Wie kann der Fleischkonsum einer Gesellschaft reduziert werden? Ökonomische und ordnungspolitische Instrumente

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Welche ökonomischen Instrumente könnten eingeführt werden, um den Fleischkonsum in der Gesellschaft zu reduzieren?
2.1 Produktionsseitige ökonomische Instrumente
2.1.1 Stickstoffüberschussabgabe
2.1.2 Futtermittelimportsteuer
2.2 Konsumseitige ökonomische Instrumente
2.2.1 Fettsteuer
2.2.2 Abschaffung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes für Fleischprodukte

3 Fazit

4 Quellenverzeichnis

1 Einleitung

Der Einfluss der Viehzucht, und damit indirekt des Fleischkonsums, auf den Klimawandel ist schon mindestens seit der Veröffentlichung des „Livestock’s Long Shadow“¹ der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) im Jahr 2006 bekannt. Zwar können technologische Veränderungen durchaus dazu beitragen, diese negativen Auswirkungen zu verringern, jedoch ist klar, dass auch signifikante Änderungen in der Ernährung erforderlich sein werden, um die Treibhausgasemissionen aus dem Viehsektor zu reduzieren.

Ganz nach dem Motto „Less meat equals less heat“ werden in der vorliegenden Arbeit politische Maßnahmen aufgezeigt, die getroffen werden könnten, um das Ziel der Reduktion des Fleischkonsums in Deutschland zu erreichen.

2 Welche ökonomischen Instrumente könnten eingeführt werden, um den Fleischkonsum in der Gesellschaft zu reduzieren?

Für die Erreichung von politischen Zielen stehen dem Staat unterschiedliche Mechanismen und Verfahren zur Verfügung. Unterscheiden lassen sich dabei vor allem ordnungsrechtliche, informatorische und ökonomische Instrumente. Die vorliegende Hausarbeit fokussiert sich auf die ökonomischen Instrumente, da diese meiner Meinung nach politisch am einfachsten und erfolgreichsten umzusetzen sind. In ihrer nationalen Nachhaltigkeitsstrategie hat sich die Bundesregierung eine Reihe von Zielen gesetzt.⁴

Um diejenigen Ziele zu erreichen, die im Zusammenhang mit der Fleischerzeugung und dem Fleischkonsum stehen, setzt die Bundesregierung bislang vor allem auf ordnungsrechtliche Instrumente. Damit über die bestehenden ordnungs-rechtlichen Regelungen in Deutschland hinaus Anreize für einen Rückgang des Fleischkonsums geschaffen werden, könnten auch ökonomische Instrumente eingesetzt werden. Diese könnten dazu führen, dass Fleischerzeugnisse einen ökologisch angemesseneren Preis haben und somit gleichzeitig zu einer Senkung des übermäßigen Konsums und der Erzeugung von Fleischerzeugnissen in Deutschland beitragen. Unter anderem hat in der Vergangenheit der wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) dafür plädiert, die Konsumentenpreise für Fleisch den ökologischen Auswirkungen hin entsprechend anzupassen.⁵ Weiterhin hat sich der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) in mehreren Umweltgutachten für die Einführung von marktwirtschaftlichen Instrumenten zur Reduzierung des Fleischkonsums ausgesprochen. Hierbei befürworten sie insbe-sondere eine Stickstoffüberschussabgabe⁶ und die Einführung einer Form der Fettsteuer in Deutschland.⁷

Im folgenden Kapitel sollen vier konkrete Optionen für ökonomische Instrumente vorgestellt und überprüft werden, welche zu einer nachhaltigen Fleischerzeugung in Deutschland maßgeblich beitragen könnten. Diese zusätzlichen Maßnahmen können in zwei Kategorien unterteilt werden. Zum einen können diese die Seite der Konsumenten betreffen, zum anderen gibt es Methoden, die auf der Produktionsseite, also direkt bei den Herstellern von Fleischerzeugnissen, wirken.

2.1 Produktionsseitige ökonomische Instrumente

Im Folgenden werden zunächst zwei Abgaben untersucht, die Anreize dazu schaffen sollen, negative Umweltauswirkungen, die im Zusammenhang mit der Fleischerzeugung stehen, zu reduzieren. Konkret wird dabei Einfluss auf die Betriebsmittel der Landwirt- schaft genommen, indem diese durch Abgaben oder Steuern preislich verteuert werden.

2.1.1 Stickstoffüberschussabgabe

Stickstoff (N) ist ein für Pflanzen, Tiere und Menschen unverzichtbarer Nährstoff, ohne den jegliches Leben auf der Erde unmöglich wäre. Stickstoff gilt beispielsweise auch als „Motor des Pflanzenwachstums“⁸ und ist deshalb ein Hauptbestandteil von konven-tionellen Düngern. Der Einsatz von Stickstoff auf Äckern und Wiesen ist bei Nährstoffmangel eine wirksame Ergänzung⁹ und kann eine Steigerung der Erträge ermöglichen. Hierbei wird zwischen Mineraldünger und Wirtschaftsdünger unter-schieden, welche beide in der Landwirtschaft üblich sind. Bei Mineraldünger handelt es sich um anorganische Dünger, bei denen die Nährstoffe in Mineralien vorliegen. Bei Wirtschaftsdünger hingegen handelt es sich um Nebenerzeugnisse und Sekundär-stoffe aus der landwirtschaftlichen Produktion, die besonders in Regionen mit viel Intensivtierhaltung auf den Feldern eher „entsorgt“ als gezielt zur Düngung verwendet werden (z.B. Gülle, Jauche und Mist).¹⁰ Die anfallende Gülle eignet sich nämlich aufgrund ihres hohen Stickstoffgehalts gut zur Düngung. Je kleiner die Fläche, auf der die Gülle ausgebracht wird, desto höher ist die Stickstoffkonzentration pro Fläche. Da der gedüngte Boden jedoch nur eine begrenzte Menge Stickstoff aufnehmen kann¹¹, kommt es häufig zu Stickstoffüberschüssen, wobei erwähnt werden muss, dass bei dem Einsatz von Mineraldünger der Stickstoffüberschuss durchschnittlich niedriger ist als bei Wirtschaftsdünger, da der Dünger hierbei „gezielt und in Anpassung an den jeweiligen Bedarf des Pflanzenbestandes eingesetzt werden“¹² kann. In beiden Fällen wandelt sich der Stickstoff bei Sauerstoffmangel durch Zersetzungsprozesse in Distickstoffoxid (N2O), also Lachgas um und kann dann aus dem Boden in die Luft entweichen.¹³ Das ist deshalb problematisch für das Klima, weil Lachgas ein THG ist, das rund 300-mal so klimaschädlich ist wie Kohlenstoffdioxid (CO2).¹⁴

Ein mögliches Instrument, um Stickstoffeinträge zu reduzieren, ist die Stickstoffüber-schussabgabe, welche eine Stoffstrombilanz¹⁵ voraussetzt. Ziel der Stoffstrombilanz ist es, Nährstoffflüsse in landwirtschaftlichen Betrieben transparent und überprüfbar darzustellen. Die Stoffstrombilanzverordnung, welche zum 01.Januar 2018 in Kraft getreten ist, verpflichtet Betriebe, die bestimmten Kriterien entsprechen, eine Bilanz über Nährstoffzufuhr und Nährstoffabgaben (im Sinne des § 11a Absatz 1 und 2 des Dünge-gesetzes¹⁶ ) zu erstellen.¹⁷

Als Basis für die Stickstoffüberschussabgabe erscheint die Anwendung des Nährstoffsaldos am praktikabelsten. Dabei wird anhand der Stoffstrombilanz gegenübergestellt, wie viel Stickstoff innerhalb eines Betriebes (durch Düngemittel, Futtermittel, Saatgut und Nutztiere) zugeführt wurde und wie viel Stickstoff (durch die Weitergabe oder den Verkauf von Wirtschaftsdünger, Futtermittel, Saatgut und Nutztieren) abgegeben wurde.¹⁸ Aus der Differenz der Stickstoffzu- und abfuhr errechnet sich der Stickstoffüberschuss.

Gegenstand einer solchen Stickstoffüberschussabgabe wäre die Menge des Stickstoffüberschusses bezogen auf die jeweilige betriebliche landwirtschaftliche Nutzfläche in Hektar (kg/ha). Demnach würden niedrige Überschüsse, die eine weniger negative Auswirkung auf die Umwelt und das Klima haben, mit einer geringeren Abgabe belegt werden als hohe Überschüsse.¹⁹ Abgabenpflichtig wären alle landwirtschaftlichen Betriebe, die Stickstoffüberschüsse verursachen. Das würde potenziell sowohl Betriebe einschließen, die mineralischen Stickstoff zur Düngung verwenden, als auch solche, in denen stickstoffhaltiger Wirtschaftsdünger genutzt wird, also viehhaltende Betriebe. Da Stickstoffüberschüsse im Zusammenhang mit der intensiven Tierhaltung anfallen, kann davon ausgegangen werden, dass eine solche Abgabe neben der direkten Anreizwirkung auch relevante Auswirkungen auf die Preise von Fleischerzeugnissen haben würde. Eine vergleichbare Abgabe wurde im Zeitraum von 1998 bis 2006 in den Niederlanden erhoben. Darauf wird im Folgenden näher eingegangen. Zur Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie in nationales Recht führten die Niederlande neben ordnungsrechtlichen Vorgaben zum Umgang mit Wirtschaftsdünger ab 1998 auch eine Stickstoffüberschussabgabe unter dem Namen „Minerals Accounting System“ (MINAS) ein.²⁰ Wie in Deutschland wurde den Landwirten auferlegt, über ihre betrieblichen Stickstoffzu- und -ausfuhren buchzuführen. Anders als in der deutschen Düngeverordnung wurde als Bilanzierungsmethode die Hoftorbilanz vorgeschrieben, und es wurden keine absoluten Obergrenzen gesetzt. Die Landwirte mussten eine Abgabe je Hektar und Kilogramm zahlen, wenn der Überschuss einen bestimmten Wert überschritt. Dieser Wert (an erlaubtem Stickstoffüberschuss) wurde über einen Zeitraum von mehreren Jahren schrittweise gesenkt. Die Abgabenhöhe für den Überschuss betrug zunächst 0,70 Euro, ab 2003 dann 2,30 Euro pro kg/ha.²¹ Nach Einführung der Regelungen konnte ein deutlicher Rückgang der nationalen Stickstoffüberschüsse beobachtet werden. Diese positiven ökologischen Auswirkungen können jedoch nicht ausschließlich auf die Stickstoffüberschussabgabe zurückgeführt werden. Die durchgeführten Evaluierungen des MINAS-Programms deuten aber darauf hin, dass die Abgabe durchaus erfolgreich darin war, einen Anreiz für Landwirte zu schaffen, ihre Stickstoffüberschüsse zu reduzieren, um dadurch Mehrkosten zu vermeiden.²² Bei der Evaluation einiger Testbetriebe (überwiegend Milchviehbetriebe) wurde festgestellt, dass diese ihren Stickstoffüberschuss zwischen 1997 und 2003 von 324 kg/ha auf 180 kg/ha gesenkt hatten.²³ Die Testbetriebe hatten insbesondere beim Einsatz mineralischen Düngers gespart.²⁴ Trotz aller positiven Erfahrungen wurde das MINAS-System und die Stickstoffüberschussabgabe im Jahr 2006 nach einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes aufgehoben. Das Gericht bestätigte die Auffassung der EU-Kommission, „that the Netherlands had not properly implemented the Nitrates Directive in its national legislation.“²⁵ Bemängelt wurde insbesondere auch das Fehlen von verbindlichen Obergrenzen für Stickstoffüberschüsse und der Mangel an ordnungsrechtlichen Vorschriften für den Umgang mit Wirtschaftsdünger. Die Abgabe wurde durch verbindliche Obergrenzen einschließlich harter Sanktionsmechanismen ersetzt. ²⁶

2.1.2 Futtermittelimportsteuer

Futtermittel sind der Produktionsfaktor, für den in der Landwirtschaft am meisten Geld ausgegeben wird.²⁷ Sie können vom landwirtschaftlichen Betrieb selbst angebaut (interne Betriebsmittel) oder zugekauft werden (externe Betriebsmittel). Werden keine Futter-mittel extern erworben, benötigt der Betrieb abhängig von der Anzahl an Vieh ent-sprechend mehr Fläche für den Futtermittelanbau. In der intensiven Tierhaltung werden keine oder zumindest unzureichende Mengen Futtermittel selbst angebaut, so dass diese Betriebe auf die Akquisition externer Futtermittel zurückgreifen müssen.²⁸

Um das hohe Mengenniveau der Fleischerzeugung zu günstigen Preisen aufrechterhalten- zu können, greifen viele landwirtschaftliche Betriebe in Deutschland und der EU auf kostengünstige Futtermittelimporte aus Drittländern zurück.²⁹ Die zwei wichtigsten Agrar-Importgüter Deutschlands sind dabei Soja (Sojabohnen und Sojaschrot) und Raps.³⁰ Beide Pflanzen sind eiweißhaltig und werden als Schrot in der Tierfütterung eingesetzt. Im Folgenden werde ich mich ausschließlich auf das Agrargut Soja beziehen, da „im Jahr 2018 knapp 35 Millionen Tonnen Sojabohnen und Sojaschrot aus Nord- und Südamerika in die Europäische Union verschifft [wurden].“³¹ Die wichtigsten Herkunftsländer deutscher Soja-Importe sind die USA, Brasilien und Argentinien.³² Mit dem Sojaanbau in der intensiven Landwirtschaft, meist auf großen Flächen und in Monokulturen³³, sind viele problematische Auswirkungen auf die Umwelt verbunden. Durch Landnutzungs-änderungen werden in den Anbaugebieten Savannen und Regenwaldflächen speziell für den Sojaanbau in Ackerland umgewandelt.³⁴ Diese Rodung von Regenwald trägt maßgeblich zum Klimawandel bei, da dadurch Unmengen des Treibhausgases Kohlen-stoffdioxid (CO2) in die Atmosphäre freigesetzt werden.³⁵ Erhöhte Treibhausgas-emissionen entstehen auch durch die langen Transportwege von Soja.

Eine Futtermittelimportsteuer sieht die Versteuerung des Imports von Soja zur Ver-wendung als Futtermittel vor. Bemessungsgrundlage wäre hierbei das Gewicht von Sojaimporten (in Tonnen). Ziel einer solchen Abgabe ist das Schaffen von Anreizen, stärker heimische Futtermittel zu verwenden und den Anbau eiweißhaltiger Futtermittel in Drittländern zu reduzieren. Zu betonen ist allerdings die Tatsache, dass es sich bei einer Futtermittelimportsteuer, trotz der hauptsächlich umweltpolitischen Zielsetzung, faktisch schlicht um einen Einfuhrzoll handeln würde. Da der Handel von Gütern innerhalb der EU der Warenverkehrsfreiheit unterliegt³⁶, können Einfuhrzölle nur an den EU-Außengrenzen erhoben werden und müssen aber erst vom Europäischen Rat beschlossen werden. Einfuhrsteuern werden von der EU auch für andere Agrargüter, wie z.B. Getreide und dessen Verarbeitungserzeugnisse, erhoben. Geregelt werden die EU-Agrarzölle durch die EU-Verordnung Nr. 1308/2013.³⁷

Die Erhebung einer Futterimportsteuer hat aus umweltpolitischer Sicht zwar viele Vorteile, es bestehen aber dennoch vor allem zwei Schwierigkeiten, die die Umsetzung der Steuer beeinträchtigen könnten. Zum einen unterliegen die Preise von Agrargütern starken Schwankungen,³⁸ weshalb auch der Einfuhrzoll regelmäßig angepasst werden müsste, um eine gleichbleibende Lenkungswirkung erzielen zu können, wie dies auch bei Zöllen auf andere Agrargüter der Fall ist. Zum anderen muss es als Schwierigkeit angesehen werden, dass nur ein Teil der Futtermittel als Sojaschrot importiert werden. Ein weiterer Teil wird in Form von Sojabohnen eingeführt.³⁹ „Von 2013 bis 2015 hat die EU im Jahresdurchschnitt 36,1 Millionen Tonnen Sojabohnen und Sojaschrot importiert: 12,7 Millionen Tonnen Soja-bohnen, die zu Sojaöl und Sojamehl verarbeitet wurden, und 18,5 Millionen Tonnen Soja-schrot.“⁴⁰ Sojaschrot, welches demnach umgerechnet knapp über die Hälfte des EU-weiten Sojaimports einnimmt, wird als Futtermittel eingesetzt.⁴¹ Weitere 35 Prozent der Importe stammen von Sojabohnen, welche jedoch als Lebensmittel verwendet werden. Es stellt sich daher die Frage, wie mit importierten Sojabohnen zu verfahren wäre. Erhebt man den Importzoll nur für eingeführten Sojaschrot und nimmt Sojabohnen aus, würden Anreize geschaffen werden, statt Sojaschrot einfach unverarbeitete Bohnen einzuführen und sie im Inland weiterzuverarbeiten, um so leicht den Zoll zu umgehen. Würde die Steuer sowohl für Sojaschrot als auch für Sojabohnen erhoben werden, würde sie auch importierte Sojalebensmittel betreffen und sich somit nicht mehr gut als Futtermittel-importsteuer mit umweltpolitischen Zielen begründen lassen. Eine weitere Möglichkeit wäre den Zoll auf den Import von Sojaschrot zu beschränken, sie allerdings auch nach-träglich bei den Mühlen zu erheben, wenn sie importierte Sojabohnen zu Sojaschrot weiterverarbeiten. Auf diese Weise wäre die Steuer weitgehend zielgenau und würde Ausweichreaktionen der inländischen Industrie vermeiden.

[...]

¹ URL: http://www.fao.org/3/a-a0701e.pdf

² URL: https://www.zuechtungskunde.de/artikel.dll/methanreduzieren-zue-ku6-07_ODcyMDk0.pdf S.417

³ URL: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00003-009-0490-5.pdf S.164

⁴ URL: https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/nachhaltigkeitspolitik/ziele-fuer-eine-nachhaltige-entwicklung-weltweit-355966

⁵ URL: https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Ministerium/Beiraete/Agrarpolitik/GutachtenNutztierhaltung.pdf%3F__blob%3DpublicationFile S.244ff.

⁶ URL: https://www.umweltrat.de/SharedDocs/Downloads/DE/06_Hintergrundinformationen/2012_2016/2015_08_SRU_Landtag_MeckPom_Stickstoff.pdf?__blob=publicationFile&v=6 S.6

⁷ URL: https://www.umweltrat.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2012_2016/2012_06_04_Oekologische_Grenzen_ernst_nehmen.html

⁸ URL: https://www.researchgate.net/profile/Erich_Poetsch/publication/322526330_Einflussfaktoren_auf_Ertrag_und_Qualitat_von_Grunlandfutter/links/5a5e0d6eaca272d4a3dfa6ba/Einflussfaktoren-auf-Ertrag-und-Qualitaet-von-Gruenlandfutter.pdf S.5

⁹ URL: https://pure.mpg.de/rest/items/item_2309910/component/file_2309909/content S.2

¹⁰ URL: https://orgprints.org/16492/1/Niggli-Fliessbach-2009-Agrarbericht2009-klima.pdf S.4

¹¹ URL: https://orgprints.org/5129/1/h33-08.pdf S.21

¹² URL: https://www.umweltrat.de/SharedDocs/Downloads/DE/01_Umweltgutachten/2004_2008/2004_Umweltgutachten_BTD.pdf?__blob=publicationFile S.208

¹³ URL: https://www.research-collection.ethz.ch/bitstream/handle/20.500.11850/141828/1/eth-39582-01.pdf S. IV

¹⁴ URL: https://herr-kalt.de/_media/geographie/ein-problem-viele-verusacher-klimawandel-bpb.pdf Z.82

¹⁵ URL: https://de.dwa.de/files/_media/content/01_DIE%20DWA/Politikinformationen/Stellungnahmen/170601_DVGW-Kurzstudie_Stoffstrombilanz_Mai_2017.pdf S. 1ff.

¹⁶ URL: https://www.gesetze-im-internet.de/d_ngg/__11a.html

¹⁷ URL: https://www.gesetze-im-internet.de/stoffbilv/StoffBilV.pdf

¹⁸ URL: https://www.lfl.bayern.de/mam/cms07/iab/dateien/jaehrliche_naehrstoffbilanz_im__internet_rechnen_13.pdf S.1ff.

¹⁹ URL: https://www.umwelt.nrw.de/fileadmin/redaktion/PDFs/landwirtschaft/stickstoff%C3%BCberschussabgabe_moeckel_endbericht.pdf S.81

²⁰ URL: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=COM/ENV/EPOC/CTPA/CFA(2004)67/FINAL&docLanguage=En S.4

²¹ URL: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=COM/ENV/EPOC/CTPA/CFA(2004)67/FINAL&docLanguage=En S.13

²² URL: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=COM/ENV/EPOC/CTPA/CFA(2004)67/FINAL&docLanguage=En S.12

²³ URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S1161030103000698?via%3Dihub

²⁴ URL: https://www.researchgate.net/publication/6703925_Evaluating_farm_performance_using_agri-environmental_indicators_Recent_experiences_for_nitrogen_management_in_The_Netherlands S.369

²⁵ URL: https://ec.europa.eu/environment/enveco/ex_post/pdf/nitrates.pdf S.iii

²⁶ URL: https://www.witpress.com/Secure/elibrary/papers/EEIA06/EEIA06011FU1.pdf S.110

²⁷ URL: https://www.agrarheute.com/management/betriebsfuehrung/dafuer-geben-landwirte-meisten-geld-544586

²⁸ URL: https://www.ble.de/SharedDocs/Downloads/DE/BZL/Daten-Berichte/Futter/2018BerichtFuttermittel.pdf?__blob=publicationFile&v=6 S.9ff.

²⁹ URL: https://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Markt-Handel-Export/_Texte/Agrarexport.html;jsessionid=25F3EBD3F30A7D06212DE02297D0F8B5.1_cid367?nn=3714070&notFirst=false&docId=5505030

³⁰ URL: https://www4.fh-swf.de/media/downloads/fbaw_1/forschung_1/laufende_fp/agraroekonomie_1/EierOhneGVOProjektbericht.pdf S.7

³¹ URL: https://www.transgen.de/lebensmittel/1049.futtermittelimporte-europa-sojabohnen-gentechnik.html

³² URL: https://www4.fh-swf.de/media/downloads/fbaw_1/forschung_1/laufende_fp/agraroekonomie_1/EierOhneGVOProjektbericht.pdf S.8f.

³³ URL: http://www.baglob.de/ahilfen/modul_2.pdf S. 1

³⁴ URL: http://jongbaueren.lu/wp-content/uploads/2013/09/AGGFSkriptDavid.pdf S.1

³⁵ URL: https://www.bafg.de/DE/07_Nachrichten/Archiv/2017/20170526_erosion.html

³⁶ URL: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/38/freier-warenverkehr

³⁷ URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1308

³⁸ URL: https://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Markt-Handel-Export/_Texte/Preisvolatilitaet.html

³⁹ URL: https://www.bund.net/fileadmin/user_upload_bund/publikationen/landwirtschaft/landwirtschaft_sojareport.pdf S.9

⁴⁰ URL: https://www.bund.net/fileadmin/user_upload_bund/publikationen/landwirtschaft/landwirtschaft_sojareport.pdf S.9

⁴¹ URL: http://australianoilseeds.com/__data/assets/file/0019/1198/Sarah_Willis-The_Use_of_Soybean_Meal_and_Full_Fat_Soybean_Meal_by_the_Animal_Feed_Industry.pdf S.1