Direkte Demokratie in der EU. Die europäische Bürgerinitiative


Seminar Paper, 2018
24 Pages, Grade: A

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Inhalt

Literaturverzeichnis

Bearbeitung

A. Einleitung

B. Direkte Demokratie in der EU, insbesondere die EBI
I. Direkte Demokratie und ihre Ausgestaltung in der EU
1. Entwicklung des Demokratieprinzips in der EU
2. Direkte Demokratie in der EU
a) Allgemeines zu Direkter Demokratie
b) Direktdemokratische Beteiligungsformen nach Art. 24 AEUV
c) Abriss aus der Entstehungsgeschichte des Art. 11 Abs. 4 EUV
3. Charakteristika der EBI
II. Entstehung einer erfolgreichen Europäischen Bürgerinitiative gem. VO (EU) Nr. 211/2011
III. Empirische Daten von EBIs
IV. Normativ-politische Wirkungsaspekte der EBI
1. Beitrag von EBIs zur europäischen Öffentlichkeit
2. Vorlagepflicht der Kommission
a) PRO
b) CONTRA
c) Rechtsprechung
d) Ergebnis
V. Mögliche Rechtsmittel bei Untätigkeit der Kommission
VI. Befürworter vs. Skeptiker der EBI
1. Befürworter
2. Skeptiker

C. Schlusswort
I. Entwicklungsperspektiven für die EBI
II. Stellungnahme

Literaturverzeichnis

- Bleckmann, Albert, Europarecht, 6.Aufl., 1997.

- Brauneck, Jens, TTIP, CETA, Brexit: Die Europäische Bürgerinitiative – ein Instrument der EU-Kommission? in: NVwZ – Extra, 18/20017, S. 1 ff.

- Dryzek, John, Transnational Democracy, in: The Journal of Political Philosophy 7(1), 1999, S. 30-51.

- Frankfurter Kommentar zu EUV, GRV und AEUV, 1.Bd., Redaktion: Matthias Pechstein, Carsten Nowak und Ulrich Häde, Tübingen 2017.

- Frankfurter Kommentar zu EUV, GRV und AEUV, 2.Bd., Redaktion: Matthias Pechstein, Carsten Nowak und Ulrich Häde, Tübingen 2017.

- Frevel, Bernhard / Voelzke, Nils, Demokratie (Lehrbuch), 3. Aufl., Wiesbaden 2017.

- Gross, Andreas, Die „Europäische Bürgerinitiative“ als erster Schritt auf dem Weg zu einer transnationalen Demokratie und zur Demokratisierung der EU, in: Johannes W. Pichler (Hrsg.), Direkte Demokratie in der Europäischen Union, Schriften zur Rechtspolitik Reihe Bd. 29, Wien 2009, S. 79-83.

- Hieber, Thomas, Die Europäische Bürgerinitiative nach dem Vertrag von Lissabon, Tübingen 2014.

- Kaufmann, Bruno, Transnationale Direkte Demokratie – Anmerkungen zur globalen Bedeutung des Europäischen BürgerInnen-Initiativrechtes und des gesamt-europäischen Verfassungsreferendums, in: Johannes W. Pichler (Hrsg.), Direkte Demokratie in der Europäischen Union, Schriften zur Rechtspolitik Reihe Bd. 29, Wien 2009, S. 27-37.

- Karl, Wolfram, Grundrechtliche Aspekte direkter Demokratie auf EU-Ebene, in: Johannes W. Pichler (Hrsg.), Direkte Demokratie in der Europäischen Union, Schriften zur Rechtspolitik Reihe Bd. 29, Wien 2009, S. 19-26.

- Kirsch, Andrea, Demokratie und Legitimation in der Europäische Union, Schriften des Europa-Instituts der Universität des Saarlands Reihe Bd. 75, Redaktion: Werner Meng, Georg Ress und Torsten Stein, Baden-Baden 2008.

- Kommentar zu EUV/AEUV, Redaktion: Christian Calliess und Matthias Ruffert, 4. Aufl., München, 2011.

- Mader, Oliver , Bürgerinitiative, Petitionsrecht, Beschwerde zum Bürgerbeauftragten, in: EuR 2013, S. 348 ff.

- Mader, Oliver , Der Grundsatz der Demokratie im Anwendungsfall der Europäischen Bürgerinitiative, in: EuZW 2017, S. 545 ff.

- Mauerer, Andreas /Vogel Stephan , Die Europäische Bürgerinitiative, SWP Studie, 2009, Berlin.

- Nettesheim, Martin, Das Recht der Europäischen Union, 1.Bd., Redaktion: Martin Nettesheim, Eberhard Grabitz und Meinhard Hilf, 62. Aufl., München 2017.

- Oppermann, Thomas, Europarecht, 3.Aufl., 2005.

- Peters, Anne, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel Reihe Bd. 137, Berlin 2001.

- Röper, Erich, Sinnhaftigkeit von Plebisziten in europäischen Fragen, in: Johannes W. Pichler (Hrsg.), Direkte Demokratie in der Europäischen Union, Schriften zur Rechtspolitik Reihe Bd. 29, Wien 2009, S. 85-97.

- Ruffert, Matthias , Europarecht: Europäische Bürgerinitiative gegen CETA und TTIP, in: JuS 2018, S. 87 ff.

- Seiler, Christian , Der souveräne Verfassungsstaat zwischen demokratischer Rückbindung und überstaatlicher Einbindung, Jus Publicum Reihe Bd. 124, Tübingen 2005.

- Sonnicksen, Jared, Die demokratischen Grundsätze, in: Andreas Marchetti/Claire Demesmay (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, Schriften des Zentrums für Europäische Integrationsforschung Reihe Bd. 71, Baden-Baden 2010, S. 143-166.

Bearbeitung

A. Einleitung

Der nachfolgende Beitrag beschäftigt sich mit der Frage, ob bzw. wieweit sich die europäische Bürgerinitiative (EBI) als funktionierendes direktdemokratisches Instrument des alltäglichen demokratischen Lebens erwiesen hat. Dieser brisante Themenbereich hat letzthin an eminenter Bedeutung gewonnen, denn immer wieder wird die gegenwärtige Effizienz und zukünftige Entwicklung dieses Instituts sowohl in der Literatur als auch in den politischen Kreisen der EU in Frage gestellt. Fürsprecher einer EBI führen die normativen Hürden des Gemeinschaftsrechts sowie offensichtliche Neigung der Kommission zur immer engeren inhaltlichen Interpretation des Initiativrechts von Unionsbürgerinnen und -bürgern als Gründe an, die die bisherigen Misserfolge der Mehrzahl der EBIs bedingten. Hiergegen betonen die Skeptiker der partizipativen Demokratie, dass EBI fließende demokratische Abläufe in der EU lediglich hemmt und ineffizient macht. Zudem wurden jüngst die Registrierungsverweigerungen der EBIs „STOP TTIP“ und „Minority Safepack“ durch die Kommission gerichtlich aufgehoben.

Es wird insbesondere zu untersuchen sein, inwieweit anhand der aufgeführten Entwicklungen eine annähernde Prognose darüber aufgestellt werden kann, dass eine EBI solch eine zukunftsträchtige Beteiligungsform darzustellen vermag, dass sie eventuell auch anderen durchsetzungsfähigeren und einflussreicheren Arten der Direkten Demokratie „den steinigen Weg im bürokratischen Dschungel der Union“ ebnen könnte

B. Direkte Demokratie in der EU, insbesondere die EBI

I. Direkte Demokratie und ihre Ausgestaltung in der EU

1. Entwicklung des Demokratieprinzips in der EU

Obgleich die EU sehr spezifische Natur hat, gilt sie als demokratiefähige Gestalt. Welche Demokratieform man hierbei für die Union festlegt, ob Verhandlungsdemokratie oder „deliberierende Expertokratie“, ist zweitrangiger Bedeutung, vielmehr sollte man sich mit der Frage nach der konkreten Ausgestaltung der EU-eigenen Demokratie und hiermit der Bestimmung der demokratischen Standards für die Union beschäftigen.[1] Hierbei ist zu beachten, dass die Struktur der EU mit denjenigen nationalstaatlichen parlamentarischen Demokratien nicht zu vergleichen ist, was sich durch die Andersartigkeit ihrer Organe und eine den Mitgliedstaaten bisher unbekannte Funktionsordnung erklären lässt. Nichtsdestotrotz dürfen die Union und ihre Gemeinschaften im Kern hinsichtlich der Grundprinzipien nicht wesentlich anders strukturiert sein als ihre Glieder.[2]

In den Gründungsverträgen war das Demokratieprinzip nicht verankert. Damals wollte man die Gemeinschaft vielmehr auf enge Zusammenarbeit in bestimmten Lebensbereichen beschränken, daher stand die Schaffung eines durchstrukturierten, supranationalen Staatenverbunds mit eigener rechtlichen und politischen Gewalt nicht auf der Tagesordnung.[3]

Das Demokratieprinzip gewann an Bedeutung auf der Unionsebene erst mit der Einführung der Direktwahlen zum Europäischen Parlament in 1979.[4] Es wurde jedoch erst später mit dem Vertrag von Amsterdam (in Kraft getreten am 1.05.1999), zum Struktur- und Leitprinzip der Gemeinschaft.[5]

Ob und wieweit der Demokratiegrundsatz als universeller Wert bereits vor dem Amsterdamer Vertrag ein Bestandteil des Gemeinschaftsrechts war, ist umstritten. Allerdings betrachtete EuGH die Stellung und Funktion des Europaparlaments stets als Ausdruck von Demokratie.[6]

Der mit der Lissabonner Vertrag eingeführte etwas diffuse Begriff der „Repräsentativen Demokratie“ als Arbeitsweise der Union wird in folgenden Elementen konkretisiert:

- die unmittelbare Vertretung der UnionsbürgerInnen durch das Europaparlament (Art. 10 Abs. 2 EUV),
- die Vertretung der Unionsbürger im Europäischen Rat durch ihre Regierungs- und Staatschefs bzw. im Rat durch ihre Regierungen (Art. 10 Abs. 2 EUV),
- das Bürgerrecht auf Teilhabe am „demokratischen Leben der Union“ (Art. 10, Abs. 3 EUV),
- die transnationale Willensbildung durch die politischen Parteien (Art.10 Abs.4 EUV).[7]

Verpflichtung auf demokratische Grundsätze findet man in den aktuellen Vertragstexten in der Präambel des EU-Vertrags, Art. 2 EUV und der Präambel der Charta der Grundrechte.

2. Direkte Demokratie in der EU

a) Allgemeines zu Direkter Demokratie

Direkte Demokratie konzipierte Jean-Jacques Rousseau im 18. Jh. als unmittelbare Herrschaft des Volkes. Er war der Überzeugung, dass die Volksversammlung, also Vollversammlung aller stimmfähigen Bürger, gesetzgebende Körperschaft und damit zugleich das Staatsoberhaupt verkörpern sollte; Niemals dagegen in der Form einer Vertretungskörperschaft. Das Volk sollte direkt über seine Geschicke befinden.[8]

Heute entscheidet in direktdemokratischen Staaten das Volk in Plebisziten und Referenden über Grundsatzentscheidungen und Gesetze selbst. In vielen Staaten sind die demokratischen Entscheidungen auf nur wenige bedeutsame Bereiche beschränkt. Nur die Schweizer Verfassung unterwirft dem Referendum auch einfache Gesetze.[9]

Gleichwohl werden direktdemokratische Elemente in der Gegenwart immerhin als Ergänzung repräsentativer Demokratie angesehen.

b) Direktdemokratische Beteiligungsformen nach Art. 24 AEUV

Art. 24 AEUV benennt vier konkrete Formen direktdemokratischer Einflussnahme und Partizipation im Unionsrecht, die – das ist ihre systematische Gemeinsamkeit – an die Unionsbürgerschaft anknüpfen: a)Sich in einer Vertragssprache an die Organe und Einrichtungen der Union zu wenden und die Antwort in der gleichen Sprache zu erhalten; b) eine mit dem Vertrag von Lissabon eingeführte Möglichkeit, eine Bürgerinitiative zu ergreifen; c) eine Petition beim Parlament einzureichen und d) sich beim Europäischen Bürgerbeauftragten zu beschweren.[10]

Sie können zunächst nach ihren Adressaten unterschieden werden: die Bürgerinitiative ist der Kommission vorzulegen, die Petition geht an den Petitionsausschuss, richtet sich also institutionell an das Europäische Parlament. Die Beschwerde ist an den Europäischen Bürgerbeauftragten zu richten, der seinerseits unabhängig ist. Was die Zielrichtung der einzelnen Partizipationsmodelle anbetrifft, so wird die Bürgerinitiative stets politisch-gestaltenden Charakter haben, die Petition jedenfalls überwiegend ebenfalls politische Pläne verfolgen (insbesondere in ihrer Erscheinungsform als indirektem Gesetzesvorschlag), während bei der Beschwerde zum Bürgerbeauftragten der vom Beschwerdeführer angestrebte individuelle Rechtsschutz im Vordergrund steht.[11]

c) Abriss aus der Entstehungsgeschichte des Art. 11 Abs. 4 EUV

Aus den verbreiteten Formen der plebiszitären Demokratie: Volksinitiative, Volksabstimmung, Volksbegehren und Volksentscheid, hat lediglich die Volksinitiative bzw. Bürgerinitiative in das Unionsrecht den Eingang gefunden (Art. 11 EUV und Art. 24 AEUV). Sie ist zwar sehr begrenztes direktdemokratisches Element wiewohl die einzige plebiszitäre Beteiligungsform, die die Lissaboner Verhandlungen „überlebt“ hat.

Die EBI nach Art. 11 Abs. 4 EUV ist ohne Vorbild in den Verträgen. Sie ist auch nicht in den Konzepten eines „Europa der Bürger“ und eines „Dialogs mit dem Bürger“ aus den 1980er bzw. 1990er Jahren enthalten gewesen. Sie geht auf Vorbilder im österreichischen und italienischen Verfassungsrecht zurück. Die Außenminister Österreichs und Italiens schlugen bereits 1996 im Vorfeld der Regierungskonferenz in Amsterdam vor, dass neben dem Petitionsrecht in Bezug auf das Europäische Parlament ein Recht auf die Vorlage derartiger Initiativen geschaffen werden sollte. Der Vorschlag wurde von der Konferenz jedoch nicht aufgegriffen. Bestimmungen für eine Bürgerinitiative, die der derzeitigen Regelung stark ähneln, wurden ursprünglich in den Entwurf des Verfassungsvertrags (Art. 47 Abs. 4) aufgenommen. Das Präsidium des Konvents lehnte es ab, diese Bestimmungen in den endgültigen Text aufzunehmen, allerdings ermöglichten gemeinsame Anstrengungen zivilgesellschaftlicher Organisationen ihre Beibehaltung. Nachdem das Verfahren zur Ratifizierung des Verfassungsvertrags gescheitert war, wurden bei der Ausarbeitung des Vertrags von Lissabon ähnliche Bestimmungen wieder aufgenommen.[12] Nicht übernommen wurde für den Art. 11 EUV jedoch die Überschrift des Grundsatzes der partizipativen Demokratie.[13]

Das Europäische Parlament hat noch vor dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags am 07.05.2009 durch seine Entschließung die Kommission zum Vorschlag einer Ausführungsverordnung in Bezug auf Bürgerinitiative aufgefordert. Dies veranlasste das Parlament lediglich aufgrund seiner allgemeinen Kompetenzen, da ihm hierzu einschlägige Befugnisse aus den

Verträgen fehlten. Das Parlament verstand es als seine politische Aufgabe, den Prozess der Bürgerinitiative zu überwachen. Das Europaparlament jedoch legte der Kommission daraufhin sogar einen Entwurf zur Ausgestaltung der Bürgerinitiative vor, der neben dem allgemeinen Konzept der EBI auch auf die Einzelfragen einging. Diese Vorschläge wiesen tendenziell bürgerfreundlichen Charakter auf. Die Kommission hingegen strebte das richtige Gleichgewicht zwischen einem bürgerfreundlichen Verfahren, seiner Legitimierung und der Bedeutung des Initiativrechts an. Der Rat folgte dem Europäischen Parlament zeitnah, indem er auf seinem ersten Gipfel die Kommission zur Unterbreitung eines Gesetzgebungsvorschlags die EBI betreffend aufforderte.[14]

Das Recht auf die Vorlage einer Bürgerinitiative wurde schließlich in Titel II des Vertrags über die Europäische Union (EUV) verankert („Bestimmungen über die demokratischen Grund-sätze“). In Artikel 11 Absatz 4 EUV wird der grundlegende Rahmen für dieses Recht festgelegt. Art. 11 EUV umfasst neben der Bürgerinitiative weitere direktdemokratische Beteiligungsformen[15]. Er besteht aus vier Absätzen. Jeder dieser vier Gewährleistungen kommt eine eigenständige Bedeutung zu.

- Der erste Absatz thematisiert die Förderung des öffentlichen Diskurses.
- Abs. 2 spricht die Pflege eines regelmäßigen Dialogs an.
- Auf die Anhörung Betroffener wird im Abs. 3 eingegangen.
- Der letzte Absatz 4 behandelt das Institut der EBI unmittelbar.[16]

Die Einfügung eines plebiszitären Bestandteils in das Demokratiekonzept des EUV kann verfassungspolitisch generell als Reaktion auf die Forderung nach einer direktdemokratischen Legitimation des Vertragswerks insgesamt verstanden werden.[17]

3. Charakteristika der EBI

Die EBI ergänzt das demokratietheoretisch basale Wahlrecht um Aspekte der Rückkopplung mit der Bevölkerung gerade zwischen Wahlen. Sie dient somit als Zusatz zu dem für die Vermittlung des demokratischen Willens zentrale Modell der repräsentativen Demokratie (Art 10 Abs. 1 und 2 EUV).[18] Es handelt sich bei der EBI um ein Partizipationsrecht, das seine Ursprünge in den nationalstaatlichen Rechtsordnungen hat. In der Regel werden Bürgerinitiativen für Anliegen verwendet, denen kein Erfolg im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren beschieden ist. So greifen die BürgerInnen in entsprechenden Fällen auf dieses Instrument zurück, denn eine EBI verspricht größere und länger anhaltende öffentliche Aufmerksamkeit als andere politische Strategien.[19] Wie das EuG in der Rs. Michael Efler u. a. / Kommission zum Ausdruck brachte, sei das der Europäischen Bürgerinitiative zugrunde liegende Ziel, die demokratische Funktionsweise der Union zu verbessern, indem jedem Bürger ein allgemeines Recht auf Beteiligung am demokratischen Leben eingeräumt wird.[20]

In der Literatur finden sich Ansichten, die die EBI als die Grundlage für eine kommunikative Konzeption der Demokratie betrachten. Dabei geht es nicht um eine Entscheidungskompetenz, sondern um die Kommunikationsfunktion im Sinne einer responsiven Demokratie, die ein ständiges Feedback zu den Unionsbürgerinnen und -bürgern fördert. Schließlich kann man darin Ansätze eines deliberativen Demokratiemodells erkennen.[21] Weiterhin wird die EBI im systematischen Zusammenhang mit den „indirekten Initiativrechten“[22] des Rates (Art. 225 AEUV) und des Europäischen Parlamentes­­­ (Art. 241 AEUV) betrachtet, die die Kommission unverbindlich zur Vorlage eines Rechtsetzungsvorschlags auffordern.[23] Demnach könnte es sich in der Tat um ein Aufforderungs- und nicht ein Entscheidungsrecht der Unionsbürgerinnen und -bürger handeln.

Art. 11 Abs. 4 EUV sei nunmehr in dem Sinne formuliert, dass eine Bürgerinitiative nur dazu dienen darf, die Verträge umzusetzen. Vorschläge, die dagegen ihre Abänderung intendieren, seien unzulässig. Es ist allerdings mithin nicht ausgeschlossen, dass Fragen von verfassungsrechtlicher Bedeutung Gegenstand einer Bürgerinitiative werden könnten, sofern gewährleistet ist, dass der angestrebte Legislativakt die Verträge lediglich umsetzt, ohne sie zu ändern.[24]

[...]


[1] Kirsch, S. 65.

[2] Oppermann, S. 80.

[3] Bleckmann, Rn. 2.

[4] Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, S. 626, Rn. 1.

[5] Es wurde in der Präambel und Art. 6 Abs. 1 EUV kodifiziert.

[6] Seiler, S. 273.

[7] Sonnicksen, in: Marchetti/Demesmay (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2010, S 146-147.

[8] Frevel/Voelzke, S 117.

[9] Frevel/Voelzke, S 119-120.

[10] Mader, EuR 2013, 349.

[11] Mader, EuR 2013, 349-350.

[12] http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/de/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.1.5.html (zuletzt aufgerufen am 17.03.2018).

[13] Hieber, S. 13-14.

[14] Hieber, S. 15-16.

[15] Die in Art. 11 EUV beheimateten direktdemokratischen Bürgerrechte sind in den Kommentaren des Öfteren informell als „Bürgerbeteiligung“ bezeichnet, was wiederum nicht zutrifft, denn Art. 11 Abs. 3 EUV sieht die Betroffenenbeteiligung vor, also gemeint sind u.a. diejenigen, die in ihren Rechten oder Interessen betroffen sind und die Voraussetzungen im Hoheitsgebiet der Union erfüllen, d.h. es kommen auch Drittstaatler in Betracht. (vgl., Haselhaus, in: Mattias Pechstein u.a.: Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Art. 11, Rn. 52).

[16] Näher dazu Haselhaus, in: Mattias Pechstein u.a.: Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Art. 11, Rn. 14 ff.

[17] Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 11, Rn. 14.

[18] Haselhaus, in: Mattias Pechstein u.a.: Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Art. 11, Rn.1 und 4.

[19] Hieber, S. 81.

[20] EuG, Rs. T-754/14 R, ECLI:EU:T:2016:306.

[21] Haselhaus, in: Mattias Pechstein u.a.: Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Art. 11, Rn. 6.

[22] Brauneck, NVwZ – Extra 18/2017, 1.

[23] Haselhaus, in: Mattias Pechstein u.a.: Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Art. 11, Rn.10.

[24] Mader, EuR 2013, 357.

Excerpt out of 24 pages

Details

Title
Direkte Demokratie in der EU. Die europäische Bürgerinitiative
College
University of Heidelberg
Grade
A
Author
Year
2018
Pages
24
Catalog Number
V438650
ISBN (eBook)
9783668786127
ISBN (Book)
9783668786134
Language
German
Tags
direkte, demokratie, bürgerinitiative
Quote paper
Mariam Zebedashvili (Author), 2018, Direkte Demokratie in der EU. Die europäische Bürgerinitiative, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/438650

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