Zum Zustand des deutschen Föderalismus – braucht Deutschland eine dritte Föderalismuskonferenz?

Inhaltsverzeichnis

Erster Teil: Einleitung
A. Geschichte des deutschen Föderalismus
B. Methodik der Analyse

Zweiter Teil: Hauptteil
A. Die bedingende Variable A: Die Föderalismusreform I
B. Die unabhängige (Studien-)Variable B: Die Föderalismusreform
1.1 Die erklärende Variable l: Nichtänderungen in der Finanzverfassung bei der Föderalismuskonferenz
1.2 Die erklärende Variable m: Diskrepanz von Gestaltungswunsch und bisheriger Ausgestaltung
C. Die abhängige Variable C: Föderalismuskommission

Dritter Teil: Literaturverzeichnis

Zum Zustand des deutschen Föderalismus - braucht Deutschland eine dritte Föderalismuskonferenz?

Erster Teil: Einleitung

A. Geschichte des deutschen Föderalismus

Die deutsche Ausformung von Föderalismus ist ein Produkt, das sich über Jahrhunderte entwickelt hat. Erste Formen von Machtzuwächsen der landesherrschaftlichen Gewalt gegenüber einer zentralregierenden Instanz wurden von den deutschen Territorialfürsten gegenüber dem stark in Italien und Sizilien engagierten König des Heiligen Römischen Reiches, Friedrich II, in den Jahren 1220 und 1231/32 erreicht.¹ Wirklich vergleichen mit der heutigen föderalen Ordnung der Bundesrepublik kann man die Ordnung des historisch gewachsenen Föderalismus in Deutschland allerdings erst mit dem Entwurf der Abgeordneten des ersten deutschen Parlaments, die in der Frankfurter Paulskirche über die Grundsätze neuer deutscher Staatlichkeit in einem demokratischen Rahmen nachdachten.² Seit 1949 gibt bekanntlich das Grundgesetz diesem Land einen neuen Rahmen. Da die Länder dieses Landes den Bund schufen und auch weiterhin als politische Ordnungseinheit fungieren sollten, wurde das Bundesstaatsprinzip in Art. 20 des Grundgesetzes festgesetzt und damit der seit vielen Jahrhunderten bestehenden hohen Autonomie von historisch lange Zeit selbstständig agierenden Territorialstaaten Rechnung getragen. Seit 1949 hat sich mit dem Zusammenschluss der Gebiete Baden, Württemberg und Württemberg-Hohenzollern zu Baden-Württemberg und dem Anschluss des Saarlandes die föderale Struktur der Bundesrepublik nicht unwesentlich, seit der Wiedervereinigung 1989/90 aber massiv verändert. Für das Anliegen dieser Arbeit, nach den Föderalismuskommissionen I und II die Notwendigkeit einer dritten Föderalismuskonferenz aufzuzeigen, sind diese Entwicklungen freilich nicht die entscheidenden. Doch sei an dieser Stelle nur darauf aufmerksam gemacht, dass beim Vollzug des letztgenannten Beispiels, der deutschen Wiedervereinigung im Rahmen der durch das Grundgesetz für diesen Fall bestehenden zwei Optionen, durch die gegebene Möglichkeit nach Art. 146 des Grundgesetzes, der Ausarbeitung einer neuen Verfassung und deren Inkrafttreten durch die freie Entscheidung des deutschen Volkes,³ eine grundsätzliche Neubestimmung und -ordnung der Bund-Länder-Beziehungen aufgrund der bereits bis dahin bestehenden Probleme des Föderalismus - hier sei v.a. die Politikverflechtung genannt - hätte beschlossen werden können. Bekanntlich entschied man sich für die zweite Option, die Zustimmung der Bürger des sich auflösenden DDR-Staates zur Bundesrepublik, um diese in noch zu bestimmenden neuen Bundesländern mit den elf Bundesländern der alten Bundesrepublik unter dem Grundgesetz von 1948/49 zu vereinen. Mit der Vergrößerung des Bundesgebietes durch eine bis dahin nicht gekannte Dimension blieb, mit wegen der Dynamik des DDR-Zerfalls und der Handlungsdringlichkeit gegenüber der Sowjetunion als auch durchaus zu vertretenden Gründen, das freigewordene Potential zu einer Neuordnung der Beziehungen zwischen Bund und Ländern ungenutzt. Hoffnungen, dass in den Folgejahren der Wiedervereinigung möglicherweise Euphorie oder Aufbruchsstimmung eine Neuordnung der krankenden Föderalismusstrukturen möglich machen würden, erfüllten sich nicht.⁴ Lediglich eine Abänderung des Wortlauts im Artikel 72 Abs. 2 des Grundgesetzes schränkte den Bund ab dem Jahr 1994 in seiner Kompetenzwahrnehmung etwas ein.⁵ Erst die 2000er Jahre wurden ergiebig. Die Föderalismusreformen I und II von 2006 und 2009 erbrachten dann erstmals den Beweis umfassender Beschlussfassungen zur Föderalismusproblematik, die durch zahlreiche Interessensgegensätze gekennzeichnet ist. Regelte die Föderalismuskonferenz I, 2006 abgeschlossen, v.a. die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern, so kam der bereits nach dem Ende der ersten Konferenz bestimmten Ausgestaltung einer zweiten Föderalismuskonferenz maßgeblich die Regelungen der Bund-Länder­Finanzbeziehungen zu. In finanzpolitisch bedeutender Hinsicht ist die Föderalismusreform II, deren Betrachtung in dieser Arbeit maßgeblich sein wird, von vorsätzlicher, überbrückender, noch zu bestimmender Natur, kurz: Sie ist eine Zwischenlösung. Die hierin postulierte Hypothese einer kommenden dritten Föderalismuskonferenz ist mit der im nächsten Kapitel der Methodik dargelegten Ausarbeitung das Anliegen dieser Arbeit, welche, als sich die Große Koalition in ihrem Koalitionsvertrag 2013 bereits auf eine noch zu bestimmende Art und Weise diesem Thema in dieser Legislaturperiode nähern will,⁶ eine deshalb fast akute Relevanz besitzt.

B. Methodik der Analyse

Die Ausarbeitung der Methodik soll die nun folgende Abbildung darstellen. Die Variablen dieser Abbildung werden dann zunächst in den theoretischen Zusammenhang gebracht und anschließend im Zuge ihrer Bedeutung für das Thema dieser Arbeit erklärt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bereits in der Einleitung angerissen wurde die These, dass die Vermutung einer kommenden Föderalismusreform III Teile der finanzpolitischen Absichten in der Föderalismusreform II im Lichte einer vorhergehenden, vorläufigen Natur erblicken lassen. Im klassischen Sinne einer Korrelation ist die Föderalismusreform II als Variable B daher die unabhängige Variable (UV), gleichzeitig aber auch Gegenstand der wissenschaftlichen Betrachtung dieser Arbeit, daher ebenfalls die zu untersuchende Studienvariable (SV), deren Auswirkungen und Effekte nachvollzogen werden sollen. Die Variable A der Abbildung ist die bedingende Variable (BV), sie hat eine bedingende Wirkung auf die Variable B mit ihren Auswirkungen. Die Variablen l und m sind nun folgend die erklärenden Variablen (lEV) und (mEV). Zuletzt bleibt mit Variable C noch die Rolle der abhängigen Variable (AV), die das Endprodukt des kausalen Wirkungsmechanismus darstellen soll.

UV und gleichzeitig SV ist in dieser Arbeit als maßgeblicher Untersuchungsgegenstand die Föderalismusreform II, konkret mit ihrer Ausgestaltung in Form der Änderungen des Grundgesetzes. Die die Studienvariable bedingende Variable BV ist in diesem Zusammenhang die Föderalismusreform I, die die Bund-Länder-Beziehungen vor allem aus Sicht gesetzgeberischer Entflechtungen sah. Als die Korrelation der Variablen B und C im Mechanismus zu beschreibende Variablen sollen l und m der nicht zufriedenstellenden Black­Box der bloßen Erklärung von Korrelation vorbeugen. Die erklärende Variable l ist dabei die Analyse, was bei der Föderalismusreform II in der Finanzverfassung unangetastet blieb, sowie die Erklärung jener Strukturen, deren Neugestaltung nach Meinung des Verfassers notwendig gewesen wäre und deren Grundlage die Finanzverfassung darstellt. Die erklärende Variable m beschäftigt sich dann mit dem Auseinanderklaffen von notwendiger, z.T. bereits von vielen Seiten gewünschter Ausgestaltung, was im Lichte des bisherig Erreichten den Mechanismus zur abhängigen Variable C schließen lässt. Zum Ende der Analyse steht dann mit Variable C die anfangs aufgestellte Hypothese als eine der Fragestellung der Arbeit zuletzt zu beantwortende Zielformulierung.

Zweiter Teil: Hauptteil

A. Die bedingende Variable A: Die Föderalismusreform I

Einen festen Zeitpunkt dafür auszumachen, wann genau die Bedingungen für das Schaffen umfassender neuer föderaler Finanzstrukturen wie der Föderalismuskommission II erreicht wurden, ist nicht ganz einfach und gleichermaßen Einschätzungssache. Eine weite und eine enge Auslegung werden an dieser Stelle bemüht.

In einer umfassenden Betrachtung lassen sich bereits in den 50er-Jahren Fehlentwicklungen ausmachen, sodass in dieser Zeit bis zur ersten Föderalismusreform1969 die Grundkonstanten unserer Finanzverfassung gelegt wurden. Bereits mehr als zehn Jahre zuvor waren im Jahre 1955 Grundlagen für die Finanzstrukturen geschaffen worden, die mit den Neufassungen der Artikel 106 Abs. 3 und 107 GG bis heute heftig umstrittene Gültigkeit haben: Erstgenannter Artikel die Durchbrechung des steuerlichen Trennsystems, wodurch die wichtigsten Steuern zu Gemeinschaftssteuern wurden, letzterer das System des Steuerverbundes von Bund und Ländern und des Finanzausgleichs zugunsten steuerschwacher Länder.⁷ Gerade bei der Durchbrechung des steuerlichen Trennsystems gibt es mit der Umsatzsteuer als einem Beispiel seit 1970 regelmäßig politischen Streit um die Anteile der Gebietskörperschaften, das heißt in diesem Fall Bund und die Länder, an dieser wichtigen Steuerquelle.⁸ In den zweitgenannten Artikel, den Artikel 107 des GG, fallen sowohl der horizontale Finanzausgleich zwischen den Ländern sowie der vertikale Ausgleich, der mittels der Ergänzungszuweisungen des Bundes erfolgt. Im für diese Arbeit wichtigen Finanzrahmen führte die Reform von 1969 zu folgenden Veränderungen, die bis heute überwiegend beibehalten wurde: Einführung von Regeln für die Ausgabentragungen des Bundes, Beteiligung der Länder an der Umsatzsteuer, Erhöhung der Bundesanteile an den Ertragssteuern und Unterstellung nahezu aller Verbrauch- und Aufwandsteuern unter die konkurrierende Gesetzgebung.⁹ Ebenfalls von Belang für diese Arbeit ist das Wissen um den Artikel 105 Abs. 2 GG: Hier hat der Bund das Recht zur Gesetzgebung, wenn ihm eine Steuer ganz oder teilweise zusteht.¹⁰ Die weiteren relevanten Artikel werden später in Abbildungen näher erläutert. Bekanntlich ist der heutige Zustand so, dass der Bund, bis auf die wenigen Ausnahmen, vor die er in gerade besagtem Artikel gestellt wird, von seinem Gesetzgebungsrecht extensiv Gebrauch gemacht, weshalb man in informierten Kreisen des Volksmundes nicht ganz zu Unrecht von einer nahezu völligen Steuerautonomie des Bundes spricht. Das Wissen um sich abzeichnende Fehlentwicklungen setzte jedoch schon bald nach diesen Umsetzungen ein, eine Enquete-Kommission erarbeitete bereits ab 1973 drei Jahre lang Lösungsvorschläge, die jedoch ohne Konsequenzen blieben.¹¹ Mit den benannten Artikeln 105, 106 und 107 GG, die später noch erläutert werden, sind die verfassungsrechtlich wichtigsten Gesetzesregelungen genannt, die seit langer Zeit den Stein des Anstoßes für die Konfliktpartner im Bereich der föderalen Finanzordnung bilden.

Betrachtet man die Ausgangslage im engeren Sinne, muss man für die die Föderalismuskommission II bedingenden Voraussetzungen nicht so weit zurückgehen. In einem formellen Sinne wird sie nämlich seit Abschluss der Föderalismusreform I mit ihren gemachten Zukunftsvorgaben notwendig: Spätestens seit dem 15. Dezember 2006, als sich Bundestag und Bundesrat auf eine gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Bund- Länder-Finanzbeziehungen verständigten und diese vom Präsidenten des Deutschen Bundestages am 8. März 2007 konstituiert wurde, wird sie formell zwingend.¹² In Fragen des Inhalts zeichnete sich die Föderalismuskommission II bereits zu einem früheren Zeitpunkt ab. Hierbei muss jedoch zunächst der Plan einer Föderalismusreform im Sinne einer übergeordneten Zieldimension gedacht werden, dachte man bei der Verständigung auf die Föderalismusreform I (erst nach der zweiten Föderalismusreform als die erste bekannt), auf die man sich in informellen Zirkeln rund um die Bundestagswahl 2005 festlegte,¹³ nämlich verständlicherweise nicht in den Kategorien mehrerer einzelner Föderalismuskommissionen, sondern besonders nach dem Scheitern eines erstmaligen Versuchs der umfassenden Regelung der Föderalismusthematik mit der „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ (ugs. KOMBO) Ende 2004 zunächst in Form für einen weiteren Versuch.

Die KOMBO, die wie besagt scheiterte, nahm mit ihren Zielsetzungen allerdings wesentliche Kernpunkte der Föderalismusreform I vorweg. In den Kommissionsunterlagen von 2004 lassen sich drei Themenkomplexe ausmachen, die auch die Arbeitsgrundlage für die erneute Aufnahme der Problematik ab 2005/2006 darstellten: Die Gesetzgebungszuständigkeiten von Bund und Ländern, die Mitwirkungsrechte der Länder im Bundesrat und die Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern in europäischen Angelegenheiten durch eine Neubestimmung des Art. 23 GG.¹⁴ In der Einsetzung der Kommission, die von allen Fraktionen der im Oktober 2003 in einem gemeinsamen Antrag beschlossen wurde, wies eine der drei Aufgaben noch eine bedeutend andere Zielrichtung auf: „Die Kommission soll insbesondere [...] die Finanzbeziehungen (insbesondere Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen) zwischen Bund und Ländern überprüfen.“¹⁵

Mit den Ergebnissen der Föderalismusreform I, die 2006 in ihrer Schlussform vorgestellt wurde, lässt sich dann die Erfüllung obiger Zielrichtung (hinsichtlich der in dieser Arbeit wichtigen Finanzverfassung) überprüfen. Gleichwohl ob bei dieser Reform die Gemeinschaftsaufgaben, also Aufgaben, die trotz Trennung von Bundes- und Länderverwaltungen im GG gemeinsam wahrgenommen werden, durch den Hochschulbau und die Bildungsplanung reduziert wurden, erweiterten sich diese aber um die Hilfen des Bundes bei Verbesserungen der regionalen Wirtschaftsstruktur, Agrarstruktur und des Küstenschutzes.¹⁶ Dies ist das Ergebnis, das die Föderalismusreform I mit der Umgestaltung des Art. 91 GG und der Streichung eines für die Relevanz des Artikels unerheblichen Satzes in Art. 104b (1) Satz 1 in der Umgestaltung der Finanzverfassung erreicht hat.

Dass eine weitere Reform notwendig werden würde, die sich gerade der umfassenden Finanzproblematik widmen sollte, war fachkundigen Beobachtern des Geschehens nach Abschluss der ersten Reform sogleich bewusst.¹⁷ Daher war es auch kein Wunder, dass der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung gerade hier weitere Schritte im Fiskalföderalismus anmahnte.¹⁸ Letztendlich war es aber bereits die Große Koalition selbst, die zu einem viel früheren Zeitpunkt am elften November 2005 im Koalitionsvertrag erklärt hat, dass sich, und noch bevor die Föderalismusreform I überhaupt verabschiedet und erlassen worden war, eine Kommission konstituieren sollte, die in der 16. Legislaturperiode die Bund-Länder-Finanzbeziehungen zur Reform bringen sollten.¹⁹

B. Die unabhängige (Studien-)Variable B: Die Föderalismusreform II

Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes von 2009, als das die Föderalismusreform II am 31. Juli 2009 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht wurde,²⁰ wies die folgend aufgeführten Grundgesetzänderungen auf. Es wird sich aufgrund des Anliegens dieser Arbeit auf die Erklärung der Änderungen in der Finanzverfassung beschränkt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[...]

¹ Vgl.: Zippelius, Reinhold: Kleine deutsche Verfassungsgeschichte. Vom frühen Mittelalter bis zur Gegenwart, siebte Auflage. München, C.H. Beck, 2006. S. 60

² Vgl.: Sturm, Roland: Föderalismus in Deutschland, in: Informationen zur politischen Bildung (Heft 318), hrsg. von: Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn, 2013. S. 6

³ Vgl.: Görtemaker, Manfred: Der Weg zur Einheit, in: Informationen zur politischen Bildung (Heft 250), hrsg. von: Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn, 2009. S. 67

⁴ Vgl.: Sturm, Roland: Föderalismus, Eine Einführung. Zweite Auflage. Baden-Baden, 2010. S. 183f.

⁵ Vgl.: Mager, Ute u.a.: Staatsrecht, Staatsorganisationsrecht unter der Berücksichtigung der europarechtlichen Bezüge, 7., völlig neu bearb. Auflage. Stuttgart, Kohlhammer GmbH, 2009. S. 217

⁶ Vgl.: Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 18. Legislaturperiode, in: https://www.tagesschau.de/inland/koalitionsvertrag136.pdf (abgerufen am 19.03.2014). S. 95

⁷ Vgl.: Mager, Ute. a.a.O. S. 265

⁸ Vgl.: Ebd. S. 270

⁹ Vgl.: Haag, Maximilian: Die Aufteilung steuerlicher Befugnisse im Bundesstaat. Untersuchung zur Vereinbarkeit der deutschen Steuerrechtsordnung mit den Funktionen des Föderalismus und den bundesstaatlichen Gewährleistungen des Art. 79 Abs. 3 GG. Zugleich Überlegungen zu einer bundesstaatskonformen Neuordnung der steuerlichen Kompetenzen von Bund und Ländern unter Zugrundelegung eines Vergleichs mit dem Recht der USA und Kanadas. Dissertation. Berlin, 2011. S. 266f.

¹⁰ Vgl.: Ebd. S. 282

¹¹ Vgl.: Sturm, Roland: Föderalismus... a.a.O. S. 183

¹² Vgl.: Hofmann, Hans u.a.: Grundgesetz mit Begleitgesetz. Die Föderalismusreform II mit neuen Gesetzestexten, Gesetzesbegründungen und einer Einführung. Heidelberg, 2009. S. 133

¹³ Vgl.: Sattler, Annika: Deliberativer Föderalismus. Analyse der Beratungen zur Modernisierung der Bund- Länder-Finanzbeziehungen. Dissertation. Hamburg, 2012. S. 213

¹⁴ Vgl.: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, in: http://www.bundesrat.de/DE/plenum/themen/foekoI/bundesstaatskommission/unterlagen/AU- 005.pdf?________ blob=publicationFile&v=1 (abgerufen am 25.06.2014). S. iff.

¹⁵ Zit.: Deutscher Bundestag: Antrag der Fraktionen SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP. Einsetzung einer gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung. Drucksache 15/1685. Berlin, 2003. S. 1

¹⁶ Vgl.: Schön, Walther/Holtschneider, Rainer: Ergebnis der Koalitionsarbeitsgruppe zur Föderalismusreform (Stand: 7. November 2005). Verhandlungsergebnis zwischen Bund und Ländern auf der Basis der Gespräche von Franz Müntefering, MdB und Edmund Stoiber, Ministerpräsident, in: Informationen von der Fachgruppe Landentwicklung (Info Nr. 102 vom 15. November 2005) (abgerufen am 26.06.2014). S. 2

¹⁷ Siehe hierzu u.a.: Lammers, Konrad: Föderalismusreform - danach ist davor, in: Wirtschaftsdienst: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik (Band 86, Ausgabe 7), hrsg. von: Deutsche Zentralbibliothek für Wirtschaftswissenschaften Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. Hamburg, 2006. S. 420

¹⁸ Vgl.: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Widerstreitende Interessen - ungenutzte Chancen. Jahresgutachten 2006/07. Hamburg, 2006. S. 341

¹⁹ Vgl.: Gemeinsam für Deutschland - mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, in: http://www.kmk.org/fileadmin/pdf/foederalismus/2005_11_11-Koalitionsvertrag-Dok04.pdf (abgerufen am 26.06.2014). S. 93

²⁰ Vgl.: Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d), in: Bundesgesetzblatt (Teil 1, Nummer 48, ausgegeben am 31. Juli 2009). Bonn, 2009. S. 2248