung, Attraktivität, Steuerungsmöglichkeit – (noch) national (Makro), Gesetz Recht Vorschriften – sichtbar und politischer Willensbildung. Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden nun die Politik Kanadas dargestellt, die als beispielhaftes Modell für liberale Migrationspolitik gilt.

3. Kanada – ein Modell liberaler Migrationspolitik

Kanada gilt in der Debatte um ein Einwanderungsgesetz vielen Staaten, darunter auch Deutschland, als Vorbild. War Kanada historisch und geographisch seit seiner Besiedlung im 19. Jahrhundert durch europäische SiedlerInnen auf möglichst hohe Einwanderungszahlen angewiesen, um das Land urbar und landwirtschaftlich nutzbar zu machen, gab es bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts eine Reihe formeller und informeller Einwanderungsbeschränkungen, um diversen ethnischen und religiösen Gruppen einen dauerhaften Zugang zur Einwanderung zu verhindern oder sie vom gesellschaftlichen, kulturelle Zusammenleben auszuschließen und somit zu diskriminieren (Kelley/Trebilcock 2014: 324). Diese Praxis setzte sich auch nach Ende des 2.Weltkriegs fort, indem Premierminister Mackenzie King 1947 in einer Rede betonte, „dass es Einwanderern nicht möglich sein sollte, den Charakter unserer [weißen] Bevölkerung grundlegend zu ändern.“ (Elrick 2013: 1). Diese Rhetorik setzte sich auch imImmigration Actvon 1952 fort, indem es die Regierenden ermächtigte, „… Personen aufgrund ihrer Staatsbürgerschaft, ethnischen oder geographischen Herkunft, ihrer sozialen Klasse, Berufszugehörigkeit, Lebenswandels oder „möglichen Unfähigkeit, sich zu assimilieren“ (Kelley/Trebilcock 2014: 238f.) […] nur eingeschränkt oder überhaupt nicht zuzulassen.“ (Elrick 2013: 2f.).

Diese diskriminierende und rassistische Praxis der Einwanderungspolitik änderte sich durch Einführung eines Erlasses 1962 und mit Wahl des liberalen Premiers Lester Pearson 1963 grundlegend, mithilfe dessen MigrantInnen mit spezifisch gesuchter Ausbildung oder Qualifikation ohne Benachteiligung durch Hautfarbe, Abstammung oder nationaler Herkunft die Einreise nach Kanada sowie einer befristeten Aufenthaltserlaubnis bewilligt wurde (Elrick,2013 2f.). Hintergrund dieses Sinneswandels war neben der guten ökonomischen Situation und dem verstärkten Wunsch des reglementierten Familiennachzugs asiatischer EinwanderInnen, ein in der Breite der Bevölkerung getragener und durch die Politik formulierter Ausdruck liberaler Haltung, bezüglich der EinwanderInnen als willkommene Gäste und vollwertige Mitglieder der Gesellschaft („Come as you are“) (Geißler 2007: 3f.). Dieser substanzielle Liberalisierungsprozess setzte sich mit Ende der Amtszeit Pearsons und Übernahme des neuen Premiers Trudeau fort, indem 1967 der wesentlicheImmigration Regulations Actsowie derImmigration Appeal Board Actvom Parlament beschlossen wurden, dessen Herzstück bis heute das international bekannte Punktesystem mit seinen Kriterien zur qualifizierten Einwanderung darstellt (Kelley/Trebilcock 2014: 12). Nur wenige Jahre später bekannte sich Kanada 1971 selbst stolz als multikulturelle Gesellschaft, deren Grundzüge seiner Einwanderungs- und Integrationspolitik parteiübergreifend anerkannt werden und trotz einiger, jüngster Verschärfungen in Auswahlverfahren und Zulassungszahlen von der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung mitgetragen werden (Geißler 2007: 1f.).

3.1 Das kanadische Einwanderungsgesetz von 1967 und die Entwicklung des Punktesystems

Zusammen mit denImmigration RegulationsundImmigration Appeal Board Act,wurde im Jahr 1967 erstmals einer vollumfänglichen Umstrukturierung des Migrationssystems sowie der bürokratischen Zuständigkeit in Form eines unabhängigen, administrativ ausbalancierten Bewertungssystems zugestimmt (Kelley/Trebilcock 2014: 353). Dabei spielte insbesondere die positive gesamtwirtschaftliche Entwicklung der frühen 1960er bis späten 1970er Jahr Kanadas eine Rolle. Somit wurde ein früher Gesetzentwurf bereits von breiten Teilen der Bevölkerung, Medien, PolitikerInnen, AkademikerInnen, christlichen Gruppierungen und MinderheitenvertreterInnen begrüßt und befürwortet. Es läutete somit nicht nur eine grundsätzliche Demokratisierung in der Migrationspolitik und deren Gesetzgebung ein, sondern reflektierte vielmehr das gesteigerte Interesse sowie den signifikanten Wandel in Hinblick auf - Prozess und - Substanz einer modernen Einwanderungspolitik (Kelley/Trebilcock 2014: 357). Dies zeigt sich im Bezug zum Prozess, da erstmalig nach öffentlicher Gewichtungen der Auswahlfaktoren in unterschiedlichen Kategorien daraufhin evaluiert wurden, ob und inwiefern die Immigrierenden für eine qualifizierte und umfassende Einwanderung, nach Ermessen der neu instituierten Ministerialbehörde fürMigration, Immigration and Refuges, geeignet wären (Kelley/Trebilcock 2014: 354). In Bezug auf die Substanz, als das wie oben bereits benannte ‚Neutralitätsgebot‘ eingeführt wurde, dass bisher übliche Benachteiligung nach Ethnie, ‚Rasse‘ und nationaler Herkunft unterband und alleinig auf die individuellen Hintergründe sowie sozialer, kultureller und ökonomischer Integrationsfähigkeit der Migrierenden im Detail eingeht (Kelley/Trebilcock 2014: 345).

Das Punktesystem unterlief im Laufe der Zeit jedoch einigen wesentlichen Änderungen, die nachfolgend verkürzt beschrieben werden. Als besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang derImmigration Act(1976) zu nennen, indem eine grundsätzliche Verkleinerung der Kategorien aller Einreisewilligen in:

- qualifizierte Einwanderer (working migrants) –
- enge Familienmitglieder (family members) etwa Ehegatten, Lebenspartner, Kinder und Großeltern
- Schutzbedürftige (refugees/asylum seekers) und
- ausgewählte Individuen durch Ministererlass (pardonedindividuals) erfolgte (CIC 2008: 23).

Zudem wurde, nicht zuletzt durch den gesamtwirtschaftlichen Abschwung bzw. einer Rezession der kanadischen Wirtschaft zu Beginn der 1970er Jahre und der bisherigen Zahl an Einwanderenden von 1963-76 mit 2,25 Millionen beziffert, was einem jährlichen Durchschnitt von ca. 160.000 Personen entsprechen würde (Kelley/Trebilcock 2014: 352ff.), weshalb auf eine Evaluierung und Anpassung des bestehenden Gesetzes gepocht wurde. Dies führte zu einer kritischeren Positionierung in Teile der Öffentlichkeit, gegen die bisherige ad-hoc Herangehensweise der Regierung, wonach die Aufnahme von Geflüchteten, von der komplizierten Frage der Migrations- und Integrationspolitik entkoppelt werden sollte (Kelley/Trebilcock 2014: 358). Dieses sogenannteGreen-Paper, in Form einer Studie bzw. Bestandsaufnahme, zeichnete ein negatives Bild der bisherigen, liberalen Integrationspolitik mitsamt Punktesystem, das als ursächlich für die neuen Probleme durch die Einwandernden gehalten wurde (Kelley/Trebilcock 2014: 373f.).

Somit wurde im Erlass desImmigration Actvon 1976, entgegen des 1967 eingeführten Punktesystems, zusätzlich dem Ministerpräsidenten für Migration und Immigration das Recht zugesprochen, die letztliche Entscheidung über die individuelle Einwanderungserlaubnis zu treffen (Kelley/Trebilcock 2014: 363). Als weitere entscheidende Neuerung kam es zu einer Quotierung der Einwandernden in Absprache zwischen der Regierung und den Provinzen, nach den jeweiligen, vor Ort zur Verfügung stehenden Kapazitäten und Mitteln, insbesondere der Arbeitsplätze und Sprachkurse, um die Immigrierenden entsprechend aufnehmen zu können (Geißler 2007: 7f).

So wurde dasFederal Skilled Work Program(FSW) für qualifiziert Einwandernde ohne Familiennachzug in diesem Zusammenhang 1976 erstmals evaluiert, um Auskunft über die Qualifikationsstruktur und Gesamtzahl der Migrierenden zu bestimmen. Beim FSW handelt es sich um ein Programm, dass sich, sehr ähnlich zum deutschen Einwanderungssystem der 1950er Jahre, an ausgebildete EinwanderInnen mit Arbeitsplatzangebot in den einzelnen Provinzen für eine befristete Aufenthaltsdauer richtet (Government of Canada 2016). Im Rahmen einer allgemeinen Evaluierung wurde festgestellt, dass lediglich 16% aller Einwandernden über die Kriterien des Punktesystems erfasst wurden, hingegen die restlichen 84% über nicht evaluierte Einwanderungskriterien, wie etwa der Gruppe Familienzusammenführung oder per Beantragung eines Asylgesuchs nach Kanada kamen (Elrick 2013: 3). Aufgrund der sehr fluiden und schwer zu unterscheidenden Einreisegruppen, wurde im Zuge des erneuerten Immigration Act von 1976 drei Kategorien für Immigrierende eingeführt:

1. Familienangehörige,
2. Unabhängige/Einzelpersonen,
3. Flüchtende/Asylsuchende

wohingegen den Familienangehörigen und asylberechtigten Flüchtenden die höchste Priorität und hohe Annahmezahlen eingeräumt wurden (Kelley/Trebilcock 2014: 379). Als weitere wesentliche Neuerung wurde § 7 desImmigration Acteingeführt, dessen Zweck es war, eine enge Abstimmung zwischen dem bundesstaatlichen Ministerium und den zehn Provinzen inkl. drei Territorien sicherzustellen, die insbesondere Aspekte der demographischen Kriterien und allgemeiner Verteilungsquote der EinwanderInnen berücksichtigten (Government of Canada 2016). Zudem erlaubte es die neuartige, föderale Bestimmung den Provinzen bzw. Territorien, rund 10% aller Neueinwandernden, je nach Dringlichkeit bestehende Nachfrage der auf dem Arbeitsmarkt benötigten Qualifikationsstruktur, vorzuschlagen und direkt für sich zu nominieren (Geißler 2007: 4).

Die Migrationspolitik folgender Jahre richtete sich stark an der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Kanadas, die im Zuge von Rezessionen und Krisen während der 1980er Jahre geprägt waren (Kelley/Trebilcock 2014: 382). In dieser Zeit stieg die Arbeitslosigkeit signifikant auf fast 12 % an, wohingegen sich die Regierung weiter verschulden musste und das Defizit entsprechend anwuchs, um der Entwicklung eine finanzpolitische ‚Stabilisierungsoffensive‘ entgegenzusetzen, so schrumpften auch die Einwanderungszulassungen auf ein historisches Tief von 84.000 im Jahr 1985 (Kelley/Trebilcock 2014: 380). Diese Zahlen veränderten sich jedoch dahingehend, dass bereits 1992 über 212.000 Zulassungen erteilt wurden (ebd. 381). Ein zudem besonders signifikantes Charakteristikum der Periode stellte das veränderte Herkunftsland bzw. die Region der Immigrierenden da. Kamen 1961 noch 90% aller MigrantInnen aus Europa und nur rund 3% aus Asien und dem Mittleren Osten, waren es 1990 noch rund 25% aus Europa kommende und ca. 55% Einreisende aus Asien, insbesondere den Philippinen, Indien und China sowie dem Mittleren Osten besonders Irak, Saudi-Arabien, Libanon (Citizenship an Immigration Canada: Calendar Years 1967-1996).

Eine wesentliche Neuerung erfolgte 1990 mit dem Fünf-Jahres-Plan (Five-Year-Plan) in Fragen der Immigration auf Vorschlag der Bundesregierung an das Parlament (Kelley/Trebilcock 2014: 380). Der Fünf-Jahres-Plan wurde von allen damaligen, im Parlament vertretenden Parteien unterstützt und fand zudem auch in diversen, außerparlamentarischen Gruppierungen großen Anklang. So sah der Plan (1990-1995) eine Quote aller Immigrierenden in einem Rahmen zwischen 200.000-250.000 Personen jährlich vor, was fast 1% der bereits im Land lebenden Bevölkerung entsprach (Kelley/Trebilcock 2014: 385f.). Dem politischen Willen folgend sollten 34 % Familienangehörige, 21% Geflüchtete, 25% individuelle, politisch Verfolgte, 12% begleitete, ältere Angehörige sowie 8% ‚Business-Traveller‘ aufgenommen werden (Annual Report to Parliament: Immigration Plan for 1990-1995, 11f.). Diese Strukturierung war eine grundlegende Abkehr Kanadas vergangener, migrationspolitische Überlegungen, weg von kurzfristigen hin zu langfristigen Zeitfenstern wirtschaftspolitischer und demographischer Notwendigkeiten (ebd. 385f.).

Die nächste große Veränderung trat mit Beschluss desImmigration and Refugee Protection Act (IRPA)am 28 Juni 2002 ein. Hierbei wurde der Fokus auf:

1) die gesellschaftliche Verantwortung zur Unversehrtheit und zum Schutz der Geflüchteten gelegt (Asylum Seekers/Refugees)und
2) einer erweiterten Option des dauerhaften Aufenthaltsrechts inklusive uneingeschränkten Zugangs zu Arbeitsmarkt und sozialen Leistungen mit Option zum Erhalt der doppelten Staatsbürgerschaft von Immigrierenden, gelegt (Justice Laws Websites 2017).

Mit Erhalt derPermanent Resident Card(PCR) und der entsprechenden Erlaubnis des dauerhaften Aufenthalts, kamen während der späten 1990er und frühen 2000er Jahren jährlich zwischen 174.000 und 262.000 Personen in den Genuss dieser Privilegien des kanadischen Sozialsicherungssystems, zu kommen (Geißler 2007: 4f). Die PRC ist hierbei für Nicht-Kanadier mit dauerhaftem Aufenthaltsrecht sowie Arbeitserlaubnis gedacht und in ihrem groben Aufbau mit dem US-amerikanischen Modell derGreen Cardoder der neuen, europäischenBlue Cardfür qualifizierte Einwandernde aus Drittstaaten vergleichbar (Canadian Immigration and Citizenship 2017).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Punktekriterien und -gewichtung für Hochqualifizierte (Kanada)

(Quelle: Hunger, Krannich 2015: 15)

4. Deutschland – die Diskussion um ein Einwanderungsgesetz

Die Diskussion um ein Einwanderungsgesetz für Deutschland ist in regelmäßigen Abständen Thema grundsätzlicher Debatten und der damit verbundenen Auseinandersetzung. Das langjährige, offizielle Selbstverständnis Deutschlands, kein Einwanderungsland zu sein, hatte lange Zeit in der Geschichte der Bundesrepublik bestand. Wenn überhaupt, gab es vonseiten der Politik lediglich halbherzige Bemühungen, eine legale, dauerhafte Möglichkeit der Arbeitsmigration für Immigrierende zu schaffen (Bundeszentrale für politisch Bildung 2016). Bis weit in die 1990er galt es, dem Zuzug von AusländerInnen mit einer ablehnenden Haltung zu begegnen, diesen Zuzug möglichst schnell zu stoppen und im Ideal sogar umzukehren. Erst in der späteren migrationspolitischen Entwicklung reifte die Auffassung, dass eine grundsätzliche, vom Staat geöffnete Integrationspolitik das Minimum zum erfolgreichen Zusammenleben sein müsste (vgl. auchKühn-Memorandum) (Saleh 2008: 244f.). Die grundlegende Auffassung einer modernen Migrationspolitik, der oftmals ein zentrales, transparentes und offenes Einwanderungsgesetz zu Grunde liegt, stellt ein wesentliches Merkmal liberaler Demokratien und insbesondere klassischer Einwanderungsgesellschaften etwa in Kanada oder Australien da (Weber 1997: 256f.). In der Bundesrepublik hielt diese liberale Erkenntnis erst um die Jahrtausendwende Einzug, wie in den folgenden Abschnitten detaillierter dargestellt wird.

Einwanderung definiert sich hierbei als langfristige und dauerhafte Integrationsbemühung der Immigrierenden und des Staates, mit der Zielsetzung, die Einwandernden als vollwertigen Teil der Gesellschaft mitsamt den Staatsbürgerrechten zu integrieren, was wesentlich Anstrengungen in Bildung, Sprache und Kultur bedeutet (Weber 1997: 347f.).

Nach Weber muss die Einwanderungspolitik drei differenzierten Zielen gerecht werden:

1) dem berechtigten Belangen der Einwanderer; 2) dem Bedarf der EU-Staaten nach Einwanderern; 3) der Fähigkeit der EU Staaten zur Integration der Zuwandernden, wobei sowohl die Akzeptanz der Bevölkerung, die Leistungsfähigkeit der Sozialsysteme und die Wirtschaftskraft der Gemeinschaft und einzelnen Mitgliedsstaaten zu berücksichtigen sind (Weber 1997: 324).

Dieser sehr differenzierte Abwägungsprozess stellt ein wesentliches Problem der gesetzgeberischen Ebene von völlig unterschiedlichen Rahmenbedingungen und Prioritäten dar. Jedoch lassen sich drei Mindestvoraussetzungen zur politischen Entscheidung der Ausgestaltung einer Einwanderungspolitik aufmachen:

- Flexibilität (der wechselnden Bedürfnisse aller Beteiligten hinreichend Rechnung zu tragen),
- Transparenz (um die Erwartung der Ausländer und Einheimischen zu tragen),
- Berechenbarkeit (um Erwartungen erfüllen zu können und nicht enttäuscht zu werden).

Dem entgegen steht die Zuwanderungspolitik, welche Immigrierende als Gäste begreift, sie zeitliche „beherbergt“ bzw. auf dem Staatsgebiet toleriert aber weder langfristig aufnimmt oder die damit integrierenden Anstrengungen unternimmt, sondern stattdessen eher mit ignoriert bzw. zur Rückkehr auffordert, wie dies Deutschland im Zuge der Gastarbeiterbewegung getan hat und folglich von vielen ExpertInnen als unvollständiger Ansatz angesehen wird (Gulina 2010: 36).

Als Ausgangspunkt ist allgemein zu sagen, dass die Entwicklung eines Einwanderungsgesetzes sehr komplex ist und viele unterschiedliche Bereiche in Wirtschaft, Politik und Sozialwesen betrifft. Für Deutschland stellt sich der oftmals bemühte Faktor des demographischen Wandels im Zuge der jüngsten Entwicklung da. So werden nur rund 1,4 bis 1,6 Kinder pro Frau geboren, weshalb seit 2000 durchschnittlich 650.000 Neugeborene zur Welt kamen, jedoch zeitgleich rund 800.000 Menschen im Jahr verstarben, was einem Geburtendefizit von knapp 150.000 jedes Jahr entspricht (Statistisches Bundesamt 2015: 15f.). In diesem Zusammenhang hat die Bundesagentur für Arbeit bereits im Dezember 2014 eine „Fachkräfteengpassanalyse“ veröffentlicht, mithilfe derer in einzelnen technischen Berufsfeldern sowie Gesundheits- und Pflegeberufen ein bereits existierender Fachkräfteengpass nachgewiesen werden (Däubler 2015: 66). Zwangsläufig betrifft diese Entwicklung neben einer stärkeren Belastung der umlagebasierten sozialen Sicherungssysteme auch das Bruttoinlandsprodukt, das durch mangelnde Besetzung bzw. dem fehlenden Nachwuchs von Fachkräften zu leiden hat (Siegert/Buscher/Ohliger 2013: 2f.).

Mit entsprechender Bedeutung wird das Thema von ExpertInnen, ForscherInnen und PolitikerInnen für Deutschland debattiert, wenn auch mit unterschiedlichen Stoßrichtungen seitens der politischen Parteien. Dabei wird aus wirtschaftlicher Sicht argumentiert, dass bereits heute Stellen in den technischen Berufen unbesetzt bleiben und bis 2025 ein Fachkräftebedarf von 5,4 Mio. Personen entsteht, von denen 800.000 als einwandernde Fachkräfte gewonnen werden sollen (Siegert/Buschiger/Ohliger 2013: 47).

Mittel- bis langfristige Zielgröße ist es somit die wirtschaftliche Stärke der Bundesrepublik als führende Industrienation und ‚europäischen Motor‘ nicht zu gefährden (Siegert/Buscher/Ohliger 2013: 2f.). Als weiteres Argument für ein Einwanderungsgesetz wird die sogenannte „Willkommenskultur“ ausgewiesen. Diese soll mithilfe eines Einwanderungsgesetzes institutionalisiert werden, wobei auf der einen Seite klare Anforderungen an die Migrierenden in Bezug auf den Spracherwerb, sowie der Bedeutung des Grundgesetzes gestellt werden. (Weber 1997: 348f.). Viel wichtiger, aber kaum per Gesetz einzufordern, ist die Bereitschaft der im Land lebenden Bevölkerung, positiv und aufgeschlossen den EinwanderInnen zu begegnen und ‚Integrationsbarrieren‘ sowie existierende Vorbehalte abzubauen (Däubler 2015: 67). Im Rahmen dieser verzahnten sozialen und sprachlichen Integration soll auch der Familiennachzug der Einwandernden geregelt werden, um engsten Familienmitglieder zusammen zu führen. Auch wenn die ökonomischen Bedürfnisse des Staates, durch die Vergabe von Punkten nach individuellem Qualifikationsniveau, im Mittelpunkt der Überlegung stehen, sollen somit soziale und humanitäre Belange der Einwandernden berücksichtigt werden (ebd. 2015: 68). Hierzu wird oftmals das kanadische System mit seinemImmigration and Citizenship Actals Best-Practice-Modell bemüht, das international großen Anspruch gefunden hat und dass im vorherigen Kapitel bereits beschrieben wurde (Hunger, Krannich 2015: 5f.).

Was die Haltung der Parteien auf Bundesebene angeht, haben inzwischen fast alle größeren Parteien die Vorzüge des kanadischen Modells, insbesondere seines Punktesystems, erkannt und sprechen sich für dieses aus (Stand 2016) (dpa 2016: 1). So befürworten etwa die Freien Demokraten unter Christian Lindner ein modernes Zuwanderungsgesetz, „damit mehr qualifizierte Fachkräfte nach Deutschland kommen [und Deutschland nicht] ins Hintertreffen beim Werben um die klügsten Köpfe der Welt [gerät]“ (FDP, 2016). Forderungen des linken Flügels der Christdemokraten unter Führung des Generalsekretärs Peter Tauber sowie der Sozialdemokraten durch Thomas Oppermann mündeten bereits 2015 in einer erneuten, breiten Diskussion eines deutschen Einwanderungsgesetzes, zu dem auch Bundeskanzlerin Merkel mit einer Bemerkung, „…ihre Meinungsbildung sei „noch nicht abgeschlossen…““ die Diskussion quasi autorisierte (Das Parlament 2016: 1f).

Die Grünen-Fraktion hat in diesem Zusammenhang bereits 2015 einen Antrag unter dem Titel „modernes Einwanderungsgesetz“ vorgelegt, indem gefordert wurde, „das Einwanderung in ihrem wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interesse ermöglicht und zugleich ihrer menschenrechtlichen Verantwortung gerecht wird“ (ebd. Z. 25f.). Dieser Initiative zeigte sich auch die SPD offen, wohingegen Sprecher der CDU/CSU ablehnen, man habe bereits „ein Gesetz, das genau regelt, wer nach Deutschland nach welchen Voraussetzungen kommen kann [und man] längst ein außerordentlich modernes und fortschrittliches Zuwanderungsrecht“ habe (Das Parlament 2016: 2). Vonseiten der Regierungsbeauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration, Aydan Özoguz (SPD) hingegen kam der Widerspruch, dass Deutschland im internationalen Vergleich „auf dem Papier wirklich liberale Einwanderungsregelungen [habe], … [jedoch mithilfe der] richtigen Dinge… jetzt ein ordentliches Gesetz zu erarbeiten [sei], in dem das alles vernünftig aufgelistet wird“ (Das Parlament 2016: 2). Grundsätzlicher Zuspruch für ein modernes Einwanderungsgesetz kommt auch vonseiten der Fraktion Die Linke, die jedoch zugleich bei der Debatte darauf hinweist, dass es sich „um Menschen handelt, die man nicht in nützlich, unnütz oder gar schädlich einteilen darf [sei es über ein Punktesystem]“ (Das Parlament 2016: 3).

Mit dieser allgemeinen Auffassung eines Einwanderungsgesetzes steht Die Linke jedoch unter den Parteipositionen alleine da. Sowohl Bündnis90/Grünen als auch die SPD bewerten die Einwandernden im Zuge dieser Gesetzeskonzeption nach dem Grad ihrer Nützlichkeit, im Sinne eines Punktesystems mit individueller Gewichtung. Grund weg entkoppelt dazu, bleibt das Recht auf Asyl unangetastet, das als wesentlichen Unterschied den Schutz der Menschen vor Krieg, Elend und Verfolgung absoluten Vorrang einräumt, weshalb auch das Recht auf Asyl strikt von der Debatte um ein Einwanderungsgesetz Hochqualifizierte zu trennen ist (dpa, Schaffranke 2016: 1). Dem hingegen haben die Vorstöße von Peter Tauber und Jens Spahn in der CDU wenig bis kaum Veränderung in der Frage eines Einwanderungsgesetzes verändert. Lediglich auf dem Parteitag im November 2016 konnte sich die CDU darauf einigen, die bestehenden Regeln zu bündeln und zu vereinfachen, jedoch kein weiteres Einwanderungsgesetz oder eine weitere Liberalisierung zu verfolgen, weshalb insbesondere die CSU, deutlich abweichend von ihrer Schwesterpartei, von einem zukünftigen „Einwanderungs-Begrenzungsgesetz“ spricht, das es zu etablieren gilt und eine feste Begrenzung der Zahlen Einwandernder enthalten soll (Alexander 2017: 1f.). Es bleibt also, zur aktuellen Wahlperiode sowie zur Bundestagswahl 2017 ein unvollendetes und kontrovers diskutiertes Feld der bundespolitischen Gesetzgebung, dem in Vergangenheit unterschiedlich stark, jedoch zunehmend mehr durch intensive politische und inhaltliche Auseinandersetzungen Rechnung getragen wurde, wie ich in den nachfolgenden Abschnitt darlegen werde.

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Ende der Leseprobe aus 54 Seiten

Details

Titel
Was bewirkt ein Einwanderungsgesetz für Deutschland? Ein Vergleich zwischen Kanada und Deutschland
Hochschule
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg  (Philosophische Fakultät I)
Note
1,5
Autor
Jahr
2017
Seiten
54
Katalognummer
V385677
ISBN (eBook)
9783668606524
ISBN (Buch)
9783668606531
Dateigröße
1460 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
einwanderungsgesetz, deutschland, vergleich, kanada
Arbeit zitieren
Moritz Müller (Autor), 2017, Was bewirkt ein Einwanderungsgesetz für Deutschland? Ein Vergleich zwischen Kanada und Deutschland, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/385677

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