Klassifizierung von Produkten und Kostenträgern in der öffentlichen Verwaltung

Inhaltsübersicht

1 Einleitung

2 Eine neue Steuerungsphilosophie für die Landesverwaltung Baden-Württemberg
2.1 New Public Management (NPM) und der Weg zu einer neuen Verwaltungskultur
2.1.1 Die öffentliche Verwaltung im Wandel der Zeit - Paradigmenwechsel und Reformbewegung NPM
2.1.2 Grundzüge, Ziele und Entwicklungsstand von NPM
2.1.3 Tilburg und danach - Reformtrends und praktische Ansätze eines „Neuen Steuerungsmodells“ (NSM)
2.2 Projekt NSI - Einführung Neuer Steuerungsinstrumente in der Landesverwaltung Baden-Württemberg
2.2.1 Landesverwaltungsreform in Baden-Württemberg
2.2.2 Zielsetzung und Konzeption von NSI
2.2.3 Einführungsstrategie und Projektorganisation von NSI
2.3 Aufbau eines landesweiten Controlling- und Führungsinformationssystems im Rahmen von NSI
2.3.1 Controllingbegriff und Controllingphilosophie
2.3.2 Verwaltungscontrolling und seine Karrierefaktoren
2.3.3 Controllingkonzept für die Landesverwaltung
2.4 Einführung der KLR in den Landesbehörden als wesentliches Element von NSI
2.4.1 Von der Kameralistik zur KLR
2.4.2 Eine Standard-KLR für die öffentliche Verwaltung
2.4.3 Einführung der KLR als Teilprojekt von NSI

3 Produkt- und Kostenträgerklassifizierung im Rahmen eines landesweiten VMP
3.1 Verwaltungsprodukte als zentrales Element einer ergebnisorientierten Verwaltungssteuerung
3.1.1 Produktbegriff in der öffentlichen Verwaltung
3.1.2 Funktionen der Verwaltungsprodukte
3.1.3 Verwaltungsprodukte im Kontext einer output- und wirkungsorientierten Steuerung
3.2 Produktbildung als Indikator eines VMP
3.2.1 Von der Einzeltätigkeit zum Verwaltungsprodukt
3.2.2 Aufbau einer Produkt- und Kostenträgerhierarchie
3.2.3 Vorgehensweise und Verfahren bei der Klassifizierung von Produkten und Kostenträgern
3.2.4 Produktbildungsleitfaden für die Ministerien und Behörden des Landes Baden-Württemberg
3.3 Grenzen und Gefahren der Produktorientierung - Suche nach einem alternativen Steuerungsmodell
3.3.1 Der Produktansatz und seine Problemfelder
3.3.2 Produktkonzept der KGSt - Pro und Contra
3.3.3 „Christchurch City Council“ - das neuseeländische Alternativmodell in seinen Grundzügen

4 Eine Produkthierarchie für das Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg
4.1 Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg als aktuelles Beispiel bei der Umsetzung von NSI
4.1.1 Das WM als oberste Landesbehörde des Wirtschaftsressorts in Baden-Württemberg
4.1.2 Aufbau, Aufgaben und Kunden des WM
4.2 Entwurf einer spezifischen Produkthierarchie für das Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg
4.2.1 Der Output des WM - eine grundlegende Klassifizierung von Produkten und Kostenträgern
4.2.2 Fachprodukte, Querschnittsprodukte und die Sonderrolle der Regierungsfunktionen im WM
4.2.3 Vom Aufgabenkatalog zur Produkthierarchie - Erarbeitung eines ersten Entwurfs für das WM

5 Schlussbetrachtung und Ausblick

Anhang

Anlage 1: Projektorganisation von NSI

Anlage 2a: Kaskadenmodell von NSI
Anlage 2b: Projektplan der Phase 2 von NSI

Anlage 3a: Rahmenleitbild der Landesverwaltung Baden-Württemberg
Anlage 3b: Controllingorganisation für die Landesverwaltung

Anlage 4: Zuordnung von Kostenrechnungssystemen zu Kostenrechnungszielen bei ADL

Anlage 5: Aufbau einer KLR in der Phase 2 von NSI

Anlage 6: Definition des Produktbegriffs in der öffentlichen Verwaltung

Anlage 7: Beispiel zur Produktbeschreibung des Fachbereichs Wirtschaftliche Sozialhilfe der Stadt Dortmund

Anlage 8: „Top-down“-Vorgang zur Bildung von Produktbereichen und Produktgruppen im NSI-Projekt

Anlage 9: Zeitlicher Fahrplan der Kostenträgerkonzeption und des Verrechnungsmodells im NSI-Projekt

Anlage 10: Die Amtsleitung des Wirtschaftsministeriums

Anlage 11: Die Organisationsstruktur des Wirtschaftsministeriums

Anlage 12: Bewertung einer tätigkeitsbezogenen Produktbildung

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Vom Bürokratiemodell zum New Public Management

Abb. 2: Lernfähige Prozesse

Abb. 3: „Karrierefaktoren“ des Themas Controlling in der öffentlichen Verwaltung

Abb. 4: Controlling zur Integration der Einzelelemente der „Neuen Steuerung“

Abb. 5: Das Controllingkonzept in der Übersicht

Abb. 6: Die KLR als Informationssystem für das Verwaltungscontrolling

Abb. 7: Struktur der KLR am Beispiel des Statistischen Landesamts

Abb. 8: Produkte als Informationsträger im NSM

Abb. 9: Politisch-administrativer Produktionsprozess

Abb. 10: Rechnungsebenen im Produktionsprozess

Abb. 11: Produktmodell in Industrie und Verwaltung

Abb. 12: Produktpyramide entsprechend der Hierarchie nach KGSt

Abb. 13: Produkthierarchie der Landesverwaltung Baden-Württemberg

Abb. 14: Wesentliche Problemfelder und Kritikpunkte der Produktorientierung

Abb. 15: Kontraktmanagement in Christchurch

Abb. 16: Das Wirtschaftsministerium als oberste Landesbehörde

Abb. 17: Haupttätigkeitsbereiche des Wirtschaftsministeriums

Abb. 18: Klassifizierung nach Abrechnungsobjekten in den Landesbehörden

Abb. 19: Erstentwurf einer Produkthierarchie für das WM

Abb. 20: Modifizierter Erstentwurf I einer Produkthierarchie für das WM

Abb. 21: Modifizierter Erstentwurf II einer Produkthierarchie für das WM

Abb. 22: Produkthierarchie-Entwürfe für das WM im direkten Vergleich

1 Einleitung

Als in der Bundesrepublik Deutschland in den frühen neunziger Jahren des vorigen Jahrhunderts eine finanzielle Krise mit immensen Haushaltsdefiziten zusehends die Handlungsspielräume von Bund, Ländern und Kommunen einzuschränken drohte, sahen sich Politik und öffentliche Verwaltung mit einem drängenden und drastischen Reformbedarf konfrontiert. Dramatisch gestiegene Sozialausgaben infolge hoher Arbeitslosigkeit und einer ungünstigen demographischen Entwicklung waren neben den erheblich finanziellen Lasten der deutschen Wiedervereinigung mitunter ein wesentlicher Faktor für die Finanzmisere öffentlich-rechtlicher Gebietskörperschaften. Zudem hatte eine rezessive Konjunkturentwicklung das Steueraufkommen der öffentlichen Hand merklich verringert, so dass die wachsenden Sozialausgaben zum Teil mit einer noch höheren Verschuldung finanziert werden mussten.

Am Beispiel der Stadt Stuttgart wird diese Entwicklung besonders deutlich, wo das Gewerbesteueraufkommen innerhalb weniger Jahre beträchtlich zurückging und dadurch ein intensives Nachdenken über die Steigerung der Effizienz und Effektivität der Verwaltung ausgelöst wurde^[1]. Noch zu Beginn 1992 formulierte der damalige Oberbürgermeister Manfred Rommel in einem Arbeitspapier die Feststellung, dass „angesichts der bereits heute deutlich sichtbaren finanziellen Beschränkungen, erst recht angesichts der sich für die Zukunft abzeichnenden weiteren Verschlechterung der Finanzlage der Stadt Stuttgart, aber auch im Interesse einer Steigerung der Leistungen unserer Verwaltung im Interesse der Bürger kritisch untersucht werden muß, was in den Verwaltungsabläufen verbessert werden kann. Eine Verbesserung setzt die (selbst)kritische Prüfung voraus, was in der gegenwärtigen Praxis falsch, kontraproduktiv, unwirtschaftlich, unzulänglich, unnötig und zu teuer ist.“^[2]

Nicht nur die angespannte finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte setzte in der Folgezeit einen tiefgreifenden Umdenkungsprozess in Gang, sondern auch neue Herausforderungen, denen sich Politik und öffentliche Verwaltung aufgrund von einschneidenden gesellschaftlichen, politischen und ökonomischen Entwicklungen auf nationaler und internationaler Ebene gegenüber sahen, haben letztlich die Grundlage für einen Paradigmenwechsel geschaffen, mit dem das klassische Bürokratiemodell im Sinne von Max Weber kritisch zu hinterfragen und gleichzeitig einen neuen, zeitgemäßen Ansatz in Form eines neuen Verwaltungsmodells aufzuzeigen ist^[3]. Dabei hat sich in den letzten Jahren insbesondere der Begriff des „New Public Management“ (NPM) in der internationalen Diskussion hervorgetan, wobei NPM für sich genommen eine „Praktiker-Bewegung“ ist und demnach empirisch-wissenschaftliche Untersuchungen bisher sich schwerpunktmäßig auf die praktischen Ansätze dieser Reformbewegung konzentriert haben^[4].

Nichtsdestotrotz wurden in der Vergangenheit bzw. werden gegenwärtig weltweit im öffentlichen Sektor zahlreiche Reformprojekte in Angriff genommen, die mehr oder weniger die Philosophie eines NPM verkörpern. Auch hierzulande sind eine Vielzahl von Reformaktivitäten auf Bundes-, Landes- und Kommunenebene begonnen oder bereits abgeschlossen worden. Dazu zählt auch das derzeit laufende Projekt NSI (Neue Steuerungsinstrumente) des Landes Baden-Württemberg, welches die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente in der gesamten Landesverwaltung beinhaltet und im Folgenden im Mittelpunkt meiner Arbeit steht, deren Gegenstand und Problemstellung ich nun skizzieren möchte.

Im Hinblick auf die Überlegungen eines von der KGSt in den neunziger Jahren konzipierten „Neuen Steuerungsmodells“ (NSM), das ursprünglich für die Kommunalverwaltungen vorgesehen war, spielen Verwaltungsprodukte eine tragende Rolle bei der Konzeption und der Implementierung eines output- und wirkungsorientierten Steuerungssystems. Gerade beim Aufbau eines landesweiten Controlling- und Führungsinformationssystems sowie bei der Einführung einer KLR in den Landesbehörden ist dem Produktbildungsprozess besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Warum dies so wichtig erscheint, welche Probleme damit verbunden sind und welche Faktoren schließlich den Ausschlag für eine vernünftige Definition von Produkten bzw. Kostenträgern in der öffentlichen Verwaltung geben, stellen die Kernfragen meiner Arbeit dar, die ich mit einer kritischen Betrachtungsweise zu beantworten versuche.

Um die Kernfragen hinreichend und zufriedenstellend diskutieren zu können, habe ich neben einer Auswertung von Fachliteratur, Beiträgen und Berichten diverser Autoren und Institutionen überdies von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, praxisnah vor Ort, hiernach im Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg, eine empirische Untersuchung vorzunehmen, die in Form von Beobachtungen, persönlichen Gesprächen sowie einer aktiven Mitarbeit bei der Suche nach konkreten Lösungsansätzen vonstatten ging. Bevor ich nun aber mit der thematischen Auseinandersetzung beginnen möchte, sind noch ein paar Anmerkungen zur Vorgehensweise und zum Aufbau meiner Arbeit zu machen.

Die Arbeit gliedert sich in vier Teile. Im ersten Teil gehe ich grundlegend auf die neue Steuerungsphilosophie für die Landesverwaltung Baden-Württemberg ein, wobei ich zunächst darlegen möchte, worin im Allgemeinen die Ursachen für die Entstehung der Reformbewegung NPM liegen, welche Ziele damit verfolgt werden und wie die Entwicklung in den letzten Jahren und in der Gegenwart vorangeschritten ist. Ausgehend vom „Tilburger Modell“ rücken vornehmlich die deutschen Reformansätze ins Rampenlicht. Hinsichtlich einer neuen Steuerungsphilosophie für die Landesbehörden Baden-Württembergs nimmt, wie bereits erwähnt, das gegenwärtige Projekt NSI eine Schlüsselrolle ein. Demzufolge habe ich, nach einer kurzen Skizzierung der Landesverwaltungsreform in Baden-Württemberg, diesem Thema von der Quantität her auch besondere Aufmerksamkeit beigemessen. Dabei gilt es zunächst, Zielsetzung, Konzeption, Einführungsstrategie und Projektorganisation von NSI näher zu beschreiben.

Mit den beiden Themenbereichen Controlling und KLR soll dann explizit der Rahmen für eine notwendige Produkt- bzw. Kostenträgerklassifizierung aufgezeigt werden. Hinsichtlich des landesweiten Aufbaus eines Controlling- und Führungsinformationssystems sind Begriff und Philosophie von Controlling zu klären, Verwaltungscontrolling und seine Karrierefaktoren zu spezifizieren sowie ist ein Controllingkonzept für die Landesverwaltung zu erarbeiten. Als datenlieferndes Vorsystem und daher wesentliches Element von NSI nimmt hierbei die KLR eine wichtige Funktion ein. Im diesen Zusammenhang sollen zunächst einmal die Vorzüge der KLR gegenüber des kameralistischen Rechnungssystems kenntlich gemacht und die gesetzlichen Rahmenbedingungen zur Einführung einer KLR erläutert werden. Wie für die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung eine Standard-KLR aufzubauen ist und wie sich die Einführung der KLR als Teilprojekt von NSI gestaltet, sei zu guter Letzt erörtert.

Eingebettet in den Rahmen des ersten Teils meiner Arbeit rückt im nächsten Kapitel die Klassifizierung von Produkten und Kostenträgern fortan in den Mittelpunkt der empirischen Auseinandersetzung. Nach der versuchten Klärung des Produktbegriffs in der öffentlichen Verwaltung und der Beschreibung von Funktionen der Verwaltungsprodukte im Verwaltungsmodernisierungsprozess sollen jene im Kontext einer output- und wirkungsorientierten Steuerung betrachtet werden. Im Zuge ihrer Bedeutsamkeit in einem ergebnisorientierten Steuerungssystem sei zu untersuchen, nach welchen Kriterien Produkte am sinnvollsten zu definieren wären, welche Produktbildungsmodelle es gibt und wie vor allem eine Produkt- und Kostenträgerhierarchie strukturiert werden kann. Auch seien explizit Vorgehensweise und Verfahren bei der Klassifizierung von Produkten und Kostenträgern zu behandeln. Der Produktbildungsfaden für die Landesverwaltung Baden-Württemberg soll schließlich zeigen, unter welchen Gesichtspunkten bzw. nach welchem Verfahren im Projekt NSI Produkte und Kostenträger zu bilden sind.

Die Verwaltungsreformbemühungen in der Bundesrepublik Deutschland werden zwar überwiegend vom Produktansatz geprägt, dennoch seien im weiteren Verlauf der Arbeit auch die Problemfelder sowie Vor- und Nachteile der Produktorientierung erörtert. Dies soll letztlich eine kritische Betrachtungsweise ermöglichen, die es gestattet, über den Tellerrand hinaus zu blicken und geeignete, wenn nicht gar bessere alternative Steuerungsmodelle zu konstruieren, wie u. a. das am Ende vom dritten Kapitel vorgeführte Fallbeispiel der neuseeländischen Stadt Christchurch.

Im vorletzten Teil ist aufbauend aus den gewonnenen Erkenntnissen eine Produkthierarchie für das Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg zu erarbeiten. Nach der Skizzierung des WM als oberste Landesbehörde sowie dessen Aufbau, Aufgaben und Kunden sei zunächst bezüglich des Outputs eine grundlegende Klassifizierung von Produkten und Kostenträgern vorzunehmen, wobei Fachprodukte, Querschnittsprodukte und die Sonderrolle der Regierungsfunktionen im Einzelnen zu spezifizieren sind. Ausgehend von einer Prämissenbildung soll dann ein erster Entwurf einer Produkthierarchie für das WM erfolgen, der allerdings aufgrund neuer Erkenntnisse, die sich aus einem Fachgespräch ergaben, zu modifizieren ist. Abschließend seien die Entwürfe im direkten Vergleich gegenüber gestellt, der auch im letzten Teil meiner Arbeit eine entscheidende Rolle spielt. Hier sei im Rahmen einer Schlussbetrachtung der Versuch unternommen, auf die vorhin gestellten Fragen Antworten zu finden. Zum Schluss möchte ich ferner einen Ausblick geben, insbesondere was den Verwaltungsmodernisierungsprozess in Baden-Württemberg angeht.

2 Eine neue Steuerungsphilosophie für die Landesverwaltung Baden-Württemberg

2.1 New Public Management (NPM) und der Weg zu einer neuen Verwaltungskultur

Deregulierung - Privatisierung - Lean Management - Kontraktmanagement - Dezentrale Ressourcenverantwortung - Controlling - Benchmarking - Qualitätsmanagement sowie eine Vielzahl weiterer Schlagwörter sind in den letzten Jahren zum Inbegriff eines sich in grenzüberschreitender Dimension vollziehenden Verwaltungsmodernisierungsprozesses im öffentlichen Sektor geworden. „Es geht darum, starre und inzwischen offensichtlich dysfunktionale bürokratische Systeme zu effizienten, wirksamen, wirtschaftlich handelnden und bürgerorientierten öffentlichen Dienstleistungseinrichtungen umzugestalten“^[5]. Auf der internationalen Diskussionsebene hat sich mittlerweile der Begriff des New Public Management weitgehend eingeprägt, welcher daher „zunächst als Sammelbegriff für eine Vielzahl teilweise recht heterogener Reformansätze angesehen werden kann“^[6]. Synonyme Begriffe von NPM sind in erster Linie „Contract Management“ (Niederlande), „Neue Steuerungsmethoden“ (Deutschland) sowie „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ (Schweiz)^[7].

Auf einen kurzen, prägnanten Nenner gebracht, beinhaltet NPM eine Staats- und Verwaltungsführung, die vor allem auf Ziele, Leistung und Wirkung sowie auf Kosteneinsparung und Bürgerfreundlichkeit ausgerichtet ist, wobei NPM im engeren Sinne auf eine Verstärkung des Managementbewusstseins im politisch-administrativen System zielt^[8]. Welche genauen Gründe und Motive für die Entstehung eines neuen Paradigmas und der damit einhergehenden NPM-Bewegung ausschlaggebend waren und worin nun konkret die Grundzüge und Ziele von NPM liegen, sei im Folgenden einzeln erläutert. Außerdem gehe ich noch kurz auf den Entwicklungsstand ein und gebe anschließend mit dem Schwerpunkt Bundesrepublik Deutschland einen Abriss sowohl der in den letzten Jahren beobachtbaren Reformtrends und praktischen Ansätze als auch der momentan in Angriff genommenen Verwaltungsmodernisierungsprojekte zur Wegbeschreitung einer neuen Verwaltungskultur.

2.1.1 Die öffentliche Verwaltung im Wandel der Zeit - Paradigmenwechsel und Reformbewegung NPM

Das von Max Weber zu Beginn des 20. Jahrhunderts gekennzeichnete Bürokratiemodell war die Antwort auf die damaligen gesellschaftspolitischen Herausforderungen in Europa. Im Mittelpunkt stand dabei das Problem der rationalen Ausübung legaler Herrschaft.^[9] „Mit diesem Ansatz sollte personengebundene patriarchalische Herrschaft und subjektive Willkür ersetzt werden durch korrekte, personenunabhängige, nachvollziehbare und sachbezogene Umsetzung vorgegebener Regeln“^[10]. Fortan haben Rechtsbindung, Unparteilichkeit, Professionalität, Gleichbehandlung und Kontrollierbarkeit des Verwaltungshandelns die Arbeitsweise öffentlicher Verwaltungen dominiert^[11]. Jedoch sehen sich Politik und klassische öffentliche Verwaltung in jüngerer Zeit mit neuen Herausforderungen konfrontiert, mit denen sich Industriestaaten insbesondere weltweit zu arrangieren haben:^[12]

- Neue internationale Arbeitsteilung: Globalisierung der Märkte und ein verschärfter internationaler Wettbewerb
- Standortwettbewerb für Verwaltungen: wirkungsvolle Infrastrukturen öffentlicher Verwaltung als Kriterium unternehmerischer Niederlassungsentscheidungen
- Komplexität und Dynamik: wachsende Aufgabenfülle der öffentlichen Hand und Intensivierung der Querbeziehungen zwischen vielen Aufgabenbereichen mit ständiger Prämissenüberprüfung zur schnellen Anpassung an die Umwelt
- Steuerung der Leistungsverwaltung: Wandel von der Hoheits- zur Leistungsverwaltung und die Schnittstellenregelungen zwischen Politik und Administration
- Wertewandel: Verwaltungskunden mit hohen Erwartungen an Dienstleistungsqualität und Effizienz der Behörden sowie Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes mit dem Streben nach sinnvoller und herausfordernder Tätigkeit
- Demographische Entwicklung: rückläufige Erwerbsbevölkerung bei zunehmender Alterung der Gesamtbevölkerung und die Folgen für die Sozialsysteme
- Krise der öffentlichen Finanzen: finanzielle Überforderung der öffentlichen Hand und eine hohe Staatsverschuldung
- Informationstechnik: moderne Informations- und Kommunikationstechnologien und das damit verbundene Rationalisierungs- und Qualitätssteigerungspotenzial

Die neuen, überwiegend risikobehafteten Herausforderungen führten zu Überlegungen, ob das bürokratische Organisationsmodell die Anforderungen der Zukunft überhaupt noch erfüllen kann und gegebenenfalls ergänzt werden muss. Im diesen Zusammenhang wurden im deutschen öffentlichen Sektor in den neunziger Jahren des vorigen Jahrhunderts sogenannte „Steuerungslücken“ diagnostiziert, die sich wie folgt darstellen:^[13]

- Effizienzlü>- Strategielü>- Managementlü>- Attraktivitätslü>- Legitimationslü title="">[14]. Gerade der ökonomische Aspekt nimmt innerhalb eines neuen Verwaltungsmodells, kurz NPM genannt, eine wichtige Stellung ein, in dessen Grundauffassung „Behörden insoweit auch Betriebe sind, als sie Ressourcen verbrauchen und damit Wirkungen zu erzielen haben“^[15]. Jedoch handelt es sich hierbei „nicht um ein simples Umsteigen vom Politikmodell auf das Marktmodell, von Staatswirtschaft auf Privatwirtschaft (...), sondern um eine wirkungsvollere Mischung von Elementen beider Modelle zu einem neuen Ganzen“^[16].

Trotz der noch vorhandenen Defizite sprechen mittlerweile Autoren, die sich mit dieser Materie eingehend beschäftigt haben, von einem Paradigmenwechsel. An dieser Stelle sei u. a. Budäus erwähnt, für den die Reformbewegung NPM partiell auch für ein neues generelles Paradigma in den Verwaltungswissenschaften steht^[17].

2.1.2 Grundzüge, Ziele und Entwicklungsstand von NPM

Nach Budäus vollzieht sich NPM auf drei Ebenen. Die erste Ebene bildet der allgemeine, grundlegende Funktionswandel eines in herkömmlichen Sinne produzierenden Staates zu einem gewährleistenden Apparatsgebilde. Erkenntnisse über das Staatsversagen und nicht zuletzt die wachsenden Zweifel an der Finanzierbarkeit bisheriger Strukturen und Praktiken sind hiernach ausschlaggebende Faktoren für ein Zurückdrängen der Staatstätigkeit und einer neuen Rollenzuweisung öffentlicher Verwaltungen. Eine externorientierte Reform des öffentlichen Sektors umfasst die zweite Ebene von NPM. Diese beinhaltet schwerpunktmäßig konkrete Überlegungen zur Schaffung von Wettbewerbsbedingungen, eine stärkere Finanzierung öffentlicher Güter und Dienstleistungen durch die Nutzer und fernerhin eine Generierung von Wahlmöglichkeiten für die selben. Im Rahmen der modernen Institutionenökonomie sei im diesen Zusammenhang vor allem die „Public Choice-Theorie“ genannt.^[18]

Begriffe wie „Managerialismus“ und „Public Management“ charakterisieren schließlich die dritte Ebene, die sich mit der Binnenreform öffentlicher Verwaltungen befasst und sich überwiegend auf die Erkenntnisse von Managementlehre und praxiserprobter Steuerung privater Unternehmen und Konzerne stützt. Hierbei wird zwischen harten Reformelementen (z. B. die Einführung der KLR und produktorientierter öffentlicher Haushalte) sowie weichen Reformelementen (z. B. die Entwicklung von Leitbildern) differenziert. Die zweite und dritte Ebene von NPM sind im Hinblick auf eine erfolgreiche Staats- und Verwaltungsmodernisierung nicht isoliert voneinander zu betrachten, sondern es bestehen vielmehr Interdependenzen zwischen externorientierten Reformelementen und interner Managementgestaltung.^[19] Zur besseren Veranschaulichung seien die wesentlichen Grundzüge von NPM in nachstehender Abbildung noch einmal zusammengefasst.

Abb. 1: Vom Bürokratiemodell zum New Public Management

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

*) Der hier von Budäus verwendete Begriff der externen Strukturreform wurde durch eine andere Terminologie ersetzt.

Quelle: Budäus (1998), S. 6

Zur Realisierung von NPM auf allen drei Ebenen obliegt es vorrangig den verantwortlichen Akteuren des öffentlichen Sektors, Visionen und Ziele zu formulieren, welche das Regierungs- und Verwaltungshandeln nachhaltig prägen. Aus den jüngsten Beobachtungen diverser Reformprojekte sind dabei vordergründig zu nennen:^[20]

- Genereller Abbau der Staatstätigkeit und Konzentration auf die Kernaufgaben, und zwar durch Aufgabenkritik, Verzicht auf Aufgabenwahrnehmung oder Senkung der Aufgabenqualität (Leistungsniveau)
- Aufgabendelegation an den (privaten) tertiären Sektor der Volkswirtschaft
- Entwicklung und Förderung des Public-Private-Partnership-Gedankens
- Privatisierung von Staatsfunktionen in verschiedenster Ausprägung
- Eindämmung der Gesetzes- und Regelungsflut
- Erhöhung des Demokratisierungs- und Partizipationspotentials (der Bürger als Kunde, Mitentscheider und Mitarbeiter)
- Dezentralisierung der Verwaltungsstrukturen
- „Mehr Markt, mehr Wettbewerb“
- Einführung moderner Managementtechniken und betriebswirtschaftlicher Methoden, die in den Unternehmen bereits erprobt sind.
- Reform des Budgetrechtes in Richtung mehr Flexibilität, Ergebnisorientierung und Ergebniswahrheit
- Einführung leistungsorientierter Komponenten im Personalbereich (Management und Mitarbeiterschaft)
- Entwicklung eines neuen Verständnisses im Zusammenwirken von Politik und Verwaltung: Politik bedeutet Strategie, operative Durchführung ist Angelegenheit der ausführenden Organe.

Der Entwicklungsstand von NPM drückt sich weniger durch eigenständige theoriegeleitete Beiträge aus, sondern primär durch Analyse und Kennzeichnung von Fallstudien sowie nicht zuletzt durch eine pragmatische „best-practice-Konzeption“^[21]. Demzufolge kann NPM, wie schon in der Einleitung erwähnt wurde, der Status einer „Praktiker-Bewegung“ auch ohne Bedenken zugeschrieben werden. Mit Ausnahme der Weiterentwicklung des öffentlichen Rechnungswesens konzentrierte sich bisher die wissenschaftliche Fachdiskussion in den deutschsprachigen Ländern in erster Linie darauf, „diese Situation zu rezipieren und deren Stärken und Schwächen aufzuzeigen“^[22]. Hierbei ist anzumerken, dass insbesondere in der deutschen Reformdiskussion kritische Positionen zu konkreten Modernisierungsprojekten eine dominierende Rolle spielen^[23]. Wesentliche Reformtrends seien im Anschluss knapp erläutert.

2.1.3 Tilburg und danach - Reformtrends und praktische Ansätze eines „Neuen Steuerungsmodells“ (NSM)

Aufgrund einer verschärften Finanzkrise und wachsender Unzufriedenheit mit den Strukturen und Leistungen der öffentlichen Verwaltung entstand Anfang der achtziger Jahre des vorigen Jahrhunderts in der niederländischen Stadt Tilburg eine Art Reformkoalition aus führenden Vertretern der Politik und der Verwaltung. Seither wurden im Zuge eines mit großer Entschlossenheit vorangetriebenen Organisationsentwicklungsprozesses einschneidende Veränderungen vollzogen, welche primär auf eine betriebswirtschaftliche Ausrichtung des Verwaltungshandelns abzielen. Eine Verbesserung der finanziellen Steuerung sowie die Einführung produktorientierter Planungsinstrumente und des Controllings mit Hilfe eines standardisierten und ergebnisorientierten Berichtswesens stellte den Kern dieser Verwaltungsreform dar.^[24]

Neben der Möglichkeit, die auf eine reine Finanzrechnung basierende Kameralistik ab 1985 durch die kaufmännische doppelte Buchführung zu ersetzen, stand der Produktansatz von Verwaltungsleistungen fortan im Mittelpunkt des Modernisierungsprozesses. Mit der Definition und Gruppierung von Produkten hat man sich von der traditionellen Inputsteuerung gelöst und ist stattdessen zu einer outputorientierten Steuerung übergegangen. Dementsprechend wurde in der Folgezeit eine Konzernstruktur aufgebaut, Kontraktmanagement im Sinne einer erweiterten Variante von MbO als Steuerungskonzept angewandt, die dezentrale Ressourcenverantwortung eingeführt und ein geschlossenes, EDV-gestütztes Controllingsystem integriert.^[25]

Obwohl Neuseeland Anfang der 80er Jahre den Stein der internationalen Reformbewegung NPM letztlich ins Rollen brachte und sich überdies zum Musterland für Verwaltungsreformen gekürt hat („Learninig from New Zealand“), ist hinsichtlich deutscher Reformaktivitäten im öffentlichen Sektor dem Vorgehen der Stadt Tilburg größte Bedeutung beigemessen worden^[26]. Dies erklärt sich durch die Tatsache, dass in Deutschland im Rahmen von NPM zunächst die Binnenreform auf kommunaler Ebene im Mittelpunkt der Reformbemühungen stand^[27]. So hat seit dem KGSt-Forum 1990 in Karlsruhe das „Tilburger Modell“ in den deutschen Amtsstuben die Runde gemacht und sich sogar zu einer wahren „Tilburg-Epidemie“ ausgebreitet^[28]. Die KGSt in Köln, eine von kommunalen Gebietskörperschaften getragene zentrale Beratungsstelle, entwickelte 1991 konkrete Ansätze zur dezentralen Ressourcenverantwortung, kreierte 1993 aus den Tilburger Erfahrungen das sogenannte „Neue Steuerungsmodell“ und erstellte 1994 ein Gutachten für ein Verwaltungscontrolling im NSM^[29]. Neben der dezentralen Ressourcenverantwortung und dem Verwaltungscontrolling beinhaltet das NSM darüber hinaus noch folgende wesentliche Reformelemente:^[30]

- Globale Budgetierungskonzepte
- Kontraktmanagement
- Kosten- und Leistungsrechnung
- Personalentwicklung
- Qualitätsmanagement
- Bürger-/Kundenorientierung

Erste, praktische Ansätze eines NSM vollzogen sich in Form zahlreicher Pilotprojekte in den Kommunen. Nach einer repräsentativen Umfrage der Sozialforschungsstelle Dortmund im Jahr 1993 hatten etwas mehr als 20% der befragten Städte die Einführung eines NSM in Angriff genommen, wobei Großstädte dabei offensichtlich eine Vorreiterrolle einnahmen.^[31] Auch die zu Beginn meiner Ausführungen kurz erwähnte Stadt Stuttgart befasste sich anlässlich eines Gutachtens der Unternehmensberatung WIBERA mit der Einführung eines NSM und begann entsprechende Empfehlungen projektbezogen umzusetzen^[32].

Im Gegensatz zu anderen NPM-orientierten Staaten schienen in Deutschland umfassendere Reforminitiativen zunächst nicht „top down“, sondern eher von den Kommunen „bottom up“ auszugehen, so dass sich Gutachten und Empfehlungen der KGSt auch auf Länder- und Bundesebene einen Namen machten^[33]. Demzufolge ist es wenig überraschend, dass sich in den meisten Modernisierungsprojekten der Bundesländer elementare Bestandteile des NSM wiederfinden, wie z. B. im „20-Punkte-Aktionsprogramm zur Verwaltungsreform“ des Freistaats Bayern, im Reformprojekt „Neues Berliner Verwaltungsmanagement“ und nicht zuletzt im Projekt NSI des Landes Baden-Württemberg, welches anschließend noch ausführlicher behandelt wird^[34]. Mit dem Programm „Moderner Staat - Moderne Verwaltung“ hat sich mittlerweile auch auf Bundesebene in einigen Projekten die Notwendigkeit einer Staats- und Verwaltungsmodernisierung im Sinne eines NPM bzw. NSM durchgesetzt^[35].

2.2 Projekt NSI - Einführung Neuer Steuerungsinstrumente in der Landesverwaltung Baden-Württemberg

„Hohe Effizienz sowie die Fähigkeit, auf veränderte wirtschaftliche Rahmenbedingungen schnell zu reagieren, sind Merkmale einer leistungsfähigen Verwaltung für einen leistungsfähigen Wirtschaftsstandort. Mit der Einführung betriebswirtschaftlich begründeter Steuerungselemente gibt die Landesregierung den Behörden das dafür notwendige Instrumentarium an die Hand. Sie sind die Grundlage für eine Verwaltungskultur, die sich künftig noch stärker als bisher an der Wirtschaftlichkeit ihres Vorgehens orientieren wird.“^[36] Mit der Mittelfreigabe durch den Finanzausschuss des

baden-württembergischen Landtags am 2. Dezember 1999 fiel der Startschuss für das landesweite Projekt NSI, auf welches ich nun näher eingehen möchte^[37]. Ausgehend von einer kurzen Skizzierung der in Baden-Württemberg seit Mitte der achtziger Jahren des vorigen Jahrhunderts beobachtbaren Reformaktivitäten sind in nachfolgenden Unterkapiteln sowohl Zielsetzung und Konzeption von NSI zu kennzeichnen als auch Einführungsstrategie und Projektorganisation zu erörtern.

2.2.1 Landesverwaltungsreform in Baden-Württemberg

Zwar hatte schon Mitte der 80er Jahre das Land Baden-Württemberg unter seinem damaligen Ministerpräsidenten Lothar Späth eine Kommission damit beauftragt, moderne Führungsstrukturen für die Landesverwaltung zu entwickeln, jedoch blieben Fragen bezüglich der Umsetzbarkeit zunächst unbeantwortet, so dass sich Reformbemühungen vorwiegend auf Organisationsstraffungen in den Ministerien und auf einem verstärkten EDV-Einsatz konzentrierten^[38]. Den finanziellen Kollaps in der Zukunft vor Augen wurde folglich 1988 der nächste Anlauf mit dem Projekt „Verwaltung 2000“ unternommen^[39]. Eine Verwaltungsreform wird darin „als eine permanente Aufgabe des Staates definiert, um gesellschaftliche Veränderungen vorausschauend aufzugreifen und die Verwaltung an die neuen Entwicklungen anzupassen“^[40]. Um die Vision eines „modernen Dienstleistungsunternehmens“ zu realisieren, sind folgende strategische Ziele des Projektes „Verwaltung 2000“ von erheblicher Relevanz:^[41]

- Permanentes Streben nach höherer Effizienz in allen Verwaltungsbereichen und zwar durch Aufgabenanalyse und Aufgabenkritik („schlanke Verwaltung“)
- Privatisierung, d. h. Übertragung von Aufgaben an gewerbliche Unternehmen
- Einsatz von betriebswirtschaftlichen Instrumenten, insbesondere Schaffung eines neuen Kostenbewusstseins
- Flexibilisierung des Haushaltswesens
- Investition in die „Ressource Mensch“, vornehmlich in die Aus- und Weiterbildung

Unter Leitung des Innenministers wurde zur Organisation des Reformprozesses eine ressortübergreifende Verwaltungsreformkommission gebildet, die etwa 70 Einzelprojekte in den nächsten Jahren als Pilotvorhaben initiierte. Für die Koordination ist seit 1988 die im Innenministerium errichtete „Stabstelle für Verwaltungsreform“ zuständig, welche mit der Steuerung des Reformprozesses beauftragt ist und Landesbehörden bei der Modernisierung ihrer Binnenstrukturen projektspezifisch berät. Zugleich ist sie die Geschäftsstelle der Verwaltungsreformkommission.^[42] Im Zuge der bis heute noch andauernden Verwaltungsmodernisierung haben sich Reformschwerpunkte herausgebildet, die hier in einem groben Überblick zusammengefasst sind:^[43]

- Neuordnung der Behördenstruktur: Neustrukturierung, Eingliederung, Zusammenlegung und Reduzierung von Behörden auf der unteren und mittleren Ebene
- Deregulierung: Aufhebung von Gesetzen und Rechtsverordnungen
- Qualitätsmanagement: Leitbildentwicklung, Mitarbeiterbefragung, Mitarbeitergespräch, Qualitätszirkel, neue Fortbildungskonzeption sowie Qualitätswettbewerbe
- Einführung Neuer Steuerungsinstrumente: „Neue Steuerung“ mit dem Projekt NSI
- Verwaltungsreform durch IuK: landeseinheitliches Personalverwaltungssystem
- Elektronische Bürgerdienste: „e-Bürgerdienste“ über „Netz Baden-Württemberg“
- Verfahrensbeschleunigung: z. B. der Wegfall von Genehmigungserfordernissen
- Aufgabenkritik und Privatisierung: z. B. die Umwandlung in Landesbetriebe

Das Projekt NSI, welches die Einführung Neuer Steuerungsinstrumente beinhaltet, rückt nun in den Vordergrund meiner Arbeit. Zunächst befasse ich mich generell mit der Zielsetzung und Konzeption von NSI.

2.2.2 Zielsetzung und Konzeption von NSI

Die mit dem Projekt NSI in Angriff genommene landesweite Einführung der Neuen Steuerungsinstrumente hat sich zum aktuellen Reformschwerpunkt entwickelt, gegenüber dem sich auch die Politiker in Regierung und Parlament zunehmend offen zeigen^[44]. Zwar wurden bereits in der Vergangenheit im Rahmen des Projektes „Verwaltung 2000“ erste praktische Erfahrungen mit betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumenten in den Landesbehörden gesammelt, den eigentlichen Grundstein legte jedoch ein Gutachten von Péter Horváth im Oktober 1997, in dem das „Szenario der landesweiten Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung“ geschildert wurde^[45]. „Die flächendeckende Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung in Verbindung mit dezentraler Budgetierung sei eine wirtschaftliche Investition und amortisiere sich in vier bis fünf Jahren. Sie trage wesentlich dazu bei, die Eigenverantwortung, die Selbststeuerung und letztlich die Motivation der Mitarbeiter zu fördern.“^[46] Zudem hatte eine Evaluierung bisheriger Pilotprojekte zu der Einschätzung geführt, „daß die mit den Instrumenten der dezentralen Budgetverantwortung und der Kosten- und Leistungsrechnung umgesetzten Effizienzpotentiale rund 10 bis 15 Prozent des Budgetvolumens, das der eigenverantwortlichen Steuerung unterliegt, erreichen dürften“^[47]. Um eine rasche Projektumsetzung gewährleisten zu können, ist daraufhin im Dezember 1998 vom Finanzministerium eine spezielle Stabstelle „Neue Steuerung und Umwandlung von Landeseinrichtungen“ (NeStUL) geschaffen worden, die darüber hinaus im Bereich der Aufgabenprivatisierung eine beratende Funktion einnimmt^[48].

Mit dem Projekt NSI sollen nach den Worten von Finanzminister Gerhard Stratthaus neben der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung und der dezentralen Budgetierung auch ein datenverarbeitungsgestütztes Haushaltsmanagementsystem für alle Landesbehörden installiert sowie ein landesweites Controlling- und Führungsinformationssystem aufgebaut werden. Zuzüglich den inhaltlichen Eckpunkten von NSI hatte die Landesregierung bereits Ende November 1999 ein Gesamtfinanzierungskonzept für das im Januar 2000 begonnene Projekt beschlossen. In etwa 10 Jahren sollen sich die zunächst anfallenden Projektkosten (Personal- und Sachmittelkosten) refinanziert haben, wobei man bis einschließlich 2003 von insgesamt 289 Mio. Euro ausgeht und ab dem Jahr 2004 mit jährlich 37 Mio. Euro kalkuliert. Die Streichung von 3 500 Stellen sowie jährliche Sachmitteleinsparungen in Höhe von 15 Mio. Euro würden dabei ab 2004 zur Refinanzierung des mit einem Kredit vorfinanzierten Gesamtprojektes verwendet werden. Spätestens ab 2010 würde dann, so die Planungen, eine jährliche Entlastung des Haushalts in Höhe von mindestens rund 123 Mio. Euro durch den Einsatz von NSI zur Geltung kommen.^[49]

„Die Landesregierung schafft mit der Einführung der Neuen Steuerungsinstrumente die Voraussetzungen für einen schnelleren, qualitätsvollen und ressourcenschonenden Vollzug der Gesetze“^[50]. Welche Einführungsstrategie hierfür in Betracht gezogen wurde und wie vor allem das Projekt NSI aufbau- und ablauftechnisch organisiert ist, sei anschließend näher dargelegt.

2.2.3 Einführungsstrategie und Projektorganisation von NSI

Da mit der Einführung von NSI eine tiefgreifende Veränderung der bisherigen Verwaltungskultur verbunden ist, kommt den Bediensteten der Landesverwaltung hinsichtlich einer erfolgreichen Umsetzung die entscheidende Rolle zu. Für die „Neue Steuerung“ bedarf es nicht nur der Vermittlung betriebswirtschaftlichen Grundwissens, sondern auch der Schaffung eines grundlegenden Verständnisses in den Behörden für eine neue Steuerungsphilosophie. Um dies zu erreichen, wurde folgerichtig eine Einführungsstrategie konzipiert, welche die Akzeptanz der Betroffenen durch zielgruppenspezifische Konzepte in der Aus- und Weiterbildung sowie sonstigen geeigneten Schulungsmaßnahmen zu fördern versucht. Demzufolge ist im Projekt NSI auch ein Akzeptanz- und Veränderungsmanagement integriert, das eine nachhaltige Gewinnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für den Veränderungsprozess in der Landesverwaltung strategisch absichern soll.^[51]

Vor dem Hintergrund, dass das Projekt NSI rund 1 200 Dienstellen des Landes mit etwa 112 000 Bediensteten betrifft und spezielles Know-how in punkto Informationstechnologie, Prozessorganisation sowie Akzeptanz-, Veränderungs- und Projektmanagement benötigt wird, hat sich die Landesregierung zur erfolgreichen Projektumsetzung der externen Unterstützung aus der Privatwirtschaft bedient. Im Rahmen einer europaweiten Ausschreibung durch das Finanzministerium fiel die Wahl auf die debis Systemhaus GmbH als Realisierungspartner für das Projekt NSI. Dabei sind als Subunternehmer die Firma SAP aus Walldorf (zuständig für den Bereich Software) und die Unternehmensberatung Horváth & Partner (vorgesehen war ursprünglich die Firma Gemini Consulting) in das Projekt miteinbezogen. Zwar ist für die Projektausführung die debis systemhaus GmbH als Generalunternehmer verantwortlich, die inhaltliche Verantwortung liegt allerdings in vollem Umfang beim Land Baden-Württemberg, d. h. bei der Stabstelle NeStUL im Finanzministerium.^[52] Eine grobe Übersicht der Projektorganisation von NSI liefert die Anlage 1 im Anhang dieser Arbeit. Zur Gewährleistung einer möglichst effizienten Projektrealisierung wurde eine gemeinsame Projektgruppe aus Mitarbeitern der Verwaltung und des Generalunternehmers gebildet, so dass verwaltungsspezifische Aspekte im konzeptionellen Stadium von NSI direkt eingebunden und simultan verarbeitet werden konnten^[53].

Ablauftechnisch gliedert sich das Projekt NSI in zwei Phasen. Die bereits abgeschlossene erste Phase beinhaltete neben der Festlegung des Arbeits-, Zeit- und Finanzplans vordergründig die Konzeption von NSI für die einzelnen Verwaltungszweige. Außerdem sollte entschieden werden, in welchen Bereichen die Software der Firma SAP anzuwenden ist.^[54] In der zur Zeit noch andauernden zweiten Phase werden die einzelnen Instrumente schrittweise nach dem in der Anlage 2a dargestellten Kaskadenmodell in der Landesverwaltung eingeführt. Bis Ende April 2004 sollte dann gemäß des in der Anlage 2b aufgeführten Projektplans die dreijährige Umsetzungsphase beendet sein. Zwei extra Kapitel seien nun den beiden Themen Controlling und KLR gewidmet, die bei der Implementierung eines ergebnisorientierten Steuerungssystems von grundlegender Bedeutung sind und überdies die Notwendigkeit der Klassifizierung von Verwaltungsprodukten und Kostenträgern begründen.

2.3 Aufbau eines landesweiten Controlling- und Führungsinformationssystems im Rahmen von NSI

Controlling hat bereits in dem Reformprojekt „Verwaltung 2000“ des Landes Baden-Württemberg eine sehr wichtige Rolle gespielt, „da es das Instrument für Zielsetzung und Planung bei den anderen Reformvorhaben sein sollte“^[55]. Im Zuge des Pilotprojekts „Controlling“ wurde 1993 die Landespolizeidirektion Freiburg und die nachgeordneten Polizeidirektionen Konstanz und Villingen als Pilotdienststellen für die Einführung von Controlling mit einer Kosten- und Leistungsrechnung ausgewählt^[56]. Das Projekt zielte darauf ab, „innerhalb der Polizei ein ganzheitliches und abgestimmtes Controllingkonzept zu erreichen, das den Ansprüchen als Instrument der Zielfindung und der operativen Unternehmenssteuerung, aber auch der bedarfsgerechten Budget- und Personalplanung gerecht wird“^[57]. In weiteren Pilotversuchen ist darüber hinaus ein Prototyp eines Verwaltungsführungsinformationssystems entwickelt worden. Dieses VFIS soll die Führungsebenen mit entscheidungsrelevanten, visualisierten und aggregierten Daten und Kennzahlen aus dem Haushaltsvollzug sowie der KLR systematisch versorgen.^[58] Der Aufbau eines VFIS und eines durchgängigen Controllings für alle Landesbehörden im Rahmen von NSI bilden neben der dezentralen Ressourcenverantwortung und des Kontraktmanagements das Grundgerüst einer output- bzw. ergebnisorientierten Steuerung in der öffentlichen Verwaltung. In nachstehenden Betrachtungen seien zunächst der Controllingbegriff und die Controllingphilosophie näher veranschaulicht. Anschließend ist das Verwaltungscontrolling und seine Karrierefaktoren zu charakterisieren. Zu guter Letzt sei noch ein Blick auf ein Controllingkonzept für die Landesverwaltung geworfen.

2.3.1 Controllingbegriff und Controllingphilosophie

Der Begriff Controlling führt im deutschsprachigen Raum immer noch zu Missverständnissen, da er nicht selten mit Kontrolle gleichgesetzt wird. Abgeleitet aus dem englischen Verb „to control“ ist unter Controlling das Steuern, Lenken, Regeln und Beeinflussen von Prozessen zu verstehen.^[59] Zwar sind erste Spuren von Controlling-Aufgaben bereits im 15. Jahrhundert, vorwiegend in der staatlichen Verwaltung, anzutreffen, jedoch erfolgte in der Privatwirtschaft erst im Jahre 1880 in einem US-amerikanischen Transportunternehmen die Einrichtung einer Controller-Stelle^[60]. Die Grundidee von Controlling beschränkte sich damals primär auf die finanzwirtschaftlichen Überwachung des Betriebes^[61]. Heutzutage nimmt das Controlling hinsichtlich seiner Funktion in den Organisationen eine weitaus komplexere Stellung ein. Demzufolge ist es auch nicht verwunderlich, dass in der einschlägigen Literatur eine Vielzahl von Definitionsansätzen (vgl. hierzu Horváth, Küpper, Weber, Serfling, etc.) zu finden sind. An dieser Stelle sei eine möglichst einleuchtende Definition des Controllingbegriffs vorgenommen. Man könnte Controlling, privatwirtschaftlich betrachtet, als ein Instrumentarium ansehen, welches die Unternehmensleitung bei der Planung, Steuerung und Kontrolle mittels einer koordinierenden Informationsversorgung unterstützt^[62]. Dabei nimmt der Controller, je nach betriebsbedingter Situation, den Typus eines buchhaltungsorientierten Registrators (relativ stabile Umwelt), eines zukunfts- und aktionsorientierten Navigators (begrenzt dynamische Umwelt) oder eines managementsystemorientierten Innovators (extrem dynamische Umwelt) ein^[63].

Grundelemente des Controllings stellen die klassischen Führungsaufgaben Planen, Kontrollieren und Informieren dar. Auf den ersten Blick würde man somit Controlling nicht gerade als einen neuen, grundlegenden Ansatz empfinden. Jedoch hat sich Controlling in der Praxis zu einer originellen Leitidee erfolgreicher Betriebssteuerung entwickelt. Dies erklärt sich durch die inhaltliche Neuorientierung und synergetische Verknüpfung der drei Grundelemente in Form lernfähiger Prozesse.^[64] Nachstehende Abbildung soll einen genaueren Eindruck von der Controllingphilosophie vermitteln.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Lernfähige Prozesse

Quelle: Seeger u. a., S. 242

Aus der Abb. 2 wird ersichtlich, dass bei der Gestaltung lernfähiger Prozesse, sowohl feed back-Kontrollen als auch feed forward-orientierte Kontrollen unverzichtbare Bestandteile sind. Zum einen ermöglichen feed back-Kontrollen die Sicherstellung einer effizienten Realisierung von Handlungen zum Zwecke der Zielerreichung („single-loop-learning-Prozesse“). Zum anderen untersuchen feed forward-orientierte Kontrollen die Gültigkeit der gesetzten Rahmenbedingungen und Ziele, um die Effektivität der Zielsetzungen bei sich veränderten Umfeldbedingungen sicherzustellen („double-loop-learning-Prozesse“). Mit dem sogenannten „deutero-learning“ findet eine Beschreibung über die dargestellten Lernebenen hinausgehenden Lernprozesse statt. Hiernach wird das Lernen selbst zum Objekt des Lernens.^[65]

Im Sinne dieser Controllingphilosophie ist Controlling daher zugleich als Managementfunktion und Führungskonzeption zu verstehen. Der Controller übernimmt nun als neue Managementfunktion die Aufgabe, ein Controllingsystem im Unternehmen zu integrieren und weiterzuentwickeln.^[66] „Innerhalb dieses Systems ist es dann die Aufgabe der übrigen Führungskräfte des Betriebes, Controlling im Sinne eines neuen Denk-, Verhaltens- und Orientierungsansatzes zum Zwecke einer effektiven und effizienten ökonomischen Steuerung zu betreiben“^[67]. Hierbei greift der Controller unterstützend ein und fungiert als „interner Berater“^[68]. Controlling hat sich in der Privatwirtschaft als funktionsübergreifendes Steuerungskonzept mittlerweile bewährt und findet nun auch verstärkt Einzug in die öffentliche Verwaltung. Welche Gründe und Motive hierfür ausschlaggebend sind und was Verwaltungscontrolling eigentlich verkörpert, sei im folgenden Abschnitt geschildert.

2.3.2 Verwaltungscontrolling und seine Karrierefaktoren

„Controlling in der öffentlichen Verwaltung“ hat sich in den letzten Jahren im Zuge einer sich etablierenden „Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre“ zu einem zentralen Schwerpunkt innerhalb des NPM entwickelt. So haben sich eine Reihe von Fachtagungen und zahlreiche Publikationen mit diesem Thema auseinandergesetzt. Auch die Verwaltungspraxis zeigt diesbezüglich ein großes Interesse. Eine mögliche Erklärung ist in der „betriebswirtschaftlichen Erschließung“ der öffentlichen Verwaltung zu sehen.^[69] „Die rechtliche Steuerung des Verwaltungshandelns soll zunehmend durch ökonomische Steuerung ergänzt oder ersetzt werden“^[70]. Weitere Gründe und Motive hat Brüggemeier unter den sogenannten „Karrierefaktoren“ erfasst und zusammenhängend dargestellt, wie die Abb. 3 auf der nächsten Seite zeigt.

Doch was beinhaltet Verwaltungscontrolling nun eigentlich? Überträgt man die im vorangegangenen Abschnitt beschriebene Controllingphilosophie auf die Belange der öffentlichen Verwaltung, so bezeichnet Verwaltungscontrolling ein Gesamtsystem der Werkzeuge und Informationen, das Planung, Steuerung und Information koordiniert, Daten über das Verwaltungshandeln und seine Rahmenbedingungen bereitstellt sowie Hilfestellung bei Entscheidungen und bei der Umsetzung bietet^[71]. Hierbei stellen Langfristperspektiven, Ziele, Leistungen bzw. Leistungsergebnisse sowie outputorientierte Budgets die entscheidenden Ansatzpunkte zur Realisierung von Verwaltungscontrolling im Rahmen eines NSM dar^[72]. Letztlich soll, wie in Kürze mit dem Beispiel der Landesverwaltung Baden-Württemberg vorgeführt, ein mit strategischen und operativen Elementen ausgestattetes Verwaltungscontrollingkonzept dazu beitragen, auf folgende Leitfragen Antworten zu geben:^[73]

- Was sind die grundsätzlichen Ziele und Aufgaben der Verwaltungstätigkeit?
- Welches sind die Zielgruppen der einzelnen Leistungen?
- Bieten wir überhaupt die richtigen Leistungen an?
- Stimmt die Quantität der Leistungen?
- Stimmt die Qualität? Was macht die Qualität aus?
- Wie hoch sind die Kosten der Leistungserbringung?
- Werden die Leistungen zuverlässig und wirtschaftlich erbracht?
- Erreichen die Leistungen ihr Ziel, sind sie „wirksam“?
- Wie kann den Erwartungen der Bürger noch besser entsprochen werden?
- Ist die Leistungserbringung ausreichend flexibel?
- Werden die Fähigkeiten und die Verantwortungsbereitschaft der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ausreichend genutzt und gefördert?

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: „Karrierefaktoren“ des Themas Controlling in der öffentlichen Verwaltung

Quelle: Brüggemeier, S. 18

2.3.3 Controllingkonzept für die Landesverwaltung

Die mit dem Projekt NSI anzustrebende „Neue Steuerung“ definiert sich als „ein umfassender Ansatz zur Modernisierung der Verwaltung und soll vor allem zu einer ergebnisorientierten Steuerung führen“^[74]. Das Rahmenleitbild der Landesverwaltung Baden-Württemberg vom 11. Dezember 1995 (vgl. hierzu Anlage 3a) ist dabei als Plattform jeglicher Modernisierungsbemühungen anzusehen. „Es bildet einen Orientierungsrahmen für das Handeln und Verhalten aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Landesverwaltung und stellt eine Grundlage für eine bewusstseinsbildende Diskussion zur Modernisierung der Landesverwaltung dar“^[75]. Bei intensiver Betrachtung sind Grundaussagen bzw. Schlüsselbegriffe zur betriebswirtschaftlichen Optimierung des Verwaltungshandelns zu identifizieren. Diese gelten folglich als wichtige Schnittstellen zum Controlling.^[76] Doch welche Funktion nimmt nun Controlling innerhalb der „Neuen Steuerung“ ein? Die Abb. 4 soll darüber näher Aufschluss bringen.

Abb. 4: Controlling zur Integration der Einzelelemente der „Neuen Steuerung“

Quelle: Projekt NSI (2000a), S. 15

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Das auf Vorsystemen aufbauende Controlling steht demnach im Zentrum der „Neuen Steuerung“ und zielt primär darauf ab, „Informationen und Steuerungsabläufe so zu integrieren, dass eine ganzheitliche Steuerung des Verwal­tungsgeschehens möglich wird. Es entsteht ein geschlossenes Gesamtsystem, in dem die einzelnen - traditionellen und neuen - Instrumente erst richtig wirksam werden.“^[77] Unter Einbeziehung einer landesverwaltungsspezifischen Controllingphilosophie mit Schnittstellen zum Rahmenleitbild und eine für die Landesverwaltung zugeschnittene Controllingorganisation (vgl. hierzu Anlage 3b) lässt sich nun eine Controllingkonzeption erarbeiten, deren Ausprägung in der Abb. 5 beispielhaft dargestellt ist. Konkrete Einzelschritte, die nun im Rahmen von NSI durch das Teilprojekt „Controlling“ in der Praxis vorgenommen werden müssen, seien hier nicht weiter angeführt. Ich möchte vielmehr, imHinblick auf Kapitel 3, das Thema KLR noch ausführlicher behandeln.

Abb. 5: Das Controllingkonzept in der Übersicht

Quelle: Innenministerium Baden-Württemberg, S. 14

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.4 Einführung der KLR in den Landesbehörden als wesentliches Element von NSI

„Die systemtechnische Integration von Haushaltsmittelbewirtschaftung und KLR ist unabdingbare Voraussetzung eines funktionsfähigen Controlling“^[78]. Wie bereits aus der Abb. 5 hervorgeht, nimmt die KLR innerhalb der Controllingkonzeption eine wichtige Funktion als datenlieferndes Vorsystem ein. Gerade was die Effizienzüberwachung der von den öffentlichen Verwaltungen erstellten Leistungen als ein Aufgabenschwerpunkt des operativen Controllings angeht, ist der KLR eine zentrale Bedeutung beizumessen. Demzufolge hat sich die Einführung der KLR, wie das Reformprojekt „Verwaltung 2000“ des Landes Baden-Württemberg und seinen Pilotdienststellen in der Vergangenheit schon zeigte, zu einem weiteren Schwerpunkt der Verwaltungsreformbemühungen entwickelt^[79]. Allerdings wurde im Hinblick auf eine flächendeckende Einführung der KLR in der Landesverwaltung erst mit der Änderung der LHO im Dezember 1998 die rechtlichen Hindernisse beseitigt^[80]. Warum dies so zwingend war, welche Schwachstellen das kameralistische Steuerungssystem in sich birgt, wie die KLR diese Defizite letztlich beseitigen kann und welchen Nutzenumfang sie dabei bietet, sei im Folgenden näher erläutert. Außerdem soll die Notwendigkeit einer Standard-KLR für die öffentliche Verwaltung hervorgehoben und das Teilprojekt „KLR“ von NSI in groben Zügen beleuchtet werden.

2.4.1 Von der Kameralistik zur KLR

Unter der Kameralistik ist in Deutschland das bundesweit einheitliche und streng reglementierte Buchhaltungssystem der öffentlichen Verwaltung zu verstehen. Sie leitet sich vom lateinischen „camera“ ab, welches die fürstliche Rechnungskammer des 18. Jahrhunderts benennt.^[81] „Kennzeichnend für den kameral(istisch)en Rechnungsstil als zentrale Buchungstechnik des gebietskörperschaftlichen Rechnungswesens ist sein überragendes Rechnungsziel, nämlich seine betont finanzwirtschaftliche Orientierung“^[82]. Die auf eine reine Geldrechnung basierende Kameralistik dient vor allem dem Nachweis der Ordnungsmäßigkeit der tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben und fungiert gegenüber der Öffentlichkeit und der Legislative somit als ein rechenschaftslegendes, externes Rechnungswesens. Sie ist als ein Instrument zur Umsetzung klassischer und historisch gewachsener Haushaltsgrundsätze entwickelt worden, die bei der Aufstellung des Haushaltsplans und des Haushaltsvollzugs beachtet werden müssen und im Art. 110 GG sowie in weiteren Rechtsnormen des Bundes und der Länder (vgl. HGrG, BHO, LHOen, etc.) gesetzlich kodifiziert sind.^[83]

Zwar geben die Kapitel und Titel des kameralistischen Rechnungswesens bei der Verfolgung makroökonomischer Steuerungsziele detailliert Aufschluss über die Verteilung der Ausgaben auf Konsum und Investitionen, der Umverteilung der Einkommen und des Vermögens sowie des Finanzausgleichs zwischen den Gebietskörperschaften, jedoch liefert dieses Haushaltssystem keinerlei Auskünfte darüber, welche Mittel zu welchem Zweck und mit welchem Ergebnis eingesetzt worden sind. Indem die Kameralistik nur den Mittelabfluss betrachtet, kann sie dementsprechend auch keine Kostentransparenz schaffen. Ein periodengerecht zugeordneter Werteverzehr, in der fiktive Zahlungsströme wie z. B. Abschreibungen, kalkulatorische Zinsen oder Pensionsrückstellungen zu erfassen sind, kennt die Kameralistik nicht.^[84] Überdies sind mit einer traditionellen Haushaltsführung weitere Schwachpunkte zu verbinden, die als Hindernisse für eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung gelten:^[85]

- Jährliche Budgetfortschreibung und das klassische „Dezemberfieber“
- Hohe Budgetdetaillierung und die Gefahr einer mangelnden Transparenz
- Keine strategische Budget- und Legislaturplanung
- Input-Regulierung
- Ressortbezogenheit
- Keine Wirksamkeitsorientierung

„Die gegenwärtig praktizierte Haushaltsplanung beschränkt sich einseitig auf die Inputseite, das heißt auf die (zentrale) Zuteilung von Ressourcen. Es lassen sich dagegen (...) keine Aufgabenkategorien finden, in denen definiert wird, was geleistet werden soll.“^[86] Nach § 6 Abs. 1 HGrG sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans zu beachten. Somit gilt das Wirtschaftlichkeitsprinzip auch grundsätzlich für die öffentliche Verwaltung. Demzufolge sind bei der Haushaltsaufstellung die finanziellen Mittel so zu verteilen, dass für die Gemeinschaft der Gesamtnutzen maximal wird.^[87] Allerdings setzt wirtschaftliches Verwaltungshandeln „auf jeden Fall Kostentransparenz und Kostenbewußtsein voraus, wofür der Einsatz einer Kostenrechnung unumgänglich ist“^[88]. Wie schon dargelegt wurde, kann das die Kameralistik aufgrund ihrer input- und finanzwirtschaftlichen Orientierung nicht erfüllen. Da mangelndes Kostenbewusstsein und wenig Effizienz charakteristisch für das bisherige Steuerungssystem sind, kommt nun dem öffentlichen Rechnungswesen die vordringliche Aufgabe zu, „für Transparenz und Dokumentation entscheidungsrelevanter Daten und Sachverhalte zu sorgen und damit die Voraussetzungen für wirtschaftliches Handeln zu schaffen“^[89].

Infolgedessen hat sich der Gesetzgeber dann auch bemüht, die seitherigen gesetzlichen Bestimmungen zu überarbeiten. Mit dem am 22.12.1997 in Kraft getretene Haushaltsrecht-FortentwicklungsG wurde schließlich das HGrG novelliert. Nach dem neu geschaffenen Abs. 3 des HGrG soll in geeigneten Bereichen die KLR eingeführt werden.^[90] Diese Sollvorschrift, die eine flächendeckende Einführung nicht zwingend vorschreibt, haben der Bund im § 7 Abs. 3 BHO sowie die meisten Länder, darunter auch Baden-Württemberg, in ihren LHOen als verbindlich erklärt^[91]. Welchen Beitrag kann nun die KLR zur Beseitigung der beschriebenen Defizite der Kameralistik leisten? Als ein zentrales Informationssystem für das Verwaltungscontrolling (vgl. hierzu Abb. 6) lenkt die KLR, wie gleich zu sehen ist, den Blick auf die erstellen Leistungen (Outputorientierung) und hat dabei folgenden Nutzenumfang:^[92]

- Schaffung transparenter Kosten- und Leistungsstrukturen
- Stärkung des Verantwortungsbewusstseins für Kosten und Leistungen
- Steigerung von Effektivität und Effizienz
- Ermittlung und Vergleich von Kosten
- Durchführung externer und interner Behördenvergleiche
- Entscheidungsbasis bei der Frage Fremdvergabe oder Eigenerstellung
- Analyse der Schwachstellen und Wirtschaftlichkeit
- Bereitstellung von Daten für eine produkt- bzw. leistungsorientierte Budgetierung
- Lieferung von Informationen für kennzahlenorientierte VFIS und das Controlling
- Verbesserung der Kalkulation von Gebühren, Entgelten, etc.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 6: Die KLR als Informationssystem für das Verwaltungscontrolling

Quelle: Rode, S. 5

2.4.2 Eine Standard-KLR für die öffentliche Verwaltung

Aus dem Blickwinkel der öffentlichen Verwaltung stellt die KLR eine Rechnung dar, in welcher der Werteverzehr erfasst wird, der im Zusammenhang mit der Erstellung von Verwaltungsleistungen erfolgt, wobei die anfallenden Kosten erfasst und überwacht und den Leistungen zugeordnet werden^[93]. Dabei schließt die KLR im Gegensatz zur Kameralistik auch fiktive Zahlungsströme ein, welche für ein periodengerecht zugeordneter Werteverzehr unerlässlich sind. Von ihrer Grundkonzeption her besteht die KLR ablauftechnisch aus einer Kostenarten-, Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung. Hiernach sollen sukzessive die Fragen geklärt werden, welche, wo und wofür die Kosten entstanden sind.^[94] Zum Aufbau einer spezifischen KLR-Struktur für die öffentlichen Verwaltung sind, wie die folgende Abb. 7 zeigt, neben den Kostenarten, Kostenstellen und Kostenträgern auch die Verwaltungsaktivitäten sowie die Auftraggeber und Kunden zu kategorisieren.

Abb. 7: Struktur der KLR am Beispiel des Statistischen Landesamts

Quelle: Rode, S. 6

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Zwar verlangen Branchenbesonderheiten für Industrie- und Dienstleistungsbetriebe (inklusive öffentliche Verwaltung) nicht immer komplett andere KLR-Lösungen. Da aber für staatlich erstellte „Produkte“ i. d. R. kein Markt existiert, wo die Angebots- und Nachfragemenge über den Preis reguliert werden kann, muss die KLR als Instrument zur Outputbewertung (Preis- bzw. Selbstkostenbestimmung) darüber hinaus Bedingungen für einen „verwaltungsinternen Wettbewerb“ als Marktersatz schaffen. Ein „verwaltungsinterner Wettbewerb“ im Sinne von Benchmarking zwischen möglichst vielen Parallelbehörden kann nur dann vernünftig und effektiv erfolgen, wenn ein Mindestmaß an Standards eingehalten werden.^[95] Ein erster Ansatz hierfür liefert die „Entwicklung einer standardisierten KLR für die Bundesverwaltung“ (1997) durch das BMF in Zusammenarbeit mit dem Beratungsunternehmen ADL^[96]. Neben der Unterscheidung in drei Klassen von Standardisierungsgarden nach inhaltlichen und methodischen Gesichtspunkten beinhaltet dieses Konzept zudem eine „KLR-Tool-Box“ (vgl. hierzu Anlage 4) mit einem Standardkostenrechnungssystem sowie weiteren, optionalen Rechnungssystemen^[97]. Eine Standardisierung der KLR wird auch im Zuge der Projektumsetzung NSI angestrebt, wie im letzten Unterkapitel zu entnehmen ist.

2.4.3 Einführung der KLR als Teilprojekt von NSI

Die einzelnen Instrumente der „Neuen Steuerung“ werden, wie im Laufe dieser Arbeit schon einmal erwähnt, in der Landesverwaltung schrittweise nach dem Kaskadenmodell (vgl. nochmals Anlage 2a) eingeführt. Im April 2001 wurde im Rahmen einer Sitzung des NSI-Jour fixe per Beschluss ein Konzeptionsvorschlag zur Einführung einer landeseinheitlichen und flächendeckenden KLR verabschiedet. Hierbei kann, was Tiefe und Intensität der KLR betrifft, eine Anpassung nach behördenspezifischen Steuerungserfordernissen gemäß § 7 Abs. 3 LHO erfolgen.^[98] Fortan haben sich die Ministerien und Landesbehörden dem Teilprojekt „KLR“ gewidmet und damit begonnen, die Phase 2 von NSI zum Aufbau einer KLR mit einer Finanzbuchhaltung als Schnittstelle zum kameralistischen Rechnungssystem (vgl. hierzu Anlage 5) zu realisieren. Dabei sollen bis Ende des Funktionsumfangs 1 (30.11.2002) Kostenarten und Kostenstellen im SAP-Modul CO definiert, eine Konzeption der Produktbildung und Kostenträgerrechnung erstellt sowie ein Standardberichtswesen im SAP-Modul CO erarbeitet werden. Mit der Definition von Produkten im SAP-Modul CO, einer kostenträgerbezogenen Zeit- und Mengenerfassung sowie der Bildung einer Plankostenrechnung soll der Funktionsumfang 2 bis 30.04.2004 abgeschlossen sein.^[99] Ein besonderes Augenmerk sei nun im dritten Kapitel explizit der Produkt- und Kostenträgerklassifizierung gewidmet - das zentrale Thema meiner Arbeit.

3 Produkt- und Kostenträgerklassifizierung im Rahmen eines landesweiten VMP

3.1 Verwaltungsprodukte als zentrales Element einer ergebnisorientierten Verwaltungssteuerung

Anlässlich einer Fachkonferenz des Deutschen Städtetages am 30.05.1996 in Köln zum Thema „Produkte“ brachte Budäus u. a. folgendes zum Ausdruck: „Analysiert man den Stand des derzeitigen Modernisierungsprozesses in öffentlichen Verwaltungen, so zeigt sich sehr schnell, daß der Begriff Produkt zu dem zentralen Reformbegriff geworden ist. Er steht (...) für eine umfassende Output-Orientierung der Verwaltungspraxis. Nicht mehr die Auslegung von Rechtsvorschriften und der Vollzug sollen die dominante Handlungsorientierung sein, sondern die Ergebnisorientierung. Es geht also um die Frage, was sollen und wollen einzelne Ämter, Referate, Abteilungen und die einzelnen dort tätigen Verwaltungsmitglieder mit ihren Maßnahmen und damit auch mit den Haushaltsmitteln erreichen. Es geht um eine am Output ausgerichtete Neuorientierung von Verwaltungshandeln.“^[100] Im Hinblick auf das konzipierte „Neue Steuerungsmodell“ (NSM) und dem Produkt als Kernbegriff gewinnen die Aussagen von Budäus an Gewicht^[101]. Doch was verbirgt sich nun konkret hinter dem Produktbegriff in der öffentlichen Verwaltung und welche Funktionen nehmen vor allem Verwaltungsprodukte im Modernisierungsprozess ein? Im Folgenden soll darüber Auskunft gegeben und ferner die Bedeutung von Verwaltungsprodukten im Kontext einer output- bzw. wirkungsorientierten Steuerung hervorgehoben werden.

3.1.1 Produktbegriff in der öffentlichen Verwaltung

In der Betriebswirtschaft stellen Produkte das Ergebnis einer bestimmten Abfolge von vorher definierten Aktivitäten (Arbeitsschritten) mit einem definierbaren Wert oder Nutzen für den Empfänger dar^[102]. Zu den Produkten zählen auch die von der Privatwirtschaft und dem öffentlichen Sektor erbrachten Dienstleistungen^[103]. Diese grenzen sich gegenüber industriellen Produkten zunächst dadurch ab, indem sie zu den immateriellen Gütern gehören und nicht auf Lager produziert werden können. Des weiteren ist der Kunde bei der Leistungserstellung direkt in den Produktionsprozess eingebunden. Auch sind Dienstleistungen i. d. R. personalintensiv, d. h. der Mensch spielt als Produktionsfaktor in Relation zur Wertschöpfung eine größere Rolle als im industriellen Umfeld.^[104] Während Unternehmen in der Privatwirtschaft materielle und immaterielle Güter zur Bedarfsdeckung von Individuen produzieren, dient die Herstellung öffentlicher Güter in erster Linie der kollektiven Bedarfsdeckung im Sinne einer gemeinschaftlichen Nutzenstiftung. Dabei können neben dem Staat (Bund, Länder) und den Gemeinden sowohl kommerziell tätige Betriebe als auch Körperschaften des öffentlichen Rechts (z. B. Rundfunk, Schulen, Krankenhäuser, etc.) als Anbieter öffentlicher Dienstleistungen auftreten. Im Falle der Gebietskörperschaften sind zunächst und in erster Linie die Leistungseinrichtungen der öffentlichen Verwaltung berührt. Infolgedessen wird bei betriebswirtschaftlicher Betrachtung mit dem Begriff der öffentlichen Verwaltung nicht das Gemeinwesen in seiner großräumigen Gesamtheit angesprochen, sondern primär dessen einzelne Leistungseinrichtungen (Behörden, Ämter, Dienstellen, etc.).^[105]

[...]

---

^[1] Vgl. Hilbertz, S. 65.

^[2] Zitat übernommen aus Hilbertz, S. 67.

^[3] Vgl. Reinermann, S. 16 ff.

^[4] Vgl. Borins; Grüning, S. 13 f.

^[5] Budäus (1998), S. 1.

^[6] Ebenda, S. 1.

^[7] Vgl. Korecky, S. 56.

^[8] Vgl. Pulitano, S. 126.

^[9] Vgl. Budäus (1998), S. 1.

^[10] Ebenda, S. 1.

^[11] Vgl. ebenda, S. 1 f.

^[12] Vgl. hierzu die Ausführungen von Reinermann, S. 9 ff.

^[13] Vgl. Jann, S. 71.

^[14] Reinermann, S. 15.

^[15] Reinermann, S. 16.

^[16] Ebenda, S.16.

^[17] Vgl. Budäus (1998), S. 1.

^[18] Vgl. Budäus (1998), S. 3 f.

^[19] Vgl. Budäus (1998), S. 4 f.

^[20] Vgl. Friedrichsmeier, S. 15.

^[21] Vgl. Budäus (1998), S. 5 f.

^[22] Budäus (1998), S. 6.

^[23] Vgl. Borins; Grüning, S. 13 f.

^[24] Vgl. Brüggemeier, S. 142 f.

^[25] Vgl. Brüggemeier, S. 143 ff.

^[26] Vgl. Gloss, S. 38.

^[27] Vgl. Budäus (1998), S.4.

^[28] Vgl. Brüggemeier, S. 142.

^[29] Vgl. hierzu die KGSt-Berichte 12/1991, 5/1993 und 15/1994.

^[30] Vgl. hierzu KGSt-Bericht 5/1993.

^[31] Vgl. Brüggemeier, S. 159.

^[32] Vgl. Hilbertz, S. 67 ff.

^[33] Vgl. Brüggemeier, S. 184.

^[34] Vgl. Bundesministerium des Inneren, S. 7 ff.

^[35] Vgl. Bundesministerium des Inneren, S. 114.

^[36] Stratthaus, 10.12.1999.

^[37] Vgl. Stratthaus, 10.12.1999.

^[38] Vgl. Bürsch; Müller, S. 13.

^[39] Vgl. Dohm, S. 30.

^[40] Bürsch; Müller, S. 13.

^[41] Vgl. Dohm, S. 30.

^[42] Vgl. Bürsch; Müller, S. 13 f.

^[43] Vgl. Bundesministerium des Inneren, S. 7 ff.

^[44] Vgl. Bürsch; Müller, S. 17.

^[45] Vgl. ebenda, S.17.

^[46] Bürsch; Müller, S. 17.

^[47] Ebenda, S. 17.

^[48] Vgl. ebenda, S. 17.

^[49] Vgl. Stratthaus, 10.12.1999.

^[50] Ebenda, 10.12.1999.

^[51] Vgl. Stratthaus, 10.12.1999.

^[52] Vgl. ebenda, 10.12.1999.

^[53] Vgl. ebenda, 10.12.1999.

^[54] Vgl. Stratthaus, 10.12.1999.

^[55] Dohm, S. 31.

^[56] Vgl. ebenda, S. 31.

^[57] Ebenda, S. 31.

^[58] Vgl. Innenministerium Baden-Württemberg, S. 164.

^[59] Vgl. Peemöller, S. 28.

^[60] Vgl. Weber, S. 2 f.

^[61] Vgl. Peemöller, S. 23 f.

^[62] Vgl. Peemöller, S. 30.

^[63] Vgl. Weber, S. 10 f.

^[64] Vgl. Seeger u. a., S. 241.

^[65] Vgl. Seeger u. a., S. 242 f.

^[66] Vgl. Seeger u. a., S. 243.

^[67] Seeger u. a., S. 243.

^[68] Vgl. ebenda, S. 243.

^[69] Vgl. Brüggemeier, S. 12 f.

^[70] Brüggemeier, S. 13.

^[71] Vgl. Innenministerium Baden-Württemberg, S. 7.

^[72] Vgl. KGSt-Bericht 15/1994, S. 20.

^[73] Vgl. Innenministerium Baden-Württemberg, S. 7 f.

^[74] Innenministerium Baden-Württemberg, S. 1.

^[75] Innenministerium Baden-Württemberg, S. 175.

^[76] Vgl. ebenda, S. 175.

^[77] Projekt NSI (2000a), S. 15.

^[78] Innenministerium Baden-Württemberg, S. 23.

^[79] Vgl. Dohm, S. 32 f.

^[80] Vgl. Bürsch; Müller, S. 17.

^[81] Vgl. Nau; Wallner, S. 54.

^[82] Schmidt, S. 340 f.

^[83] Vgl. Seeger u. a., S. 6 f.

^[84] Vgl. Seeger u. a., S. 7 f.

^[85] Vgl. Korecky, S. 57.

^[86] Gerhards, S. 12.

^[87] Vgl. Gerhards, S. 15.

^[88] Ebenda, S. 15.

^[89] Ebenda, S. 15.

^[90] Vgl. Seeger u. a., S. 9.

^[91] Vgl. Gerhards, S. 19.

^[92] Vgl. Rode, S. 5 f.

^[93] Vgl. Pulitano, S. 114.

^[94] Vgl. Seeger u. a., S. 217 f.

^[95] Vgl. Nau; Wallner, S. 37 f.

^[96] Vgl. Seeger u. a., S. 138.

^[97] Vgl. Gerhards, S. 41 f.

^[98] Vgl. Projekt NSI (2001a), S. 1.

^[99] Vgl. Projekt NSI (2001c), S. 28.

^[100] Budäus (1996), S. 28.

^[101] Vgl. KGSt-Bericht 8/1994, S. 8.

^[102] Vgl. Seeger u. a., S. 48 f.

^[103] Vgl. Schmidt, S. 2.

^[104] Vgl. Kraemer; Köppen; Scheer, S. 226.

^[105] Vgl. Schmidt, S. 2 f.