Wie lässt sich die Debatte im Frühjahr 2018 zwischen Deutschland und Frankreich über eine mögliche gemeinsame europäische Einlagensicherung mithilfe Putnam’s Two-Level-Game erklären?


Essay, 2018
8 Seiten, Note: 1,0
Michael Müller (Autor)

Leseprobe

Wie lässt sich die Debatte im Frühjahr 2018 zwischen Deutschland und Frankreich über eine

mögliche gemeinsame europäische Einlagensicherung mithilfe Putnam’s Two-Level-Game erklären?

„Wir in Brüssel müssen genau hinhören, was die Mitgliedsstaaten wollen, und umgekehrt: Am Ende einer Währungsunion wird eine gemeinsame Massierung der Einlagen notwendig sein. Das heißt erstens: Minimierung der Risiken in den Banken. Das dauert noch sechs Jahre. Und dann die Einlagensicherung“1, stellte Günther Oettinger, CDU-Politiker und EU-Haushaltskommissar in Brüssel, am 18.04.2018 im DLF-Interview fest. Doch was streben die EU-Mitgliedsstaaten, zuvörderst Deutschland und Frankreich, in Sachen gemeinsamer EU-Einlagensicherung faktisch an und in welchen Hinsichten differieren ihre Positionen?

Von diesen Fragen ausgehend, wird im Folgenden die These vertreten, die deutsch-französischeDebatte im Frühjahr 2018 über eine gemeinsame europäische Einlagensicherung mithilfe desanalytischen Instrumentariums des ‚Two-Level-Game‘ von Robert D. Putnam in angemessenerWeise erklären zu können. Der Fokus auf das Frühjahr 2018 stellt einerseits eine notwendigezeitliche Beschränkung dar, andererseits wird davon ausgegangen, dass sich das empirischeMaterial aus dieser Zeit für Kontrastierungen beider Standpunkte insbesondere eignen wird. Dader in der Fragestellung verwendete Begriff ‚Debatte‘ einen schillernden darstellt, bedarf eszunächst einer knappen Präzisierung: Damit seien einerseits die positionierenden Aussagenpolitischer Repräsentanten Deutschlands und Frankreichs, andererseits die innergesellschaftlichen

Meinungsbildungsprozesse, bspw. durch VertreterInnen von Gewerkschaften,

Interessensvertretungen usf., gemeint. Somit soll sich ‚Debatte‘ gerade nicht notwendigerweise ineiner analytischen Engführung auf bspw. Parlamentsdebatten erschöpfen, sondern sich vielmehrals vielschichtigen Diskurs2 über eine mögliche Einlagensicherung verstanden wissen.Die Entscheidung für einen liberalen Ansatz, in Gestalt des Zwei-Ebenen-Ansatzes nach Putnam,begründet sich daraus, dass nach erster Sichtung des empirischen Materials3, innerstaatlicheAkteure und Faktoren als konstitutive Bestandteile des außenpolitischen Handelns zwischenDeutschland und Frankreich ausgemacht werden konnten. Die Wahl dieser Theorie darf zudemals durch konzeptionelle Defizite vergleichbarer Außenpolitiktheorien (Vernachlässigung

subsystemischer Erklärungsfaktoren; bspw. bzgl. des (Neo-)Realismus‘) begründet, verstanden

werden. Dahingehend „bietet [der Zwei-Ebenen-Ansatz] den theoretischen Rahmen für einesystematische Analyse der bereits in den 1950er Jahren und verstärkt seit den 1960er Jahrenpostulierten Abhängigkeit außenpolitischen Handelns von innerstaatlichen Erklärungsfaktorensowohl auf der Ebene des internationalen Systems als auch auf der Ebene des innerstaatlichen Politikprozesses (vgl. Snyder 1952: 64-69; Rosenau 1966: 27-31; Hanrieder 1967: 1-10; Gourevitch1978: 900-911; Bulmer 1983)“4.

„Liberal IR theory’s fundamental premise - that the relationship between states and the surroundingdomestic and transnational society in which they are embedded critically shapes state behavior byinfluencing the social purposes underlying state preferences - can be restated in terms of three coreassumptions”5.

Dies lässt sich, wie bereits bemerkt, als eine Antwort auf und zugleich Kritik am neorealistischenParadigma verstehen, welche besagt, „außenpolitisches Verhalten staatlicher Regierungen alleinaus systemischen Zwängen und Anreizen ableiten zu können“6. Das Novum des Zwei-Ebenen-Ansatzes bestand zur damaligen Zeit vor allem darin, sich „sowohl von rein systemischen als auchvon rein subsystemischen Ansätzen [abzugrenzen]“7. Damit wird zugleich ein fruchtbarerBrückenschlag zwischen den zwei Analyseebenen - der staatlichen sowie der innerstaatlichen -bemüht, was bisweilen als methodologisch unzulässige Konfundierung von analytisch disparatenEbenen galt. Die Absicht des Zwei-Ebenen-Ansatzes besteht hinsichtlich dessen, das durch andereTheorieansätze bis dato meist unbestimmt und nicht determiniert belassene Verhältnis dersystemischen und subsystemischen Ebene offenzulegen8. Dies geschieht, indem der Zwei-Level-Ansatz über die bloßer Betrachtung von Institutionen hinausgeht und stattdessen folgendeFaktoren berücksichtigt: „parties, social classis, interest groups (both economic and non-economic), legislators, and even public opinion and elections, not simply executive officials andinstitutional arrangements”9:

Während neorealistische Ansätze ihre staatlichen Akteure als rationale Monaden konzipieren, erlaubt Putnams Sichtweise, zu einer insofern differenzierten Beschreibung staatlichen Handelns zu gelangen, als demnach Staaten nicht mehr länger auf eine Option beschränkt bleiben, sondern staatlichen Akteuren in ihrem Handeln verschiedene Möglichkeiten zukommen, welche sich aus innerstaatlichen Faktoren ableiten10.

Wie Kai Oppermann betont, sei „der Zwei-Ebenen-Ansatz zudem von liberalen Konzepten derAußenpolitikanalyse abzugrenzen“11. Demnach würden staatliche Akteure auf deminternationalen Parkett auch nicht als bloße Repräsentanten des Produktes innerstaatlicherAushandlungsprozesse auftreten, sondern vielmehr ihre eigenen Präferenzen geltend machen undselbst als mächtiger Akteur in Erscheinung treten12. Zu beachtet gilt außerdem, dass staatlicheAkteure durch Präferenzen gesellschaftlicher Akteure zwar in ihrem Handlungsspielraumbeschränkt, jedoch nicht in ihrem Handeln determiniert werden13. Auch würde ein Missverständnisvorliegen, ginge man davon aus, es sei eine genuin staatliche Aufgabe, gesellschaftliche Interessenlediglich ad hoc weiterzugeben und zu vertreten. Vielmehr seien sie als sogenannte „‚gatekeeper‘zwischen innerstaatlichen und der internationalen Ebene“14 anzusehen, welche „sich an zwei sichwechselseitig bedingenden strategischen Spielen, zum einen mit ihren internationalenVerhandlungspartnern und zum anderen mit Akteuren des innerstaatlichen Politikprozesses,[beteiligen]“15.

Wie lässt sich nun die Verbindung zwischen den beiden disparat erscheinenden Ebenenbeschreiben? Diese Synthese wird mittels des Konzeptes der Ratifikation zu erzielen bemüht.Hintergrund dessen ist, „dass sämtliche auf internationaler Ebene potenziell zu erzielendenVerhandlungsergebnisse im innerstaatlichen Politikprozess - formal und informell - ratifiziertwerden müssen, um wirkungsmächtig zu werden“16. Ohne dieses Element könnten staatlicheAkteure ihre Macht in internationalen Verhandlungen, die aus ihrer dortigen autonomenAllleinstellung resultiert, u.U. vor allem oder gar ausschließlich zu ihren Gunsten einsetzen. Durchdie in den meisten Fällen zwingende innerstaatliche Ratifikation entstehen zum einenwirkmächtige Restriktionen für staatliche Akteure, zum anderen beschreibt Oppermann auchdementsprechend geartete Rückkopplungen zwischen beiden Ebenen17.

Diese interdependente Beziehung zwischen beiden Analyseebenen wird durch das Konzept des win-set um eine Dimension erweitert. Putnam beschreibt ein win-set als „the set of all possibleLevel I agreements that would ‘win’ - that is, gain the necessary majority among the constituents - when simply voted up or down”18. Für die internationale Verhandlungsführung ist nun die Frageentscheidend, wie groß sich die jeweiligen win-sets der Verhandlungsbeteiligten darstellen. DieGröße eines win-sets wird dabei von den Verhandlungsstrategien auf Ebene 1 und von denPräferenzen und Koalitionen sowie von den Institutionen auf Level 2 beeinflusst19. Ein kleineswin-set kann den Handlungsspielraum einer Regierung einschränken, „auf internationaler EbeneKonzessionen im Interesse des Abschlusses einer internationalen Vereinbarung anzubieten“20.Dieser Konstellation zufolge steigt zugleich die Wahrscheinlichkeit, das für eine Regierungjeweils beste Ergebnis zu erzielen; wohingegen ein größeres win-set einer Regierung ermöglicht,„auf innerstaatlicher Ebene ausreichende Zustimmung für Zugeständnisse gegenüberinternationalen Verhandlungspartnern zu gewinnen, die auf den Erfolg einer internationalenVerhandlung ausgerichtet sind“21. Diese Konstellation führt gewöhnlich zu erfolgreichenVerhandlungen.

Nachdem die theoretischen Festsetzungen skizziert wurden, sollen diese nun auf die Fragestellungangewandt werden. Die europäische Bankenunion hat zum Ziel, „das Vertrauen privater Einlegerin das Bankensystem zu stärken und staatliche Beihilfen für Banken zu vermeiden“22. Dies umfasstzum einen eine gemeinsame Bankenaufsicht, einen gemeinsamen Abwicklungsmechanismus undAbwicklungsfonds (im Falle von Bankeninsolvenzen) sowie die Einlagensicherung bis 100.000Euro (in Deutschland) 23. Dieser Mechanismus soll insbesondere einen sogenannten ‚Bank Run‘,also das massenhafte Abbuchen von Spareinlagen, während Krisenzeiten verhindern.

Seit mehreren Jahren steht, insbesondere seitens südeuropäischer Länder und europäischerBankenaufseher, die Forderung im Raum, ein europäisches Einlagensicherungssystem zuetablieren. Als Befürworter dieses Vorschlags gilt vor allem der französische Präsident EmmanuelMacron, der seit seiner Amtseinführung im Frühjahr 2017 bereits mehrere EU-Reformvorschlägeäußerte, welche zumeist auf eine EU-Zentralisierung nationalstaatlicher Aufgaben abzielten (bspw. EU-Finanzminister, europäische Arbeitslosenversicherung usf.). Für Frankreich steht hierbei vor allem die Teilung von Risiken im Mittelpunkt, während Deutschland „nationale Verantwortung für die Wirtschaftspolitik der Mitgliedsstaaten stärken und keine zusätzlichen Haftungsrisiken für die Fehler der Wirtschafts- und Haushaltspolitik anderer Mitgliedsstaaten […] übernehmen [möchte]“24, wie Prof. Schild bemerkt.

In Deutschland hat sich als wirkungsmächtiger innerstaatlicher Akteur die Finanzindustriehervorgetan. So bemerkte Marija Kolak, Präsidentin des Bundesverbandes der Volksbanken- undRaiffeisenbanken (BVR): „Sein [Olaf Scholz‘; Bundesfinanzminister] Handeln muss denInteressen der Sparerinnen und Sparer in Deutschland dienen. In deren Sinne dürfte es allerdingsnicht liegen, die Einlagensicherungssysteme in Europa zu vergemeinschaften“25. An dieser Stellefällt zunächst einmal auf, dass eine Vertreterin der Finanzindustrie im Namen DeutscherBürgerinnen und Bürger spricht und argumentiert. Ob sich eine Mehrzahl dieser tatsächlich KolaksPositionierung zu Eigen machen würden, kann an dieser Stelle nicht geklärt werden. Festzuhaltengilt, dass eine Instrumentalisierung der ‚kollektiven Bürgerstimme‘ seitens einer Vertreterin derFinanzindustrie vorgenommen wird, um Einfluss auf den Bundesfinanzminister auszuüben,respektive das Deutsche win-set zu beschränken, wodurch auch der oben skizzierte Punkt derinnerstaatlichen Ratifizierung zu Tragen kommt. Indem der Deutschen Regierung einerseits diepostuliert-ablehnende Haltung der Bürgerinnen und Bürger durch die Finanzindustrie übermitteltwird, andererseits die Regierung Kenntnis über die Interdependenz zwischen subsystemischer undsystemischer Ebene hat, wäre es für die Regierung nicht möglich, Macrons Vorschlag unbedingtzuzustimmen. Dass dies auch gleichzeitig der Fall ist und die Bundesregierung die Entscheidungüber eine Einlagensicherung entweder in die Zukunft verschiebt und/oder an o.g. Bedingungenknüpft, welche von einem Teil der europäischen Mitgliedsstaaten derzeit nicht erfüllt werden,belegen beispielsweise Aussagen der Bundeskanzlerin in jener Sache26. Wie Putnam zu bedenkengibt, ist das gegenseitige Wissen über das jeweils andere win-set eine Voraussetzung für dieMöglichkeit erfolgreicher Verhandlungen27. Da die Verhandlungen über eine EU-Einlagensicherung zu einem erheblichen Teil in Medien offengelegt werden, wird davonausgegangen, dass dieses gegenseitige Wissen vorherrscht.

Prof. Schild schränkt das Deutsche win-set weiter ein, indem er zu bedenken gibt, dass „eine europäische Einlagensicherung für Bankguthaben erst in Frage [kommt], wenn die Risiken in den Bilanzen angeschlagener Banken, etwa in Italien, reduziert sind“28. Laut Handelsblatt verlangt die Bundesregierung außerdem eine Obergrenze für faule Kredite von einem einstelligen Prozentsatz der Bilanzsumme, eine Vorhaltung von mindestens acht Prozent der Bilanzsumme und eine Begrenzung von Staatsanleihen im Portfolio der Banken29.

Unterzieht man diesen Überlegungen einem knappen Vergleich mit dem Neorealismus, würdedieser in seiner klassischen Ausprägung innerstaatliche Faktoren, wie den Einfluss der deutschenFinanzindustrie oder den der Bürgerinnen und Bürger, in seiner Analyse unberücksichtigt lassen.Dahingehend wären die Machtkonstellationen im internationalen System entscheidend, dieDeutschland zu dieser Position in der Debatte über eine mögliche europäische Einlagensicherungbewegt hätten - ein Befund, für den sich im Rahmen dieser Untersuchung keine Hinweise odergar Evidenzen finden ließen. Vielmehr bietet sich, wie oben dargelegt, ein liberaler Ansatz an, derinsbesondere berücksichtigt, „how state purposes are determined by state-society relations“30.

Zusammenfassend lässt sich konstatieren, dass der oben skizzierte Umstand, ein Plädoyer für denZwei-Ebenen-Ansatz darstellt. Die Frage nach der analytischen Verortung vonMedienvertreterInnen bleibt hingegen weitgehend offen, da sich zeigte, dass diese teils auf beidenEbenen als Akteure agieren. Es sei eine erste Vermutung ausgesprochen, dass jene ebenfalls alsGatekeeper auftreten, da sie innerstaatliche Positionen nicht nur ungefiltert aufnehmen und diesemultiplizieren, sondern ihnen im Rahmen dieses Prozesses erhebliche Einflussmacht in der Fragezukommt, welche Positionen sich bis ‚in die Öffentlichkeit‘ und bis auf Regierungsebenedurchsetzen können.

Literaturverzeichnis

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[...]


1 http://www.deutschlandfunk.de/eurpaeische-union-wir-sollten-macron-folgen.694.de.html?dram:article_id=415867(zuletzt abgerufen: 28.04.2018).

2 Anm. d. V.: Verstanden als „eine Menge von Aussagen, die einem gleichen Formationssystem zugehören“ (Foucault, Michel (1981): Archäologie des Wissens. 1. Aufl. Frankfurt am Main: Suhrkamp (Suhrkamp Taschenbuch Wissenschaft, 356). S. 156).

3 Anm.: In Gestalt einschlägiger Pressemitteilungen, die sich aufgrund des engen Rahmens dieser Arbeit z.T. als illustrierend, meist als exemplarisch verstanden wissen möchten.

4 Oppermann, Kai (2008): Prinzipale und Agenten in Zwei-Ebenen-Spielen. Die innerstaatlichen Restriktionen derEuropapolitik Großbritanniens unter Tony Blair. Zugl.: Köln, Univ., Diss., 2007. 1. Aufl. Wiesbaden: VS Verl. fürSozialwiss. S. 19.

5 Moravcsik, Andrew (1997): Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics. In: International Organization, Vol. 51, No. 4, Seiten 513-553., S. 516.

6 Oppermann, 2008, S.19.

7 Ebd.

8 Vgl. ebd.

9 Putnam, Robert D. (1993): Diplomacy and Domestic Politics. In: Jacobson, Harold Karan; Evans, Peter B.; Putnam, Robert D. (Hg.) (1993): Double-edged diplomacy. International bargaining and domestic politics. Berkeley: University of California Press (Studies in international political economy, 25). S. 435.

10 Oppermann, 2008, S.19.

11 Oppermann, 2008, S. 20.

12 Vgl. ebd.

13 Oppermann, 2008, S.20.

14 Ebd., S. 22

15 Ebd.

16 Oppermann, 2008, S.23.

17 Vgl. ebd.

18 Putnam, Robert (1988): Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization, 42, S. 437.

19 Vgl. Putnam, 1993, S. 443.

20 Oppermann, 2008, S. 28.

21 Oppermann, 2008, S. 28 f.

22 Günther, Susanne (2014): Die Vermeidung von Bank Runs und der Erhalt von Marktdisziplin - das Dilemma derBankenregulierung? Münster: Westfälische Wilhelms-Universität Münster, Institut für Genossenschaftswesen(Arbeitspapiere des Instituts für Genossenschaftswesen der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 142), S. 179.

23 Vgl. ebd.

24 https://www.saarbruecker-zeitung.de/politik/themen/macron-wird-seine-ziele-nicht-alle-durchsetzen-koennen_aid-16912171 (abgerufen: 28.04.2018).

25 https://www.welt.de/wirtschaft/article174524853/Der-Schutz-der-deutschen-Sparer-broeckelt-gewaltig.html

(abgerufen: 28.04.2018).

26 z.B. https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/einlagensicherung-merkel-bleibt-beim-nein/20908864.html(abgerufen: 28.04.2018).; https://www.handelsblatt.com/finanzen/geldpolitik/geldpolitik-merkel-verspricht-europaeische-einlagensicherung-aber-spaeter/21193338.html (abgerufen: 28.04.2018).

27 Vgl. Putnam, 1993, S. 453.

28 https://www.saarbruecker-zeitung.de/politik/themen/macron-wird-seine-ziele-nicht-alle-durchsetzen-koennen_aid-16912171 (abgerufen: 28.04.2018).

29 Vgl. https://www.handelsblatt.com/my/politik/international/einlagensicherung-eu-streitet-um-faule-kredite/21069970.html (abgerufen: 28.04.2018).

30 Moravcsik, Andrew (1997): Liberalism and localism in the world economy. In: Kōzō Yamamura (Hg.): A vision ofa new liberalism? Critical essays on Murakami's Anticlassical analysis. Stanford, Calif.: Stanford Univ. Press, S. 92.

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Details

Titel
Wie lässt sich die Debatte im Frühjahr 2018 zwischen Deutschland und Frankreich über eine mögliche gemeinsame europäische Einlagensicherung mithilfe Putnam’s Two-Level-Game erklären?
Note
1,0
Autor
Jahr
2018
Seiten
8
Katalognummer
V443987
ISBN (eBook)
9783668812673
ISBN (Buch)
9783668812680
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Politik, Debatte, Deutschland, Frankreich, Putnam, EU
Arbeit zitieren
Michael Müller (Autor), 2018, Wie lässt sich die Debatte im Frühjahr 2018 zwischen Deutschland und Frankreich über eine mögliche gemeinsame europäische Einlagensicherung mithilfe Putnam’s Two-Level-Game erklären?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/443987

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