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wa Juan Linz üben Kritik an präsidentiellen Strukturen an sich, denen sie insbesondere hinsichtlich der lateinamerikanischen Region wesentliche Strukturnachteile unterstellen (Linz 1994). Sie halten parlamentarische Strukturen für zweckmäßig, um den noch vorherrschenden Strukturproblemen in den Ländern Lateinamerikas entgegenzuwirken. Weiterhin wird häufig argumentiert, dass parlamentarische Systeme den gewaltsamen und dramatischen Zusammenbruch der demokratischen Strukturen verhindert hätte (Nohlen 1992: 86). Jedoch wurde auch des öfteren die Überlegung geäußert, semipräsidentielle Strukturen nach französischem Vorbild in den politischen Systemen zu installieren. Solchen Strukturen werden aufgrund ihrer größeren Flexibilität von ihren Befürwortern am ehesten die Möglichkeit zugesprochen, den lateinamerikanischen Gegebenheiten gerecht zu werden. Wie zutreffend ist jedoch diese Behauptung?

Da bereits einige Staaten Lateinamerikas zumindest verfassungsrechtlich über semipräsidentielle Strukturen verfügen - es handelt sich hierbei um Argentinien und Peru (Krumwiede/Nolte 2000: 49) - lässt sich anhand dieser politischen Systeme untersuchen, ob sich eben diese semipräsidentiellen Systeme bewährt und die ihnen zugesprochene Auswirkungen nach sich gezogen haben. Dabei sind vor allem die Folgen auf die institutionellen Strukturen, die sich aus der Einführung semipräsidentieller Strukturen ergeben haben, von größtem Interesse.

So geht es im Folgenden darum, die Grundzüge der Forderungen nach semipräsidentiellen Strukturen in Lateinamerika darzustellen und anhand des argentinischen Beispiels auf ihre Anwendbarkeit zu untersuchen. Zunächst sollen dabei die Systemtypen Parlamentarismus und Präsidentialismus voneinander unterschieden werden, um anschließend die Argumentationslinien der theoretischen Präsidentialismuskritik nachzuvollziehen. Anhand der Beschreibung des lateinamerikanischen Präsidentialismus soll der erste Teil der Arbeit mit einem Ausblick über die mögliche Anwendung semipräsidentieller Systeme in Lateinamerika abgeschlossen werden. Im zweiten Teil soll mittels der Betrachtung des semipräsidentiellen System Argentiniens die politische Ausrichtung und Entwicklung der Verfassungsreform von 1994/95 hinsichtlich ihrer Auswirkun- gen auf das politische System untersucht werden. Im Mittelpunkt steht hierbei

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die Frage, ob sich tatsächlich ein semipräsidentielles System herausgebildet hat, und welche Rückschlüsse sich daraus für den lateinamerikanischen Präsidentialismus ergeben.

2. Präsidentialismus und Parlamentarismus

Der institutionell orientierte Vergleich demokratischer Regierungssysteme ist generell geprägt von der Dichotomie zwischen parlamentarischen und präsidentiellen Systemen. Lange Zeit dienten dabei der amerikanische Präsidentialismus und der Parlamentarismus Großbritanniens als Idealtypen. Mit der Differenzierung der kontinental-europäischen Varianten vom Westminstermodell etablierten sich weitere Formen parlamentarischer Regierungssysteme, mit der Folge dass die dichotome Einordnung nicht aufgehoben, sondern erweitert wurde. Inzwischen werden unterschiedliche Systemtypen als eigenständige Modelle angesehen, wie beispielsweise die Schweizer Ratsform. Shugart/Carey (1992) haben in ihrer ausführlichen vergleichenden Studie präsidentieller Systeme auf mehrere Differenzierungen aufmerksam gemacht und zu weiterführenden Studien zur Klassifikation Regierungssystemen - abgerückt von der Dichotomie zwischen Präsidentialismus und Parlamentarismus - angeregt.

2.1. Unterscheidungskriterien

Die allgemeinen Merkmalsbestimmungen präsidentieller Systeme beruhen durchweg auf einer Kontrastierung dieses Systemtyps mit dem des Parlamentarismus und umgekehrt. In der Literatur finden sich viele unterschiedliche Ansätze zur Unterscheidung mit einer stark voneinander abweichenden Anzahl von Merkmalen, die zur Kennzeichnung der jeweiligen Systemtypen herangezogen werden. 2

Generell unterscheiden sich präsidentielle und parlamentarische Regierungssysteme hinsichtlich ihrer institutionellen Zuordnung von Staatsoberhaupt, Regie-

² Sostellt Douglas Vernell jeweils elf charakteristische Merkmale parlamentarischer und präsi-

dentieller Regierungssysteme auf, während für Klaus von Beyme fünf Kriterien maßgeblich sind

(vgl. auch Thibaut 1996: 50).

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rung und Parlament. Präsidialsysteme zeichnen sich hierbei durch eine relativ starke Trennung von Parlament und Regierung aus. Dieses zentrale Merkmal präsidentieller Systeme zeigt sich insbesondere durch die Identität von Staats-und Regierungsführung, die sich in der Personalunion des Präsidenten als Staats- und Regierungschef als „one-person-executive“ (Lijphart 1994: 92) manifestiert. Im Gegensatz dazu ist in parlamentarischen Regierungssystemen das Verhältnis von Regierung und Parlament durch eine enge Verbindung gekennzeichnet. Institutionell unterliegen beide politischen Organe allerdings einer strikten Trennung. Die Positionen von Staats- und Regierungschef werden von zwei Personen wahrgenommen. Die Exekutive stellt sich, im Gegensatz zur unipersonalen Variante in präsidentiellen Regierungssystemen, als eine kollektive Einheit bestehend aus Regierungschef und Kabinett dar. Die Direktwahl des Präsidenten, die in der Regel unabhängig von der Wahl der Legislative durchgeführt wird, ist charakteristisch für Präsidialsysteme (Mainwaring 1990: 158 vgl. auch Sartori 1994 106). Normalerweise wird das Staatsoberhaupt direkt vom Volk gewählt, allerdings existieren Ausnahmen: So wird beispielsweise der Präsident der Vereinigten Staaten indirekt durch vom Volk gewählte Wahlmänner gewählt, während in Bolivien der Kongreß den Präsidenten bestimmt, wenn keiner der Kandidaten in den vorangegangenen Wahlen die erforderliche Mehrheit auf sich vereinigen konnte. Im Gegensatz zu Systemen parlamentarischer Ordnung wird der Präsident im Präsidialsystem in der Regel für einen festgelegten Zeitraum gewählt, und ist nicht vorzeitig abwählbar. Er ist somit auch von den parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen unabhängig und kann nur über Möglichkeit eines Amtsenthebungsverfahrens, für das allerdings schwerwiegende Vergehen vorliegen müssen, vorzeitig aus seinem Amt entfernt werden. Diese Variante kommt auf-grund ihrer schlechten Erfolgsaussichten sehr selten zum tragen. ³ Anders stellt sich die Situation in parlamentarischen Regierungssystemen dar. Aufgrund der Tatsache, daß das Parlament die Regierung stellt und kontrolliert, ist diese und somit auch ihre Amtsdauer vom Vertrauen des Parlaments abhängig. Verfügt ein Regierungschef über keine Parlamentsmehrheit, kann er in der

³ So wurde in den USA bislang kein Impeachmentverfahren gegen einen Präsidenten erfolg-

reich bis zu dessen Entlassung durchgeführt.

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Regel nicht weiter regieren. Steffani (1995: 630f.) stellt die Existenz bzw. die Nicht-Existenz von verfassungsrechtlichen Möglichkeiten zur Abberufung der Regierung durch das Parlament in den Mittelpunkt seiner Betrachtung und sieht dieses Merkmal als einziges systematisch-funktionelles Unterscheidungskriterium zur Festsetzung einer Grundtypologie von Regierungssystemen an. Besteht die Möglichkeit der Abberufung der Regierung handelt es sich demnach um parlamentarische Systeme, fehlt sie, handelt es sich um präsidentielle Regierungssysteme. Steffanis Überlegungen, die er erstmals Mitte der 70er Jahre aufstellte, sind mittlerweile ein wichtiger Bestandteil der neueren Debatten um die Klassifikation von Regierungssystemen.

Stepan/Skach (1993: 120) unterscheiden Parlamentarismus und Präsidentialismus anhand institutioneller Abhängigkeiten bzw. Unabhängigkeiten. Demnach sind parlamentarische Demokratien Systeme gegenseitiger Abhängigkeit, da die Exekutive einerseits abhängig vom Vertrauen des Parlaments ist, während andererseits die Exekutivmacht die Möglichkeit zur Parlamentsauflösung besitzt. Im Gegensatz dazu stellen präsidentielle Demokratien aufgrund der durch jeweils unabhängigen Wahlen vorhandenen doppelten Legitimation von Legislative und Exekutive Systeme gegenseitiger Unabhängigkeit dar. Hinsichtlich der Auswirkungen beider Systemtypen auf die Parteienlandschaft und ihre Struktur ist festzustellen, daß präsidentielle Systeme tendentiell Zweiparteiensysteme begünstigen, während in parlamentarischen Regierungssystemen eher Mehrparteiensysteme vorzufinden sind (Lijphart 1994: 98). ⁴ Präsidentielle und parlamentarische Systeme haben viele Gesichter, die unter anderem durch regionale Beziehungen unterschiedliche Ausprägungen hervorgebracht haben. Im folgenden sollen die Besonderheiten des lateinamerikanischen Präsidentialismus beschrieben werden.

2.2. Präsidentialismus in Lateinamerika

⁴ Laut Stepan/Skach (1993; 121) sind in keiner präsidentiellen Demokratie mehr als 2,6 Partei-

en vorhanden, während in parlamentarischen Demokratien zwischen 4 und 5 politische Parteien

auftreten.

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Lateinamerika gilt weltweit als die Region präsidentieller Regierungssysteme. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt sind alle lateinamerikanischen Systeme der Ka-tegorie der Präsidialsystem zuzuordnen (Krumwiede/Nolte 2000: 27). Viele Staaten dieser Region verfügen bereits seit ihrer Gründung im 19. Jahrhundert über präsidentielle Strukturen, die damals zum Großteil in Anlehnung an das nordamerikanische Vorbild eingerichtet wurden. Mit der Überwindung der autoritären Systeme während der letzten Demokratisierungswelle wurde erneut auf diese politischen Strukturen zurückgegriffen. Obgleich ursprünglich am US-Vorbild orientiert, haben viele der Regierungssysteme Lateinamerikas eine eigene Ausformung des Präsidentialismus herausgebildet, die oftmals mehr parlamentarischen Systemen europäischer Prägung ähneln als dem der Vereinigten Staaten (Schultz 1999: 31). Dieses Phänomen ist vermutlich auf die größere Ähnlichkeit zwischen vielen lateinamerikanischen und europäischen Staaten hinsichtlich ihrer juristischen Tradition, politischen Praxis und sozioökonomischen Aufspaltung zurückzuführen (Valenzuela 1998: 31). In den politischen Systemen Lateinamerikas stellt der Präsident in seiner Funktion als Staats- und Regierungschef die mächtigste politische Instanz dar. Er verfügt über weitreichende Vollmachten und steht so der Macht des Amtsinhabers im US-Präsidentialismus nur wenig nach. Diese Exekutivdominanz wird durch die geringen politischen Gestaltungsmöglichkeiten der Parlamente gefördert und verstärkt. Es gilt in Lateinamerika als völlig normal, daß die Exekutive federführend in der Gesetzesinitiative ist und das Parlament lediglich die Zustimmmungsfähigkeit der Gesetze festzustellen hat (Krumwiede 1997b: 7). So ist auch das in den meisten lateinamerikanischen Verfassungen vorgesehene System von checks and balances zwischen den politischen Gewalten durch die starke Unterordnung des Parlaments zugunsten des Präsidenten selten gegeben (Mainwaring 1990: 160). Zudem ist der Präsidentialismus traditionell in der Bevölkerung verankert; Die Menschen haben sich nicht nur mit einer dominanten politischen Persönlichkeit abgefunden, sondern sind starke Befürworter eines solchen Staatsoberhauptes.

Die meisten Länder der Region sind politisch stark zentralisiert. Bedingt durch das the winner takes all Prinzip der Präsidentschaftswahlen ist für die Legisla- turperioden das politische Gewicht im Land vorgegeben: Während der Gewin-

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ner über die politische Gestaltungsmacht in Form des Präsidentenamtes verfügt, kommt dem Verlierer der Wahl selten ein politisches Amt wie beispielsweise das des Oppositionsführers zu. ⁵ Die Parteien haben ebenfalls nur geringen Einfluss auf die politischen Gestaltungsmöglichkeiten: Der Entscheidungsprozeß wird häufig vom Präsidenten und den wenigen weiteren Spitzenpolitikern dominiert.

Als auffälliges Merkmal der lateinamerikanischen Systeme gilt sicherlich die seltene Bildung stabiler Koalitionen, weshalb auch die Einsetzung von Minderheitsregierungen ein häufig anzutreffendes Phänomen ist. Das Fehlen der präsidentiellen Wiederwahlmöglichkeiten führt beispielweise des öfteren zu wechselnden Absprachen zwischen den Parteien und zur Bildung diverser politischer Bündnisse. Dieses Verhalten wird auch durchaus von der Präsidentenpartei an den Tag gelegt. Durch den Umstand äußerst willkürlicher Koalitionsbildungen wird es auch Kandidaten von Minderheitsparteien ermöglicht, bei Präsidentschaftswahlen eine Mehrheit zu erringen. Zerbrechen diese Ad-hoc-Bündnisse, steht ein Präsident ohne parlamentarische Mehrheit an der Spitze des Landes. Dies ist gewiss ein Zustand, der dem politischen System zusätzliche Instabilität verleiht. Da die Stabilität einer Regierung in Präsidialdemokratien nicht von einer disziplinierten parlamentarischen Mehrheit abhängt, zeichnen sich die Parteien in den Mehrparteiensystemen Lateinamerikas durch eine geringe Parteidisziplin aus (Lijphart 1994: 98). Im Zusammenspiel dieser Faktoren stellt sich ein Bild relativ schwacher Parteien in den politischen Systemen Lateinamerikas dar, dass durch die präsidentielle Dominanz bedingt ist und weiter verstärkt wird.

Eine Besonderheit der lateinamerikanischen Präsidialdemokratien ist das weitverbreitete Merkmal der no reeleccíon, dem Verbot der zumindest unmittelbaren Wiederwahl des Präsidenten. Mit Ausnahmen einer handvoll Staaten ⁶ kann kein Präsident für eine weitere Amtszeit gewählt werden. Hinsichtlich der verfassungsrechtlich festgeschriebenen Kompetenzaufteilungen zwischen Regierung und Parlament gibt es in Lateinamerika eine weite Spann-

⁵ DieseAufspaltung wird zudem durch die Tatsache, daß Präsidentschaftskandidaten in der

Regel nicht dem Parlament angehören, verstärkt.

⁶ Es handelt sich um Argentinien, Brasilien, die Dominikanische Republik und Peru.

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breite, die von relativ parlamentarisch hin zu relativ präsidentiell reicht (Krumwiede 1997b: 9). Entscheidend scheint allerdings die gelebte Verfassung, die oftmals dieses Verhältnis in Richtung der Exekutive, speziell zum Präsidenten rückt. Mittlerweile haben die Demokratien Lateinamerikas den Transitionsprozess von der Ablösung vorausgegangener autoritärer Systeme zur Herausbildung relativ beständiger demokratischer Konfigurationen weitgehend abgeschlossen. Der Prozess der Demokratiekonsolidierung kann allerdings erst dann als beendet betrachtet werden, wenn die zentralen politischen Institutionen als einzig legitimer Rahmen politischer Auseinandersetzung unter demokratischen Gesichtspunkten angesehen wird.

2.3. Präsidentialismuskritik

Die Kritik am Modell der präsidentiellen Regierungssysteme ist eng mit dem Namen Juan Linz verbunden. Mit seinem Mitte der 80er Jahre entstandenem Diskussionspapier ⁷ ebnete Linz den Weg für eine breite wissenschaftliche Diskussion über Vor- und Nachteile präsidentieller und parlamentarischer Regierungssysteme (Linz 1994). Grundsätzlich zieht er dabei aus den institutionellen Merkmalen der lateinamerikanischen Präsidialsystemen Rückschlüsse auf die Dynamik politischer Prozesse. Ausgangspunkt seiner Analyse ist dabei die Annahme, dass die in Lateinamerika vorherrschenden präsidentiellen Systeme mit für die Schwäche und den häufigen Zusammenbruch der dortigen demokratischen Systeme verantwortlich sind.

Aus dieser Überlegung resultiert seine Frage, ob der Präsidentialismus möglicherweise die Konsolidierung der Demokratie in Lateinamerika gefährde. Er plädiert für die Ablösung der präsidentiellen Systeme, da er parlamentarische Regierungssysteme generell für geeigneter hält, zur Demokratiekonsolidierung beizutragen (Linz 1994: 59).

2.3.1. Theoretische Präsidentialismuskritik

⁷ Linz entwarf den ersten Entwurf bereits 1984; 1990 wurde dieses Papier zum ersten Mal

vollständig veröffentlicht.

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Linz konstatiert der präsidentiellen Demokratien grundsätzlich zwei Hauptschwächen: Erstens sieht er in der dualen Legitimation der jeweils durch direkte Wahlen berufenen Institutionen Parlament und Präsident prinzipiell das Problem möglicher Konflikte zwischen beiden Organen (Linz 1994: 7f.). Zweitens kritisiert er die Wahl des Präsidenten für eine fixe Amtszeit und die fehlende Möglichkeit der vorzeitigen Abwahl durch das Parlament. Er stellt diese beiden Argumente in den Mittelpunkt seiner Kritik und charakterisiert aus der Konsequenz dieser Merkmale präsidentielle Systeme mit dem Begriff „Rigidität“, währenddessen er dem Parlamentarismus mehr Flexibilität zuspricht (Linz 1994: 8ff; vgl. auch Sartori 1994: 108).

Sowohl Linz als auch Mainwaring kritisieren das Fehlen institutioneller Mechanismen, um Konflikte zwischen Regierung und parlamentarischer Opposition beilegen zu können. Im gewaltenteiligem System des Präsidentialismus ist stets die Möglichkeit unterschiedlicher Mehrheitsverhältnisse in Exekutive und Legislative gegeben. Allerdings ist in den meisten Verfassungen für den Fall eines Konflikts zwischen den beiden Gewalten in der Regel kein Entscheidungsmechanismus demokratischer Natur vorgesehen, da weder das Parlament den Präsidenten mittels Misstrauensvotum absetzen, noch der Präsident das Parlament auflösen kann. Diese Tatsache führt unter Umständen zu einer Konfrontation zwischen den politischen Organen, die durch die fixen Amtszeiten und fehlenden Abwahlmöglichkeiten zu einer regelrechten Paralyse des politischen Entscheidungsprozesses führen können (Linz 1994: 8ff.; Sartori 1994: 108). Daraus ergibt sich zweifelsohne eine Destabilisierung des politischen Systems, die mit einer akteursbezogenen Verhinderung effektiver Problemlösungen einhergeht, weshalb in diesem Sinne dem lateinamerikanischen Präsidentialismus eine Mitverantwortung an der Instabilität der politischen Systeme zugesprochen werden kann. In präsidentiellen Systemen besteht zudem im Falle fehlender Mehrheiten für den Präsidenten - sowohl im Volk als auch im Parlament - die Möglichkeit einer Unflexibilität gegenüber Krisensituation ist, da für diesen Fall demokratisch notwendige Konsensbeschlüsse nur erschwert möglich sind Mainwaring (1990: 165). 8

⁸ Mainwaring zu Folge bleibt so in einigen Fällen ein Staatsstreich die einzige Möglichkeit zur

Ablösung eines inkompetenten oder unpopulären Präsidenten.

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Neben diesen Hauptpunkten der Linzschen Präsidentialismuskritik sind noch weitere Strukturprobleme hervorzuheben. Durch das the winner takes all Prinzip der Präsidentschaftswahlen entsteht eine inhärente Polarisierungstendenz, die durch den Umstand, dass nach der Wahl eine unveränderliche Festlegung von Gewinner und Verlierer vorgenommen wird, letztendlich in einem „Nullsummenspiel“ endet (Linz 1994: 19): Die Rolle von Gewinnern und Verlierern bleibt für die gesamte Legislaturperiode festgelegt, ohne Aussicht auf einen vorzeitigen Wechsel.

Der stark personalisierte Charakter der Wahlen in präsidentiellen Systemen ermöglicht es außerdem charismatischen politischen „Outsidern“ an die Macht zu kommen, die zum einen keine Parteizugehörigkeit besitzen, und daher auch kaum auf Unterstützung seitens einer Partei oder des Parlaments hoffen können, und zum anderen oftmals wenig politische Erfahrung vorweisen können (Linz 1994: 26). ⁹ Dieses Phänomen lässt sich auf die Schwäche der politischen Parteien zurückführen, die wiederum aus dem politischen System resultieren. So wirkt sich die Tatsache der fehlenden politischen Elitenrekrutierung, wie sie in parlamentarischen Demokratien durch das Parlament vollzogen wird, negativ auf die Entwicklung politischer Spitzenkräfte aus (Linz 1994: 28). Die spezielle Ausformung des lateinamerikanischen Präsidentialismus, die no reeleccíon, hat negative Auswirkungen auf eine stabile Koalitionsbildung. So distanzieren sich die Parteien oft schon sehr früh vom bald ausscheidenden Präsidenten und suchen die Nähe zu seinem potentiellen Nachfolger. Übrig bleibt ein Präsident ohne ausreichende Unterstützung, eine lame duck. Aber auch die Präsidenten zeigen am Ende ihrer Amtszeit ein anderes Politikverständnis als am Tag der Amtsübernahme. Wissend, dass ihre Amtsdauer nicht vom Vertrauen des Parlaments abhängt, neigen sie dazu, eine „ungeduldigkompromißlose Politik“ des „vouloir concluir“ (Thibaut 1992: 117), eine unbedingte Durchsetzung der Regierungsprogramme, an den Tag zu legen. Mittels ihrer Befugnisse werden so eigenmächtig ohne Konsensfindung oder Unterstützung durch das Parlament Verordnungen auf undemokratische Weise durchge-

⁹ AlsBeispiel sei hier die Wahl des bis kurz vor dem ersten Wahlgang nahezu unbekannten

Alberto Fujimori genannt, der schließlich mit deutlichem Abstand zum Präsidenten Perus ge-

wählt wurde.

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setzt. Durch das Wiederwahlverbot wird zudem die Problematik verstärkt, dass aus dem politischen System in relativ kurzen Zeitabständen zwangsweise immer wieder neue Führungsfiguren hervorgebracht werden müssen. Aufgrund der Schwäche der politischen Parteien mit ihrem geringen Zusammenhalt und des vorhandenen zersplitterten Parteiensystems, das die Repräsentation politisch äußerst heterogener Kräfte begünstigt (Martinez Ocamica 1996: 446), erweist sich eine solche Rekrutierung politischen Spitzenpersonals in der Regel als sehr schwierig. Als Resultat steigen auf diese Weise die Wahlchancen politischer Außenseiter (s.o.). In diesem Zusammenhang ist eine erhöhte Instabilität des politischen Systems als Folge der vorhandenen Parteienlandschaft nicht von der Hand zu weisen.

Für Linz ergibt sich aus diesen Überlegungen die Schlussfolgerung, dass die für präsidentielle Systeme typischen Negativeffekte die Dynamik und Struktur der politischen Prozesse, das Zusammenspiel der politischen Akteure, die Effektivität der Regierungsarbeit und, sich aus ihnen ergebend, die Demokratiekonsolidierung in Lateinamerika negativ beeinflussen. Parlamentarische Strukturen hält er hingegen für geeigneter, um die politischen Strukturprobleme in den lateinamerikanischen Staaten zu lösen. So stellt er fest: „presidentialism seems to involve greater risk for stable democratic politics than contemporary parliamentarism. (…) the accumulated evidence of the past in presidential systems, particularly in Latin America and Asia, and the success of contemporary parliamentary democracies in Western Europe show odds that seem to favor parliamentary institutions.” (Linz, 1994: 70).

3. Semipräsidentialismus 10

Viele Autoren wie Martinez Ocamica (1996), Sartori (1994) und Linz sehen in semipräsidentiellen Strukturen eine Möglichkeit zur Lösung der sich aus den Negativeffekten des Präsidentialismus - basierend auf der Linzschen Präsidentialismuskritik - ergebenden Strukturprobleme Lateinamerikas. Für Linz stellen

¹⁰ Trotz zahlreicher alternativer Vorschläge zur Benennung dieses Systemtyps - an dieser

Stelle sei auf Steffani´s „parlamentarisches Regierungssystem mit Präsidialdominanz“ oder

Shugart/Carey´s „president-parlamentary“ hingewiesen - wird hier dennoch der Begriff

„Semipräsidentialismus“ verwendet, da er sich - aller konzeptionellen Schwächen zum

Trotz - in der wissenschaftlichen Debatte etabliert hat.

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demokratische Systeme semipräsidentieller Struktur insofern einen Lösungsansatz dar, als das sie sich für eine Übergangs- bzw. Anpassungsphase von präsidentiellen hin zu parlamentarischen Regierungssystemen eignen. Aufgrund des traditionell starken Präsidentialismus in den lateinamerikanischen Ländern stellt die Einführung semipräsidentieller Strukturen so einen indirekten Weg in Richtung Parlamentarismus dar. Im folgenden sollen kurz die Merkmale und Strukturen semipräsidentieller Systeme skizziert werden.

3.1. Die Konzeption semipräsidentieller Systeme

Der Begriff „Semipräsidentialismus“ geht auf den französischen Verfassungsrechtler Maurice Duverger zurück (Duverger 1980). Nach seinen Beobachtungen und Deutungen der Regierungspraxis der V. französischen Republik unter De Gaulle und seinen unmittelbaren Nachfolgern, spricht er semipräsidentiellen Systemen den Rang eines eigenständigen Regierungssystems neben präsidentiellen und parlamentarischen Systemen zu. Obgleich der Begriff „Semipräsidentialismus“ semantisch gesehen suggeriert, dass ein solches System seiner Struktur und Funktion nach eher den präsidentiellen Regierungssystemen zuzuschreiben ist, legt Steffanis Argumentation der Einordnung politischer Systeme anhand der Vertrauensabhängigkeit der Regierung vom Parlament (s.o.) eine Zuordnung zu den parlamentarischen Regierungssystemen nahe. ¹¹ Die wissenschaftliche Diskussion über eine Klassifikation von Regierungssystemen entsprechender Ausprägung ist sicherlich noch lange nicht abgeschlossen. Die Zahl der in der Fachliteratur erwähnten empirischen Referenzfälle für diesen Systemtyp ist nach wie vor äußerst begrenzt; Als Prototyp wird im Allgemeinen die Verfassung der V. Republik in Frankreich angesehen. Des weiteren werden die Weimarer Republik, Portugal (von 1975-1982), Finnland, Island, Österreich und Irland diesem Systemtyp zugeordnet (Steffani 1997: 102); In Lateinamerika gelten ihrer Verfassung nach Argentinien und Peru als Vertreter semipräsidentieller Systeme.

¹¹ Vgl. Steffani 1995: 630f.; ders. 1997: 113f.

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3.2. Merkmale semipräsidentieller Systeme

Semipräsidentielle Systeme stellen insofern eine Mischform aus parlamentarischen und präsidentiellen Systemen dar, als dass sie Strukturen beider mitein-ander verbinden. Das zentrale Erkennungsmerkmal ist die Existenz einer bipolaren Exekutive, bestehend aus Präsidenten und Regierungschef (Linz 1994: 48). Der Präsident wird üblicherweise per Direktwahl in sein Amt gewählt und verbleibt dort, wie in präsidentiellen Systemen üblich, für eine fixe Zeitspanne. Ihm steht ein Premierminister gegenüber, der vom Vertrauen des Parlaments abhängig ist. Er wird in der Regel vom Präsidenten ernannt, muss allerdings vom Parlament bei Amtsantritt gewählt werden, so dass die eigentlich freie Wahl des Regierungschefs durch den Präsidenten auf diese Art und Weise eingeschränkt wird. Die dem Regierungschef unterstehenden Minister des Kabinetts können ebenso nur so lange im Amt bleiben, solange ihnen die Parlamentsmehrheit das Vertrauen nicht entzieht.

Der Präsident eines semipräsidentiellen Regierungssystems verfügt, anders als sein Pendant in parlamentarischen Systemen, über weitreichende, verfassungsrechtlich zugesicherte Kompetenzen, mit denen er die Regierungsarbeit beeinflussen kann. Ihm steht dabei der ebenfalls mit weitreichende Vollmachten ausgestattete Regierungschef gegenüber, dem der Verfassung nach die Regie-rungsverantwortung zukommt und somit nicht als reines Ausführungsorgan des Präsidenten einzuordnen ist (Krumwiede/Nolte 2000: 46). Der Präsident ist in seinen Befugnissen und seiner Amtsführung weitgehend unabhängig vom Parlament, hat allerdings auch nicht die Möglichkeit, alleine die Regierungsgewalt auszuüben. Im Unterschied zu parlamentarischen und präsidentiellen Systemen ist es in semipräsidentiellen Systemen weder der Exekutive noch der Legislative möglich, unabhängig voneinander Regierungstätigkeiten auszuüben (Bahro/Veser 1995: 481f.). Beide beeinflussen sich vielmehr gegenseitig. Als Besonderheit und vielleicht auch anschaulichstes Charakteristikum semipräsidentieller Systeme ist der Zustand, in dem sich der Präsident einer feindlichen Parlamentsmehrheit gegenüber sieht, der sogenannten cohabitation. Da er nicht mehr auf eine Mehrheit im Parlament zählen kann, ist es dem Präsiden- ten in der Regel auch nicht möglich, einen Regierungschef nach seinen Wün-

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schen einzusetzen, so daß er mit einem Premierminister unterschiedlicher Parteizugehörigkeit zusammenarbeiten muß. In parlamentarischen Regierungssystemen ist eine solche Konstellation aufgrund der Vertrauensabhängigkeit der Regierung vom Parlament ausgeschlossen, während in Systemen präsidentieller Prägung der Präsident den Regierungsapparats unabhängig von den parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen kontrolliert (Bahro/Veser 1995: 481). Duverger beobachtete länderspezifische Unterschiede in der tatsächlichen Machtausübung des Präsidenten. ¹² Er erklärt diese damit, dass die Rolle des Präsidenten und dessen Ausgestaltung des Amtes zum einen abhängig von der jeweiligen Parlamentsmehrheit (s.o.), dem Verhältnis des Präsidenten ihr gegenüber sowie schließlich der nationalen Tradition ist. Zum anderen sind persönliche Ambitionen und das Charisma der jeweiligen Amtsinhaber für die Stellung des Präsidenten im politischen System verantwortlich, die Schultz (1999: 22) als „absoluten Monarchen“, „Schiedsrichter“ oder „Symbol“ charakterisiert.

4. Zwischenbetrachtung: Weshalb semipräsidentielle Strukturen für Lateinamerika?

Die Einführung semipräsidentieller Systeme in den Staaten Lateinamerikas hat mittlerweile eine größere Anzahl von Befürwortern gefunden. Ihnen wird zugetraut, die aus präsidentiellen Strukturen resultierenden Probleme (s.o.) lösen zu können und zur weiteren Demokratiekonsolidierung beizutragen. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Präsidialdemokratien Lateinamerikas durch ein hohes Maß an Unbeständigkeit gekennzeichnet sind. Die politische Geschichte vieler Länder ist von Revolutionen und Systemwechseln, die autoritäre Regime nach sich zogen, geprägt. Insbesondere das Militär ergriff in Situationen wirtschaftlicher und politischer Instabilität die Macht. Dadurch wurde auch das Politikverständnis nachhaltig geprägt. So haben die Militärs in den lateinamerikanischen Republiken zum Teil immer noch eine Machtposition inne, die oft mehr als nur die eines stillen Beobachters darstellt.

¹² So verfügt der Präsident in Island verfassungsrechtlich über weitreichende Kompetenzen,

seine tatsächliche Machtausübung erweist sich demgegenüber als relativ unbedeutend. In

Frankreich ist dies genau umgekehrt (vgl. Duverger 1980: 167ff.)

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Obgleich die heutigen präsidentiellen Systeme auf den ersten Blick nicht instabil erscheinen, bleibt fraglich, ob dieser Status im Falle länger anhaltender Probleme - wie beispielsweise dauerhafte wirtschaftliche Probleme - bestehen bleibt oder es zu einem Rückfall in alte Zeiten kommt. Ein Versuch, mittels parlamentarischer Strukturen die Gefahr einer Systemschwächung zu begegnen, scheint daher sinnvoll. Linz sieht in diesem Zusammenhang semipräsidentielle Systeme als eine Möglichkeit, indirekt parlamentarische Grundzüge in das dortige politische System einzubringen, die so als Übergangssystem für den Parlamentarismus dienen können (Linz 1994:59). Er berücksichtigt bei seinen Überlegungen die starke lateinamerikanische Tradition präsidentieller Systeme und die daraus resultierende Unsicherheit eines radikalen Systemwechsels, und hält daher eine versteckte Einführung parlamentarischer Strukturen für die geeignetste Methode.

Eine Stärkung der demokratischen Strukturen würde eine stärkere Begrenzung der präsidentiellen Machtbefugnisse durch die Machtteilung von Präsident und Regierungschef mit sich bringen (Sartori 1994:109f). Die Position der Parlamente würde so verstärkt, woraufhin sie ihre Funktion der Einschränkung und Kontrolle der Macht der Exekutive effektiv wahrnehmen könnten. Die aufgrund eines Machtvakuums zwischen den politischen Gewalten begünstigte Möglichkeit eines verfassungswidrigen Aktionismus wird die Etablierung neuer Kompetenzen für den Präsidenten, den Regierungschef und des Parlaments eingeschränkt (Martínez Ocamica 1996: 457f). Für den Fall einer oppositionellen Parlamentsmehrheit würde ein Blockaderisiko deutlich dadurch verringert, daß es letztendlich immer zu einer Regierungsbildung kommt, da der Präsident zur Einsetzung einer Regierung verpflichtet ist (Bahro/Veser 1995: 480). Die politischen Parteien müssten mehr Profil zeigen, und müssten auch in der Rolle als Mitgestalter des politischen Systems engagierter zu Werke gehen als bisher. Durch eine Aufwertung des Parlaments würden sie stärker in die politische Ver-antwortung genommen und mehr am politischen Prozess beteiligt sein. Dadurch könnten sich Strukturdefizite der Parteien und die daraus resultierende politische Schwäche verringern. Zudem würden sich stabilere Koalitionen als bisher bilden, zumal die Arbeit der Parteien in relativer Unabhängigkeit zur Amtsdauer des Präsidenten steht. Auf diese Weise könnte sich das Parteiensys-

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tem positiv verändern und somit Vorteile für das politische System mit sich bringen (Martínez Ocamica 1996: 456).

Allerdings muß auch beachtet werden, dass die Einführung semipräsidentieller Strukturen in die Demokratien Lateinamerikas auch mit Risiken behaftet ist. Generell besteht in Systemen mit einer bipolaren Exekutive die Möglichkeit konstitutioneller Konfrontationen, was sich an der politischen Praxis in Frankreich mehr als nur erahnen lässt. Die Situation der cohabitation könnte zudem eine höchst instabile Situation nach sich ziehen, die durch die nur vage vorhandene Trennung der Gewalten noch verstärkt werden (Schultz 1999: 29f.). Die Reaktion der mit parlamentarischen Strukturen recht unerfahrenen Demokratien Lateinamerikas auf eine solchen Situation ist sicherlich mit Skepsis zu begegnen. Das größte Problem in der Einführung parlamentarischer Strukturen stellt sicherlich die in den politischen Wurzeln traditionell tief verankerte Zustimmung der Bevölkerung zum Präsidentialismus, und dem Wunsch des Volkes nach einem dominanten Präsidenten dar. Das Plebiszit in Brasilien, bei dem Änderungen des präsidentiellen Systems mit mehr parlamentarischen Zügen, von der Mehrheit der Bevölkerung abgelehnt wurde, scheint diese These zu bestätigen.

5. Das politische System Argentiniens

Die politische Geschichte Argentiniens ist durch vielfache Wechsel des politischen Systems geprägt. So erlebte das Land seit Mitte der 30er Jahren des 20. Jahrhunderts immer wieder Zyklen militärischer Interventionen in die Politik, die in einem steten Wechsel von autoritären und demokratischen Systemen mündete. 1989 gab es erstmals einen demokratisch legitimen, konstitutionellen Machtwechsel von Regierung und Opposition (Nolte 1996a: 15). Es scheint, als habe Argentinien mittlerweile die Tradition autoritärer Regime abgelegt und befindet sich auf dem Weg zu einer dauerhaften Demokratie. Die argentinische Verfassung von 1853, die heute immer noch Gültigkeit besitzt, orientiert sich hinsichtlich des Prinzips der Gewaltenteilung an Montesquieuschen Ansätzen. So ist der Präsident ein Vertreter der Exekutivgewalt, während das Abgeordnetenhaus und der Senat die legislative Gewalt repräsen-

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tieren. Zudem existieren unabhängige Gerichte als judikative Gewalten. Die Verfassung wurde in den Jahren 1860,1862,1898 und 1957 reformiert und ist auch durch die zahlreichen Militärregierungen seit 1930 niemals formal außer Kraft gesetzt worden. So wurde auch nach der Überwindung der letzten autoritären Herrschaft von 1976 bis 1983 im Zuge der Redemokratisierung die ursprüngliche Verfassung „restaurativ“ wieder eingesetzt (Thibaut 1997: 138f.). Im Unterschied zu anderen lateinamerikanischen Ländern ging dem Übergang zur Demokratie in Argentinien keine institutionelle Debatte voraus. Man begnügte sich mit der Wiedereinsetzung der alten Verfassung, genauso wie das Aufgreifen des Wahlsystems in leicht veränderter Form und der Parteiengesetze in der Fassung von 1976 (Jackisch 1996: 125).

Die politischen Parteien Argentiniens sind stark personalistisch strukturiert und haben als wichtigste Funktion die Rekrutierung politischen Personals. Es hat sich gezeigt, dass für die Parteien zentrale Führungspersönlichkeiten wichtiger als Parteiprogramme sind (Klot-Heydenfeld 1999: 61). Die Parteigeschlossenheit ist nur schwach ausgeprägt, mit der Folge der Unfähigkeit, interne Problem integrativ zu lösen. Parteiabspaltungen treten daher sehr häufig auf. Es zeigt sich zudem eine starke ideologische Ambivalenz zwischen Parteispitze und Parteibasis, die mit einem gering ausgeprägten parteipolitischen Engagement einher geht.

Zu Beginn der 90er Jahre hatte sich in Argentinien ein politischer Führungsstil herausgebildet, der dem politischen System die Einstufung als hyperpräsidentielles System einbrachte (Nolte 1996b: 111). Geprägt war das politische System demnach durch die machtvolle Position des Präsidenten, der als der zentrale Machtpunkt die Politik des Landes dominierte. Insbesondere der präsidentielle Umgang mit Notverordnungen und Vetorechten, die sowohl von Alfonsín und in besonderer Form von seinem Nachfolger Menem zum Erhalt und Ausbau der präsidentiellen Machtposition Anwendung fanden oder eingesetzt wurden, war dieser Entwicklung förderlich. Speziell unter Menem konnte eine starke Tendenz der Konzentration der Entscheidungsmacht in der Exekutive festgestellt werden (Nolte 1996a: 19). Zwischen Juli 1989 und Dezember 1993 wurden insgesamt 308 Notstands- und Dringlich- keitsdekrete erlassen, etwa zehnmal so viele, wie von allen konstitutionellen

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Regierungen Argentiniens zwischen 1853 und 1989 zusammen. Obgleich diese Dekrete der nachträglichen Billigung des Kongresses bedurften, machte Menem in einer großen Zahl von Fällen dem Parlament nicht einmal eine offizielle Mitteilung.

Es muss jedoch erwähnt werden, dass die angewandte Entscheidungsmachtkonzentration in den Händen des Präsidenten der Notwendigkeit entsprach, angesichts der schwierigen wirtschaftlichen und politischen Situation der Jahre 1989-91 sowohl die Handlungsfähigkeit der Regierung zu beweisen, als auch eine Stärkung der politischen Legitimation des politischen Systems an sich herbeizuführen (Nolte 1997: 84). Diese Struktur wurde allerdings auch nach der Überwindung der Ausnahmesituation beibehalten und führte so zur Ausbildung des argentinischen Hyperpräsidentialismus.

5.1. Die Verfassungsreform von 1994/95

Kurz nach der demokratischen Machtübernahme 1983 wurde eine von der Öffentlichkeit weitgehend ignorierte Initiative über eine Verfassungsreform ins Leben gerufen. 1985 berief Präsident Raúl Alfonsín eine Kommission (Consejo para la Consolidacíon de la Democracia - CCD) zur Ausarbeitung von Vorschlägen für institutionelle Reformen im Sinne der Konsolidierung der Demokratie. In den Jahren 1986 und 1987 legte die Kommission zwei Zwischenberichte vor, in denen sie empfahl, das politische System Argentiniens weitgehend am Modell der V. französischen Republik zu orientieren (CCD 1986: 49ff, 97ff.) ¹³ . So sollte die Leitung der Regierungsgeschäfte einem Premierminister übertragen werden, der dem Parlament verantwortlich, gleichzeitig jedoch vom Präsidenten frei ein- und abgesetzt werden sollte. Die Amtszeit des Präsidenten sollte auf vier Jahre begrenzt, und die Möglichkeit zur einmaligen Wiederwahl ebenso wie dessen direkte Wahl in die Verfassung aufgenommen werden. Die Unión Civica Radical schloss sich dieser Empfehlung an und forderte aufgrund der Defizite des argentinischen Präsidialsystems ein Mischsystem mit Elementen einer parlamentarischen Demokratie einzurichten (Jackisch 1996: 125). Die

¹³ Zu Informationen über den CCD vgl. Klot-Heydenfeldt.

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Umsetzung dieser Modelle scheiterte jedoch an der durch eine Wirtschaftskrise hervorgerufenen politischen Schwäche Alfonsíns, der schließlich aufgrund fehlender politischer Unterstützung in den Kammern fünf Monate vor seiner Wahl von seinem Amt zurücktrat.

Fünf Jahre später schlossen Alfonsín und sein Nachfolger Menem nach langen Diskussionen im November 1994 eine Vereinbarung, den sogenannten Pacto de Olivos, über die Grundlinien einer Verfassungsreform. Das Interesse Menems an einer solchen Reform war eng mit seinem Wunsch nach einer zweiten Amtszeit geknüpft. Der Aspekt der Wiederwahl wurde so in den Mittelpunkt der Re-formbestrebungen gerückt.

Die schließlich am 24. August 1995 in Kraft getretenen Verfassungsänderungen führte zu einer Veränderung der Beziehungen zwischen den drei politischen Gewalten, zumindest auf dem Papier. So bleibt der Präsident als alleiniger Chef der Exekutive im Zentrum des Regierungssystems. Als sicherlich wichtigste Änderungen der neuen Verfassung wurde der Wahlturnus des Präsidenten von sieben auf vier Jahre reduziert (Verfassung von 1994: Art.90), einhergehend mit der Möglichkeit einer einmaligen unmittelbaren Wiederwahl (Verfassung Art.91). Die zuvor indirekte Wahl durch Wahlmänner wurde durch die Direktwahl des Präsidenten abgelöst, mit der Möglichkeit eines zweiten Wahlganges (Verfassung Art.94 und 98). Durch diese Änderungen sollte die politische Legitimation des Präsidenten erhöht und seine direkt Verantwortung dem Volk gegenüber verdeutlicht werden. So weiß der Präsident durch seine Wahl die Unterstützung einer bedeutenden Mehrheit der Wähler hinter sich, was seine Legitimationsbasis, insbesondere gegenüber dem Parlament erhöht. Mit der Neuschaffung des Amtes des Kabinettschefs im Rang eines Ministers wurde das Ziel verfolgt, die Funktion im Inneren der Exekutive zu zentralisieren und Kontrolle über die Amtshandlungen des Präsidenten zu erlangen. Auf diese Art und Weise sollte der Präsidentialismus in seiner Form abgeschwächt werden (Nolte1996a: 68). Der Kabinettschef wird vom Präsidenten ernannt, kann jedoch - im Gegensatz zu den anderen Ministern - durch ein Misstrauensvotum mit absoluter Mehrheit in beiden argentinischen Kammern abgesetzt werden (Verfassung Art. 100 und 101). Dem Präsidenten steht es zudem frei, ihn je- derzeit zu entlassen. Die Regierungsführung bleibt explizit in den Händen des

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Präsidenten (Verfassung Art. 99), während die Aufgaben und Kompetenzen des Kabinettschefs fast ausschließlich von seiner Bereitschaft zum Delegieren von Regierungsfunktionen abhängen (Thibaut 1997: 140). Waren Dekrete und Notverordnungen in der alten Verfassung nicht vorgesehen, kann der Präsidenten seit dem Inkrafttreten der Verfassungsänderungen auf legitime Weise quasi im Handstreich regieren. Er muss allerdings die Zustimmung des Kongresses innerhalb von 20 Tagen einholen. Die Legislative Argentiniens setzt sich aus den beiden Kammern, dem Senat und dem Abgeordnetenhaus zusammen. Es handelt sich um ein „starkes Zweikammersystem“ (Thibaut 1997: 140), da beide Kammern gleichberechtigt sind. Beide unterscheiden sich lediglich in ihrer Zusammensetzung: Über die Stimmverteilung im Abgeordnetenhaus wird per Verhältniswahl entschieden, wobei die bevölkerungsreichen, urbanen Gebiete diese Kammern dominieren; Im Senat sind hingegen die Provinzen nach dem föderalen Prinzip gleichstark vertreten. Durch die Erhöhung der Zahl der Senatoren pro Provinz, die Verkürzung ihrer Amtszeit von vier auf acht Jahre und ihre Direktwahl wurde mit der Ver-fassungsreform versucht, den Einfluss und die Autonomie der Provinzen gegenüber der Staatsgewalt zu erhöhen (Klot-Heydenfeldt 1999: 40). Allerdings bleibt die bundesstaatliche Gewalt die dominierende Kraft und die Provinzen befinden sich vielmehr in einer politischen und wirtschaftlichen Abhängigkeit. Die Wahlperioden der politischen Gewalten sind auf eine getrennte Konstituierung der unterschiedlichen Staatsorgane angelegt. Durch die unterschiedlichen Wahlperioden kommt es allerdings zu Überschneidungen. So werden alle zwei Jahre die Hälfte der Abgeordneten und ein Drittel der Senatoren neu gewählt. Der Präsident muß sich daher stets auf Veränderungen der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse einrichten.

Die Verfassungsreform hatte außerdem die Zielsetzung, den Einfluss der Präsidenten auf das Verfahren der Ernennung von Richtern der Verfassungsgerichtbarkeit zu verringern. Bislang war die direkte - wenn auch verfassungswidrige - Einflussnahme des Präsidenten auf die Zusammensetzung der Verfassungsrichter gängiger politischer Stil, nach dem sich auch nach der Verfassungsre- form nichts änderte.

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In der reformierten Verfassung wird erstmals die Rolle der politischen Parteien im argentinischen System festgelegt, und lässt ihnen durch den neu eingefügten Artikel 38 eine wichtige Rolle im demokratischen Prozess zukommen. Um diese Aufgabe zu erfüllen, werden sie vom Staat finanziell unterstützt.

5.2. Auswirkungen der Verfassungsreform auf das politische System Argentiniens

Die Grundstruktur des politischen Systems wurde durch die

Verfassungsänderungen nicht verändert, sondern es wurde vielmehr eine Verfestigung einer auf die Position des Präsidenten zugeschnittenen Regierungsform erreicht. Der Präsident bleibt weiterhin das mit Abstand machtvollste Organ des politischen Systems. Obgleich die Kompetenzen des Parlamentes und der Einfluss der Parteien gestärkt wurden, nehmen sich deren Gestaltungsmöglichkeiten im direkten Vergleich zum Präsidenten als äußerst gering heraus. Obgleich mit der Einführung eines Kabinettschefs in Absicht der Schaffung einer Kontrollinstanz in die Verfassung aufgenommen worden ist, bleibt dieses neu geschaffene politische Organ nur ein blasses Abbild dessen, was dieses Amt in Frankreich darstellt und den Vorstellungen des CCD mit ihren Empfehlungen intendierten. Die hierarchische Beziehung zwischen Präsidenten und Regierungschef verdeutlichen den weiterhin vorhandenen unipolaren Charakter des politischen Systems. Letzte Verfassungskommentare sehen in dem Regierungschef lediglich einen weiteren Minister, der, unabhängig vom Umfang seiner Kompetenzen, in absoluter Abhängigkeit vom Willen des Präsidenten steht (Nolte 1996a: 69).

Hinsichtlich des immer wieder beklagten Dekretrechts, mit dessen Hilfe der Präsident am Kongress vorbei regieren kann, wurde durch die Verfassungsre-form eine Verbesserung der Situation erreicht, obgleich die Verhältnisse bei weitem nicht als ideal zu bezeichnen sind. Ähnlich wie seine Vorgänger greift Präsident de la Rúa aufgrund der fehlenden parlamentarischen Unterstützung auf das Instrument der Notverordnungen zurück.

Auch nach der Verfassungsreform hat in Argentinien die Form der Alleinregie- rung dominiert, in der die Partei des Präsidenten keinen signifikanten Einfluss

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auf die Regierungsbildung und -führung genommen hat (Thibaut 1997: 148). Speziell Menem hat es verstanden, mit einer hegemonialen Partei im Schlepptau sowohl Exekutive also auch die Legislative sowie viele Gouverneure und Richter zu dominieren und als ein argentinischer „Mini-Machiavelli“ aufzutreten (Hübener 1994: 162). Er unterminierte häufig die Mechanismen der Verant-wortlichkeit. Institutionen, die laut Verfassung der Gewaltenteilung undkontrolle dienen sollten, entwickelten sich zu „unterwürfigen Ablegern“ der persönlichen Macht des Präsidenten (Nolte 1997: 19). Insbesondere der Einfluss auf die Judikative unter Menem war enorm: So wurde 1990 auf Regierungsinitiative die Zahl der Richter erhöht und mit regierungsnahen Richtern besetzt. Durch präsidentielle Dekrete wurden außerdem Mitglieder des Rechnungshofes und der Generalstaatsanwalt für Verwaltungsvergehen ebenfalls abgesetzt. Oftmals reichte die bloße Freundschaft zu Menem aus, um für ein wichtiges Amt ernannt zu werden (Nolte 1997: 20).

Trotz massiver Kritik de la Rúas an der Amtsführung im Stil des Hyperpräsidentialismus seines Vorgängers Menem hat es an der politischen Kultur des Landes seit dem Präsidentenwechsel kaum spürbare Veränderungen gegeben. Ein Kampf gegen die Korruption der Menem-Ära fand nur zaghaft statt und wurde von einem neuen Bestechungsskandal überschattet. Hinsichtlich der Ausübung des Präsidentenamtes greift de la Rúa auf die bewährte Methode des Vorgängers zurück. So hat er allein in seinem ersten Amtsjahr 38 Notverordnungen erlassen, die zwar gegenüber den 64 Menems im gleichen Zeitraum als bescheiden erscheinen, jedoch verdeutlichen, mit welchen Mitteln der Präsident dem Fehlen einer parlamentarischen Mehrheit im Senat entgegenzutreten gedenkt (Kern/Nolte 2001: 34).

Hinsichtlich der Demokratiekonsolidierung in Argentinien sollte zwischen der Stabilität der Demokratie in der politischen Kultur und der Funktionen der politischen Institutionen unterschieden werden. Während die Demokratie des politischen Systems bislang fest verwurzelt scheint ¹⁴ , bleibt die Qualität allerdings

¹⁴ Die konstitutionellen Machtwechsel der Präsidentschaftswahlen von 1989 und 1999 scheinen

diesen Standpunkt zu bestätigen. Zudem zeigen Meinungsumfragen eine tiefe Verwurzelung

demokratischer Werte in der argentinischen Bevölkerung; So teilten 1995 76% der Argentinier

die Meinung, dass die Demokratie jeglicher anderen Regierungsform vorzuziehen sei (Nolte

1997: 22).

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fraglich. So wurde zum Beispiel die Presse- und Redefreiheit während der Amtszeit Menems nicht immer voll respektiert und geschützt. Menem übte zudem einen nicht unwesentlichen Einfluss auf die Justiz und den Justizapparat aus und war von Korruptionsvorwürfen begleitet. Durch die Verfassungsreform konnten diese Defizite kurzfristig allerdings auch nicht beseitigt werden. Allenfalls durch die Regierungsübernahme de la Rúas haben sich diese Extreme zurückgebildet, da dieser nicht über die Machtfülle Menems verfügt; Weder in der Partei, noch im Parlament.

6. Schlussfolgerungen

Der wesentlich Anstoß der Debatte über die ideale Regierungsformen in Lateinamerika entspringt der Zielsetzung der Konsolidierung der wiedererworbenen Demokratie. Dabei scheint jedoch die akademische Debatte über die politischinstitutionellen Faktoren, die diesem Ziel dienlich zu sein scheinen, der tatsächlichen Notwendigkeit übergeordnet zu sein. In der Tat scheint die Demokratie in den meisten Staaten Lateinamerikas mittlerweile sehr verfestigte Strukturen eingenommen zu haben, was sich durch die Vielzahl durchgeführter Wahlen und Regierungswechsel zu bestätigen scheint. Dieser Argumentation folgend scheint die auf der Linzschen Präsidentialismuskritik aufbauenden Debatte über einen Systemwechsel von präsidentiellen hinzu parlamentarischen Systemen nicht angebracht. Es sollte jedoch nicht die relativ unbegründete Sorge um die Demokratiekonsolidierung im Vordergrund der Debatte um einen Systemwechsel in Lateinamerika stehen. Vielmehr sollte das Augenmerk auf die Qualität der Demokratie in den dortigen politischen Systemen gelegt werden. Am Beispiel Argentiniens sollte deutlich geworden sein, dass die vorherrschenden Strukturen der gelebten Verfassung zum Teil nicht den Demokratievorstellungen der westlichen Welt entspricht. Aufgrund der traditionell stark ausgeprägten Machtposition der Exekutive resultieren Schwächen des politischen Systems, die sich besonders in der Gestalt der Parteien manifestiert. Bezogen auf diese Schwäche scheint daher eine Kritik an den lateinamerikanischen Präsidialdemokratien angebracht. Parlamentarische Strukturen würden eine solche Bünde- lung von Macht sicherlich entgegenstehen, zumal auch die Parteien über einen

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größeren Stellenwert verfügen würden. Zudem ist eine stärkere Parlamentarisierung der lateinamerikanischen Systeme - zumindest eine Ausweitung der parlamentarischen Einflussmöglichkeiten - unter besonderer Berücksichtigung der Partizipation der Bevölkerung sicherlich erstrebenswert, da das aus dem Wahlsystem der Präsidentschaftswahlen resultierende winner-takes-all Prinzip einem Großteil der Bevölkerung ihre politische Stimme entzieht. Ob als eine Art Zwischenstadium zu parlamentarischen Strukturen semipräsidentielle Komponenten hilfreich sein können, die Qualität der neuerworbenen Demokratien zu verbessern, ist allerdings zu bezweifeln. Das argentinische Beispiel hat gezeigt, dass neue politische Strukturen - die verfassungsrechtlich durchaus semipräsidentielle Grundzüge tragen - eine Reformierung der politischen Kultur nicht nach sich gezogen haben. Weiterhin findet sich im politischen System Argentiniens eine ausgeprägte Machkonzentration in der Spitze der Exekutive. In der augenblicklichen politischen Konjunktur ist das politische System Argentiniens sicherlich nur vom Papier her als semipräsidentielles System einzustufen. In der politischen Realität bliebt es jedoch weiterhin ein präsidentielles System mit Exekutivdominanz. Es bleiben allerdings politische Konstellationen vorstellbar, in der ein schwacher Präsident mit einer oppositionellen Mehrheit im Parlament konfrontiert ist. Dann könnten eventuell die semipräsidentiellen Elemente greifen und kritische Situationen im politischen System erleichtern.

Die theoretische Debatte über die Vorzüge eines Systemtyps für die Staaten Lateinamerikas, sei es Präsidentialismus oder Parlamentarismus, wird vermutlich in naher Zukunft nicht abgeschlossen werden. Es ist zu bemängeln, dass im Mittelpunkt der Diskussion die Kritik am regionalen Erscheinungsbild des Präsidentialismus steht (Nohlen 1992: 94). Die Linzsche Präsidentialismuskritik versucht zwar, allgemeine Kritikpunkte zu benennen, als Grundlage dient jedoch auch Linz der lateinamerikanische Präsidentialismus. Da die lateinamerikanischen Erfahrungen mit dem Parlamentarismus nicht sehr profund sind, kann mit Sicherheit auch nicht gesagt werden, ob mit einem Systemwechsel auch alle negativen Auswirkungen auf die Qualität der Demokratie verschwinden würden. Der traditionelle Unterschied der gelebten von der geschriebenen Ver- fassung lässt allerdings die Vermutung zu, dass auch auf absehbare Zeit mit

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einer verstärkten Parlamentarisierung der lateinamerikanischen Demokratien nicht zu rechnen ist. Ob die bereits vorhandenen semipräsidentiellen Strukturen, die bislang nur auf dem Papier existieren, in den Vordergrund treten werden, ist ebenso zu bezweifeln. Vielleicht kommt daher der brasilianischen Ablehnung präsidentieller Elemente vorausblickend eine Symbolkraft über die zukünftige Struktur der Regierungssysteme in Lateinamerika zu.

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Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung Seite  1

2.  Präsidentialismus und Parlamentarismus Seite  3

2.1.  Unterscheidungskriterien  

2.2.  Präsidentialismus in Lateinamerika Seite  5

2.3.  Präsidentialismuskritik Seite  7

2.3.1.  Theoretische Präsidentialismuskritik Seite  8

3.  Semipräsidentialismus Seite  11

3.1.  Die Konzeption semipräsidentieller Systeme  

3.2.  Merkmale semipräsidentieller Systeme Seite  12

4.  Zwischenbetrachtung: Weshalb semipräsidentielle  

Strukturen  für Lateinamerika? Seite  14

5.  Das politische System Argentiniens Seite  16

5.1.  Die Verfassungsreform von 1994/95 Seite  17

5.2.  Auswirkungen der Verfassungsreform auf das  

politische  System Argentiniens Seite  20

6.  Schlussfolgerungen Seite  22

Literaturverzeichnis  Seite  25