Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis.......................................................................................................................   II

Literaturverzeichnis   III

Abk  ürzungsverzeichnis.  VI

Hauptteil   1

Einleitung   1

I.  Überblick.  2

1.  Gemeinschaftsrechtliche Regelungsstrukturen  2

a.  Politisch-institutioneller Kontext.  2

b.  Konsequenzen für Legitimation und Transparenz  3

2.  Entwicklung des Transparenzgrundsatzes.  3

3.  Wesentliche Inhalte der Transparenzverordnung  5

a.  Anspruchsberechtigte.  5

b.  Anspruchsverpflichtete  6

c.  Anspruchsgegenstand  6

d.  Ausnahmeregelungen.  7

aa.  Absolute Gründe  8

bb.  Relative Gründe.  8

cc.  Interne Dokumente  8

dd.  Dokumente Dritter  9

e.  Antragsverfahren  9

II.  Hintergründe zur Gesetzesentstehung  10

1.  Mitentscheidungsverfahren  11

2.  Verfahrensablauf bei der Transparenzverordnung  12

3.  Interessenskollisionen beim Gesetzesentwurf  13

a.  Anwendungsbereich des Zugangsrechts.  13

b.  Dokumentenbegriff  14

c.  Verfahrensbestimmungen  16

d.  Ausnahmeregelungen.  17

e.  Zusammenfassung.  18

4.  Offene Fragen  18

III.  Bedeutung der Transparenzverordnung.  19

IV.  Ausblick  20

II

Literaturverzeichnis

BERGMANN, JAN / LENZ, CHRISTOFER

Der Amsterdamer Vertrag

Eine Kommentierung der Neuerungen des EU- und EG-Vertrages Köln 1998

(zitiert als: Bearbeiter in: Bergmann/Lenz).

BOCK, YVES

Ein Sieg für die Transparenz?

Die neue Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der EU In: DÖV 2002, S. 556 ff. (zitiert als: Bock in: DÖV 2002).

BORCHARDT, KLAUS-DIETER

Das ABC des Gemeinschaftsrechts

5. Ausgabe Luxemburg 1999 (zitiert als: Borchardt).

CALLIESS, CHRISTIAN / RUFFERT, MATTHIAS

Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der

Europäischen Gemeinschaft

2. Auflage Neuwied 2002

(zitiert als: Bearbeiter in: Calliess/Ruffert).

CASTENHOLZ, FRANK

Die EU-Transparenzverordnung: Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten Tagung der Europäischen Rechtsakademie 12./13. 7. 2001 In: EWS 2001, S. 530 ff. (zitiert als: Castenholz in: EWS 2001).

FEIK, RUDOLF

Zugang zu EU-Dokumenten: Demokratie durch Transparenz Wien 2002 (zitiert als: Feik).

III

HEITSCH, CHRISTIAN

Die Verordnung über den Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane im Lichte des

Transparenzprinzips

In: Schriften zum Europäischen Recht, Band 94 (2003) (zitiert als: Heitsch).

LENZ, CARL OTTO (HRSG.) / BORCHARDT, KLAUS DIETER

Kommentar zu dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften 2. Auflage Köln 1999

(zitiert als: Bearbeiter in: Lenz/Borchardt).

MEYER, JÜRGEN (HRSG.)

Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union Baden-Baden 2003 (zitiert als: Bearbeiter in: Meyer).

PARTSCH, CHRISTOPH

Die neue Transparenzverordnung (EG) Nr. 1049/2001 In: NJW 2001, S. 3154 ff. (zitiert als: Partsch in: NJW 2001).

RÖGER, RALF

Ein neuer Informationsanspruch auf europäischer Ebene

Der Verhaltenskodex vom 6. Dezember 1993 für den Zugang der Öffentlichkeit zu Kommis-

sions- und Ratsdokumenten In: DVBl 1994, S. 1182 ff. (zitiert als: Röger in: DVBl. 1994).

SCHWARZE, JÜRGEN (HRSG.)

EU-Kommentar Baden-Baden 2000 (zitiert als: Bearbeiter in: Schwarze).

WÄGENBAUR, BERTRAND

Der Zugang zu EU-Dokumenten - Transparenz zum Anfassen In: EuZW 2001, S. 680 ff. (zitiert als: Wägenbaur in: EuZW 2001).

IV

WINTER, JAN / CURTIN, DEIDRE / KELLERMANN, ALFRED / DE WITTE, BRUNO Reforming the Treaty on European Union The Legal Debate Den Haag 1996

(zitiert als: Bearbeiter in: Reforming the Treaty).

WÖLKER, ULRICH

Transparenz in der Europäischen Union - Zugang zu den Dokumenten der europäischen Insti-tutionen

Vorträge und Diskussionsbeiträge auf dem 1. Speyerer Europa-Forum In: Schriften zum Europäischen Recht, Band 76 (2001) Verwaltung in der Europäischen Union, S. 103 ff. (zitiert als: Wölker in: EuR 76).

V

Abkürzungsverzeichnis

ABl.EG Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

Abs. Absatz

AdR Ausschuss der Regionen

Anm. Anmerkung

AV Amsterdamer Vertrag

bzw. beziehungsweise

DÖV Die öffentliche Verwaltung

DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt

EG Europäische Gemeinschaften

EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (26.02.2001)

EP Europäisches Parlament

EuG Europäisches Gericht 1. Instanz

EuGH Europäischer Gerichtshof

EU Europäische Union

EUV Vertrag über die Europäische Union (26.02.2001)

EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

EWS Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht

ff. folgende

GOEP Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments

Hrsg. Herausgeber

i.d.R. in der Regel

i.S.d. im Sinne des

i.V.m. in Verbindung mit

NJW Neue Juristische Wochenschrift

PE Dokumente des Europäischen Parlaments (Parlement européen)

Rdn. Randnummer

RH Europäischer Rechnungshof

Slg. Sammlung der Rechtsprechung des EuGH und des EuG

sog. so genannte

UAbs. Unterabsatz

vgl. vergleiche

VO Verordnung

WSA Wirtschafts- und Sozialausschuss

VI

Hauptteil

"It is foolish an historically false to suppose that an informed and enlightened citizenry has nothing to do with democracy." 1

Einleitung

Bereits seit der Gründung der ersten europäischen Gemeinschaft - der EGKS - im Jahre 1952 sieht sich der Bürger nicht mehr nur seinem Staat, sondern nunmehr auch direkt einer supranationalen Organisation gegenüber. Entscheidungen fallen keineswegs nur noch national, vielmehr ist eine Vielzahl von Kompetenzen auf die europäische Ebene verlagert worden. Ähnlich der Arbeit der Exekutiv- und Legislativorgane innerhalb eines Nationalstaates nehmen auch die EG Entscheidungen vor, die sich zumindest mittelbar auf den Bürger auswirken und demnach zwangsläufig sein Verlangen nach Öffentlichkeit des behördlichen Handelns tangieren. Ein Interessenkonflikt war somit auch hier von vornherein vorprogrammiert. Gegenüber standen sich die Forderung nach mehr Publizität bzw. Transparenz der Gemeinschaftsdokumente und das Geheimhaltungsinteresse der beteiligten Staaten und Gemeinschaftsorgane.

Eben jene Diskrepanz erkannten auch die europäischen Akteure der letzten Jahre. Insbesondere angetrieben von einer sehr bürgerfreundlichen Rechtsprechung des EuG verpflichteten sich die Organe der EG zu einer stärkeren Publizität ihrer Dokumente. Dieser Trend zu mehr Transparenz gipfelte schließlich in der EG-Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten des europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission. ² Sie stellt den erstmaligen Versuch dar, dem EU-Bürger eine verbindliche Anspruchsgrundlage für sein Recht auf Transparenz zu schaffen. Diese Transparenz hat sehr viele Aspekte, die aber ganz überwiegend doch von eher politischem als juristischem Interesse sind. ³ Im Folgenden soll sich diese Arbeit daher mit der Frage beschäftigen, inwiefern die beteiligten Akteure Einfluss bei der Entstehung dieses Gesetzes nahmen und welchen Erfolg sie bei der Durchsetzung ihrer Interessen zu verzeichnen hatten. Insbesondere wird dabei auf die einzelnen Strategien und Streitpunkte einzugehen sein. Erklärtes Ziel ist es somit, vor dem Hintergrund der unterschiedlichen ideologischen Zusammenhänge einen Blick sowohl auf den derzeitigen Disput als auch auf die künftige demokratische Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften zu werfen.

¹ CURTIN in: Reforming the Treaty, S. 95.

^{2 ABl.EG 2001 Nr. L 145, 43 ff. 3} WÖLKER in: EuR 76 , 103 [103].

1

I. Überblick

Um die Motive der beteiligten Akteure nachvollziehbar zu machen, ist zunächst eine Auseinandersetzung mit der Entstehungsgeschichte als auch mit den gemeinschaftsrechtlichen Strukturvorgaben sowie wesentlichen Inhalten der Transparenzverordnung erforderlich. Erst in diesem Zusammenhang wird deutlich, wer überhaupt beteiligter Akteur ist und welchen Interessen er in seiner Partizipation folgt.

1. Gemeinschaftsrechtliche Regelungsstrukturen

a. Politisch-institutioneller Kontext

Zuerst ist auf den politisch-institutionellen Kontext einzugehen. Dies vor allem deshalb, um die Verordnung hinsichtlich ihrer Bedeutung und Konfliktlage verstehen zu können. Nur hierdurch lässt sich überhaupt erst verdeutlichen, welche gegenteiligen Interessen sie widerspiegelt.

Gegenstand der Transparenzverordnung ist die Schaffung und inhaltliche Ausgestaltung eines Informationszugangsanspruchs der europäischen Bürger gegenüber den Institutionen der Gemeinschaft. ⁴ Vorrangig geht es somit um die den Rechtsakten der Gesetzge-bungsorgane zugrundeliegenden Dokumente. Hinsichtlich des institutionellen Kontexts könnte man daher schnell zur Annahme des klassischen Verhältnisses Bürger-Staat kommen. Allerdings ist fraglich, ob sich die behördliche Ebene der Gemeinschaften tatsächlich so einfältig erfassen lässt. Denn auf dieser befinden sich nun im Wesentlichen drei Organe, die in ihrer institutionellen Zusammensetzung und Funktion unterschiedlicher kaum sein könnten.

Zunächst fällt der Rat auf, welcher neben seinen Exekutivaufgaben vor allem als Gesetzgeber auftritt. Die Besonderheit besteht allerdings darin, dass seine Mitglieder durchweg Abgesandte der Exekutive aus den einzelnen Mitgliedstaaten sind und ihn somit gewiss zu einem sehr heterogenen Organ machen. ⁵ Daneben steht das Parlament in seiner Funktion als Mitgesetzgeber und Kontrollorgan. Im Gegensatz zum Rat konstituiert es sich über Direktwahlen und weist daher eine erheblich kürzere demokratische Legitimationskette auf. Beiden Organen gegenüber steht die Kommission, welche als Initiativgeber und Schlichter mit in den Gesetzgebungsprozess der Gemeinschaften eingebunden ist. Sie setzt sich aus den von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Kommissaren und ihren zahlreichen Mitarbeitern zusammen. Anders als die Mitglieder von Rat und Parlament sollen diese aber ausschließlich europäische Interessen vertreten und

⁴ CARSTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [531].

⁵ CURTIN in: Reforming the Treaty, S. 97.

2

gerade nicht als Abgesandte ihres Herkunftslandes auftreten. ⁶ Es zeigt sich demnach schon hier, dass für die Beurteilung der Konfliktlage keinesfalls von völlig übereinstimmenden Interessen der Hauptrechtsetzungsorgane auszugehen ist. Vielmehr wird ein genauerer Blick auf die Akteure zeigen, dass sich auf europäischer Ebene mehr als die beiden üblichen Gegenspieler Bürger-Staat gegenüberstehen.

b. Konsequenzen für Legitimation und Transparenz

Die Beteiligung der drei Organe sorgt für die Ausbildung eines funktionell-regulatorischen Modells auf Gemeinschaftsebene. Dafür bedarf es eines Systems gegenseitiger Hemmung und Kontrolle der Machtausübung. Gleichzeitig zeichnet sich die Union jedoch auch dadurch aus, dass sie zur Bewältigung ihrer zahlreichen Regulierungsaufgaben supranationale Organe schafft, die institutionell immer unabhängiger agieren. Charakteristisch ist somit, dass es für die Legitimation der Gemeinschaftsorgane einer verstärkten Rückkopplung an die nationalen Parlamente bedarf, diese aber durch deren institutionelle Autonomie gerade erschwert wird. Daher müssen die Organe ihre Legitimation nunmehr vermehrt aus anderen Quellen beziehen. Insofern kommt dem Zugang zu den Gemeinschaftsdokumenten erhebliche Bedeutung zu. Denn aufgrund der begrenzten Legitimationsleistung der nationalen Parlamente kommt es zunehmend darauf an, die von den Tätigkeiten der Gemeinschaftsorgane betroffenen Institutionen zumindest ergänzend am Entscheidungsprozess der Union zu beteiligen. ⁷ Insbesondere ein allgemeines Aktenzugangsrecht der Fachöffentlichkeit kann verhindern, dass die Entscheidungen systematisch zugunsten der mächtigsten und bestorganisierten Interessen ausgehen. Aus diesem Grund ist die Forderung nach Transparenz also keineswegs ein rein symbolischer Akt, sondern für die Akteure innerhalb der Europäischen Union ein durchaus geeignetes Mittel, dem immer wieder aufkommenden Vorwurf vom Demokratiedefizit entgegenwirken zu können.

2. Entwicklung des Transparenzgrundsatzes

Als die Kommission im Januar 2000 ihren Verordnungsvorschlag verabschiedete, ging diesem schon eine langjährige Debatte unter den europäischen Institutionen und nicht zuletzt auch unter den einzelnen Mitgliedstaaten voraus. ⁸ Bereits 1988 beschloss das Europäische Parlament, dass das Informationsrecht zu den Grundfreiheiten der europäischen Bürger gehöre und als solches von der EWG anerkannt werden sollte. ⁹ Dieser

⁶ OPPERMANN, Rdn. 332.

^{7 HEITSCH, S. 57. 8 WÖLKER in: EuR 76, 103 [103]. 9} ABl.EG 1988 Nr. C 49, 175 ff.

3

Forderung wurde damals allerdings noch keineswegs in dem Umfang gefolgt. Vielmehr entstand zunächst erst das lediglich bereichsspezifische Einsichtsrecht für Umweltin-formationen. Rechtliche Grundlage dieser richtungsweisenden Entscheidung des europäischen Gesetzgebers war eine Richtlinie des Rates aus dem Jahr 1990. ¹⁰ Eine Ausweitung auf ein allgemeines Akteneinsichtsrecht erfolgte jedoch schon wenig später. Bereits im Jahr 1992 nämlich führte die EG mit der Erklärung Nr. 17 im Anhang der Schlussakte des Vertrags von Maastricht das Recht auf Zugang zu Informationen ein. ¹¹ Dort schon heißt es: „Die Konferenz ist der Auffassung, dass die Transparenz des Beschlussverfahrens den demokratischen Charakter der Organe und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt.“ Diese Erklärung kann durchaus als ein wegweisender Ansatz zur Schaffung eines umfassenden Informationsfreiheitsrechts ver-standen werden. ¹² Denn weiterhin empfiehlt die Konferenz darin, „dass die Kommission dem Rat spätestens 1993 einen Bericht über die Maßnahmen vorlegt, mit denen die den Organen vorliegenden Informationen der Öffentlichkeit besser zugänglich gemacht werden sollen.“ 13

Diese erstmals primärrechtlich verankerte Forderung nach Transparenz wurde in der Folge noch mehrmals bekräftigt ¹⁴ und führte auf der Grundlage entsprechender Vorarbeiten der Kommission ¹⁵ schon im darauf folgenden Jahr zum Erlass des sog. Verhaltenskodexes. In dieser freiwilligen Verhaltensregel verpflichteten sich Rat und Kommission, mittels weiterer Durchführungsbeschlüsse den Zugang der Bürger zu ihren Dokumenten zu regeln. ¹⁶ Dessen Prinzipien wurden dann durch die nachfolgenden Beschlüsse von Rat ¹⁷ und Kommission ¹⁸ bis 1994 in rechtverbindliche Form gegossen. Diesem Beispiel folgten insbesondere auf Druck des europäischen Bürgerbeauftragten schließlich auch das Europäische Parlament sowie weitere Einrichtungen der Gemeinschaften. 19

Aufgrund formeller sowie sachlicher Bedenken sollten diese auf Grundlage des organinternen Geschäftsordnungsrechts gefassten Beschlüsse aber bald durch einen echten primärrechtlichen Zugangsangsanspruch abgelöst werden. ²⁰ Durch den Amsterdamer Vertrag schuf man infolgedessen mit einer Änderung des EU-Vertrags eine erste ver- ¹⁰ ABl.EG1990 Nr. L 158, 56 ff.; PARTSCH in: NJW 2001, 3154 [3154].

^{11 CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [530]; MAGIERA in: MEYER Art. 42, Rdn. 1. 12 LENZ in: BERGMANN/LENZ, S. 217; STUMPF in: SCHWARZE Art. 255, Rdn. 2. 13} ABl.EG 1992 Nr. C 191, 101 ff.

^{14 Vgl. insbesondere die Erklärungen bzw. Schlussfolgerungen der Europäischen Räte von Birmingham und Edinburgh: Bull.EG 0/1992, 9 und 12/1992, 7. 15} ABl.EG 1993 Nr. C 166, 4 ff.

^{16 ABl.EG 1993 Nr. L 340, 41 ff.; CARSTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [531]; RÖGER in: DVBl 1994, 1182 [1182]. 17 ABl.EG 1993 Nr. L 340, 43 ff. 18} ABl.EG 1994 Nr. L 46, 58 ff.

^{19 ABl.EG 1997 Nr. L 263, 27 ff. (EP); ABl.EG 1997 Nr. L 339, 18 ff. (WSA); ABl.EG Nr. L 351, 70 ff. (AdR). ABl.EG Nr. C 295, 1 ff. (RH).; WÖLKER in: EuR 76, 103 [104]. 20} HEITSCH, S. 11; HETMEIER in: LENZ/BORCHARDT Art. 255, Rdn. 9.

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tragliche Rechtsgrundlage des Transparenzgebots, indem als neue Handlungsmaxime der EU in Art. 1 II EUV das Prinzip der offenen Rechtsfindung eingefügt wurde. ²¹ So sieht dieser nun vor, dass die Entscheidungen künftig "möglichst offen und bürgernah getroffen werden".

Zugleich wurde Art. 255 EGV eingeführt, welcher dieses Prinzip durch die Schaffung einer eigenen Anspruchsgrundlage konkretisiert und zudem einen Rechtsetzungsauftrag für die weitere Ausgestaltung beinhaltet. Dieser bildet somit gewissermaßen die Rechtsgrundlage für den Erlass der VO 1049/2001.

Vor dem Hintergrund dieser langjährigen Rechtsentwicklung kam es dann zur Verabschiedung der Transparenzverordnung. Sämtliche Inhalte, Auslegungsalternativen und Interessen sind daher im Lichte der vorangegangenen Debatte zu betrachten.

3. Wesentliche Inhalte der Transparenzverordnung

Wie bereits dargestellt, konkretisiert die VO 1049/2001 den Art. 255 EGV. Allerdings ist diese Konkretisierung insofern nicht erschöpfend, als der Rechtsetzungsauftrag aus Art. 255 III EGV über die Sonderbestimmungen in den Geschäftsordnungen nicht ausreichend erfüllt wurde. ²² Bei genauerem Hinsehen erkennt man nämlich, dass es sich gem. dem 12. Erwägungsgrund lediglich um Durchführungsvorschriften handelt und eine abschließende Bewertung der Verordnung daher nur im Zusammenhang mit den Neuerungen in den Geschäftsordnungen erfolgen kann. Für eine überblicksartige Darstellung der wichtigsten Inhalte sollte das Heranziehen der Verordnung aber völlig ausreichen.

Im Wesentlichen nimmt sie den Wortlaut des Art. 255 I EGV nochmals auf und erläutert damit seine Bestimmungen hinsichtlich der Anspruchsberechtigten, der Anspruchsverpflichteten sowie des Anspruchsgegenstands. ²³ Daneben beinhaltet sie insbesondere die Ausgestaltung der Ausnahmereglungen und des Antragsverfahrens, deren Regelungen durch das Primärrecht nicht vorgegeben war. ²⁴ Zweck der Verordnung ist es nach ihrem Art. 1, die Grundsätze und Bedingungen sowie die auf Grund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten von Rat, Parlament und Kommission festzulegen.

a. Anspruchsberechtigte

Als eine entscheidende Veränderung gegenüber der bisherigen Rechtslage wurde der

²¹ LENZ in: BERGMANN/LENZ, S. 219; WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [680].

^{22 WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [681]. 23 CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [532]. 24} Kritisch dazu HEITSCH, S. 12.

5

Kreis der Anspruchsberechtigten erweitert. Waren nach dem zweiten Verhaltenskodex von 1995 nur die Bürger der EU zugangsberechtigt, wird nunmehr auch natürlichen sowie juristischen Personen mit Sitz in einem Mitgliedstaat das Informationszugangsrecht eingeräumt. ²⁵ Zugleich kann nach Art. 2 II VO Zugang - abhängig vom Ermessen der Organe - auch für all jene mit Sitz außerhalb der EU gewährt werden.

b. Anspruchsverpflichtete

Demgegenüber stehen die zur Gewährung des Zugangs verpflichteten Stellen der Gemeinschaften. Nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 255 I EGV beschränkt sich der Kreis der zur Offenlegung der Dokumente verpflichteten Organe auf Kommission, Rat und Parlament. Unklar war immer, welche Unterorgane in den Anwendungsbereich des Dokumentenzugangsrechts fallen. Zwar bestimmt der 8. Erwägungsgrund der Verordnung nunmehr, dass "alle von den Organen geschaffenen Einrichtungen die in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze anwenden" sollten. Allerdings wird man diesem vorangestellten Anliegen kaum verbindlichen Charakter beimessen können, so dass es diesbezüglich nach wie vor an einer Klarstellung des Organbegriffs fehlt. ²⁶ Dieses Defizit wird sich jedoch kaum an der Verordnung festmachen lassen. Vielmehr kann auch sie nur ausfüllen, was der Rechtsetzungsauftrag des Art. 255 EGV zulässt. Insofern stellt die im 8. Erwägungsgrund enthaltene Aufforderung noch die größtmögliche Ausdehnung des Adressatenkreises dar. 27

Hinzu kam jedoch eine Neuregelung hinsichtlich der Kooperation der Mitgliedstaaten. Nach Art. 5 der Verordnung sind diese nämlich neuerdings zur Mithilfe verpflichtet, wenn diesen ein Antrag betreffend ein Dokument eines EG-Organs zugeht. Diese Konsultations- bzw. Überweisungspflichten der Mitgliedstaaten ergeben sich nicht zuletzt auch aus dem im 15. Erwägungsgrund manifestierten Loyalitätsprinzip. ²⁸ Es lässt sich daher ebenso für den Adressatenkreis des Informationszugangsrechts eine Erweiterung gegenüber dem zweiten Verhaltenskodex feststellen.

c. Anspruchsgegenstand

Als weiteres Merkmal für die Beurteilung des Transparenzprinzips kommt es entscheidend auf den Gegenstand des Zugangsrechts an. Hier lässt sich dem Gemeinschaftsgesetzgeber eine erfreulich weite Definition entnehmen. ²⁹ Zwar spricht der Art. 255 I EGV zunächst nur von "Dokumenten", jedoch wird dieser deskriptive Begriff in der VO sehr

²⁵ PARTSCH in: NJW 2002, 3154 [3156].

^{26 WÖLKER in: EuR 76, 103 [106]; DÖV 2002, 556 [561]; WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [682]. 27} Dazu näher FEIK, S. 285.

^{28 BOCK in: DÖV 2002, 556 [557]; PARTSCH in: NJW 2001, 3154 [3156]. 29} So WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [682]; im Ergebnis wohl auch HEITSCH, S. 64 ff.

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umfangreich ausgefüllt. So stellt Art. 3 lit. a klar, dass alle "Inhalte unabhängig von der Form des Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich des Organs betreffen" als Dokumente im Sinne der VO zu verstehen und damit grundsätzlich zugangsfähig sind. Damit entspricht diese Definition in etwa Art. 2 III der Aarhus-Konvention, die auf internationaler Ebene das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen regelt. Sie geht aber deutlich über das hinaus, was nach den bisherigen organinternen Regelungen als Dokument galt. 30

Hinzu kommt die Erklärung in Art. 2 III VO, welche insbesondere den mit Art. 255 EGV kaum zu vereinbarenden Hinweis auf den Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Organs zu relativieren versucht. ³¹ Danach gilt die Transparenzverordnung ausdrücklich auch für Dokumente "aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind oder sich in seinem Besitz befinden." Somit findet zugleich nicht nur eine Erweiterung auf die Dokumente Dritter statt ³² , sondern nunmehr werden auch die Unionsakte aus den nicht vergemeinschafteten Bereichen GASP und PJZS erfasst ³³ ; zumindest soweit die drei Organe in der zweiten und dritten Säule tätig werden.

Sondervorschriften sollen darüber hinaus nur für die von Art. 9 der Verordnung genannten "sensiblen Dokumente" gelten. ³⁴ Als solche werden gemäß der Legaldefinition all diejenigen Dokumente verstanden, "die zum Schutz grundlegender Interessen der Europäischen Union oder eines oder mehrerer Mitgliedstaaten in den in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) genannten Bereichen, insbesondere öffentliche Sicherheit, Verteidigung und militärische Belange, als "TRÈS SECRET/TOP SECRET“, "SECRET“ oder "CONFIDENTIEL" eingestuft sind."

d. Ausnahmeregelungen

Neben den Sondervorschriften für sensible Dokumente wird die weite Regelung des Zugangsanspruchs insbesondere durch die zahlreichen Ausnahmeregelungen des Art. 4 - praktisch die längste Vorschrift der Verordnung - eingeschränkt. Rechtsgrundlage dieser Ausschlusstatbestände ist der in Art. 255 II EGV neben der Ausformung des Zugangsanspruchs formulierte Auftrag, die "aufgrund öffentlicher und privater Interessen geltenden Einschränkungen" festzulegen. Dem Art. 4 liegt der schon bisher prägende Gedanke zu Grunde, dass das Zugangsrecht des Einzelnen dort seine Grenze findet, wo

³⁰ FEIK, S. 286.

^{31 WEGENER in: CALLIESS/RUFFERT Art. 255, Rdn. 11. 32} Vgl. 10. Erwägungsgrund VO (EG) Nr. 1049/2001.

^{33 Vgl. Art. 28 I EUV, Art. 41 I EUV sowie 7. Erwägungsgrund VO (EG) Nr. 1049/2001. 34} BOCK in: DÖV 2002, 556 [558].

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das legitime öffentliche oder private Interesse an Geheimhaltung beginnt. Diese Schranke in Frage zustellen, würde geradewegs die Existenz von Rechten Dritter negieren. Allerdings muss eine dem Transparenzgedanken dienende Rechtsordnung die Ausnahmen so kurz wie möglich fassen und so restriktiv wie möglich anwenden. ³⁵ Hinsichtlich dieser unterscheidet die Verordnung nun zwischen absoluten und relativen Gründen, die eine Verweigerung des Zugangs zugleich erfordern und rechfertigen. ³⁶ Daneben legen die Absätze 3 und 4 weitere Ausnahmen fest.

aa. Absolute Gründe

Zunächst werden in Art. 4 I die zwingenden Hinderungsgründe aufgezählt - also solche, die bei einer Beeinträchtigung des jeweiligen Interesses immer eine Verweigerung des Dokumentenzugangs erfordern. Das hierbei geltende zwingende Ausschlusserfordernis fußt auf der Erkenntnis, dass die genannten Interessen von derart überragender Bedeutung sind, dass sie vor jedem Zugang durch Dritte zu schützen sind, unabhängig davon wie groß deren Verlangen nach einer Veröffentlichung auch sein mag. ³⁷ Zu diesen absoluten Gründen zählen der Schutz der öffentlichen Sicherheit (Abs. 1 lit. a) sowie der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen (Abs. 1 lit. b). Dabei verdeutlicht letztgenannter Grund insbesondere, dass der durch Art. 8 der Grundrechtecharta erneut unterstrichene Datenschutz auch im Zuge der Öffnung der Gemeinschaftsarbeit nicht vernachlässigt werden soll. 38

bb. Relative Gründe

Daneben nennt Art. 4 in Abs. 2 solche Interessen, bei deren Beeinträchtigung es für die Verweigerung des Zugangs auf die Abwägung gegen das überwiegende öffentliche Interesse ankommen soll. Aufgezählt wird der Schutz des geschäftlichen Interesses Dritter, der Schutz von Gerichtsverfahren und Rechtsberatung sowie von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten.

cc. Interne Dokumente

Letztendlich wird man auch die Ausnahmeregelung für die internen Dokumente in Art. 4 III als relativen Ausschlussgrund bezeichnen können. ³⁹ Anders als bei den in Abs. 2 genannten Gründen wird die Ablehnung hier aber an den Status des Dokuments geknüpft. Es ist danach erforderlich, dass das jeweilige Dokument eine Angelegenheit

³⁵ FEIK, S. 288.

^{36 CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [532]. 37 WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [682]. 38} Vgl. MAGIERA in: MEYER Art. 42, Rdn. 12.

³⁹ CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [532]; WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [683].

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betrifft, in der von den Organen noch kein Beschluss gefasst worden ist. Allerdings wird auch nicht jedes Internum gleich eine Verweigerung des Zugangs erfordern. Vielmehr ist entscheidend, "dass die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde". Somit wird klar, dass der Hinderungs-grund für interne Dokumente ohne Stellungnahme entfällt, sobald die Beschlussfassung erfolgt ist.

Davon zu unterscheiden sind die internen Dokumente mit Stellungnahme, für welche der 2. UAbs. des Art. 4 III gelten soll. Hiernach kann die Veröffentlichung noch nach der Beschlussfassung verweigert werden. Freilich gilt auch für dieses relative Zugangshindernis die Schranken-Schranke des überwiegenden öffentlichen Interesses. 40

dd. Dokumente Dritter

Wie bereits dargestellt, wurden durch die weite Begriffsdefinition die Dokumente Dritter nicht generell aus dem Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen. Anders als bei der sog. Autorenregel des Verhaltenskodex von 1993, wo sich der Antragsteller noch direkt an den Dritten wenden musste, wurde für die im Besitz der Organe befindlichen Dokumente Dritter ein Ausnahmetatbestand erforderlich. ⁴¹ Hierfür legte man schließlich die Absätze 4 und 5 des Art. 4 VO an. So sieht Art. 4 IV eine Konsultationspflicht des Organs vor, um gemeinsam mit dem Dritten das Vorliegen von absoluten oder relativen Hinderungsgründen zu beurteilen. Die entscheidende Neuerung ist, dass fremde Urheberschaft nunmehr keinen absoluten Einsichtsverweigerungsgrund darstellen soll.

Jedoch wurde mit Art. 4 V eine Art privilegierende Sonderregel für den Fall eingeführt, dass das fremde Dokument im Besitz des Organs von einem Mitgliedsstaat stammt. ⁴² Hiernach ist es dem betroffenen Land möglich, die Verbreitung des Dokuments von seiner vorherigen Zustimmung abhängig zu machen. Eine ähnliche Ausnahmeregel gilt nach Art. 9 III VO ebenso für diejenigen Dokumente Dritter, die als sensibel eingestuft werden. Auch hier bedarf es der Zustimmung des Urhebers.

e. Antragsverfahren

Auch mangels anderslautender Vorgaben des Art. 255 EGV hat der bisherige zweistufige Verfahrensablauf kaum Änderungen erfahren. Der wesentliche Unterschied zur bisherigen Kodifizierung ist jedoch die erhebliche zeitliche Straffung des Verfahrens. Waren bislang durchaus Fristen von einem Monat üblich, verpflichtet nunmehr Art. 7 I 1

⁴⁰ PARTSCH in: NJW 2001, 3154 [3157].

^{41 FEIK, S. 293; BOCK in: DÖV 2002, 556 [558]. 42} HEITSCH, S. 67; CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [532].

9

die EU-Behörden zur "unverzüglichen" Bearbeitung der eingereichten "Erstanträge". Um den Organen aber keinen Spielraum bei der Interpretation dieser Verfahrensmaxime zu lassen, wird diese Zeitspanne mit maximal 15 Arbeitstagen definiert. ⁴³ Diese angemessen kurze Frist kann nach Art. 7 III nur in Ausnahmefällen bei besonders umfangreichen Dokumenten um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden. Hierfür ist aber bereits innerhalb der ersten 15 Tage die Information des Antragstellers erforderlich. ⁴⁴ Gemäß Art. 6 I ist der Antrag hinreichend präzise und schriftlich zu formulieren, bedarf jedoch weiterhin keiner Begründung. Wird dem Antrag stattgegeben, erfolgt der Zugang zu den Dokumenten gemäß Art. 10 I entsprechend dem Wunsch des Antragstellers entweder durch Einsichtnahme vor Ort, durch Bereitstellung einer Kopie oder durch elektronische Übermittlung. Die für die Anfertigung und Übersendung der Kopien anfallenden Kosten können dem Antragsteller in Rechnung gestellt werden, wobei nach Art. 10 I 2 "Kopien von weniger als 20 DIN-A4-Seiten [...] kostenlos" sind. Kommt es nach einer umfangreichen Prüfung unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls für jedes beantragte Dokument ⁴⁵ zu einer ablehnenden Bescheidung, kann der Antragsteller binnen 15 Arbeitstagen einen Zweitantrag mit der Bitte um Überprüfung der Ablehnung an dasselbe Organ stellen. Im Falle der erneuten Ablehnung ist dies dem Antragsteller gemäß Art. 8 I VO binnen 15 Arbeitstagen unter Angabe der möglichen Rechtsbehelfe mitzuteilen.

Neben dem vorgerichtlichen Rechtsschutzsystem des Zweitantrags stehen dem Antragsteller weiterhin die Nichtigkeitsklage (Art. 230 EGV) gegen das Organ und/oder die Beschwerde beim Bürgerbeauftragten (Art. 195 EGV) zur Verfügung. Der ausdrückliche Verweis auf den möglichen Beschwerdeweg stellt allerdings ein Novum dar und beruht sicherlich auf der Erkenntnis, dass sich die Materie zumeist eher für einen außergerichtlichen Streitschlichter wie den Bürgerbeauftragten als für das EuG eignet. 46

II. Hintergründe zur Gesetzesentstehung

Im zweiten Teil dieser Arbeit soll nun auf die entscheidenden Interessen und Konfliktfelder beim Gesetzgebungsprozess der Transparenzverordnung eingegangen werden. Nachdem bereits vor dem Hintergrund des institutionellen und geschichtlichen Kontextes die wesentlichen Inhalte dargestellt wurden, ist nunmehr eine ausführlichere Beschäftigung mit den beteiligten Interessen möglich wie auch erforderlich. Zuvor erscheint es sinnvoll, noch ein paar kurze Ausführungen zum Ablauf des üblichen Ge- ⁴³ PARTSCHin: NJW 2001, 3154 [3157].

^{44 Siehe hierzu auch den neu geschaffenen Art. 6 III VO Nr. 1049/2001. 45 Vgl. EuG Slg. 1998 II-2289, Rdn. 117; EuG Slg. 1999 II-2489, Rdn. 67. 46} WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [685].

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setzgebungsverfahrens zu machen, um die Einflussmöglichkeiten der einzelnen Organe realistisch einschätzen zu können.

1. Mitentscheidungsverfahren

Der Rechtsetzungsauftrag in Art. 255 II EGV sieht für die Kodifizierung der Grundsätze über den Dokumentenzugang das Verfahren der Mitentscheidung gemäß Art. 251 EGV vor. Dies verwundert nicht, wollte man doch damit der neuen Transparenzmaxime nochmals Nachdruck verleihen. Denn gerade mit diesem durch den Vertrag von Maastricht neugeschaffenen Gesetzgebungsverfahren wird eine maßgebliche und gleichberechtigte Beteiligung des Europäischen Parlaments sichergestellt. ⁴⁷ Im Bestreben einer möglichst offenen und bürgernahen Union wäre es somit doch sehr fragwürdig, wenn man ausgerechnet bei der Transparenzverordnung nicht auf dieses, noch am weitesten demokratischen Grundsätzen entsprechende Instrumentarium zurückgegriffen hätte. ⁴⁸ Das Mitentscheidungsverfahren ist im wesentlichen auf die Verständigung zwischen Parlament und Rat angelegt und basiert auf einer gesamthänderischen Rechtsetzungsbefugnis beider Organe. ⁴⁹ Oftmals kommt es aber im Rahmen des diese Verfahrensart auszeichnenden Vermittlungsausschusses zusätzlich noch zu einer aktiven Einbindung der Kommission.

Zunächst ist diese jedoch ausschließlich für die Gesetzesinitiative durch Einbringung eines Vorschlags zuständig, welcher Rat und Parlament zur Stellungnahme zugeleitet wird. Für den weiteren Verlauf kommt es dann entscheidend auf die Übereinstimmung der Stellungnahmen von Rat und Parlament an. Falls sich nämlich auch nach der zweiten Lesung im Rat wieder ein Dissens ergibt, wird ein aus Rats- und EP-Mitgliedern paritätisch besetzter Vermittlungsausschuss gebildet (Art. 251 Abs. 4). Ziel dieses interinstitutionellen Gremiums ist es, auf Grundlage eines gemeinsamen Standpunkts Einigung über einen gemeinsamen Gesetzesentwurf zu erzielen. Hierbei kommt es dann verstärkt auf die Rolle der Kommission an. Denn ihr fällt nun primär die Aufgabe zu, durch entsprechende Kompromisstexte und konsensstiftende Erklärungen an der Arbeit des Vermittlungsausschusses mitzuwirken und die gegenseitigen Positionen von Rat und Parlament in Einklang zu bringen. 50

Insgesamt kennzeichnend für dieses Verfahren ist somit, dass sowohl Rat als auch Parlament zu jeder Zeit eine Verwerfungskompetenz hinsichtlich des jeweiligen Rechtsakts innehaben. Zugleich wird durch das häufig einberufene Vermittlungsverfahren aber

⁴⁷ LENZ in: BERGMANN/LENZ, S. 223.

^{48 CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [531]. 49} BORCHARDT, S. 82.

⁵⁰ Vgl. Handbuch "Vermittlungsverfahren" des EP, 4. Ausgabe, S. 10.

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auch der Kommission noch eine aktive Teilnahme ermöglicht, indem sie durch eigene Ergänzungen und Änderungsvorschläge auf die Stellungnahmen von Rat und Parlament entsprechend reagieren kann. Dennoch bleibt festzuhalten, dass die Kommission zwar auf die Annäherung der beiden Standpunkte von Rat und EP hinwirken kann, formell das letzte Wort aber immer von den beiden anderen Beteiligten gesprochen wird.

2. Verfahrensablauf bei der Transparenzverordnung

Diese aktive Einbindung aller drei Organe zeigte sich auch im konkreten Fall der Transparenzverordnung. Um dem Rechtsetzungsauftrag des Art. 255 II EGV fristgerecht nachkommen zu können, leitete die Kommission mit ihrem Vorschlag für eine Transparenzverordnung am 21. 2. 2000 das Gesetzgebungsverfahren ein. ⁵¹ Federführend wurde diesem Rechtsakt der EP-Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten zugewiesen ⁵² , welcher dem Entwurf der Kommission durch den Cashman-Bericht mit umfangreichen Änderungsvorschlägen begegnete. ⁵³ Als jener dann im Rahmen der ersten Lesung im Plenum zur Abstimmung gestellt wurde, bediente man sich eines Tricks. Denn schon vor der Abstimmung signalisierte die Kommission, dass sie die vom Ausschuss vorgelegten Änderungsvorschläge zum größten Teil nicht akzeptieren könne. ⁵⁴ Daher regte Cashman während der Abstimmung über den Entwurf der legislativen Entschließung an, diese zeitweilig auszusetzen, "um mit der Kommission und dem Rat in erfolgreiche Verhandlungen eintreten zu können." ⁵⁵ Indem die Abgeordneten diesem Antrag zur Geschäftsordnung folgten, wurde die Abstimmung also noch vor dem formellen Ende der ersten Lesung vertagt. Ab dem 24. 1. 2001 nahmen Parlament, Rat und Kommission daraufhin informelle Verhandlungen auf.

Diese sog. informelle Triloge gehen regelmäßig dem Vermittlungsausschuss zwischen Rat und Parlament voraus. Er soll an sich dazu dienen, die Vermittlungsausschusssitzungen durch informelle Beratungen und Verhandlungen vorzubreiten. ⁵⁶ Im Falle der Transparenzverordnung bestand die Besonderheit aber darin, dass schon vor dem Ende der ersten Lesung im Parlament ein solches Schlichtungsverfahren eingeleitet wurde. Diese Möglichkeit wird in Art. 69 II GOEP zum Zwecke der Verfahrensbeschleunigung ausdrücklich vorgesehen. Gleichzeitig lässt sich damit aber auch geschickt der Vermittlungsausschuss - zu dessen Dossiers die Öffentlichkeit Zugang hat - umgehen. Denn

⁵¹ KOM (2000) 30 endgültig/2 = ABl.EG 2000 Nr. C 177 E, S. 70 ff.

⁵² C5-0057/2000.

^{53 Legislativvorschlag vom 15. 9. 2000 [PE 285.961]. 54} KOM (2001) 299, S. 2.

^{55 Vgl. CASHMAN, Verhandlungen des EP am 16. 1. 2000. 56} Vgl. Handbuch "Vermittlungsverfahren" des EP, 4. Ausgabe, S. 6.

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seiner Einberufung geht man durch diese Vorverlegung der Einigungsgespräche ja gerade aus dem Weg. So führten die Verhandlungen schon in diesem frühen Stadium zu Kompromissvorschlägen, die von allen drei Organen bereits im Mai 2001 angenommen wurden und den Weg für die Verabschiedung der Transparenzverordnung freimachten. ⁵⁷ Insofern ist zwar einerseits die Entscheidung des Primärgesetzgebers für das Mitentscheidungsverfahren zu loben. Anderseits jedoch wird die durch das Parlament eigentlich beteiligte Öffentlichkeit aufgrund des dargestellten Verhaltens der Gesetzgebungs-organe letztendlich doch außen vor gelassen. Angesichts der von der Kommission im neuen Weißbuch "Europäisches Regieren" ⁵⁸ postulierten Grundsätze, die Öffentlichkeit möglichst früh zu informieren, ist diese Vorgehensweise ausgerechnet bei der Transpa-renzverordnung doch äußerst fragwürdig. 59

3. Interessenskollisionen beim Gesetzesentwurf

Gerade aus den verschiedenen Gesetzesentwürfen und Änderungsvorschlägen lässt sich i.d.R. die Interessenlage der Beteiligten nachvollziehen. Somit wird nun verstärkt ein Blick auf diese Primärquellen zu werfen sein. Der Interessenkonflikt zwischen Geheimhaltung und Transparenz macht sich dabei im wesentlichen an vier durch die Verordnung normierten Problembereichen fest. Neben dem Anwendungsbereich des Zugangsrechts sowie dem Dokumentenbegriff sind das insbesondere das Antragsverfahren und die zahlreichen Ausnahmeregelungen.

a. Anwendungsbereich des Zugangsrechts

Hier ging es vor allem um den Streit darüber, inwiefern auch andere Organe als die in Art. 255 EGV genannten Parlament, Rat und Kommission Anspruchsadressat eines Dokumentenzugangsrecht sein können. Da der Wortlaut des Art. 255 EGV als Ermäch-tigungsgrundlage ziemlich eindeutig ist, ging es weniger um eine Erweiterung auf andere Gemeinschaftseinrichtungen wie Gerichtshof oder Zentralbank. Streitig war vielmehr die eventuelle Mitverpflichtung der zahlreichen Unterorgane von Rat, Parlament und Kommission. 60

So sah der Verordnungsvorschlag der Kommission zunächst noch eine Definition des Organbegriffs vor, in der auch alle den drei untergeordneten Einheiten ausdrücklich mit in den Anwendungsbereich mit einbezogen wurden. ⁶¹ Ebendiese Definition wird durch den Cashman-Bericht sogar noch ausgeweitet, indem man von einer Aufzählung der

⁵⁷ ABl.EG 2002 Nr. C 27 E, S. 39 ff.; Beschluss des Rates vom 28. 5. 2001; KOM (2001) 299.

⁵⁸ KOM (2001) 428.

^{59 So auch CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [531]. 60 WEGENER in: CALLIESS/RUFFERT Art. 255, Rdn. 9. 61} KOM (2000) 30 Art. 3.

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zusätzlichen Einrichtungen absah. Stattdessen erstrebte man mit dem Verweis auf "deren interne und unterstützende Organe" sowie auf "von den Organen eingesetzte und diesen rechenschaftspflichtige Agenturen" bewusst einen noch weiteren Interpretationsspielraum. ⁶² Beide Organe sprechen sich also in ihren Entwürfen dafür aus, möglichst alle Unterorganisationen in einen Zugangsanspruch des Bürgers mit einzubeziehen. Diese äußerst transparenzfreundliche Haltung verwundert gerade bei der Kommission, wo sie doch den ausschweifendsten Verwaltungsapparat unter sich hat. Allerdings wird sie dadurch auch ihrer Rolle als Hüterin der Verträge gerecht, denn eine solche Interpretation des Organbegriffs aus Art. 255 EGV wird entspricht noch am ehesten der durch Art. 1 II EUV normierten Maxime einer möglichst offenen Entscheidungsfindung. Dass das Parlament dabei eine noch weitere Definition fordert, entspricht den Erwartungen. So soll es doch nicht nur die Interessen der Bürger bestmöglich vertreten, vielmehr haben gerade auch die Abgeordneten selbst ein ureigenes Interesse daran, den Entscheidungsfindungsprozess auch in den kleinsten Verwaltungseinheiten der beiden ihnen gegenüberstehenden Organe Kommission und Rat mitverfolgen und vor allem auch frühzeitig beeinflussen zu können.

Letztendlich konnten sich aber beide Organe mit ihren Vorschlägen nicht durchsetzen. Die am 30. Mai 2001 verabschiedete VO 1049/2001 verzichtet nunmehr völlig auf eine Definition des Organbegriffs. Anzunehmen ist, dass der Rat während der zahlreichen informellen Verhandlungen auf eine eher abgeschwächte Form der Verpflichtung von Unterorganen drängte. So beschränkt sich die Einbindung der Verwaltungseinheiten auf den im 8. Erwägungsgrund ausgesprochenen und weitgehend unverbindlichen Appell, die Grundsätze der Verordnung anzuwenden. ⁶³ Allerdings ist abzuwarten, ob sich eine entsprechende Anwendung des Grundsatzes der Informationsfreiheit auf andere Ge-meinschaftsorgane nicht auch auf die Transparenzmaxime des Art. 1 II stützen lässt, um somit einer Flucht der Organe in nicht anspruchsverpflichtete Verwaltungseinheiten entgegentreten zu können. 64

b. Dokumentenbegriff

Der wohl heftigste Streit zwischen Kommission und Parlament machte sich an der genauen Festlegung des Anspruchsgegenstandes fest. Dabei ging es weniger um den grammatischen Begriff des Dokuments, sondern vielmehr um die Frage, ob zwischen internen, informellen und anderen Dokumenten zu unterscheiden ist. ⁶⁵ So sollten Doku-

⁶² Legislativvorschlagdes Ausschusses für Grundfreiheiten vom 15. 9. 2000 [PE 285.961], S. 16.

⁶³ WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [682].

^{64 In diesem Sinne skeptisch HEITSCH, S. 64; WEGENER in: CALLIESS/RUFFERT Art. 255, Rdn. 9. 65} PARTSCH in: NJW 2001, 3154 [3156].

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mente zum internen Gebrauch nach dem Vorschlag der Kommission erst gar nicht von der Verordnung erfasst werden. Sie begründete diese Bereichsausnahme mit ihrer Forderung nach einem "Raum zum Überlegen". ⁶⁶ Die Kommission befürchtete, mit einer Preisgabe dieser Informationen auch den letzten geheimen Bereich ihrer Arbeit dem Zugangsanspruch des Bürgers auszusetzen. Gegen diese generelle Ausklammerung sträubte sich aber insbesondere das Parlament, welches in dem Vorschlag der Kommission einen Rückschritt gegenüber der gegenwärtigen Praxis sah. ⁶⁷ Im angesprochenen Cashman-Bericht entschied man sich lediglich dafür, "inoffizielle Informationen [...], die zur persönlichen Meinungsäußerung oder zum freien Meinungsaustausch („Brain-storming“) innerhalb der Organe dienen", nicht unter den Dokumentenbegriff der Ver-ordnung fallen zu lassen. 68

Die schließlich verabschiedete Verordnung stellt letztendlich einen Kompromiss zwischen Geheimhaltungsinteresse der Kommission und dem starken Transparenzstreben des Parlaments dar. So wurden die internen Dokumente zwar mit in den Anwendungsbereich aufgenommen, durch Art. 4 III sind aber insbesondere solche mit Stellungnahmen versehene Arbeitspapiere unter besonderen Schutz vor öffentlichen Zugang gestellt.

Ein ebensolcher Konflikt betraf den umstrittenen Ratsbeschluss vom August 2000 (sog. "Solana Beschluss" ⁶⁹ ). Danach sollten die als Verschlusssachen eingestuften Ratsdokumente sicherheits- oder verteidigungspolitischen Inhalts von vornherein aus dem Anwendungsbereich des Zugangsrechts herausgenommen werden. ⁷⁰ Hier werden insbesondere die Interessen der im Rat vertretenen Mitgliedstaaten deutlich, die diese Thematik zum Schwerpunkt ihrer Einflussnahme bei der Formulierung eines Kompromissentwurfs machten. ⁷¹ Wollten doch gerade sie keinesfalls riskieren, dass nationale Ansichten zu verteidigungs- und außenpolitischen Fragen an die Öffentlichkeit gelangen. Jedoch hielt das Parlament dem entgegen, dass diese pauschale Ausnahme den Grundsatz eines größtmöglichen Zugangs zu Dokumenten durchbrochen hätte. Daher einigte man sich auch hier auf den Kompromiss, dass diese sog. sensiblen Dokumente nach der neuen Verordnung der Öffentlichkeit nun im Prinzip zugänglich sind. Wenngleich sie durch Art. 9 gewissen Sondervorschriften unterliegen und für sie zumeist der zwingende Hinderungsgrund des Art. 4 I lit. a zutreffen wird. Allerdings bleibt festzuhalten, dass sich das Parlament immerhin damit durchsetzen konnte, diese generelle Ausnahme zugunsten eines umfassenden Zugangsrechts auszusetzen. Zudem ist der Rat nunmehr

⁶⁶ KOM (2000) 30 Art. 3 lit. a; WÖLKER in: EuR 76, 103 [112].

^{67 Vgl. Begründung zu Kompromissänderungsantrag Nr. 138 [PE 302.236, S. 13]. 68 Legislativvorschlag des Ausschusses für Grundfreiheiten vom 15. 9. 2000 [PE 285.961, S. 16]. 69 Änderungsbeschluss 2000/527/EG des Rates vom 14. 8. 2000. 70} CASTENHOLZ in: EWS 520 [531].

⁷¹ Vgl. Gutachten des juristischen Dienstes des Rates Nr. 7184/01 (nur auf Antrag teilweise zugänglich).

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ten eines umfassenden Zugangsrechts auszusetzen. Zudem ist der Rat nunmehr nach dem 12. Erwägungsgrund verpflichtet, den Solana-Beschluss aufzuheben oder zu ändern, um ihn mit den Prinzipien dieser Verordnung in Einklang zu bringen. 72

c. Verfahrensbestimmungen

Streitig war hier vor allem die Frage, wie das Schweigen eines Organs im Verfahren behandelt werden soll. Die Kommission brachte hierzu den mutigen Vorschlag, ein Schweigen auf den Zweitantrag als stattgebende Entscheidung zu fingieren. ⁷³ Sie begründete diese entscheidende Veränderung gegenüber der bisherigen Rechtslage mit einer Verbesserung der Rechte des Bürgers. Ziel des Kommissionsvorschlags war es nämlich, das Transparenzprinzip insofern zu stärken, als dass die Organe nicht mehr die Möglichkeit haben sollten, Dokumente durch eine Nichtbearbeitung der Anträge letztendlich doch recht bequem unter Verschluss zu halten.

Allerdings bleibt fraglich, ob sich diese Auswirkung in der Praxis tatsächlich zeigen würde. Denn wenn beispielsweise durch die fingierte positive Bescheidung zwingende Interessen Dritter betroffen wären, müsste das Organ die ja dann materiell rechtswidrige Entscheidung doch wieder beseitigen und durch eine negative Entscheidung ersetzen. ⁷⁴ Ob dies gerade unter dem Blickpunkt der Rechtssicherheit für den Antragsteller die günstigere Rechtslage darstellt, ist zu bezweifeln. Dies erkannte wohl auch das Parlament, das diese positive Fiktion beseitigte und dem Antragsteller stattdessen Rechtsmittel einräumte. Diesem Änderungsvorschlag des Parlaments entspricht letztendlich auch die verabschiedete Verordnung in Art. 8 III, wo man sich dann doch für die rechtsdogmatisch üblichere Ablehnungsfiktion entschied. 75

Ferner interessant ist die Neubestimmung der Fristen. Hier einigte man sich auf einen vom Rat vorgeschlagenen Bearbeitungszeitraum von drei Wochen. Dieser ist damit zwar eine Woche länger als es der Text des Parlaments vorsah, liegt aber immerhin noch fünf Arbeitstage unter der von der Kommission angestrebten vierwöchigen Frist, die wohl aufgrund ihrer hohen Anzahl an Dokumenten eine Überlastung befürchtete. ⁷⁶ Zudem wird sie auf den Schutz der Interessen von am Verwaltungsverfahren beteiligten Dritten bedacht gewesen sein. Ist es doch gerade angesichts dieser kurzen Fristen fraglich, ob Private als auch die für die Gesetzesentstehung kaum verzichtbaren Interessengruppen angemessen reagieren können.

⁷² Vgl. Verhandlungen des EP am 12. 5. 2001.

^{73 KOM (2000) 30 Art. 6 II UAbs. 2. 74 Ausführlicher WÖLKER in: EuR 76, 103 [115]. 75} WÄGENBAUR in: EuZW 2001, 680 [684].

⁷⁶ Vgl. Begründung zu Kompromissänderungsantrag Nr. 11 [PE 294.327, S. 13].

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d. Ausnahmeregelungen

Schließlich zeichneten sich für die drei am Gesetzgebungsprozess beteiligten Organe besonders bei der Festlegung des Ausnahmekatalogs diverse Auseinandersetzungen ab. Es scheint nämlich, dass Rat und Kommission die Änderungswünsche des Parlaments hinsichtlich des Grundrahmens der Verordnung noch größtenteils "abnickten", um dann durch eine umfangreiche Formulierung der Ausnahmetatbestände einer zu starken Transparenz entgegenwirken zu können. Man wollte sozusagen eine Verordnung schaffen, die dem Bürger als ein geeignetes Instrument zur Durchsetzung seiner Informationsansprüche erscheint, den Organen aber letztendlich in der Handhabung genug Spielraum lässt, sich über diese Interessen hinwegzusetzen. ⁷⁷ Zwar erkannte das Parlament diese Taktik seiner Gegenüber schon frühzeitig, allerdings gelang es ihm kaum, sie hierbei zu größeren Zugeständnissen zu bewegen.

So muss man ihm immerhin anrechnen, verhindert zu haben, dass die Ausnahmetatbestände gemäß dem Verordnungsvorschlag nur beispielhaft aufgezählt werden. ⁷⁸ Die Kommission beabsichtigte nämlich, die Ausnahmetatbestände als Regelbeispiele anzulegen, um so einen Zugang auch unter anderen Gesichtspunkten verwehren zu können. Ebenso erreichte es dahingehend eine Kompromisslösung, dass - entgegen dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag - für einige Ausnahmekategorien eine Ermessensentscheidung der jeweiligen Institution erforderlich ist. Somit indiziert das Vorliegen eines Ausnahmegrundes nicht automatisch die Ablehnung des Zugangsanspruchs; vielmehr ist bei allen Tatbeständen des Art. 4 II VO eine Ermessensabwägung gegen das öffentliche Interesse notwendig.

Allerdings vermochten sich Rat und Kommission insofern durchzusetzen, als nunmehr auch eine eigene Kategorie für von Dritten geforderte Vertraulichkeit geschaffen wurde. Das ist deswegen ein Erfolg insbesondere für den Rat, weil die Mitgliedstaaten dadurch eigene Interessen anbringen können und sich nicht zwangsläufig auf die Ausnahmetatbestände aus Art. 4 I, II VO beziehen müssen. Daneben wurden nach den informellen Verhandlungen sogar noch weitere, über den Kommissionsvorschlag hinausgehende Ausnahmegründe eingefügt. ⁷⁹ Dabei scheint im Lichte des Transparenzprinzips insbesondere die Vorschrift des Art. 13 VO problematisch. So wird dort eine Veröffentlichung von Kommissionsvorschlägen, Gemeinsamen Standpunkten und Rahmenbeschlüssen im Amtsblatt ebenso von den Ausnahmetatbeständen der Art. 4 und 9 VO

⁷⁷ Ebenso HAUTALA, Verhandlungen des EP am 2. 5. 2001.

^{78 KOM (2000) 30 Art. 4 lit. a, b; Legislativvorschlag des Ausschusses für Grundfreiheiten vom 15. 9. 2000 [PE 285.961, S. 21]. 79} Begründung zu Kompromissänderungsantrag Nr. 6 [PE 294.327, S. 9].

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abhängig gemacht. Angesichts der Erwägung, dass die Zurückhaltung legislatorischer Dokumente nur durch die Wahrung der Funktionsfähigkeit im Beschlussverfahren gerechtfertigt wird, ist diese Möglichkeit der nachträglichen Geheimhaltung wohl eine Grenzüberschreitung des dem Gesetzgeber durch Art. 255 II für den Erlass der Ausnahmeregelungen zugebilligten Gestaltungsspielraum. 80

e. Zusammenfassung

Insgesamt lässt sich für den Gesetzgebungsprozess ein sehr geringes Maß an Dynamik feststellen. So überraschten die Organe kaum mit neuen Ideen für die Ausgestaltung eines Informationszugangsrechts. Schon der Verordnungsentwurf der Kommission stellt größtenteils lediglich eine Zusammenfassung der vorherigen Rechtslage dar, wobei er sich vor allem auch an der Rechtsprechung des EuGH orientiert. ⁸¹ In den nachfolgenden Verhandlungen versuchte das Parlament zwar immer wieder einige darüber hinaus gehende Vorschläge einzubringen, scheiterte damit aber zumeist am Widerstand von Rat und Kommission. Grund dafür war, dass es nicht nur dem staatlichen Geheimhaltungsinteresse beider Organe gegenüber stand, sondern auch Erwägungen wie höhere Arbeitsbelastung sowie die Rücksichtnahme auf die Interessen privater Dritter Kommission und Rat zu einer eher distanzierteren Haltung veranlassten.

4. Offene Fragen

Aufgrund dieser Blockadehaltung gibt es folglich auch nach der Verabschiedung der Transparenzverordnung noch eine Reihe offen gebliebener Fragen. Neben den angesprochenen Problemen blieb insbesondere ungeklärt das Verhältnis des Dokumentenzugangsrechts zu den übrigen Sondervorschriften der Europäischen Union. So kennt auch das Gemeinschaftsrecht ein Recht auf Akteneinsicht innerhalb des Verwaltungsverfahrens. Es stellt sich daher die Frage, ob beide Rechte parallel gelten oder sich gegenseitig ausschließen. Der Kommissionsvorschlag sah dazu ursprünglich noch vor, das Akteneinsichtsrecht als lex specialis vorgehen zu lassen. ⁸² Allerdings müsste aus der Natur des allgemeinen Rechts auf Dokumentenzugangs hervorgehen, dass dem Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens auch während eines laufenden Verfahrens parallel zu seinem Akteneinsichtsrecht auch der Zugang zu den Dokumenten offen steht. ⁸³ Insofern ist also nach wie vor fraglich, wie sich die Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten auf das besondere Einsichtsrecht auswirkt.

⁸⁰ In diesem Sinne auch HEITSCH, S. 67.

^{81 BOCK in: DÖV 2002, 556 [557]. 82} KOM (2000) 30 Erwägungsgrund Nr. 8.

⁸³ EuGH Slg. 1999 I-4235, Rdn. 81 ff.; BOCK in: DÖV 2002, 556 [561].

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Noch weitaus bedeutender für die Beurteilung der Transparenz in der Union ist das Verhältnis zu den zahlreichen Geheimhaltungsbestimmungen im Gemeinschaftsrecht. Auch dort gibt es nach wie vor offene Fragen beispielsweise bei der Geheimhaltungspflicht der Beamten sowie bei den Vorschriften zur Geheimhaltung bestimmter Verwaltungs- oder Inspektionstätigkeiten. Hier wandte sich der EuGH bereits gegen die Argumentation der Kommission, dass derartige Vorschriften allein schon eine Zugangsverweigerung rechtfertigen würden. ⁸⁴ Vielmehr dürfe die Anwendung der Vertraulichkeitsbestimmungen nicht im Widerspruch zum allgemeinen Grundsatz des Dokumentenzugangs stehen, zumal sich der Schutz von öffentlichen und privaten Interessen auch durch die Ausnahmeregelungen der Verordnung hinreichend sicherstellen lasse. Aus diesem Grund bedürften die hier erwähnten Vertraulichkeitsvorschriften lediglich noch einer Präzisierung und Anpassung zum Zwecke der Rechtsklarheit. 85

III. Bedeutung der Transparenzverordnung

Trotz einiger unbeantworteter Fragen kann die neue Verordnung insgesamt als Sieg für den Informationszugang bezeichnet werden. Hervorstechend sind dabei vor allem die Erstreckung des Zugangsrechts auf Dokumente Dritter und auf die als sensibel eingestuften Dokumente. Ebenso wird sich die Grundentscheidung für Transparenz künftig wohl auch in den Mitgliedstaaten auswirken. Zwar statuiert Erwägungsgrund Nr. 15 ausdrücklich, "dass diese Verordnung [...] weder auf eine Änderung des Rechts der Mitgliedstaaten über den Zugang zu Dokumenten" abzielt, "noch [...] eine solche Änderung" bewirkt, allerdings verweisen bereits andere Erwägungsgründe sowie auch Art. 5 auf das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit. 86

Ihr größter Verdienst ist jedoch zweifellos, die bisherigen in zahlreichen unterschiedlichen Normen und Geschäftsordnungen festgelegten Rechtsinstrumente durch eine homogenere und bürgerfreundlichere Regelung ersetzt zu haben. ⁸⁷ Der Zugangsanspruch des Bürgers gewinnt somit in einer immer wieder als bürgerfern kritisierten Union erheblich an Klarheit. Dies auch nicht zuletzt durch die Kooperationspflicht der Mitgliedstaaten bei der Information seiner Bürger "über die Rechte [...], die sie gemäß dieser Verordnung haben". Diese Überschaubarkeit erhält darüber hinaus auch durch die in Art. 11 vorgeschriebenen Dokumentenregister mehr Substanz. Ist es doch erst hierdurch dem Bürger wirklich möglich, das gewünschte Dokument für den Antrag ausreichend zu spezifizieren.

⁸⁴ EuGH Slg. 2000 II-3269, Rdn. 49 f.

^{85 BOCK in: DÖV 2002, 556 [561]. 86} Ebenso PARTSCH in: NJW 2001, 3154 [3158].

⁸⁷ CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [531]; WÄGENBAUR in: EUZW 2001, 680 [685].

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Andererseits aber wird durch die Einführung der Kategorie der "sensiblen Dokumente" ein Einfallstor für das Leerlaufen der Verordnung geschaffen. ⁸⁸ Daneben ist insbesondere fraglich, wie die Organe bei den nicht zwingenden Hinderungsgründen im Rahmen der Ermessensausübung das jeweilige Interesse des Antragstellers berücksichtigen sollen, wenn doch dieser seinen Antrag nicht begründen muss. ⁸⁹ Es zeigt sich gerade hierbei, dass es für eine endgültige Bewertung letztlich entscheidend auf die Handhabung in der Praxis sowie auf die Annahme durch die Bevölkerung ankommen wird.

IV. Ausblick

In diesem Sinne ist die jetzige Regelung wohl kein Endpunkt, aber sicherlich ein weiterer Schritt in die richtige Richtung. Welche Tendenzen sich in dieser Richtung abzeichnen, lässt sich nunmehr recht konkret am neuen Verfassungsentwurf ablesen, den der Konvent zur Zukunft Europas unlängst vorlegte. Ob dieses Papier auch tatsächlich zur Grundlage des Handelns der Europäischen Union wird, obliegt allerdings ganz allein den Staats- und Regierungschefs, die sich im Sinne eines völkerrechtlichen Übereinkommens einstimmig für die Neuerungen aussprechen müssen.

Bereits in der Erklärung Nr. 23 zum Vertrag von Nizza ⁹⁰ ebenso wie in der berühmt ge-wordenen Erklärung des Europäischen Rates zur Zukunft der Europäischen Union (Laeken) ⁹¹ sprachen sich die Vertragsparteien übereinstimmend für eine stärkere Transparenz als künftige demokratische Herausforderung Europas aus. Die nun vom Konvent vorgelegten Entwürfe umfassen im wesentlichen eine Kodifizierung der bisherigen Rechtsprechung sowie eine weitere Vereinheitlichung und Hervorhebung der Transpa-renzvorschriften. So wird ähnlich dem bisherigen Art. 1 II EUV schon in der Präambel der neuen europäischen Verfassung das Wort "Transparenz" ausdrücklich erwähnt. Neben der Demokratie wurde es durch den Konvent somit gewissermaßen zum Staatsziel für die Stärkung des öffentlichen Lebens in Europa erhoben. ⁹² Indem man mit Titel VI ein neues Kapitel für "das demokratische Leben in der Union" einführte, kam es zudem zu einer weiteren Ausformung dieser in der Präambel manifestierten Transparenzmaxime. Dabei fällt in Art. I-46 zunächst ein für das Unionsrecht völlig neues Verständnis von Transparenz auf. So sollen die Organe die Unionsbürger nicht mehr nur passiv an ihrer Arbeit teilhaben lassen, sondern auch aktiv an der Verwirklichung von Transparenz mitwirken. Verlangt wird von der Kommission nämlich nunmehr, als Ausdruck eines offenen und transparenten Dialogs "umfangreiche Anhörungen der Betroffenen"

⁸⁸ PARTSCH in: NJW 2001, 3154 [3158].

^{89 Vgl. FEIK, S. 289; WÖLKER in: EuR 76, 103 [110]. 90} ABl.EG 2001 Nr. C 080, 85 f.

^{91 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Laeken: SN 273/01. 92} Vgl. CONV 850/03, S. 3.

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durchzuführen.

Diese aktive Teilhabe korrespondiert dann künftig mit dem Dokumentenzugangsrecht. Denn dieses bislang aus Art. 255 EGV bekannte passive Transparenzprinzip findet sich nun in Art. I-49 des Entwurfs wieder. Im Gegensatz zur bisherigen Rechtslage kommt es hinsichtlich der Zugangsverpflichteten aber zu einer ausdrücklichen Erweiterung auf alle "Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Europäischen Union" ⁹³ . Diese Arbeitsmethode wird darüber hinaus durch Art. III-300 bzw. III-301 ausdrücklich noch für das Verwaltungs- und Gesetzgebungsverfahren festgeschrieben. Durch die neue Verfassung würde außerdem auch die Charta der Grundrechte der Union erstmals Rechtsverbindlichkeit erlangen. War diese von den Staats- und Regierungschefs bisher im Zusammenhang mit dem Vertrag von Nizza lediglich feierlich proklamiert wurden, wird sie nun im zweiten Teil des Entwurfs gesondert in die Verfassung integriert. ⁹⁴ Somit wäre letztlich auch die bisher noch offene Frage geklärt, ob es sich bei dem Recht auf Dokumentenzugang um ein Gemeinschaftsgrundrecht handelt. Ein solcher Rechtsgrundsatz wurde vom Gerichtshof bislang nämlich noch nicht ausdrücklich anerkannt. ⁹⁵ Nunmehr lässt sich dieses Grundrecht direkt aus Art. II-42 ableiten, wo der Kreis der Verpflichteten ebenfalls auf alle Organe und Institutionen der Union ausgedehnt ist.

Abschließend lässt sich daher festhalten, dass das Transparenzgebot durch die neue Verfassung nochmals eine erhebliche Aufwertung erfahren und damit sicherlich den Höhepunkt einer langjährigen Rechtsentwicklung darstellen würde. Insofern ist es wohl durchaus angemessen, von einem neuen Paradigma der EU-Politik zu sprechen. Denn endlich scheinen auch die Verfassungsgeber erkannt zu haben, dass Transparenz keineswegs mehr ein hinzunehmendes Übel ist, sondern vielmehr das Fundament einer demokratischen und rechtstaatlichen Gemeinschaft bildet und festigt. Dennoch gibt es auch nach diesen zahlreichen positiven Ansätzen noch vielfältige Aufgaben. Endet doch Transparenz nicht mit einem "Freedom of Information Act", sondern muss sowohl von der Staatsgewalt als auch vom Bürger tatsächlich gelebt werden, um es als Teil der gesellschaftlichen Kultur integrieren zu können. Ziel sollte es demzufolge sein, langfristig ein allgemeines Verständnis dafür zu schaffen, dass "alle auf das Recht anderer Menschen bezogene[n] Handlungen, deren Maxime sich nicht mit der Publizität verträgt, [...] unrecht [sind]." 96

⁹³ CONV 850/03, Art. I-49 III.

⁹⁴ Vgl. CONV 850/03, Art. I-7 I.

^{95 EuGH Slg. 1999 II-2489, Rdn. 87; BOCK in: DÖV 2002, 556 [559]. 96} So schon KANT, Zum ewigen Frieden (1795).

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