Nationale und / oder EU-Förderung von Innovationen: Grundsätzliche Eignung unter besonderer Berücksichtigung der Gefahren für die Chancengleichheit im Wettbewerb

Inhaltsverzeichnis

1 Problemstellung

2 Bedeutung von Innovationen

3 Formen staatlicher F&E Förderung
3.1 Politische Ziele
3.2 Förderung auf Bundesebene
3.3 Förderung auf EU-Ebene

4 Beihilferegelungen

5 Effektivität von F&E Förderungen
5.1 Mikroebene
5.2 Makroebene

6 Notwenigkeit einer Beihilfenkontrolle

LiteraturverzeichnisII

1. Problemstellung

Forschung und Wissensgenerierung sowie Innovationsfähigkeit und -tätigkeit gelten in allen wichtigen Volkswirtschaften als Schlüsselbereiche für wirtschaft- lichen Erfolg. Sie werden als wesentliche Voraussetzungen für nachhaltiges Wirtschaftswachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und Einkommen gesehen und bilden so eine Grundlage für den Wohlstand von morgen (vgl. Ram- mer/Polt/Egeln/Licht/Schibany, 2004, S.5 und bmbf.de/de/1315.php).

Die zunehmende Globalisierung der Wirtschaftsbeziehungen in den letzten Jah- ren sowie eine fortschreitende regionale Wirtschaftsintegration innerhalb Europas führen zu einschneidenden Veränderungen in der Arbeitsteilung und unterschied- lichen Entwicklungen von Wachstumspfaden. Hohes Wachstum in den USA und die Wachstumsschwäche in Deutschland und anderen EU Mitgliedsländern seit Ende der 90er Jahre stehen für Wachstumsunterschiede, die in ihrer Konsequenz auch zu unerwünschten Verschiebungen internationaler Machtpositionen führen können. Doch auf die Ursachen von Wachstumsschwäche und Innovationskrise wurde in Deutschland kaum reagiert, so dass problemadäquate Reformen zu Beginn des 21. Jahrhunderts fehlten (vgl. Welfens/Jungmittag/Gries, 2003, 1-4).

Anstelle von Kürzungen bei den öffentlichen Ausgaben, insbesondere im Bil- dungs- und F&E Bereich, ist aus ökonomischer Sicht eine investive Ausgaben- struktur des Staates zur Stimulierung der wirtschaftlichen Entwicklung dringend erforderlich. Die Folgen einer restriktiven Politik in der Vergangenheit, sind heute hohe Arbeitslosenzahlen, niedrige Beschäftigungsquoten und geringes Wirtschaftswachstum. Dies hat den Druck auf Deutschland zunehmend erhöht, endlich durchgreifende wirtschaftspolitische Veränderungen anzustoßen (vgl. Welfens/Jungmittag/Gries, 2003, 31-35). Mittlerweile liegen verschiedene Förde- rungs- und Aktionsprogramme von Deutschland und der EU vor, bei denen es besonders um die Verbesserung der Wirksamkeit staatlicher Forschungs- und Innovationsförderungen, die Neuausrichtung staatlicher Ressourcen auf For- schung und Entwicklung durch gezielt eingesetzte öffentliche Ausgaben, überar- beitete Regeln für staatliche Beihilfen und letztlich eine Verbesserung der Rah- menbedingungen für Forschungs- und Innovationsaktivitäten, geht. Konsens besteht in diesem Zusammenhang, dass es einen europäischen Koordinierungsprozess geben muss, der durch die gemeinsame Ausrichtung der Industriepolitik verhindert, dass wertvolle Ressourcen ungenutzt bleiben oder gar durch doppelte Forschungsprogramme verschwendet werden (vgl. Regierungonline, 2005, 1-2 und bmbf.de/de/1316.php und vgl. Aktionsplan für Europa, 2004,7).

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit dem Thema der nationalen und euro- päischen Förderung von Innovationen und deren grundsätzliche Eignung; wobei diese unter dem speziellen Aspekt der möglichen Gefahren für die Chancen- gleichheit im Wettbewerb betrachtet werden sollen. Zum Einstieg in das Thema wird in Kapitel 2 zunächst die besondere Bedeutung von Innovationen für die Leistungsfähigkeit eines Landes geschildert. In Kapitel 3 werden anschließend die unterschiedlichen Formen der staatlichen Forschungs- und Entwicklungsför- derungen (im Folgenden mit F&E abgekürzt) umfassend und nach Bundes- und EU-Ebene getrennt betrachtet. Viele Formen staatlicher F&E Förderungen be- wirken keine Wettbewerbsverzerrungen und sind daher von F&E Beihilfen zu trennen. Allerdings fällt ein hoher Anteil der öffentlichen Förderung der privaten Forschung in die Kategorie der Beihilfen. Somit liegt der Schwerpunkt der Arbeit in den Ausführungen zu den F&E Beihilfen. Welche allgemeinen Voraussetzun- gen vorliegen müssen und in welchem Rahmen die F&E Beihilfen geregelt sind, wird in Kapitel 4 erläutert. Im Hinblick auf die Eignung von F&E Förderungen erfolgt in Kapitel 5 die Betrachtung deren Effektivität auf Unternehmens- und globaler Ebene. Abschließend wird in Kapitel 6 kurz die Notwendigkeit einer Beihilfenkontrolle erläutert.

2. Bedeutung von Innovationen

Die Fähigkeit von Unternehmen, neue Produkte und Dienstleistungen zu entwi- ckeln sowie den Leistungserstellungsprozess an neue technologische Möglichkei- ten anzupassen, bestimmt im Wesentlichen die technologische Leistungsfähigkeit eines Landes. Mit zunehmendem internationalem Wettbewerbsdruck wird die Innovationsorientierung von Unternehmen zu einem entscheidenden Erfolgsfak- tor, der die Produktivitätsentwicklungen und die Höhe des Wirtschaftswachstums entscheidend mitbestimmt. Zahlreiche Studien belegen die positiven Effekte von Innovationsaktivitäten auf Unternehmens- wie auch auf sektoraler Ebene.

Aus der Sicht der technologischen Leistungsfähigkeit ist eine möglichst breite Innovationsorientierung vieler Unternehmen von großer Bedeutung. Erhöhen mehrere Unternehmen im gemeinsamen Markt ihre Innovationstätigkeit, so wer- den die positiven Effekte beispielsweise neuer Technologien in Form von Quali- täts- und Kostenvorteilen gesamtwirtschaftlich rascher bemerkbar. Neben zusätz- lichen Anreizen, Produkte und Verfahren weiterzuentwickeln, steigt auch die Möglichkeit, Netzwerkeffekte (neuer Technologien) effektiver zu nutzen. Der hier verwandte Innovationsbegriff beschreibt bestimmte unternehmerische Akti- vitäten; Innovationen meinen in diesem Sinn die Umsetzung von neuem Wissen, neuen Technologien und Nachfrageimpulsen in neue Angebote am Markt und neue Formen der Leistungserstellung im Unternehmen (vgl. Rammer/Schmidt, 2003, 4).

Damit sich Unternehmen auf Innovationen einlassen, ist ein wirksamer Wettbe- werb erforderlich; denn Wettbewerb schafft für Unternehmen einen natürlichen Anreiz, neue Ideen und neue Produkte zu entwickeln. Außerdem straft der Wett- bewerb jene Unternehmen ab, die in alten Gewohnheiten verharren oder mit der Entwicklung nicht mithalten können, indem sie letztlich aus dem Markt ausschei- den (vgl. IP/05/1169). Dennoch ist die Innovationstätigkeit von deutschen Unter- nehmen derzeit nur unzureichend. Die Ursachen hierfür liegen in den vielfältig auftretenden Marktdefiziten, die in der Folge zu Marktversagen führen (vgl. Kom, 2005,XXX, 10).

Aufgrund der besonderen Bedeutung von Innovationen für die Wettbewerbsfä- higkeit eines Unternehmens wollen nahezu alle Industriestaaten den innovativen Prozess nicht allein dem Markt überlassen, sondern versuchen, ihn durch zum Teil massive Subventionen nachhaltig zu beeinflussen (vgl. Gebhardt/Schmidt, 2001,1).

Unternehmensneugründungen und innovative kleine und mittelständische Unter- nehmen (im Folgenden als KMU bezeichnet) spielen für die Innovation und Erneuerung der Wirtschaft eine wichtige Rolle. Allerdings haben sie auch am stärksten mit den zahlreichen Marktdefiziten zu kämpfen und drohen dadurch in ihrer Entwicklung aufgehalten zu werden. So haben sie wegen der geringen Risikobereitschaft bestimmter Finanzmärkte und ihrer eingeschränkten Möglich- keiten, Sicherheiten zu bieten, oftmals große Schwierigkeiten bei der Beschaf- fung von Kapital oder Krediten. Und wegen mangelnder Ressourcenausstattung fehlt es oftmals an Informationen auf wichtigen technologischen Gebieten (vgl. EG-Verordnung Nr. 70/2001, 2). Das schränkt ihre Innovationstätigkeit erheblich ein. Um dem entgegenzuwirken, kann die Europäische Kommission im Rahmen ihrer Beihilfepolitik, die den EG-Vertrag (im Folgenden EGV abgekürzt) zugrun- de legt, staatliche Beihilfen auf der Grundlage einer Anmeldung durch die Mit- gliedstaaten genehmigen. Zudem bestehen eine Reihe von „Ex-ante-Regeln“ (Gemeinschaftsrahmen, Gruppenfreistellungen), die den Entscheidungsprozess klarer gestalten und, sofern sämtliche in diesen Vorschriften enthaltenen Bedin- gungen erfüllt sind und sie dem gemeinsamen Interesse nicht entgegenstehen, automatisch als mit dem EG-Vertrag vereinbar angesehen werden. Letzteres spielt im Fall von F&E Beihilfen eine untergeordnete Rolle, da bei Innovationen der öffentliche Nutzen oft als größer eingeschätzt wird als der private und Inno- vationen außerdem nicht in direkter Konkurrenz (Rivalität) zueinander stehen.

Eine weitere Verordnung, die den Anwendungsbereich der sog. Gruppenfreistel- lungsverordnung für KMU-Beihilfen auf F&E-Beihilfen ausweitet, führt dazu, dass staatliche F&E Beihilfen für KMU ohne vorherige förmliche Anmeldung genehmigt werden können; das so „verkürzte“ Verfahren ist zeitsparend und erleichtert den KMU den Zugang zu Fördermitteln. Gruppenfreistellungsverord- nungen erhöhen die Transparenz und Rechtssicherheit der zufördernden Projekte. Eine weitere einzuhaltende Bedingung ist, dass sich das zu fördernde Vorhaben je nach Marktnähe einer der vordefinierten F&E-Stufen zuordnen lässt; eine Brutto- beihilfeintensität von 100% für Grundlagenforschung, 60% für industrielle For- schung und 35% für die vorwettbewerbliche Entwicklung darf dabei nicht über- schritten werden. Außerdem wird gefordert, dass eine Innovationsbeihilfe grund- sätzlich auch einen Anreiz für weitere Innovationen darstellt (vgl. IP/05/188).

3. Formen staatlicher F&E Förderung

3.1 Politische Ziele

Die Förderung von Forschung und Entwicklung mit öffentlichen Mitteln ist ein etablierter Bestandteil der Subventionspolitik des Staates. Die Auswirkungen und der Nutzen solcher Eingriffe sind umstritten. Gleichwohl bleibt es jedem Unter- nehmen freigestellt, die angebotenen Fördermaßnahmen wahrzunehmen. Auch wenn die Inanspruchnahme staatlicher Förderungen zunächst im Eigeninteresse geschieht, so leisten geförderte Unternehmen mit ihren Förderprojekten doch einen wichtigen Beitrag zur Weiterentwicklung der Volkswirtschaft. Sie entwi- ckeln den Stand der Technik weiter und schaffen so Potentiale für Arbeitskräfte, Wachstum und Wohlstand. Die Bundesrepublik Deutschland unterstützt mit ihren F&E Förderungen die Bildung von Innovationen, um damit die technologische Leistungsfähigkeit des Landes weiterzuentwickeln und in der Folge die internati- onale Wettbewerbsfähigkeit zu sichern. Allgemeinpolitische Interessen wie der Umweltschutz spielen bei der zu bewertenden Auswahl von Förderanträgen eine zusätzliche Rolle, ebenso wie eine bevorzugte Beteiligung von kleinen und mit- telständischen Unternehmen (vgl. Seethaler/Wolf, 2005, 3-5).

3.2 Förderung auf Bundesebene

Grundsätzlich lassen sich die Fördermaßnahmen des Bundes für F&E nach direkten und indirekten Förderungen unterscheiden.

Direkte Förderung Bei der direkten Förderung wird die Vergabe von F&E Aufträgen (an zivile oder militärische Sektoren) und die F&E Projektförderung (technologiespezifisch oder technologieunspezifisch) unterschieden. Die Direktförderung von Projekten in spezifischen Bereichen wurde in der letzten Zeit verstärkt ausgeweitet. Da- durch ist eine gezielte und effizientere Förderung möglich, die nicht die Förder- mittel nach dem „Gießkannenprinzip“ verschwendet und auch „Mitnahmeeffek- te“ gering hält.

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