Direkte Demokratie in Italien - Innovationsmotor oder Bremsklotz für die Entwicklung des italienischen Parteiensystems?

Gliederung

A. Direkte Demokratie in Italien- Innovationsmotor oder Bremsklotz für die Entwicklung des italienischen Parteiensystems?

B. Hauptteil
1.Instrumente direkter Demokratie in Italien
1.1 Petition
1.2 Gesetzesinitiative
1.3 Fakultatives Verfassungsreferendum
1.4 Abrogatives Gesetzesreferendum
1.5 Konsultatives Referendum
1.6 Regionales/ territoriales Referendum
1.7 Kommunale Volksbefragung
2. Das Abrogative Referendum
2.1 Verfahrensverlauf
2.2 Voraussetzungen
2.3 Einschränkungen
2.4 Anwendungsfälle im geschichtlichen Verlauf
3. Das italienische Parteiensystem
3.1 Traditionelle Strukturen des italienischen Parteiensystems
3.2 Auflösung des alten Parteiensystems
3.3 Zusammenspiel der Parteien nach 1994
4. Die Auswirkungen von direkter Demokratie auf das italienische Parteiensystem
4.1 Strategien der politischen Akteure
4.2 Ergebnisse und Abstimmungsverhalten
4.3 Bedeutung von Referenden für das Parteiensystem

C. Schluss: Chancen und Risiken direkter Demokratie in Italien

Anhang: Referenden in Italien (1974-2006)

Literatur

A. Direkte Demokratie in Italien – Innovationsmotor oder Bremsklotz für die Entwicklung des italienischen Parteiensystems?

Im Juni 2005 beschimpfte Silvio Berlusconi diejenigen Italiener, die sich im Referendum gegen die Änderungen der Verfassung aussprechen wollten, als „unwerte“ Italiener. Und schon einige Monate zuvor bezeichnete er die Wähler der Opposition als „Schwachköpfe“.^[1] Diese Beispiele zeigen, wie emotional die Referendumsvorbereitung in Italien ablaufen kann. In den letzten Jahren stehen weniger die Sachthemen der Volksentscheide, als das Machtbestreben der politischen Lager im Vordergrund. Doch die Instrumente direkter Demokratie haben in ihrer über dreißigjährigen Geschichte auch einige bedeutende Erfolge zu verzeichnen. So wäre eine Reform des Wahlrechts ohne Referenden wahrscheinlich nie so weit reichend durchgesetzt worden.

Die vorliegende Arbeit befasst sich nun mit der Frage, welche Chancen und Risiken direkte Demokratie für das Parteiensystem Italiens bietet. Die Autorin geht zunächst auf die Instrumente direkter Demokratie in Italien ein und beschreibt dann das abrogative Referendum mit seinem Verfahrensverlauf, den nötigen Voraussetzungen und Anwendungsfällen in der Geschichte. Nach einem kurzen Abriss zum Parteiensystem Italiens untersucht sie die Auswirkungen von direktdemokratischen Instrumenten auf das italienische Parteiensystem. Hierbei geht sie ein auf die Strategien der beteiligten politischen Akteure, die Ergebnisse und das Abstimmungsverhalten bei ausgesuchten Referenden und klärt anschließend deren Bedeutung für das Parteiensystem. Anhand der beschriebenen Beispiele wird geklärt, inwieweit direkte Demokratie die Entwicklung des Parteiensystems in Italien beeinflusst.

Die Antwort auf die Frage, ob direktdemokratische Instrumente eher Innovationsmotor oder Bremsklotz für die Entwicklung des italienischen Parteiensystems sind, soll zum Ende der Arbeit beantwortet werden.

B. Hauptteil

1.Instrumente direkter Demokratie in Italien

Schon bei der Gründung der 1. Republik in Italien wurde die Staatsform per Volksabstimmung entschieden. Die Bürger votierten am 02. und 03. Juni 1946 mit 54,3% für die Republik und mit 54,7% für die Monarchie. Die einzigen Volksabstimmungen vor dem 2. Weltkrieg bis zur Gründung der neuen Republik waren faschistische Plebiszite in den Jahren 1929 und 1934 gewesen.

Die Verfassung von 1948 sah direktdemokratische Elemente zwar vor, aber die Durchführung von Plebisziten wurde erst möglich mit einem passenden Ausführungsgesetz (1970) ergänzt um das Gesetz zur Kommunalreform (1990). Seit 1974 wurde das Instrument des abrogativen Referendums in Italien bereits 61-mal eingesetzt – Italien ist damit nach der Schweiz das Land mit der höchsten Rate an direktdemokratischen Verfahren in Europa.^[2] Welches sind die Instrumente, die dem italienischen Volk zur Verfügung stehen, um auf direktdemokratischen Wege seinen Willen kundzutun ?

1.1 Petition

Nach Art. 27 und Art. 50 der italienischen Verfassung können alle Bürger Petitionen an die Kammern des Parlaments richten, um gesetzliche Maßnahmen zu beantragen oder um allgemeine Notwendigkeiten vorzubringen (esporre comuni necessità).^[3]

1.2 Gesetzesinitiative

Das Volk hat das Recht zur Gesetzesinitiative in sämtlichen Rechtsbereichen und kann damit den Kammern einen in Artikel gegliederten Gesetzesvorschlag zur Prüfung vorlegen^[4] (Art. 71 Abs. 2 Cost.). Dieser Vorschlag muss von mindestens 50.000 Wählern unterzeichnet werden, die zur Wahl von Abgeordneten berechtigt sind. Beide Kammern prüfen den Vorschlag und können ihn entweder annehmen oder ablehnen (Art. 72 Abs. 1 Cost.). Die Gesetzesinitiative gibt den Bürgern das Recht, Gesetzgebungsverfahren zu initiieren. Von dieser Möglichkeit wurde allerdings noch nie Gebrauch gemacht.

Verfassungsrechtlich geregelt ist die Gesetzesinitiative im Art. 71 Cost.:

Die Gesetzesinitiative steht der Regierung, jedem Parlamentsmitglied und den durch Verfassungsgesetz ermächtigten Organen und Körperschaften zu. Das Volk übt die Gesetzesinitiative aus, indem mindestens 50.000 Wahlberechtigte einen in Artikel gegliederten Gesetzesvorschlag vorlegen.^[5]

Die Initiative steht sowohl der Legislative, als auch der Exekutive zu. Das Parlament nutzt das Recht in seiner Gesetzgebung, die Regierung in der Verwirklichung ihres politischen Programms. Daneben hat auch der Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro^[6] (CNEL) das Recht auf die Einleitung einer Gesetzesinitiative.^[7]

1.3 Fakultatives Verfassungsreferendum

Art. 138 Cost. sieht ein Verfassungsreferendum vor, das im Falle der Nicht-Einigkeit der Kammern über eine Verfassungsänderung eingesetzt wird. Vor einem solchen Referendum beraten zunächst die Kammern in zwei aufeinander folgenden und mindestens drei Monate auseinander liegenden Sitzungen über das Gesetz. Bei der zweiten Abstimmung muss die absolute Mehrheit der Mitglieder jeder Kammer erreicht werden. Erhält das Gesetz in beiden Kammern mindestens eine 2/3-Mehrheit, wird das Gesetz erlassen. Wird diese Mehrheit verfehlt, wird innerhalb von drei Monaten ein Referendum durchgeführt, sofern dies durch 1/5 der Mitglieder einer Kammer, 500.000 Wähler oder fünf Regionalräte gefordert wird. Ohne ein Teilnahmequorum erfüllen zu müssen, wird das Gesetz erlassen, sobald sich eine Mehrheit der gültigen Stimmen für das Gesetz findet. Praktische Bedeutung erlangte das fakultative Verfassungsreferendum bislang erst zweimal: 2001 und 2006.^[8]

1.4 Abrogatives Gesetzesreferendum

Das abrogative Gesetzesreferendum ist das wichtigste Instrument direkter Demokratie in Italien. Seinem Verfahren wird deshalb in Kapital 2 ausführlich erläutert. Das abrogative Gesetzesreferendum zielt auf die gänzliche oder teilweise Aufhebung von parlamentarisch beschlossenen und schon in Kraft getretenen Gesetzen oder Erlassen mit Gesetzeskraft (Art. 75 Cost.). Wenn mindestens 500.000 Wahlberechtigte oder fünf Regionalräte^[9] ein abrogatives Referendum beantragen, wird es angesetzt. Ausgeschlossen sind Abstimmungs-Themen wie Steuer- und Haushaltsgesetze, Amnestien und Strafnachlässe sowie die Ratifizierung internationaler Verträge (Art. 75 Abs. 2). Zur Annahme des Vorschlags muss ein Beteiligungsquorum von 50% der Stimmberechtigten und eine Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen erreicht werden. Ist das Referendum erfolgreich, wird das entsprechende Gesetz mit „ex-nunc“-Wirkung aufgehoben.^[10]

1.5 Konsultatives Referendum

Mit einem Ad-hoc-Verfassungsgesetz vom 03. April 1989 schufen die Kammern die Möglichkeit zu einem rein konsultativen Referendum. Diese nicht bindende Volksbefragung wird durch das Parlament eingeleitet und kam bisher auch erst einmal im Jahr 1989 vor.^[11]

1.6 Regionales/ territoriales Referendum

Das regionale Referendum findet Anwendung bei Gesetzen und Verwaltungsverordnungen der Regionen (Art. 123 Cost.). Der betroffene Artikel 123 präzisiert das Referendum zwar nicht näher, gibt ihm aber in Regionen mit normaler Autonomie^[12] Entscheidungsgewalt bei Gesetzen und Verwaltungsmaßnahmen. Nicht alle Regionen sehen ein regionales Referendum vor. Beispiele hierfür sind Sizilien und Basilicata. Im territorialen Referendum (Art. 132 Cost.) können Entscheidungen zum Zusammenschluss oder der Trennung von Provinzen und Gemeinden getroffen werden. Voraussetzung hierfür ist ein Antrag der Gemeinderäte, die mindestens ein Drittel der betreffenden Bevölkerung vertreten. Das daraus folgende Referendum muss von der Mehrheit der Bevölkerung gebilligt werden.

Beide Formen des Referendums haben bis heute noch keine Anwendung gefunden. Der Ausgang beider Formen des Referendums wird als mehr oder minder bindend für die Art und Weise der Umsetzung angesehen. Obwohl konsultativ angesetzt, sollten sich die Beschlussorgane (organi deliberanti) an die im Ergebnis ausgedrückte Meinung des Volkes halten.^[13]

1.7 Kommunale Volksbefragung

Nach dem Erlass des Gesetzes Nr. 142 im Juni 1990 (Legge Bassanini: Ordinamento delle autonomie locali) können Provinzen und Kommunen ein Organisationsstatut erlassen, das ein Referendum enthält. Dieses rein konsultative Referendum muss sich auf Materien beziehen, die im ausschließlichen Regelungsbereich der lokalen Körperschaft liegen.^[14] Dies trifft zum Beispiel auf den sozialen und kulturellen Bereich sowie die Versorgungs- und Entsorgungsinfrastruktur, die Flächennutzung und die Raumordnung zu. Die Höhe des Einleitungsquorums ist variabel und kann von der Gebietskörperschaft in eigenem Ermessen durch eine „adäquate Anzahl von Bürgern“ eingeleitet werden. Das zugrunde liegende Gesetz will die Autonomie der Gebietskörperschaften und kommunalen Körperschaften aufwerten, indem es ihnen Kompetenzen für den Erlass eigener Richtlinien überträgt.^[15]

Übersicht über die Instrumente direkter Demokratie

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Gornig, Schiller, Wesemann 2001, S.73 mit eigenen Ergänzungen.

2. Das abrogative Referendum

2.1 Verfahrensverlauf

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung nach Gornig, Schiller, Wesemann 2001 S.89.

[...]

^[1] http://www.netzeitung.de/ausland/343612.html am 05.11.2006

^[2] Vgl. Hornig, S.24.

^[3] Vgl. Gornig, Schiller, Wesemann 2001, S.75.

^[4] Beide Kammern haben die gemeinsame Gesetzgebungsfunktion nach Art. 70 Cost.: die Abgeordnetenkammer (Camera die deputati) und der Senat (Senato).

^[5] Vgl. Kimmel, Adolf (Hrsg.): Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, München 1996, S.243-268, hier: S.254.

^[6] In etwa: Nationaler Rat für Wirtschaft und Arbeit

^[7] Vgl. Gornig, Schiller, Wesemann 2001, S.74f.

^[8] Ebd. S.76

^[9] Die Regionen haben jeweils eine eigene direkt gewählte Volksvertretung, den Regionalrat (consiglio regionale), der mit den Landtagen der deutschen Länder vergleichbar ist.

^[10] Vgl. Gornig, Schiller, Wesemann 2001, S.75.

^[11] Ebd.

^[12] Alle bis auf Aostatal, Trient Süd-Tirol, Friaul-Julisch Venetien, Sardinien und Sizilien

^[13] Vgl. Gornig, Schiller, Wesemann 2001, S.76f.

^[14] Ebd. S.77.

^[15] Ebd. S.77f.

^[16] Für den 13. Mai 2001 war ein regionales Referendum in der Lombardei vorgesehen über die sog. Devolution. Dieser Abstimmungsgegenstand bezieht sich auf die Erweiterung der regionalen Kompetenzen in den Bereichen Schul-, Gesundheitswesen und Polizeipolitik; Die Durchführung wurde jedoch kurzfristig auf unbestimmte Zeit verschoben.