Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis   III

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

A.  Einführung in die Problemstellung  1

B.  Die Theorie der Umweltzertifikate.  2

I.  Ökologische Ausgangssituation.  2

II.  Einordnung in den Kontext umweltpolitischer Instrumente.  3

III.  Instrumentenanalyse.  4

1.  Definition  4

2.  Erstausgabemechanismen.  5

3.  Ökologische Treffsicherheit.  6

4.  Ökonomische Effizienz  7

5.  Dynamische Anreizwirkung.  8

C.  Aspekte der Ausgestaltung eines internationalen Zertifikatesystems.  9

I.  Erfahrungen mit dem Handel von Umweltzertifikaten in den USA  9

II.  Aktuelle Entwicklungen  10

1.  Das Kyoto-Protokoll  10

2.  Emissionshandel in der EU  11

III.  Probleme.  12

D.  Fazit  15

Literaturverzeichnis   16

Abbildungsverzeichnis

Darstellung 1: Die globale ökologische Situation............................. 3 Darstellung 2: Muster einer Emissionslizenz im Gegenwert von 1000 t Kohlendioxid-Äquivalent........................ 5 Darstellung 3: Die Funktionsweise von Umweltzertifikaten............ 8 Darstellung 4: Emissionsziele nach dem Kyoto-Protokoll ............... 11

Abkürzungsverzeichnis

AAUs.......................................................... Assigned Amount Units

CH 4 ............................................................. Methan

CO 2 ............................................................. Kohlendioxid

E ................................................................. Emission

IET.............................................................. Emissions Trading

IPCC ........................................................... Intergovernmental Panal of Climate Change N 2 O............................................................. Distickstoffoxid

P.................................................................. Preis

PFC............................................................. Perfluorierte Kohlenwasserstoffe RECLAIM.................................................. Regional Clean Air Incentives Market

SF 6 .............................................................. Schwefelhexafluorid

SO 2 ............................................................. Schwefeldioxid

ZfU ............................................................. Zeitschrift für Umweltpolitik

A. Einführung in die Problemstellung

Seit den neunziger Jahren gewinnen Umweltprobleme stetig an politischer und ökonomischer Bedeutung. Im Fokus umweltpolitischer Bemühungen steht vor allem der Schutz von Umweltgütern mit einer weltweiten räumlichen Ausdehnung. An diesen Gedanken anlehnend kann der Klimaschutz zur zentralen umweltpolitischen Aufgabe der Gegenwart und Zukunft erklärt werden. 1

Über die ökonomische und ökologische Effizienz der handelbaren Umweltzertifikate wurde, seit J. H. Dales ² 1968 dieses Instrument entdeckte, kontrovers und ausführlich diskutiert. An das Konzept werden große Erwartungen zur Lösbarkeit bzw. zur Linderung globaler Umweltprobleme gestellt. In der Theorie gelten Umweltzertifikate als geeignetes Instrument der Regulierung weiträumig wirkender Schadstoffe. ³ Trotzdem werden Umweltzertifikate in der Praxis bisher kaum angewendet und sind in den vergangenen Jahren ins Kreuzfeuer der öffentlichen Debatte geraten.

Die vorliegende Arbeit soll einerseits einen Überblick über das Konzept und die Anwendung von Umweltzertifikaten ermöglichen. Anderseits soll eine Antwort auf die zentrale Fragestellung gefunden werden, ob international handelbare Umweltzertifikate zur Lösbarkeit globaler Umweltprobleme erfolgreich einsetzbar sind. Dazu werden im theoretischen Teil verschiedene Aspekte dieses umweltpolitischen Instrumentes untersucht und eine definitorische Abgrenzung vorgenommen. Eine Beurteilung findet anhand der Kriterien: ökologische Treffsicherheit, ökonomische Effizienz sowie dynamische Anreizwirkung statt. Im anschließenden Teil der Ausführungen wird die Ausgestaltung eines internationalen Zertifikatesystems diskutiert. Dazu findet eine kurze Darstellung der praktischen Erfahrungen mit Umweltzertifikaten in den USA statt. Durch die Betrachtung der Ergebnisse des Kyoto-Protokolls und der geplanten Etablierung eines europäischen Zertifikatemarktes werden aktuelle Tendenzen und Entwicklungen im Emissions-handel aufgezeigt. Probleme werden erörtert und kritisch gewürdigt.

¹ Vgl. Pätzold, Umweltökonomik, o. J.

² Vgl. Dales, Pollution, 1968.

³ Vgl. Cansier, Ausgestaltungsformen, 1998, S. 97.

B. Die Theorie der Umweltzertifikate

Der marktwirtschaftliche Anpassungsmechanismus funktioniert für die Problematik der Umweltverschmutzung nicht. Da die Nutzung des öffentlichen und freien Gutes „Umwelt“ keinen Preis hat, signalisiert dieser Sachverhalt, dass die natürlichen Ressourcen im Überfluss vorhanden seien. Folglich gibt es keine Anreize, mit dem Gut "natürliche Umwelt" sparsam umzugehen. Die Marktsignale lenken also die Produzenten und Konsumenten in die falsche Richtung und der marktwirtschaftliche Selbstregulator versagt. 4

Erforderlich ist eine "nachhaltige Entwicklung" (sustainable development), die dadurch gekennzeichnet ist, dass die Nutzung der Umwelt nicht größer ist als deren natürliche Regenerationsfähigkeit. Hierbei sollte die Freisetzung von Schadstoffen die Aufnahmefähigkeit der Umweltmedien Luft, Gewässer und Boden nicht übersteigen.

Unter Beachtung dieser Forderung werden im Folgenden Umweltzertifikate aus unterschiedlichen Perspektiven betrachtet. Nach kurzer Darstellung der ökologischen Ausgangssituation und Einordnung in den Kontext umweltpolitischer Instrumenten, erfolgt anhand einer Instrumentenanalyse die Überprüfung, ob Umweltzertifikate als umweltpolitische Instrumente zur Reduzierung bzw. zur Lösung von Umweltschäden tauglich sind.

I. Ökologische Ausgangssituation

Die Gründe für Umweltprobleme sind komplex. So zählen u. a. die Bevölkerungszunahme, das Wirtschaftswachstum oder der zunehmende Energieverbrauch zu den wesentlichen Ursachenfak-toren. Auch die stetig fortschreitende Erderwärmung ist zum größten Teil auf Aktivitäten des Menschen zurückzuführen. Diese Problematik wird als globale Klimaveränderung bezeichnet. In den letzten 250 Jahren ist der Anteil des Kohlendioxids (CO 2 ) weltweit um etwa 31 Prozent angestiegen und beträgt mittlerweile ca. 25 Mrd. Tonnen pro Jahr, wovon über die Hälfte aus den westlichen Industrienationen stammen. Des weiteren wird die Temperaturerhöhung auf der Erde in den nächsten 100 Jahren mindestens 1,4 bis maximal 5,8 Grad Celsius betragen. ⁵ Die Darst. 1 bildet diesen Sachverhalt grafisch ab.

⁴ Vgl. Pätzold, Umweltökonomik, o. J.

⁵ Vgl. Pätzold, Umweltökonomik, o. J. Der Autor stützt sich auf den 3. Bericht Intergovernmental Panel on Cli-

mate Change (IPPC), der von mehr als 500 Wissenschaftlern aus aller Welt verantwortet wird. Dabei stehen

1,4 Grad Celsius stehen für ein Szenario mit verschärften Klimaschutzmaßnahmen, und die 5,8 Grad Celsius

für die Variante ohne jegliche Anstrengungen zum Klimaschutz. Vgl. IPCC, Intergovernmental Panal of

Climate Change, 2001.

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an World Resource Institute, o. J. Darst. 1: Die globale ökologische Situation

Der Handel mit Emissionen soll nach Angaben von Experten als flexibles Instrument zum Erreichen der nationalen und internationalen Reduktionsziele beitragen. Dies soll nachfolgend im Rahmen einer Instrumentenanalyse anhand von drei Kriterien überprüft werden. Zuvor findet jedoch eine kurze Erläuterung der umweltpolitischen Alternativen statt, sowie deren definitorische Abgrenzung. Auf eine weiterführende Diskussion soll aufgrund des Umfangs der vorliegenden Arbeit verzichtet werden.

II. Einordnung in den Kontext umweltpolitischer Instrumente

Der Staat versucht auf unterschiedliche Arten, Einfluss auf Umweltbelastungen durch Unternehmen und Haushalte zu nehmen. Neben den im Fokus der vorliegenden Arbeit stehenden Umweltzertifikaten können als weitere umweltpolitische Instrumente die ordnungsrechtlichen Auflagen sowie die Umweltabgaben unterschieden werden. 6

Unter Auflagen versteht man die Vorgabe bestimmter Normen, deren Nichteinhaltung zu Zahlungen an die öffentliche Hand führt. Es handelt sich also um Gebote bzw. Verbote, welche die Nutzung von Umweltleistungen regulieren. 7

Bei einer Abgabe muss ein Verursacher in der Region für die von ihm emittierte Menge Zahlungen an den Staat leisten. Der Abgabesatz ist dabei konstant und für alle Emittenten gleich. Er

⁶ Vgl. Altmann, Umweltpolitik, 1994, 117.

⁷ Vgl. Feess, Umweltökonomie, 1995, S. 27.

muss so gestaltet werden, dass er eine Anpassungsreaktion der einzelnen Verursacher herbeiführt, die den aggregierten Schadstoffausstoß auf den vorgegebenen Emissionswert begrenzt. 8

III. Instrumentenanalyse

Nach der Skizzierung der wesentlichen Merkmale soll das Instrument der Umweltzertifikate an-hand der eingangs angegebenen Kriterien ökonomische Effizienz, ökologische Treffsicherheit und dynamische Anreizwirkung beurteilt werden. Es findet des weiteren eine Charakterisierung der Erstausgabemechanismen statt.

1. Definition

Unter Umweltzertifikaten versteht man handelbare Titel. ⁹ Sie berechtigen zur Inanspruchnahme von Umweltgütern oder verbriefen die Einhaltung bestimmter Umweltstandards. Umweltzertifikte können die Form von Nutzungsrechten ¹⁰ , sowie von Umweltqualitätsnachweisen ¹¹ annehmen. Dies geschieht, indem eine staatliche Instanz eine Emissionshöchstgrenze bezüglich eines bestimmten Schadstoffes ¹² für einen bestimmten Raum festgelegt und das Recht auf Emissionen in der Menge der festgesetzten Grenze in viele Teilrechte auf Emission eines entsprechenden Bruchteils der Emissionsgesamtmenge aufspaltet. ¹³ Emissionszertifikaten können unter den Umweltnutzern auf einem Markt gehandelt werden, wodurch es zu einer Herausbildung von Marktpreisen für Zertifikate kommt. ¹⁴ Es kann festgehalten werden, dass ein Verursacher ¹⁵ nur zur Emission einer bestimmten Menge des betreffenden Schadstoffes berechtigt ist, wenn er im Besitz der entsprechenden Menge von Zertifikaten ist. Somit verfolgen Zertifikate die Verwirklichtung umweltpolitischer Ziele nicht durch den Ausschluss umweltschädigender Handlungsoptionen der Wirtschaftssubjekte, sondern durch die Verteuerung dieser Option relativ zu ande-

⁸ Vgl. Endres, Umweltökonomie,2000, S. 119.

⁹ Diese können in Form von Emissions- oder Immissionsrechten gestaltet werden. Emissionen sind gas- bzw.

staubförmige Freisetzungen einer Quelle an die Umwelt. Umweltschädliche Abgas-Emissionen sind in erster

Linie Kohlendioxid, Kohlenmonoxid, Stickstoffdioxide, Kohlenwasserstoffverbindungen und Schwefeldioxid.

Unter Immissionen versteht man dagegen die auf Menschen, Tiere, Pflanzen und Sachgüter einwirkenden

Luftverunreinigungen. Vgl. Bayrisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen, Umwelt-

lexikon, Emission. Nachfolgend wird zur Vereinfachung die Variante der Emissionsrechte behandelt. Vgl.

Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 118 sowie S. 127.

¹⁰ Hierzu gehören auch Verschmutzungsrechte.

¹¹ Diese schließen Schadstoffvermeidungsnachweise ein..

¹² Umweltlizenzen beziehen sich nicht nur auf Schadstoffe. Auch im Bereich von z. B. Einwegflaschen sind

Zertifikate einsetzbar. Aufgrund des globalen Charakters der Themenstellung der vorliegenden Arbeit,

konzentrieren sich die Ausführungen auf die Anwendung von Zertifikaten im Bereich von Schadstoffen,

tosses. speziell zur Eindämmung des Co 2 -Aus

¹³ Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 127.

¹⁴ Vgl. Zu dieser Definition Oppermann, Umweltzertifikate, 2001, S. 37.

¹⁵ Ein Verursacher ist sinngleich mit einem Emittent.

ren. ¹⁶ Man nennt Zertifikate daher auch Mengenlösungen. ¹⁷ In der Darst. 1 wird das Muster einer Emissionslizenz dargestellt.

Quelle: HEW AG, Umweltlizenzen, 2003.

Darst. 1: Muster einer Emissionslizenz im Gegenwert von 1000 t Kohlendioxid-Äquivalent

2. Erstausgabemechanismen

Damit ein Handel von Zertifikaten an der Börse stattfinden kann, müssen diese erst einmal in Besitz eines Unternehmens kommen. In der Literatur werden dies bezüglich vor allem drei Verfahren diskutiert: Kostenlose Vergabe, Verkauf zu einem Festpreis und Versteigerungsverfahren. Nachfolgend sollen jedoch nur die beiden theoretischen Varianten der Erstausgabe von Zertifikaten, die „freie Vergabe“ und das „Auktionsverfahren“ vorgestellt werden.

Bei der freien Vergabe (sog. „grandfathering“) werden jedem Emittenten die verursachten Emissionen verbrieft und für übertragbar erklärt. Damit für die Emittenten keine Anreize bestehen, ihre heutigen Emissionen übertrieben hoch darzustellen, um so mehr Zertifikate zu erhalten, müssen hier als Kriterium die in der Vergangenheit verursachten Emissionen (Ist-Werte) verwendet werden. Durch Verbriefung der Ist-Emissionen ändert sich zunächst an der bestehenden Umweltsituation nichts. Jedoch hat der Staat die Möglichkeit für einen bestimmten Anteil der verfallenden Zertifikate, und für einen für die Unternehmen vorhersehbaren Zeitpunkt, neue Zertifikate ausgegeben ¹⁸ Anderseits ist eine unbefristete Vergabe möglich. Eine Reduzierung der Emissionsmenge muss in diesem Fall von Periode zu Periode durch eine schrittweise Abwertung

¹⁶ Vgl. Oppermann, Umweltzertifikate, 2001, S. 39

¹⁷ Daneben gibt es auch Preislösungen wie z. B. Abgaben und Steuern. Vgl. hierzu Feess, Umweltökonomie,

1998, S. 119.

¹⁸ Vgl. Altmann, Umweltpolitik, 1997, S. 138.

der Zertifikate erfolgen. ¹⁹ Auch hier müssen die Abwertungsstufen im Interesse der Planungssicherheit der Unternehmen rechtzeitig bekannt gegeben werden. 20

Bei der zweiten Variante, dem Auktionsverfahren, versteigert die staatliche Institution, welche die Zertifikate schafft, diese meistbietend an die Emittenten. Dadurch entsteht ein Marktkurs für Emissionsrechte. Die Verteilung der Zertifikate richtet sich somit im wesentlichen nach der Kaufkraft bzw. Zahlungsfähigkeit der interessierten Unternehmen. Jeder Emittent muss den Preis der für eine bestimmte Aktivität benötigten Zertifikate mit den Kosten der Vermeidung von Emissionen vergleichen. ²¹ Grundsätzlich kann jedes Unternehmen bei einer öffentlichen Auktion mitbieten, nachteilig ist jedoch zu sehen, dass es keine Bestandsgarantien gibt. ²² Das Auktionsverfahren ist insgesamt als ökonomisch effizient zu bezeichnen, da nur diejenigen Unternehmen Zertifikate ersteigern werden, für welche es nicht möglich ist, die Emissionsmenge zum Marktpreis der Zertifikate selbst durch technischen Fortschritt zu vermeiden. ²³ Es besteht auch bei der Versteigerung grundsätzlich die Möglichkeit zeitlich befristete oder zeitlich unbefristete Zertifikate auszugeben. 24

3. Ökologische Treffsicherheit

Mit der ökologischen Treffsicherheit als erstes Untersuchungsmerkmal soll nachfolgend am Instrument der Zertifikate überprüft werden, ob mit ihnen das vorgegebene Emissionsniveau exakt zu realisieren ist. 25

Hier kann gesagt werden, dass die Zertifikatelösung das Kriterium erfüllt, weil die verursachenden Unternehmen insgesamt nur so viele Schadstoffe produzieren dürfen wie die Umweltbehörde vorgibt. ²⁶ Da der Gesamtrahmen der Emissionen durch das Volumen der Zertifikate fixiert wird, vermeidet dieser Ansatz auch den sog. Rebound-Effekt, d.h. die Wirkung, dass es beim Anwachsen der Zahl von Emittenten (Bevölkerung, Zuname der wirtschaftlichen Aktivität), trotz möglicherweise verbesserter Produktionstechnologie, zu einem Anstieg der Umweltbelastung

¹⁹ Für eine ausführlich Darstellung mit Beispielen des Erstausgabeverfahrens der freien Vergabe vgl. Endres,

Umweltökonomie S. 130 f.

²⁰ Bei einer zeitlichen Befristung ist es wichtig, dass das Bestandsschutzprinzip gewahrt wird. Das heißt unter-

nehmen müssen die Möglichkeit besitzen, Emissionszertifikate zu erwerben, welche den Betrieb einer Anlage

für die erwartete Restnutzungsdauer sichern.

²¹ Zur vollständigen Beschreibung des Mechanismus vgl. die Definition der Umweltzertifikate, S. 4 der vorlie-

genden Arbeit.

²² Das bedeutet, Emittenten mit einer hohen Umweltnutzung sind möglicherweise nicht in der Lage, hinreichend

viele Zertifikate zu erwerben und müssen eventuell Produktionseinbußen hinnehmen.

²³ Vgl. Pätzold, Umweltpolitik, o. J.

²⁴ Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 129 ff.

²⁵ Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 121.

²⁶ Vgl. Feess, Umweltökonomie, 1998, S. 122.

kommt. Eine Veränderung z. B. der Anlagenauslastung oder eine Inflation schlagen sich lediglich im Zertifikatekurs, nicht aber im Emissionsniveau nieder. 27

4. Ökonomische Effizienz

Die ökonomische Effizienz eines Instruments meint die Fähigkeit, den vorgegebenen Emissionszielwert mit minimalen volkswirtschaftlichen Kosten zu erreichen. 28

Im Gegensatz zur Pigou-Lösung, bei dem es um die Internalisierung externer Effekte geht ²⁹ , werden bei Umweltzertifikaten Nutzungsrechte für Umweltgüter festgelegt. Dieser Sachverhalt entspricht weitgehend dem Coase-Theorem. ³⁰ Coase hat darauf hingewiesen, dass handelbare Umweltrechte -egal wem sie anfänglich zugeteilt worden sind - über Verhandlungen stets in Besitz dessen gelangen, der aus ihnen den höchstmöglichen Nettoertrag erzielt. Durch den Handel mit Umweltzertifikaten wird somit eine effiziente Verwendung von Umweltressourcen garantiert. 31

Da Emittenten, unter Berücksichtigung von Nutzen und Kosten abwägen, ob sie eine Reduzierung ihrer Umweltinanspruchnahme vornehmen oder ihre Nutzung fortsetzen wollen, wird Kosteneffizienz erreicht. Dafür müssen Sie den Preis für den Erwerb von Umweltlizenzen zahlen. Verursacher, welche kostengünstiger Schadstoffe vermeiden können, als neue Umweltlizenzen zu kaufen, werden auf eine Umweltnutzung verzichten. Andere werden solange Umweltzertifikate kaufen, solange die Grenzkosten der Vermeidung noch über dem Zertifikatepreis liegen. Ein langfristiges Marktgleichgewicht ist dann erreicht, wenn sich die Vermeidungskosten aller Emittenten angeglichen haben und der Gleichgewichtspreis gerade gleich diesen Kosten ist. Diese Problematik wird in der Darst. 3 verdeutlicht.

Durch den Ausgleich der Grenzvermeidungskosten werden die stärksten Vermeidungsanstrengungen dort ausgelöst, wo die günstigsten Kostenvoraussetzungen bestehen. Dies verdeutlicht, dass Umweltschutz zu geringsten volkswirtschaftlichen Kosten möglich ist. 32

²⁷ Vgl. hierzu , Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 174 f, welcher die ökologische Treffsicherheit des Instru-

ments durch ein Beispiel verdeutlicht.

²⁸ Vgl. Bonus, Umweltlizenzen, 1995, S. 302.

²⁹ Basierend auf dem Werk von Pigou, Welfare, 1920. Nach der Pigou-Lösung wird das Pareto-Optimum dann

erreicht, wenn die Grenzschadenskosten gleich den Grenzverhinderungskosten sind. So bleiben nur pareto-irrelevante Externalitäten übrig, welche als Pigou-Steuern bezeichnet werden. Zu ausführlichen Beschreibung

des Wirkungsmechanismus der Pigou-Steuer vgl. Fritsch / Wein / Ewers, Marktversagen, S. 122 ff.

³⁰ Der optimale Abgabensatz entspricht hier nicht dem Grenzschaden im Pareto-Optimum, sondern dem Schat-

tenpreis der entsprechenden ökologischen Randbedingung. Vgl. Coase, Problem, 1960.

³¹ Vgl. Blankart, Finanzen, 2001, S. 510.

³² Vgl. Hansjürgens, Umweltlizenzen, 1999, S. 1.

Quelle: In Anlehnung an Pätzold, Umweltökonomik, o. J. Darst. 3: Die Funktionsweise von Umweltzertifikaten

5. Dynamische Anreizwirkungen

Durch die Untersuchung des Merkmals der dynamischen Anreizwirkung wird geprüftt, ob das umweltpolitische Instrument der Umweltzertifikate die Fähigkeit besitzt, umwelttechnischen Fortschritt zu induzieren. 33

Die ausgegebenen Umweltlizenzen definieren einen ökologischen Standard, welcher jedoch ohne umweltpolitische Eingriffe konstant bleibt. Damit Anreize für Emittenten bestehen, Emissionen kontinuierlich zu senken, muss eine Dynamisierung des Systems erfolgen. Einmal ausgegebene Lizenzen müssen im Zeitverlauf abgewertet werden oder die Menge der ausgegebenen Lizenzen muss jedes Jahr verringert werden. ³⁴ Zeitpunkt und Ausmaß der Abwertungen sollten zum Zwecke der Transparenz längerfristig bekannt und publiziert werden. Damit erhalten Unternehmen, für die es technisch unproblematisch ist, Anreize Emissionen schneller als rechtlich gefordert zu reduzieren und können den überschüssigen Teil an Umweltlizenzen auf dem Markt an andere Unternehmen verkaufen, bei denen die geforderte Reduzierung mit erheblichen technischen und Kostenproblemen verbunden ist. 35

Die Instrumentenanalyse hat gezeigt, dass die untersuchten Kriterien erfüllt sind. Damit wurde dargestellt, dass Umweltzertifikate ein wirksames umweltpolitisches Instrument repräsentieren. Nachfolgend gilt es zu untersuchen, wie eine praktische Ausgestaltung von Zertifikatesystemen zu erfolgen hat, damit das Instrument zur Verbesserung der globalen Umweltsituation beiträgt.

³³ Vgl. Endres, Umweltökonomie, 2000, S. 121.

³⁴ Vgl. Bonus, Umweltlizenzen, 1995, S. 302.

³⁵ Vgl. Bonus, Umweltlizenzen, 1995, S. 302.

C. Aspekte der Ausgestaltung eines internationalen Zertifikatesystems

Obwohl Ökonomen Umweltlizenzen als marktwirtschaftliche Alternative propagieren, wird dieses Instrument in der europäischen Umweltpolitik kaum angewandt. Um den internationalen Handel mit Emissionen untersuchen und beurteilen zu können, soll an dieser Stelle ein Blick auf die Umweltpolitik der USA geworfen werden, welche bereits erste Erfahrungen und Erfolge mit der Implementation eines Zertifikatesystems verbuchen konnte.

I. Erfahrungen mit dem Handel von Umweltzertifikaten in den USA

Seit 1995 ist der Handel mit SO 2 -Zertifikaten (Schwefeldioxid) Bestand des US-Programms zur Bekämpfung des sauren Regens (Acid Rain Program). Das Programm legte ab dem Jahr 2000 eine nicht zu überschreitende jährliche Obergrenze von durchschnittlich 8,95 Millionen Tonnen SO 2 fest. Veränderungen wie Marktein- oder austritte, neue Technologien und Produkte, Nachfrageschwankungen und ökonomisches Wachstum wirken sich nur auf den Zertifikatepreis aus, die Gesamtemissionsmenge bleibt konstant. Damit ist die eine wichtige Voraussetzung für die ökologische Sicherheit des Zertifikatemodells gegeben. Die Erstzuteilung von Zertifikaten wurde durch das Grandfathering-Verfahren geregelt. Eine Umweltlizenz berechtigt den Emittenten zu einer Emissionsmenge von einer Tonne SO 2 im Jahr. Der Handel mit den Zertifikaten findet innerhalb des Bundesgebietes frei statt. Der Zertifikatspreis liegt bei etwa 150 - 200 US$ je Tonne S0 2 , was in etwa den Grenzvermeidungskosten der Unternehmen entspricht. ³⁶ Eine Dynamisierung des Systems kann ebenfalls erreicht werden, indem die staatliche Behörde die Gesamtemissionsmenge jederzeit durch Rückkauf, Stilllegung oder Abwertung der Zertifikate variieren kann. 37

Dies gilt auch für den regionalen RECLAIM-Markt ³⁸ (Regional Clean Air Incentives Market) in Südkalifornien oder den NO x -Markt im Osten der USA. 39

Bezugnehmend auf die in der Instrumentenanalyse untersuchten Kriterien, können diese als erfüllt angesehen werden. Sowohl das amerikanische Acid Rain Program, als auch der RECLAIM-Markt verantwortet die ökonomische Effizienz, die ökologische Effizienz und die dynamische Anreizwirkung. Auch die erzielten Erfolge sind beachtlich. So schreitet die Entlastung der Um- ³⁶ Vgl. Pätzold, Umweltpolitik,o. J.

³⁷ Vgl. Fromm / Hansjürgens, Zertifikatemärkte, 1998, S. 150 ff.

³⁸ RECLAIM steht für regional clean air incentives market.

³⁹ Vgl. hierzu für eine ausführliche Beschreibung Tietenberg, Tradable, 1998, S. 11-31.

welt schneller voran als ursprünglich geplant und die aktuellen Zertifikatepreise haben sich weit unterhalb der ursprünglich erwarteten Werte eingependelt. Der Umweltschutz konnte damit billiger als erwartet realisiert werden. ⁴⁰ Da diese neuen Lizenzmärkte stark auf Erfahrungen der früheren Systeme beruhen, werden sie auch als Umweltlizenzsysteme der „zweiten Generation“ bezeichnet. Es konnten Lerneffekte erzielt werden, in Bezug auf die erfolgreiche Ausgestaltung eines solchen Systems. So konnte auch die Akzeptanz bei der Industrie und bei Umweltgruppen erheblich gesteigert werden. 41

II. Aktuelle Entwicklungen

Die weltweit zu beobachtenden Verhandlungen zum Emissionshandel bewegen sich im Spannungsfeld internationaler, europäischer und nationaler Politik. Nachfolgend findet eine kurze Darstellung der Bestimmungen und Ergebnisse der Konferenz von Kyoto und der Verhandlungen auf der Ebene der Europäischen Union statt. 42

1. Das Kyoto-Protokoll

Das Kyoto-Protokoll, welches im Dezember 1997 auf der dritten Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention beschlossen wurde, beinhaltet zwei grundlegende Regelungen. Einerseits verpflichteten sich die sogenannten „Annex-B“-Staaten ⁴³ bis zur Periode 2008-2012 zu einer Reduktion der Gesamtemissionsmenge von sechs Klimagasen ⁴⁴ (sog. Kyoto-Gase) um mindestens 5,2 Prozent gegenüber dem Basisjahr 1990. ⁴⁵ Die vereinbarten Werte für CO 2 -Emissionen sind in der Darst. 4 abgebildet.

⁴⁰ Vgl. Feess. Umweltökonomie, 1995, S. 76

⁴¹ Vgl. Hansjürgens, Umweltlizenzen, 1999, S. 3.

⁴² Vgl. Lafeld / Sandhövel, Emissionshandel, 2002, S. 1.

⁴³ D. H. 38 Industrieländer einschließlich Osteuropa und die ehemalige UdSSR. Vgl. Klemmer/ Hillebrand/

Bleuel, Klimaschutz, 2002, S. 3.

⁴⁴ Die erfassten Treibhausgase sind Kohlendioxid (CO 2 ), Methan (CH 4 ), Distickstoffoxid (N 2 O) sowie die drei

langlebigen Industriegase teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (HFC), perfluorierte Kohlenwasserstoffe

(PFC) und Schwefelhexafluorid (SF 6 ). Basisjahr für die Emissionsreduktionsraten ist für drei zuerst genannten

Gase 1990, für die übrigen wahlweise auch 1995

⁴⁵ Führt man eine Aufteilung der weltweiten Reduktionsverpflichtung auf die Staaten durch, bildet die EU eine

Gemeinschaft, welche sich auf CO 2 -Emissionsreduktion auf -8 Prozent verpflichtet hat. Innerhalb dieser Ziel-

gemeinschaft hat sich Deutschland zu einer Reduktion seine Emissionen von 21 Prozent bereit erklärt. Vgl.

Lafeld / Sandhövel, Klimaschutz, 2002, S. 5.

Quelle: Pätzold, Umweltpolitik, o. J. Darst. 4: Emissionsziele nach dem Kyoto-Protokoll

Auf der anderen Seite wurde laut Artikel 17 des Kyoto-Protokolls die Möglichkeit des International Emissions Trading (IET) beschlossen. Das bedeutet, dass den einzelnen Vertragsstaaten Zertifikate als sog. Assigned Amount Units (AAUs) entsprechend den unterschiedlichen Reduktionsverpflichtungen zugewiesen werden. Die Annex-B-Länder können selbst entscheiden, ob sie sich nicht genutzte Zertifikate für den Folgezeitraum gutschreiben lassen oder einen Handel mit anderen Annex-B-Länder betreiben. Das bedeutet, dass die Emissionsrechte international handelbar sind. Falls ein Staat seinen Reduktionsverpflichtungen dagegen nicht nach kommt, muss er weitere Zertifikate entsprechend der Höhe seiner Unterdeckung kaufen. Damit werden Länder mit relativ hhohen Vermeidungskosten Rechte von Ländern mit relativ niedrigen Kosten kaufen. Die Klimaschutzmaßnahmen werden sich auf diese Weise in Länder mit relativ niedrigen Kosten verlagern 46

2. Emissionshandel in der EU

Der Grundstein für einen EU-Zertifikatemarkt wurde im März 2000 gelegt, als die Europäische Kommission das Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasen in der Europäischen Union veröffentliche. Daran anschließend beschlossen Ende 2002 die EU-Umweltminister in Brüssel einen EU-weiten Emissionshandel ab 2005 einzuführen. 46 % der für den gesamten CO 2 -Ausstoss ver-antwortlichen Anlagen sollen einem Emissionsrechtehandel unterworfen werden. Der Handel

⁴⁶ Vgl. Lafeld / Sandhövel, Klimaschutz, 2002, S. 5.

erscheint aus EU-Sicht notwendig um oben dargestellten Verpflichtungen des Kyoto-Protokolls einhalten zu können.

Das System sieht vor, den Emittenten ab 2005 Emissionsrechte überwiegend kostenlos zuzuteilen. Ein Treuhänder soll für die zu Branchenpools zusammengeschlossenen Unternehmen, den Handel der Lizenzen übernehmen. Auch die Möglichkeit zur Einbeziehung von Emissionsgutschriften ist möglich. Die Bundesregierung erwartet, dass von dem EU-weiten Zertifikatesystem vor allem deutsche Unternehmen profitieren, welche schon heute größtenteils ihre Klimaverpflichtungen erfüllen. ⁴⁷ Nach Schätzungen der Europäischen Kommission sollen sich durch den Emissionshandel Kosteneinsparungen von zirka 1,3 Milliarden Euro pro Jahr ergeben. 48

III. Probleme

Trotz der durch amerikanische Zertifikatesysteme erzielten Erfolge, sind in den letzten Jahren eine Reihe von Problemen im Einsatz mit Umweltzertifikaten diskutiert wurden Sie könnten auch bei der Implementierung eines internationalen Zertifikatesystems zu Komplikationen führen. Nachfolgend erfolgt eine kurze Skizzierung der wichtigsten Punkte.

Als erster Kritikpunkt wird im Zusammenhang mit Umweltlizenzen oftmals von einer „Prostitution der Umwelt“ bzw. Vermarktung der Umwelt gesprochen. Dies wird dadurch begründet, da durch Umweltlizenzen Teile des öffentlichen Gutes Umwelt privatisiert werden. ⁴⁹ Gegner argumentieren, dass sich Unternehmen so von der Verpflichtung gegenüber der Umwelt freikaufen wollen und vom Staat eine Legitimation zur Umweltbelastung bekommen 50

Probleme mit einem Zertifikatesystem werden auch darin gesehen, dass Umweltzertifikaten zum Teil eine geringe ökologische Wirksamkeit ⁵¹ nachgesagt wird. Umweltzertifikate könnten hinter einer Politik zurückbleiben, welche den Stand der Technik vorschreibt. Des weiteren kann man festhalten, dass Lizenzen nur bei kontinuierlicher Abwertung der Emissionsberechtigung ökologisch wirksam sind. Dies könnte jedoch im politischen Willensbildungsprozess auf Durchsetzungsgrenzen stoßen. 52

⁴⁷ Vgl. Rouven / Schellenberger, Emissionshandel, 2002.

⁴⁸ Vgl. Lafeld / Sandhövel, Klimaschutz, 2002, S. 7.

⁴⁹ Vgl. Tischler, Umweltökonomie, 1994, S. 244.

⁵⁰ Vgl. Endres, Umweltzertifikate, 1994, S. 12 f.

⁵¹ Vgl. Endres, Umweltzertifikate, 1994, S. 13.

⁵² Vgl. Tischler, Umweltökonomie, 1994, S. 244.

Ein weiterer Gefahrenfaktor kann bei einem Zertifikatesystem durch die möglicherweise fehlende praktische Durchführbarkeit 53 gesehen werden. So ist es laut Kritikern in der Praxis kaum möglich einen regionalen Emissionshöchstwert festzulegen. Diese Problematik könnte sich durch die Implementierung eines internationalen Zertifikatesystems verschäfen. Wenn z. B. die bisher emittierte individuelle Schadstoffmenge als Maßstab für den zusetzenden Emissionsrahmen verwendet wird, würden Unternehmen bzw. Staaten belohnt, welche bisher am wenigsten für den Umweltschutz getan haben. In diesem Zusammenhang ergeben sich auch Probleme im Verfahren der Erstausteilung von Lizenzen. Es könnten besonders Unternehmen mit einer hohen Emissionsmenge gegenüber denjenigen bevorzugt Lizenzen erhalten, die Umweltvorsorgemaßnahmen getroffen haben. Dies würde der Verteilungsgerechtigkeit widersprechen. Falls der Staat Lizenzen verkaufen würde ergibt sich das Problem den richtigen Preis für das Gut Umwelt festzulegen. Bei einer freien Vergabe von Lizenzen fehlen dem Staat die Mittel für eine aktive Umweltpolitik. 54

Ein Problem, welches sich auch durch Umweltzertifikate ergeben könnte, bezieht sich auf eine mangelnde Wettbewerbsfähigkeit, die laut Kritikern gegeben ist. ⁵⁵ So wäre es möglich, das Unternehmen mit großen finanziellen Mitteln den Preis in die Höhe treiben könnten. Dadurch könnten Sie im Besitz der Zertifikate eine Monopolstellung erlangen. Ebenso können sich ertragstarke Branchen (z. B. die Chemie) Lizenzen leisten, während ertragsschwächere Wirtschaftszweige nicht mithalten können. In jedem Fall wird es zwei Klassen von Emittenten geben. Auf der einen Seite die Altemittenten, welche ihre Emissionsrechte umsonst bekommen und andererseits die Neuemittenten, welche die Verschmutzungsrechte von den Altemittenten abkaufen müssen. Bei voller Auslastung aller Lizenzen kann neu entstehenden Wirtschaftszweigen der Marktzugang erschwert oder sogar versperrt werden. Alle genannten Fälle hätten Strukturveränderungen und Monopolisierungstendenzen zur Folge. ⁵⁶ Auf die Problematik eines internationalen Zertifikatesystems übertragen, bedeutet dies, dass Entwicklungsländer eventuell benachteiligt würden, da ihnen die finanziellen Mittel für Umweltzertifikate fehlen. Deshalb ist es wichtig, ein gerechtes Erstausgabeverfahren zu wählen (Gratisvergabe) und Entwicklungsländer mit Subventionen zu unterstützen. Nur wenn sich eine große Anzahl von Ländern am Umweltzertifikatesyste beteiligt, kann die Umweltsituation nachfaltig verbessert werden

⁵³ Vgl. Endres, Umweltzertifikate, 1994, S. 14 ff.

⁵⁴ Vgl. Tischler, Umweltökonomie, 1994, S. 244.

⁵⁵ Vgl. Endres, Umweltzertifikate, 1994, S. 17.

⁵⁶ Vgl. Tischler, Umweltökonomie, 1994 S. 245.

Als letzter Punkt soll der erhebliche Kostenaufwand, durch den das umweltpolitische Instrument der Lizenzen gekennzeichnet ist, diskutiert werden. So entstehen für den Staat Kosten der Überwachung, denn eine große Zahl von Emittenten muss auf die Einhaltung erworbener Emissionsmengen kontrolliert werden. Daneben muss eine Kontrolle der potentiellen Emittenten ohne Lizenz erfolgen. Diesem erheblichen technischen und bürokratischen Kosten stehen z. B. bei der kostenfreien Erstausgabe keine entsprechenden Einnahmen gegenüber. ⁵⁷ Im Zusammenhang mit der Fragestellung und der Kreation eines internationalen Zertifikatesystems bietet sich die Schaffung einer zentralen internationalen Institution an. Dies würde die Transparenz erhöhen. Während die Messung der Emissionen für jedes Land durchaus möglich sein dürfte, gibt es keine Sanktionsmöglichkeiten gegen einzelne Staaten, da der Beitritt zu einem internationalen Klimaabkommen freiwillig ist. ⁵⁸ Durch die nichtteilnehmenden Staaten taucht ein Freifahrerproblem auf.

⁵⁷ Vgl. Tischler, Umweltökonomie, 1994, S. 245.

⁵⁸ Vgl. Rahmeyer, Klimaschutz, o. J.

D. Fazit

Die vorliegende Arbeit zeigte, dass die derzeitige ökologische Situation ein rasches umweltpolitisches Handeln dringend notwendig macht. Gefordert wird eine globale Politik der Nachhaltigkeit. Ohne aktives Gegensteuern kommt es im Verlauf dieses Jahrhunderts zu einem mittleren globalen Temperaturanstieg zwischen 1,4 und 5,8 °C, der z. B. zu einer Anhebung des Meeresspiegels und zu einer Verschiebung der Klimazonen mit gravierenden Auswirkungen führen würde.

Im theoretischen Teil konnte gezeigt werden, dass Umweltzertifikate die geforderten Kriterien ökologische Treffsicherheit, ökonomische Effizienz und dynamische Anreizwirkung erfüllen und somit ein geeignetes Instrument zu Lösung globaler Umweltzertifikate darstellen sollten. Vor allem die Erfahrungen des Klimaschutzes in den USA haben bewiesen, dass Umweltzertifikate erhebliche Vorteile aufweisen. Hier konnten umweltpolitische Ziele einerseits mit geringeren Kosten und andererseits in einer schnelleren Zeit erreicht werden.

Jedoch müssen auch die aufgezeigten Probleme und Gefahren beachtet werden. So ist z. B. die Gestaltung der Erstvergabe der Lizenzen auf einzelne Länder bzw. Ländergruppen für die politische Durchsetzbarkeit ausschlaggebend. Nur mit der Gratisvergabe kann auf internationaler Ebene Gerechtigkeit erreicht werden. ⁵⁹ Es müssen Anreize für die Teilnahme am CO 2 -Zertifikatesystem geboten werden, denn eine große Zahl an Teilnehmerländern verbessert sowohl die ökologische Treffsicherheit und die ökologische Effizienz, als auch die Funktionsfähigkeit des Lizenzmarktes.

Durch das Kyoto-Protokoll wurde der Grundstein für einen internationalen Zertifikatehandel ab 2008 gelegt. Große Hoffnungen und Erwartungen knüpfen sich auch an das 2005 geplante EU-weite Zertifikatesystem. Auch wenn es sich erst mit der Zeit zeigen wird, ob durch Umweltzertifikate globale Umweltprobleme lösbar sind und ob sich Komplikationen z. B. bei der Kontrolle der Emissionsminderung oder bei der Durchführung von Sanktionen ergeben werden, für den globalen Umweltschutz ist ein internationales System mit Schönheitsfehlern immer noch besser als gar keines.

⁵⁹ Vgl. Rahmeyer, Klimaschutz, o. J.

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