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Das Phänomen des Ressourcenfluchs in Russland - aktuelle Probleme und potentielle Lösungsansätze-

Name: Das Phänomen des Ressourcenfluchs in Russland - aktuelle Probleme und potentielle Lösungsansätze-
Price: 0.99 EUR
Availability: InStock
Author: Stella Bertelmann
ISBN: 978-3-640-07352-8

Hausarbeit (Hauptseminar), 2005

26 Seiten, Note: 1,7

Stella Bertelmann (Autor:in)

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der „Ressourcenfluch“
2.1. Review
2.2. Wesentliche Determinanten

3. Die aktuelle Situation Russlands
3.1. Die natürliche Ressourcenausstattung
3.2. Wirtschaftliche und politische Rahmenbedingungen

4. Mögliche Wege aus der Krise
4.1. Stabilisierungsfonds
4.2. Privatisierung, Diversifizierung, Internationalisierung
4.3. Besteuerte Erlösverteilung
4.4. Transparenzinitiativen (PWYP)

5. Zusammenfassung

6. Anhang

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit den aktuellen wirtschaftlichen Entwicklungen der russischen^[1] Föderation vor dem Hintergrund der Gefahr des sog. „Ressourcenfluchs“.

Die russische Wirtschaft ist seit jeher geprägt durch ihre reichlich vorhandenen natürlichen Ressourcen. Auch in den letzten zehn Jahren, seit dem Beginn des Transformationsprozesses von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft, haben sie eine tragende Rolle gespielt und ihre Bedeutung nimmt angesichts des aktuellen Ölpreisbooms eher zu. Russland verfügt immerhin über ca. 6,0% der weltweit bekannten Ölvorräte [BP (2004)] und über die größten Erdgasvorkommen weltweit. Neben Rohöl und Erdgas gehören auch Eisen- und Nichteisen-Metalle sowie Holz zum großen russischen Ressourcenpool [WVB(2001), S. 14].

Diese reiche Ausstattung sollte, ungeachtet der langen Rezessionsphasen im letzten Jahrzehnt, der russischen Volkswirtschaft eine gute Basis für Wirtschaftswachstum und schnelle Konvergenz in Richtung der Standards der hochentwickelten Industriestaaten bieten [Kronenberg (2003), S. 3; Gros/Meinherr (2004), S. 255]. Dem könnte allerdings, wie die Ressourcenfluch-Theoretiker vertreten, entgegen stehen, dass dieser Ressourcenreichtum nicht nur eine Wohltat darstellt, sondern zugleich eine Falle ist, in die die Russische Föderation ebenso läuft, wie zuvor schon zahlreiche Entwicklungsländer, z. B. die OPEC-Staaten, Nigeria und einige Länder Südamerikas [Aslund (2004); Auty (2004), S. 2f; Estrada/Cámara Arilla (2004)].

Im Folgenden wird daher zunächst allgemein das Phänomen des „Ressourcenfluchs“ beschrieben und mögliche Gründe für sein Auftreten diskutiert. Im Anschluss an eine Darstellung der aktuellen wirtschaftlichen und politischen Situation Russlands und der bisherigen Entwicklung wird geprüft, ob auch Russland von diesem „Fluch“ bedroht oder bereits betroffen ist. Schließlich werden einige Lösungsvorschläge dafür vorgestellt, wie nachteilige Auswirkungen von Ressourcenreichtum vermieden oder verringert werden können und ihre Anwendbarkeit auf die russische Wirtschaft und Politik erörtert.

2. Der „Ressourcenfluch“

2.1. Review

Die Theorie des Ressourcenfluchs besagt, dass ressourcenreiche Länder unterdurchschnittliche BIP-Wachstumsraten und einen niedrigeren Entwicklungsstand aufweisen als Länder mit geringen Ressourcenvorkommen. Sie wurde 1993 von Auty begründet und anhand von Untersuchungen der wirtschaftlichen Entwicklung von Bolivien, Peru, Chile und Jamaica belegt [Auty (1993), S.73-124]. Die vielfältigen Probleme des ressourcenbasierten und ressourcenabhängigen Wirtschaftswachstums vor allem in Entwicklungsländern wurden aber schon früher beobachtet. Untersuchungen zur Korrelation zwischen der Ressourcenausstattung eines Landes und seinen BIP-Wachstumsraten wurden unter anderem von Kormendi/Meguire (1985), Grier/Tullock (1989), Sachs/Warner (1995, 1997) und Auty (1993, 1994) durchgeführt. Zusätzlich zu diesen länderübergreifenden Studien wurde die Theorie des Ressourcenfluchs in einzelnen Ländern mittels statistischer Analyseverfahren geprüft und wurde dabei vielfach bestätigt [Neumann (2003), S. 5-15; Utomi (2004); Birdsall/Subramanian (2004)]. Es gibt aber ebenfalls Beispiele für den erfolgreichen Umgang mit Ressourcenreichtum. Länder wie Norwegen oder Kanada sind positive Beispiele dafür, dass große Vorkommen an natürlichen Ressourcen eine Stütze und ein Vorteil für dauerhaftes wirtschaftliches Wachstum sein können. Botswana ist aus der Gruppe der Entwicklungsländer als positive Ausnahme herauszuheben. Der große Reichtum aus dem Diamantenabbau hat hier nicht zu verringerten Wachstumsraten geführt [Sarraf/Jiwanji (2001)]^[2].

Ungeachtet dieser positiven Ausnahmen ist der meist negative Zusammenhang zwischen Ressourcenreichtum und niedrigen Wachstumsraten evident und in den oben genannten Studien signifikant nachgewiesen worden. Dieser scheinbare Widerspruch klärt sich auf, wenn man berücksichtigt, dass die Auswirkungen der Ressourcenvorkommen auf die gesamte wirtschaftliche Entwicklung eines Landes von mehreren zusätzlichen Faktoren abhängig sind. Papyrakis/Gerlagh (2004) konnten zeigen, dass je nach Ausprägung von Governancestrukturen, erreichtem Entwicklungsstand und Industriestruktur die negativen Effekte unterschiedlich stark sind. Daraus kann geschlossen werden, dass nicht die Ressourcenausstattung per se negativen Einfluss auf die Wachstumsraten nimmt. Es liegt vielmehr eine indirekte Übertragung über andere wachstumsbeeinflussende Faktoren vor [Kronenberg (2003), S. 6ff, 12ff].

2.2. Wesentliche Determinanten

Geht man von einer überwiegend indirekten Beeinflussung der Wachstumsraten durch die Ressourcenausstattung aus, müssen die zwischengeschalteten Determinanten identifiziert werden. Papyrakis/Gerlagh [(2004), S. 186ff] haben den Grad der Korruption -gemessen im Transparency Index (TI)-, die Höhe der Investitionen, den Grad der Offenheit einer Volkswirtschaft, die Terms of Trade eines Landes sowie die Schulbesuchsrate mittels einer Regressionsanalyse auf ihre Korrelation mit den Wachstumsraten verschiedener Länder untersucht. Bis auf den Korruptionsindex wiesen alle Faktoren signifikant negative Koeffizienten mindestens auf dem 5%-Level auf. Positives Investitionsverhalten beeinflusst die Wachstumsraten mit mehr als 40% am stärksten. Der Grad der Offenheit der Volkswirtschaft und die Terms of Trade des Landes machen zusammen weitere 42% aus. Schulbildung hat nach ihren Berechnungen mit 11% fast doppelt so starken Einfluss auf die Wachstumsraten wie Korruption (6%) [Gylfason (2001), S. 851-854].

Kronenberg [(2003), S. 33] kommt dagegen zu dem Ergebnis, dass Korruption und Rent-seeking-Verhalten^[3] den größten negativen Einfluss auf das wirtschaftliche Wachstum in den Transformationsländern haben. Er misst den Grad der Korruption im „State Corruption Index“ (SCI)^[4] der Weltbank. Nach seinen Berechnungen besteht ein signifikanter Zusammenhang zwischen Ressourcenreichtum und dem Ausmaß an Korruption sowie zwischen Korruption und Wirtschaftswachstum [ebd. S. 24f]. Dass Investitionen wichtig für die wirtschaftliche Entwicklung und offene Volkswirtschaften erfolgreicher als abgeschottete Systeme sind [Sachs/Warner (1995), S. 42-45], ist keine neue Erkenntnis, sondern hat sich schon früh in den Überzeugungen von Weltbank^[5], IMF^[6] und WTO^[7] niedergeschlagen.

Erklärungsbedürftig ist aber, warum in Ländern mit großen Ressourcenvorkommen geringere Investitionsquoten und Schulbesuchsraten gemessen werden können und wieso diese Volkswirtschaften in geringerem Maße in die internationale Arbeitsteilung, sprich den Welthandel, integriert sind.

Die Investitionsrate in den entwickelten Industrieländern lag 1970 – 1998 durchschnittlich bei 25% des BIP [Gylfason (2001), S. 848]. In Entwicklungsländern mit hoher Ausstattung an natürlichen Ressourcen konnten nur vier von 65 Ländern eine ebenso hohe Investitionsrate verbunden mit mindestens 4%igem BIP-Wachstum erreichen. Ein Grund dafür ist, dass durch die hohen Erträge des Rohstoffsektors Kapital und Humankapital aus anderen Industriezweigen abgezogen werden. Die Zuflüsse aus Ressourcenabbau und –handel wiegen die Bevölkerung in Sicherheit und verdecken die Notwendigkeit von Neu-, Instandhaltungs- und Erweiterungsinvestitionen, vor allem in anderen Branchen.

Der Sekundärsektor ist gewöhnlich durch steigende Produktivität und Profitabilität von Investitionen gekennzeichnet. Bleiben diese aus, gehen Skalenerträge und Wettbewerbsfähigkeit zurück. Dadurch sinkt die Rentabilität neuer Investitionen und es entsteht eine Abwärtsspirale [Sachs/Warner (1995), (1999a) in Papyrakis/Gerlagh (2004), S. 189, Gylfason (2001a)]. Gylfason und Zoega [(2001) in Papyrakis/Gerlah (2004), S. 189) vermuten des Weiteren, dass die Rate optimaler Ersparnisse und der Entwicklungsstand des nationalen Finanzsystems negativ mit dem Anteil der natürlichen Ressourcen am nationalen Output korrelieren.

Ein weiterer Grund ist, dass der Abbau von Rohstoffen fast immer in staatlicher Verantwortung liegt oder in Form von Lizenzvergabe durch den Staat kontrolliert wird. Der Markt für den Abbau und Vertrieb von Rohstoffen ist durch sehr hohe Zutrittsschranken gekennzeichnet, da die sunk costs^[8] erheblich sind und sich ein Engagement erst ab einer bestimmten Unternehmensgröße lohnt (das sogenannte Problem der Unteilbarkeiten). Die Macht über die Rohstoffförderung und damit auch über die Einnahmen aus deren Verkauf konzentriert sich deshalb bei wenigen Anbietern oder gänzlich beim Staat. Dies provoziert Rent-seeking und Bestechung. Ist aber Bestechung notwendig bevor ein Unternehmen gegründet oder erweitert werden kann, sinkt der Anreiz zu Unternehmertum und Investitionen. Wird dennoch investiert, geschieht dies weniger effizient, da ein Teil der Ressourcen (Geld und Zeit) im Bestechungsprozess verbleibt. Verringerte Investitionen aber reduzieren das Wachstumspotenzial und den dauerhaften wirtschaftlichen Erfolg einer Volkswirtschaft [Abb. 1 und 2].

Auf internationaler Ebene nehmen die vorhandenen natürlichen Ressourcen Einfluss auf den Grad der Offenheit einer Volkswirtschaft und auf die Terms of Trade des Landes. Ressourcenreichtum führt aufgrund der rückläufigen Investitionen in vielen Fällen zu einer Abschottung der eigenen Wirtschaft gegenüber dem Weltmarkt.

Durch die Konzentration auf die Rohstoffförderung wird der Industriegütersektor geschwächt und verliert an Wettbewerbsfähigkeit auf den internationalen Märkten. Um die heimische Industrie zu stützen und vor günstigeren Importprodukten zu schützen, wird mit Exportsubventionen und Importzöllen eine protektionistische Außenhandelspolitik betrieben. Protektionismus hat langfristig aber stark negative Effekte auf das wirtschaftliche Wachstum, da Innovations- und Investitionsanreize ausbleiben. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der geschützten Branchen verschlechtert sich weiter. Die hohen Belastungen durch Subventionen und Importsubstitutionspolitik [Krugmann/Obstfeld (2003), S. 275f, 290f] können grundsätzlich aus den Ressourcenrenten gezahlt werden. Da die Weltmarktpreise für Rohstoffe aber stark schwanken, herrscht hier eine hohe Planungsunsicherheit. Diese Volatilität führt auch zu einem negativen Einfluss auf die Terms of Trade. Bei hohen Rohstoffpreisen wird die inländische Währung aufgewertet. Importe werden damit im Vergleich zu heimischen Produkten günstiger. In der Folge verlieren andere Handelsgüter des Landes an Wettbewerbsfähigkeit. Dieses Phänomen ist als „Dutch Disease“, zu deutsch „holländische Krankheit“, bekannt, da es erstmals in den 1960er Jahren in den Niederlanden dokumentiert wurde, nachdem dort unerwartet große Erdgasvorkommen entdeckt worden waren [z. B. Kronenberg (2003), S. 24].

Das Phänomen der „Dutch Disease“ ist freilich nicht allein dafür verantwortlich, dass reiche Ressourcenvorkommen zu einem „Fluch“ werden können. Das zeigt sich vor allem daran, dass zwar alle ressourcenreichen Länder, also auch entwickelte Industriestaaten wie Norwegen, mit Aufwertungseffekten zu kämpfen hatten, sich für sie aber generell die Ressourcenausstattung als Vorteil herausgestellt hat. Zur Ressourcenausstattung müssen folglich weitere (negative) Faktoren hinzukommen, die die - grundsätzlich positiven - Ressourcenvorkommen zum „Fluch“ werden lassen.

Wesentliche Unterschiede sind vor allem in den Governancestrukturen, den Institutionen, der Regierungsform und der allgemeinen Industriestruktur zu sehen. Die Ölrenten werden in Norwegen beispielsweise zu über 80% durch Steuern und Abgaben abgeschöpft und in Form von staatlichen Ausgaben im Bildungs- und Gesundheitswesen sowie in den Ausbau der Infrastruktur indirekt an die Bevölkerung zurückgegeben. Zudem wurde, wie in Alaska, ein Fonds eingerichtet, der Teile der Renten aufnimmt, um das Generationenproblem nicht nachwachsender Rohstoffe abzumildern [Palley (2004), S. 1; Gylfason (2001), S. 851].

Demokratie und die damit verbundene wirksame Kontrolle der Regierung durch Opposition und Bevölkerung sind wichtige Faktoren im Kampf gegen Korruption, Ämterpatronage und Fehlallokation staatlicher Mittel. Diese Staatsform ist in den meisten Entwicklungsländern allenfalls auf dem Papier vorhanden. Häufig sind dort diktatorische oder monarchistische Strukturen, verbunden mit der Abwesenheit einer geordneten Gesetzgebung, Justiz und Verwaltung sowie einer etablierten und funktionierenden Gewaltenteilung anzutreffen. Gelegentlich herrscht Chaos bis hin zum Bürgerkrieg. „Windfall gains“, also hohe Renten aus der Förderung und dem Verkauf von Rohstoffen, werden beliebig von der herrschenden Schicht, oft ausschließlich unter ihr selbst, verteilt. Ein Großteil der Zuflüsse wird für konsumtive Ausgaben verwendet. Investitionen unterbleiben, so dass der Kapitalstock langfristig schrumpft. Da eine Kontrolle der Regierung und der wirtschaftlich in der Ressourcenförderung tätigen Personen durch die Bevölkerung bzw. durch von ihr legitimierte Organe nicht oder nur unzureichend stattfindet, können Einnahmen aus dem Ressourcenabbau ungehindert in die Privattaschen der Eliten und von dort zur persönlichen rentablen Anlage oder zur Befriedigung privater Konsumwünsche ins Ausland fließen. Rent-Seeking-Verhalten und Korruption der Einzelnen sind bei den dort anzutreffenden politischen, sozialen, kulturellen und rechtlichen Verhältnissen weitere Begleiterscheinungen der „Windfall gains“. Dabei werden oft durch gezielte Nicht- bzw. Falschinformation Proteste und die Forderung nach einer gerechten und nachhaltigen Verteilung der Gewinne aus der Ausbeutung der natürlichen Ressourcen eines Landes unterdrückt.

Ein weiterer Grund für die hohen Konsumausgaben ist neben dem Wunsch nach Luxus und persönlichem Wohlstand die begrenzte Absorptionsfähigkeit der Wirtschaft in Transformations- und Entwicklungsländern. Die Möglichkeiten zu sinnvollen und rentablen Investitionen sind begrenzt. Hohe unvorhergesehene Erträge können nicht schnell genug investiert werden. Das gleiche Problem konnte Anfang der 1990er Jahre in den, der BRD beigetretenen, (neuen) Bundesländern beobachtet werden. Dort versickerten Milliarden DM aus dem Westen der Republik innerhalb kürzester Zeit. Die Mittel flossen zu einem signifikanten Teil in unsinnige, nicht rentable Projekte. Die Aufnahmefähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft für rentable Investitionen war, bezogen auf den knappen Transferzeitraum, erschöpft.

Die negativen Effekte großen Ressourcenreichtums haben also zwei Quellen: Erstens die ökonomischen Probleme, die durch die holländische Krankheit und eine zu geringe Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur entstehen, zweitens die politischen Probleme der Rentenökonomie.

3. Die aktuelle Situation Russlands

Um festzustellen, ob und wenn ja in welchem Maße auch Russland vom „Fluch“ des eigenen Ressourcenreichtums betroffen ist, soll im Folgenden die Größe der russischen Rohstoffreserven sowie die Qualität der Infrastruktur, insbesondere hinsichtlich der Ausbeutung dieser Vorkommen betrachtet, und auf ihre Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung untersucht werden. Dabei werden die wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen einbezogen.

3.1. Die natürliche Ressourcenausstattung

Mit 17.075.400 km² ist die russische Föderation der flächenmäßig größte Staat der Erde und erstreckt sich über elf Zeitzonen. Die landwirtschaftliche Nutzfläche betrug 2001 1.959.000 km². 8.514.000 km² sind bewaldet - mit durch den starken Holzeinschlag abnehmender Tendenz.

Weitere in größeren Mengen vorkommende Rohstoffe sind Erdgas, Erdöl, Kohle, Torf, Bauxit, Kobalt, Kupfer, Diamanten, Gold, Eisenerz, Nickel, Palladium und Zinn.

Die genauen Mengen der verfügbaren Vorkommen sind schwer zu schätzen. Zum Vergleich und zur Veranschaulichung dienen deshalb die Förder- bzw. Exportmengen der entsprechenden Rohstoffe. Im Jahr 2002 wurden 84,2 Millionen Tonnen Eisenerze, 380 Millionen Tonnen Erdöl, 253 Millionen Tonnen Kohle und 595 Mrd. m³ Erdgas gefördert. Ein Fünftel der weltweit nachgewiesenen Goldreserven liegt in russischem Boden. Russland ist der größte Nickelproduzent der Welt und liegt auf Rang fünf bei der Kupferproduktion. Berücksichtigt man nicht nur die Reserven, d.h. den Anteil an Rohstoffen, dessen Förderung schon heute wirtschaftlich sinnvoll und technisch möglich ist, sondern auch die noch nicht erschließbaren Rohstoffbestände, kann Russland als rohstoffreichstes Land der Erde gelten [WVG (2001), S. 13].

Problematisch ist allerdings, dass drei Viertel der Rohstoffe in Sibirien und dem fernen Osten in sehr dünn besiedelten und schlecht erschlossenen Gebieten liegen. Ausreichend ausgebaute Infrastruktur gibt es bisher nur im europäischen Westen Russlands, wo drei Viertel der Bevölkerung ansässig sind. Diese Disparität erhöht die Förder- und Transportkosten erheblich. In Russland liegen die Kosten für Transporte auf dem Landweg fünf Mal höher als die Transportkosten per Schiff. 1998 wurden 834 Millionen bzw. 584 Millionen Tonnen Handelsgüter über Schienen bzw. Straßen transportiert, auf Hochsee- und Binnenschiffen waren es 36 bzw. 93 Millionen Tonnen (dies entspricht einem Verhältnis von 11:1 des Landtransports zum Seetransport). So kostet bspw. ein Barrel Westsibirisches Öl 14 US-$, Nordseeöl 10 US-$ und Öl aus Kuwait sogar nur 4 US-$ [Lynch (2004)].

Das Land ist geprägt durch Kontinentalklima, wobei von Nord nach Süd alle Temperaturzonen von arktisch bis subtropisch zu finden sind. Das russische Klima ist durch den starken Gegensatz zwischen Länge und Kälte der Winter sowie Kürze und Hitze der Sommer geprägt. Der größte Teil der russischen Bodenschätze lagert in den 60% Permafrostböden^[9] im Norden und Nordosten des Landes, was den Abbau enorm erschwert. Die Anforderungen an Maschinen und Anlagen sind ganz anderer Natur als für die Erdölförderung in den Emiraten oder am Golf von Guinea. Die klimatischen Bedingungen in den Fördergebieten belasten die dort lebenden Menschen sehr stark, so dass es schwierig ist, hoch qualifizierte Arbeitskräfte dafür zu gewinnen. Insgesamt führen die extremen klimatischen Bedingungen und die damit verbundenen technischen Anforderungen in weiten Teilen des Landes dazu, dass die Ressourcenförderung sehr teuer und teilweise heute noch unmöglich ist.

3.2. Wirtschaftliche und politische Rahmenbedingungen

Politik

Die russische Föderation ist wie zu Sowjetzeiten ein Vielvölkerstaat mit 143,4 Millionen Einwohnern (2003). Die Vielzahl an Nationalitäten und die große Ausdehnung des Landes fördern regionale Egoismen. Die Kooperation zwischen den Regionen ist bisher gering, wird aber durch die zunehmend zentralistische Politik Präsident Putins verstärkt. Russland teilt sich in 21 Republiken, 49 Gebiete (Oblast) mit gewählten Gouverneuren und 6 Bezirke (Krai). Hinzu kommen 10 autonome nationale Kreise (Okrug), die dem jeweiligen regionalen Oblast oder Krai unterstehen, dazu die jüdische autonome Region Birobidžan sowie die eigenständigen Städte Moskau und St. Petersburg. Im Bemühen um mehr Zentralismus und Koordination aus einer Hand sind dem Präsidenten seit Mai 2000 sieben Generalgouverneure direkt unterstellt, welche je eine Verwaltungseinheit kontrollieren.

Bei den letzten Duma Wahlen im Dezember 2003 und den Präsidentschaftswahlen im März 2004 hat die putintreue Partei „Einiges-Russland“ sowohl im Föderationsrat als auch in der Duma eine 2/3 Mehrheit erlangt. Beide Institutionen sowie die Regierung können daher derzeit tendenziell als lediglich ausführende Organe des Kreml eingestuft werden. Des Weiteren stehen alle Gerichte (mit Ausnahme des Verfassungsgerichtes), die Gewerkschaften und die Wirtschaftsverbände unter dem direkten Einfluss und Druck des Kreml. Russland lässt sich damit insgesamt als Präsidialdemokratie sui generis, mit Tendenz zu einer Präsidialdiktatur, bezeichnen. Bedeutsam ist ferner der Zugriff des Präsidenten auf die politisch entscheidenden Massenmedien [Siegert (2004)]. Russland wird deshalb im Bertelsmann Transformations-Index 2003 auch als defekte Demokratie^[10] eingestuft.

„Der Präsident verfügt nicht nur über die exekutive, legislative und judikative Gewalt, sondern auch über die vierte Macht – die Medien“ (Latynina 2003)^[11]

Korruption

Antidemokratische Tendenzen werden sowohl durch den Präsidenten, die Regierung als auch durch Teile der russischen Gesellschaft gefördert. Die Eliten sind misstrauisch gegenüber jeder Form öffentlicher Kritik. Sie genießen einen, durch konspirative Vertraulichkeit geprägten, privilegierten Zugang zum Herrschaftswissen. Die Mittelklasse Russlands ist politisch schlecht organisiert und durch Parteien kaum vertreten. Korruption, vor allem im wirtschaftlichen Bereich (hier fließen 90% der gesamten Schmiergeldzahlungen), ist an der Tagesordnung. Mehr als 37 Milliarden US-$ wurden in den Jahren 2000 bis 2001 an Bestechungsgeldern gezahlt^[12]. Im Transparenzindex 2004 steht Russland auf dem 90. Rang (von 145). Die Behörden, die öffentliche Verwaltung und wichtige Posten in den „strategisch bedeutenden“ Unternehmen sind durch ehemalige Funktionäre der Sowjetmacht und Putintreue besetzt.^[13] Die klare Absage der neuen Regierung unter Premierminister Fradkow an Korruption und Behördenwillkür ist aber ein positives Signal für die weitere Reformpolitik und die Liberalisierung des Landes. Eine schnelle erfolgreiche Beendigung der begonnenen Verwaltungsreform wäre ein wichtiger Meilenstein, um dieser Ankündigung Glaubwürdigkeit zu verleihen [Ostausschuss (2004), S. 4 und 8].

Banken- und Finanzsystem

Das Banken- und Finanzwesen Russlands ist immer noch schwach ausgebildet. Dies zeigte sich erneut im Sommer 2004, als es beinahe zu einem neuerlichen Bankenkrach gekommen wäre, nachdem zwei kleinere Banken zahlungsunfähig geworden waren.

Dominiert wird die Bankenlandschaft von der Sberbank (=Sparbank), deren Aktienmehrheit bei der Zentralbank liegt und von der Außenhandelsbank, deren Eigentümerin der russische Staat, d. h. die russische Regierung ist. Zusammen kontrollieren sie über ein Drittel des verhältnismäßig kleinen Marktes.

Im Dezember 2003 wurde ein Gesetz zur Absicherung von Bankeinlagen von natürlichen Personen verabschiedet und während der drohenden Krise im Juli 2004 ein weiteres Gesetz, wonach die Zentralbank die Geldanlagen der Bevölkerung garantiert, sofern sie nicht die Summe von 100.000 Rubel (etwa 3.700 US-$) übersteigen. Die Schwäche des Bankensystems und des Finanzmarktes offenbart sich vor allem in der bedrohlichen Kapitalflucht russischer Gelder. 2001 flossen ca. 17 Milliarden US-$ aus Russland auf die internationalen Finanzmärkte. Diesen standen nur Zuflüsse in Höhe von 10 Milliarden US-$ in Form ausländischer Investitionen entgegen. Während die Kapitalflucht 2002 und 2003 stark zurückging, mussten bis Oktober 2004 wieder 11 Milliarden US-$ an Abflüssen verzeichnet werden. Um eine Stärkung des Bankensystems zu erreichen, sind eine funktionierende und unbestechliche Bankenaufsicht und die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für private und staatliche Banken von oberster Priorität [Ostausschuss (2004)].

Die Eindämmung der extremen Inflationsraten auf 12% bis 13% im Jahr 2003 sind aber ein Signal für die restriktivere Geldpolitik und die Durchsetzungsfähigkeit der russischen Zentralbank. Dennoch ist auch die Nationalbank abhängig vom russischen Präsidenten, da er ihren Präsidenten abberufen und einen neuen, ihm genehmen Zentralbankpräsidenten, ernennen kann.^[14]

Allerdings dürfen diese formalen Befugnisse des russischen Präsidenten nicht überbewertet werden, denn gerade im Notenbankbereich ist, wie auch ein Blick auf „westliche“ Zentralbanken zeigt, der „Beckett-Effekt“^[15] stark ausgeprägt.

Rechtssystem/Judikative

Ebenso wie das Bankenwesen ist das russische Rechtssystem schwach und reformbedürftig. Der Schutz und die Durchsetzung von Eigentumsrechten sowie die Verlässlichkeit gerichtlicher Entscheidungen sind nicht immer gegeben. Dies schreckt vor allem ausländische Investoren ab. Dass auch russische Unternehmer vor staatlicher Willkür nicht geschützt sind, zeigt der aktuelle Fall um den Yukos-Konzern ganz deutlich. Hier wird auch erkennbar, in welchem Maße Ökonomie und Politik in Russland miteinander verflochten sind.

Wirtschaft

Die wirtschaftliche Entwicklung gemessen in Wachstumsraten des BIP und der realen Einkommen ist in den letzten Jahren sehr positiv verlaufen. Hatte Russland Anfang der 1990er Jahre noch mit negativen Wachstumsraten von -15% des BIP und mehr zu kämpfen, so konnten seit dem Ende der Bankenkrise und dem Staatsbankrott 1999 durchweg positive Wachstumsraten gemessen werden [OECD (2004), S. 1]. Im Jahr 2003 betrug das russische BIP 432,9 Milliarden US-$ [Weltbank (2003)]. Die Exporte überstiegen in den letzten Jahren regelmäßig die Importe. Der entstehende Leistungsbilanzüberschuss ließ die Devisen- und Goldreserven des Landes stark wachsen. Mehr als die Hälfte aller Exporte stammt nach OECD-Angaben [(2004), S. 15] aus dem Energiesektor, d.h. aus Öl- und Gasverkauf. Zählt man die Exporte anderer natürlicher Ressourcen dazu, ergibt sich ein Anteil von über 80% der Rohstoffindustrie am Exportvolumen [Weltbank (2004a), S. 8; Abb. 3].

Die seit 2003 hohen, steigenden Erdölpreise sind damit der wichtigste Wachstumsfaktor gewesen. Berechnungen der Weltbank [(2004a), S. 8-11] zufolge haben Veränderungen und die Höhe der Erdölpreise immer noch starken Einfluss auf die russischen Wachstumsraten [Abb. 4]. Es wird geschätzt, dass bei einer Preiselastizität von 0,07 das Wachstum bei konstanten Erdölpreisen von ca. 20 US-$ pro Barrel rund drei Prozentpunkte niedriger ausgefallen wäre, also 2003 statt 7,3% nur 4,3% erreicht hätte. Importiert werden Maschinen und Anlagen (ca. 1/3 der Gesamtimporte), Nahrungsmittel und landwirtschaftliche sowie chemische Erzeugnisse. Hieran wird deutlich, dass Russland von seiner wirtschaftlichen Struktur eher den Entwicklungsländern zuzuordnen ist, die ebenfalls Rohstoffe und gering verarbeitete Produkte exportieren und auf den Import von Industriegütern und Know-how angewiesen sind.

Die Angaben zur Zusammensetzung des BIP divergieren stark, je nachdem ob russische oder internationale Quellen herangezogen werden. Die offiziellen russischen Angaben nennen einen Anteil des Handels- und Dienstleistungssektors von mehr als 60% und einen Industrieanteil von nur 27%. Nach Weltbank und OECD-Einschätzung wird der Handelssektor durch Transferprizing stark überschätzt. Die OECD gibt einen Industrieanteil von 41% und einen Anteil des Handelssektors von 46% als realistische Schätzung an [OECD (2004), S. 5; Abb. 5]. Transferprizing, d.h. der Verkauf von Rohstoffen und Primärgütern von den Förderindustrien an angegliederte Handelsunternehmen, ist in Russland besonders attraktiv, weil Handelsunternehmen ihren Firmensitz in steuerbegünstigte Länder legen und so die hohen Produktionssteuern sparen können. Vor allem in exportorientierten Branchen (wie der Energieindustrie) wird Transferprizing genutzt, wenn die Exportpreise stark von den am nationalen Markt geltenden Preisen abweichen. Da die russischen Energiepreise noch bis mindestens 2008 staatlich festgesetzt werden und nicht annähernd Weltmarktniveau erreichen, ist der Export über Handelsunternehmen natürlich sehr viel lukrativer [OECD (2004), S. 5].

Problematisch bei der Berechnung wirtschaftlicher Indikatoren ist der immer noch große, nicht zu erfassende Sektor der Schattenwirtschaft, dessen BIP-Anteil zwischen 15% und 40% liegen soll. [ZMP (2004), S. 6]. Auf die Schattenwirtschaft muss in Russland besonderes Augenmerk gerichtet werden, da sie dort z. T. mit mafiösen Strukturen, die sich innerhalb des Transformationsprozesses und den damit verbunden Umbrüchen in Politik, Verwaltung und Justiz gebildet haben, einhergeht.

Um die Schattenwirtschaft unattraktiver zu gestalten, hohe Einkommen in die Legalität zurückzuführen und allgemein Unternehmertum zu stärken, wurden seit 2001 einige Reformen des Steuersystems durchgesetzt und die Steuersätze gesenkt. Es gibt nur noch einen einheitlichen Einkommensteuersatz für Privatpersonen (13%) und Unternehmen (24%). Die Mehrwertsteuer wurde um zwei Prozentpunkte auf 18% gesenkt und die bisherige Umsatzsteuer entfällt ganz.

Anlageninvestitionen sind vor allem im Energiesektor geplant, um die Lagerstätten in Ostsibirien und dem Fernen Osten zu erschließen und auszubauen. Bisher allerdings wurden weder im Energiebereich noch in anderen Industriebranchen große Investitionen getätigt, sondern aus dem sowjetischen Erbe geschöpft. Darunter leidet die (internationale) Wettbewerbsfähigkeit Russlands zunehmend [Weltbank (2004b), S. 5; OECD (2004), S. 7; Abb. 6].

Trotz der günstigen Bedingungen Russlands bezüglich vieler natürlicher Rohstoffe, Humankapital und Lohnstrukturen betrug der Umfang der Investitionen in Russland in den späten 1990er Jahren noch weniger als ein Fünftel des Umfangs von 1990. In der Folge erschöpfte sich der Kapitalbestand des Landes rapide.

Eine Ausnahme davon macht der militärisch-industrielle Sektor. Der Grund dafür liegt in der politischen Stellung Russlands als (ehemaliger) Weltmacht. Zu Zeiten der Sowjetmacht wurde gerade dieser Teil der Volkswirtschaft ohne Rücksicht auf erhebliche Mängel in anderen industriellen Sektoren gefördert. Noch immer liefern z.B. die Waffenexporte Russlands einen sichtbaren Beitrag zum Außenhandel (1999 1,7% in laufenden Preisen). Im militärisch-industriellen Sektor, einschließlich Raumfahrt, befindet sich Russland auch technologisch sicher nicht auf dem Stand eines Entwicklungslandes. Dennoch bestehen in vielen Bereichen Schwierigkeiten, da gerade in der Waffenindustrie sowie in der Raum- und Luftfahrtbranche politische Entscheidungen und Verbindungen überwiegen. Die ehemaligen russischen Absatzmärkte sind jedoch größtenteils zusammengebrochen. Die Integration in die „westliche“, das heißt amerikanisch dominierte, Weltwirtschaft ist trotz der Anpassung an diese Standards und große Kostenvorteile schwierig [Opitz (2000)].

Privatisierung

Der staatliche Einfluss auf und in Unternehmen ist immer noch sehr stark. Nachdem in ersten Privatisierungswellen Anfang der 1990er Jahre vor allem kleine und mittlere Unternehmen privatisiert wurden, geriet der Prozess Ende des letzten Jahrhunderts ins Stocken. Mittlerweile wird wieder mehr Energie in die Privatisierung investiert, jedoch bleiben mehr als 1000 „strategisch bedeutende“ Unternehmen und teilweise ganze Branchen unter staatlichem Einfluss. Dazu gehört selbstverständlich auch der Energiesektor. Noch immer liegen die russischen Strompreise für private Haushalte weit unter dem Weltmarktpreis. Ebenso wenig erreichen die in Russland staatlich festgelegten Gas- und Erdölpreise Weltmarktniveau. Zwar wurde 2003 eine erste Elektrizitätsreform verabschiedet, die bis 2008 eine schrittweise Liberalisierung des russischen Strommarktes vorsieht. Der teilstaatliche Strommonopolist wird demnach in einen nationalen Netzbetreiber und regionale Erzeuger und Versorger aufgespaltet, die mit anderen Anbietern konkurrieren. Dennoch werden die Großhandelspreise mindestens bis Mitte 2005, die Privatkundenpreise bis 2008, reguliert bleiben. Die Entmonopolisierung des Gasmarktes ist aufgrund der strategischen Bedeutung des sich mehrheitlich in Staatsbesitz befindenden Monopolisten Gazprom noch nicht angegangen worden [Ostausschuss (2004), S. 8]. Nach der Aufhebung des Verkaufsverbotes von Aktienpaketen an Ausländer im Mai 2002 kam es zu einer erneuten Privatisierungswelle, die 2003 4,4 Milliarden US-$ in die Staatskasse spülte. Bis zum Jahr 2008 ist der Abschluss des Privatisierungsprozesses vorgesehen. Dies bedeutet aber nicht, dass alle bisher überwiegend staatlich kontrollierten Unternehmen an private Eigentümer gehen, denn von der Privatisierung ausgenommen sind die oben schon erwähnten „strategisch bedeutenden“ Unternehmen, die vor allem auch zum Energiesektor gehören.

Bildungswesen

Die Bedeutung von gut ausgebildetem und damit hochwertigem Humankapital nimmt in der heutigen Wissensgesellschaft beständig zu. Aus- und Weiterbildung sind unabdingbare Voraussetzung für wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand.

Der Ausbildungsstand der russischen Bevölkerung liegt deutlich über dem Niveau anderer Schwellenländer. Die Alphabetisierungsquote beträgt annähernd 100% in der Gruppe der über 15jährigen. Die Brutto-Schulbesuchsrate lag 2003 über dem europäischen Durchschnitt. Frauen haben einen gleichberechtigten Zugang zum Bildungssystem und nehmen in gleichem Maße an der Sekundärausbildung und am Hochschulstudium teil.

Der zu Beginn der Transformation einsetzende „Braindrain“, d. h. die Abwanderung der qualifizierten Wissenschaftler, hat abgenommen. Hierzu tragen vor allem die entstehenden Universitätscluster und die verbesserten Lebens- und Arbeitsbedingungen für Wissenschaftler bei. In St. Petersburg wächst beispielsweise seit einigen Jahren ein neues Wissens- und Universitätszentrum. Diese Clusterung hat den Vorteil, den interdisziplinären Austausch zu verbessern und einen Brainpool zu schaffen, der Industrie und Dienstleistungsunternehmen anzieht. Eine flächendeckende Hochschulausbildung ist aber aus geographischen Gründen sehr schwierig, was die Migrationsproblematik und Ungleichverteilung weiter verstärkt.

4. Mögliche Wege aus der Krise

Russland ist zweifelsfrei von einem „Ressourcenfluch“ betroffen. Es ist allerdings schwierig, die negativen Effekte und wirtschaftlichen Belastungen der Transformation von den negativen Auswirkungen der Ressourcenabhängigkeit zu trennen. Es ist dennoch wichtig, diese Entwicklung zu bekämpfen und den russischen Ressourcenreichtum in einen Vorteil für das Land umzuwandeln [Kronenberg (2003), S. 32f]. Noch hängen die russische Wirtschaft und das russische Wachstum stark vom Rohstoffexport, insbesondere von mineralischen Rohstoffen, ab. Die momentanen hohen Kapitalzuflüsse durch stark gestiegene Ölpreise können aber nicht als langfristig stabil gesehen werden, so dass sich die dringende Notwendigkeit ergibt, den daraus fließenden Geldzustrom zu glätten und Alternativen zum Rohstoffexport aufzubauen. Russland wird insbesondere auf zwei Handlungsfeldern herausgefordert. Zum einen sind die eingenommenen Rohstofferlöse einer sinnvollen und nachhaltigen Verwendung zuzuführen, und zum anderen ist die wirtschaftliche Struktur zur Verringerung der einseitigen Abhängigkeit zu diversifizieren.

Deshalb ist zu prüfen, ob bekannte und bereits praktizierte Lösungsansätze (bspw. aus Norwegen oder Botswana) für die russische Situation geeignet und dort umsetzbar sind.

4.1. Stabilisierungsfonds

Im Februar 2004 wurde nach norwegischem Vorbild auch in Russland ein Stabilisierungsfond eingerichtet. Dieser soll einen Puffer angesichts der großen Volatilität der Rohstoffpreise, insbesondere der Rohölpreise, bilden. Mehr als 80% der russischen Exporte stammen aus dem Verkauf von Rohstoffen. Erlöse aus Hydrogenkarbonaten, also aus dem Verkauf von Erdöl und Ergas und den damit verbundenen Einnahmen aus Steuern und Zöllen, machen 37% des russischen Staatshaushaltes aus [Weltbank (2004), S. 8]. Schwankungen des Ölpreises können deshalb gravierende Auswirkungen auf die Struktur des Staatsbudgets haben. Sinken die Preise, wie z. B. 1997/1998, auf einen Tiefpunkt von neun US-$ pro Barrel müssen hohe Schulden gemacht werden, um den Verpflichtungen im sozialen Bereich und anderen wichtigen Aufgabenfeldern des Staates nachzukommen. Preisrekorde wie im Herbst 2004 von über 50 US-$ pro Barrel haben die entgegengesetzte Auswirkung. Die nicht eingeplanten Zuflüsse führen zu einem Haushaltsüberschuss, dessen Verwendung unklar ist. Hier besteht die Gefahr voreiliger Ausgaben und der Geldverschwendung. Um dies zu vermeiden, werden Gewinne aus überdurchschnittlich guter Konjunkturentwicklung, vor allem die Gewinne aus Ölexporten, die über einem - jährlich neu festzulegenden - Barrelpreis liegen, in den neuen Stabilisierungsfond eingezahlt. Bei Gründung des Fonds im Februar 2004 wurden 106,3 Milliarden Rubel (rund 3,5 Milliarden US-$) eingezahlt. Bis zum Jahresende wird ein Stand von 564 Milliarden Rubeln (19 Milliarden US-$) erwartet. Diese Zuflüsse speisen sich aus den Produktionssteuern und Exportzöllen bei einem Barrelpreis von momentan über 20 US-$.

Vorgesehen ist, dass der Fonds bis auf mindestens 500 Milliarden Rubel aufgefüllt wird. Diese Summe wird dieses Jahr erreicht werden. Überschüsse über diesen Betrag können beliebig ausgegeben werden. Das noch fehlende endgültige Verwendungskonzept und die fehlende Sachbindung für diese Mittel stellen nicht zu unterschätzende Risiken dar [Austvik/Tsyngankova (2004)]. Es wäre für Russland daher sinnvoll, auch die über 500 Milliarden Rubel hinausgehenden Überschüsse zunächst ebenfalls zu thesaurieren und erst zu verausgaben, wenn schlüssige und langfristig tragfähige Verwendungskonzepte erarbeitet worden sind.

Die Planwirtschaft der Sowjetunion reduzierte Innovationen und Anlageninvestitionen außerhalb des militärisch-industriellen Komplexes und einiger Prestigeprojekte, wie der Raumfahrt, auf ein Minimum. Auch in den ersten Jahren der Transformation wurde kaum in neue Anlagen und Technik investiert. Die notwendigen Anlageninvestitionen bis 2010 allein im Energiesektor werden auf 260-300 Milliarden US-$ geschätzt [Holzacker (2004), S. 13].

Dabei ist allerdings klar, dass diese Investitionslast nicht allein vom russischen Staat getragen werden kann und sollte. Vielmehr wird im Zuge einer weiteren Öffnung des Landes und weiterer Wirtschaftsliberalisierung auch im Energiebereich, einhergehend mit einer Verbesserung und Stabilisierung der institutionellen Bedingungen, ein großer Teil der Investitionen von privater Seite, vor allem von großen Ölkonzernen, getragen werden (müssen).

Das russische Sozialsystem und die begonnene Rentenreform erfordern ebenfalls so hohe finanzielle Mittel, dass eine schnelle Ausgabe der Fondsgelder befürchtet werden muss. Obwohl die russische Regierung in den letzten Jahren durchaus ein gewisses Maß an Haushaltsdisziplin gezeigt und das Verhältnis der Ausgaben zum BIP um 10% gesenkt hat, besteht nach wie vor die Gefahr der Fehlallokation und Verschwendung der Gelder auf Grund des derzeitig sehr hohen Ölpreises. Derzeit werden die Überschüsse aber zum großen Teil auf den internationalen Finanzmärkten in risikoarmen Anlageformen verwaltet, bis eine anderweitige Verwendung beschlossen ist. Momentan wird vor allem ihr Einsatz zum beschleunigten Abbau der erheblichen Auslandsschulden Russlands (2003: 169,057 Milliarden US-$ [Weltbank (2003)]) diskutiert.

Bisher nicht offiziell in Erwägung gezogen wurde das Sparen der Erlöse für künftige Generationen, um eine Glättung und gerechtere Verteilung der Ressourcengewinne zu erreichen. In diesem Falle würden nur die Kapitalerträge ausgegeben, nicht aber die in den Fonds eingezahlten Erlöse selbst.

International lassen sich erfolgreiche Beispiele für die Etablierung eines Stabilisierungsfonds finden, z. B. in Chile und Indonesien, aber es gibt auch damit gescheiterte Länder wie Venezuela. Grundlage von Erfolg oder Misserfolg eines solchen Fonds liegt in der politischen Einstellung und ist abhängig von der (good) Governance eines Landes. Ein Stabilisierungsfonds kann helfen, Rent-seeking und Korruption einzuschränken, wenn es eine unabhängige Auditstelle gibt, die die Verwaltung und Verwendung der Gelder überwacht. Die Kontrolle über den Fonds muss überparteilich und unabhängig organisiert werden, so dass Vetternwirtschaft und Bereicherung Einzelner unmöglich ist oder zumindest sehr erschwert wird. Fehlt eine solche unabhängige Stelle, können Verschwendung und Korruption durch die großen Summen, die sich in Hochpreiszeiten ansammeln, verstärkt werden. Für eine erfolgreiche Verwaltung des Fonds müssen klare, nachprüfbare Ziele formuliert werden. Die Entscheidung über die Ausgabe der Fondsgelder darf nicht allein bei der Fondsverwaltung liegen, sondern muss von einem Kontrollorgan, etwa von einem Aufsichtsrat, genehmigt werden.

Der Fonds kann Gelder speichern und vermehren, um spätere Investitionen zu ermöglichen. So können Zeiten überbrückt werden, in denen die Haushaltszuflüsse geringer als erwartet ausfallen. Durch die Anlage der Gelder auf den internationalen Finanzmärkten wird der Aufwertungsdruck auf die heimische Währung abgemildert und das Auftreten der holländischen Krankheit eingeschränkt oder ganz vermieden. Allerdings darf der Fonds Politiker und Bevölkerung nicht in falscher Sicherheit wiegen, die ein Nachlassen der Haushaltsdisziplin mit sich bringt.

Russland wird ab 2005 die ersten Mittel aus dem Stabilisierungsfonds investieren. Die Entscheidung hierfür liegt bei der russischen Zentralbank. Dem Finanzminister bleibt eine Kontrollfunktion vorbehalten, er darf allerdings keine Empfehlungen aussprechen. Finanzministerium und Zentralbank haben deshalb einen Vertrag über die Verwaltung und Investition der Mittel geschlossen (zur eingeschränkten Unabhängigkeit der Zentralbank vgl. auch 3.2, S. 9).

Die ersten freien Mittel sollen zur Tilgung von Auslandsschulden (ca. 5,4 Milliarden US-$) und zur Finanzierung des Defizits im russischen Rentenfonds (2,3 Milliarden US-$) verwendet werden. [Russland intern (15.11.2004)]. Die Deckung laufender Kosten, wie z. B. der Renten, soll ab 2006 aber aus dem Staatshaushalt erfolgen. Dies ist sehr wichtig, da Überschüsse aus dem Stabilisierungsfonds nicht langfristig garantiert werden können und die Erfüllung wichtiger staatlicher Basisaufgaben, wie Rentenzahlungen, davon unabhängig sein müssen. Die teilweise vorzeitige Tilgung der Auslandsschulden ist zu begrüßen, da sie Russland von zukünftigen Zinsbelastungen befreit, das Investitionsklima verbessert und darüber hinaus im Sinne der Generationengerechtigkeit positiv wirkt.

Die veröffentlichten Ziele und die mittelfristige Ausrichtung des russischen Stabilisierungsfonds sind sinnvoll und lassen hoffen, dass eine planvolle, gezielte und nachhaltige Verwendung der Gewinne möglich ist. Wie gut die Zentralbank gegen Vetternwirtschaft, Verschwendung und Korruption schützt und good Governance ermöglicht, bleibt abzuwarten und wird zum Großteil am Verhalten des Präsidenten liegen. Für eine Verstetigung der Einnahmen aus der Rohstoffförderung sollte die Kapitalbasis des Fonds weiter aufgestockt werden, um bei einer Verschlechterung der Terms of Trade durch Abwertung des Dollars gegenüber dem Euro oder stark sinkenden Ölpreisen dennoch wichtige Investitionen tätigen zu können.

4.2. Privatisierung, Diversifizierung, Internationalisierung

Die starke Abhängigkeit der russischen Wirtschaft und des Staatshaushaltes von Rohstoffexporten und geringwertigen Industrieprodukten waren neben der Finanzkrise und dem Bankenzusammenbruch 1998 eine der Hauptursachen für die russische Wirtschaftskrise. Eine Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur und der Aufbau eines starken Mittelstandes sind deshalb wichtige Faktoren zur Stabilisierung des Wachstums und zur Etablierung echter Märkte. Die Rohstoffindustrie ist häufig durch monopolartige Strukturen geprägt, mit allen damit verbundenen Vor- und Nachteilen. Viele Unternehmen sind noch im Mehrheitsbesitz des Staates, was zu politischer statt rein wirtschaftlich orientierter Unternehmenspolitik und –strategie geführt hat. Bestes Beispiel hierfür ist der halbstaatliche Konzern Gazprom. Allgemein ist der staatliche Einfluss in den Unternehmen noch sehr groß. Das Beispiel Yukos zeigt einerseits deutlich, dass Eigentumsrechte, Rechtssicherheit und Berechenbarkeit noch immer nicht in ausreichendem Maße gewährleistet sind. Private Investitionen bleiben deshalb riskant und wenig attraktiv. Andererseits steht Yukos auch für das Entstehen oligarchischer Strukturen im Zuge des Transformationsprozesses und insoweit für Privatisierungsfehler und unerwünschte Entwicklungen des freien Marktes. Nach der Verschmelzung der Energieunternehmen Rosneft und Gazprom im Herbst 2004 übernahm der russische Staat zwar auch in diesem Konzern wieder die Aktienmehrheit; aber seitdem ist es ausländischen Investoren gestattet, auch mehr als 20% der Gazpromaktien zu halten und diese direkt zu erwerben, anstatt wie bisher über teurere Aktienanrechtsscheine des Typs ADR (American Depository Receipts). Mit der Integration von Rosneft in den Gazpromkonzern ist dieser weiter gewachsen. Die Teilnahme an der Versteigerung von Yukos-Anteilen ist die Fortführung der Expansionsstrategie und der Einstieg in das Ölgeschäft. In Zeiten hoher Öl- und Gaspreise profitieren Investoren und vor allem der russische Staat davon. Problematisch bleibt aber, dass das mangelhafte Kostenmanagement und veraltete Fördertechnologie Ineffizienz und Verschwendung fördern. Um diese Probleme anzugehen wird ausländisches Geld und Know-how benötigt. Doch außer einigen Global-Playern sind ausländische Investoren wenig geneigt, Geld in (noch) marode russische Staatsbetriebe zu stecken, in denen sie dann, wenn überhaupt, nur einen Sitz im Aufsichtsrat ohne direkte Einwirkungsmöglichkeit auf das operative Geschäft und die Strategie haben.

Die fortschreitende Monopolisierung des Energiesektors hat nachteilige Folgen für die gesamte Wirtschaft Russlands. Wettbewerb wird verhindert und damit werden Anreize für Investitionen in neue Technologien und Anlagen unterdrückt. Die Konzentration der staatlichen Aufmerksamkeit und Geldmittel auf den Energiesektor verhindern weiterhin eine Diversifizierung und ausgeglichenere Wirtschaftsstruktur. Zugleich führen die Konzentration der Wirtschaftskraft auf wenige ressourcenreiche Sektoren und die geographische Zentralisierung zu weiteren Disparitäten und einer Verstärkung der Ungleichentwicklung.

Die Etablierung eines engen Privatbankenfilialnetzes auch in ländlicheren Regionen brächte die Möglichkeit, mit (Mikro)krediten kleine und mittlere Unternehmen aufzubauen. Auch dies sollte ein zentrales Anliegen der russischen Wirtschaftspolitik sein.

Immerhin wurden mit der Bodenreform, die nun auch Ausländern den Erwerb von Grundstücken erlaubt, und der Vereinfachung des Steuersystems erste Schritte getan, um Unternehmertum und ausländisches Engagement attraktiver zu gestalten. Dennoch sind die Rechtssicherheit, die Garantie von Eigentumsrechten und der Zugang zu Fremdkapital immer noch schwach ausgeprägt und nicht auf dem Niveau eines entwickelten Industrielandes.

Fraglos kann die Abhängigkeit von der Rohstoffförderung nur langfristig gesenkt werden. Noch befindet sich Russland auf dem schweren Weg des Transformationsprozesses. Historisch in Zaren- und Sowjetmachtzeit gewachsene Strukturen und Verhaltensweisen müssen aufgebrochen werden. Erfolge lassen sich nicht verordnen, sondern erfordern neben dem Einsatz der richtigen wirtschaftspolitischen Mittel zugleich eine Anpassung der Menschen an die sich verändernden ökonomischen, politischen und sozialen Gegebenheiten. Deshalb sind der Zugang zu Bildung und die Förderung des russischen Humankapitals wesentliche Voraussetzungen für eine alternative wirtschaftliche Entwicklung.^[16]

4.3. Besteuerte Erlösverteilung

Neben den ökonomischen Effekten des „Ressourcenfluchs“ sind die politischen Auswirkungen reicher Ressourcenvorkommen oft ebenso gravierend und negativ in ihren Auswirkungen.

Nach Sandbu [(2004), S. 5-7] sind nicht die primären ökonomischen Effekte der holländischen Krankheit die Hauptquelle des „Ressourcenfluchs“, sondern der Einfluss den der Ressourcenreichtum auf die Entwicklung und das Verhalten der Institutionen ausübt. Größtes Problem der Erlöse aus Rohstoffexporten sind die entstehenden Renten, die direkt in die Staatskasse fließen. Diese Zuflüsse sind der Bevölkerung, wenn überhaupt, nur vage bekannt, so dass ihre Verwendung allenfalls einer sehr schwachen Kontrolle unterliegt. Die Regierung sowie die profitierenden Institutionen und Personen sind der Rechenschaftspflicht enthoben, was zu Verschwendung, Korruption und Rent-capturing^[17] führt. Denn: leicht „verdientes“ Geld korrumpiert. Verfügt die Regierung dagegen nicht über direkte Einnahmen aus der Rohstoffförderung, sondern ausschließlich über Steuereinnahmen zur Finanzierung des Haushalts, so ist die Möglichkeit einer demokratischen Kontrolle der Ausgabenstruktur sehr viel größer.

Verantwortlich hierfür sind der von Thaler in Anlehnung an Kahnemann/Tversky beschriebene Besitztumseffekt und der Informationseffekt [Sandbu (2004), S. 9]. Der Besitztumseffekt beschreibt das Phänomen, dass bereits im Besitz des Individuums befindliche Gegenstände und Werte im Vergleich zu möglichen Gewinnen in Wert und Bedeutung meistens überschätzt werden. Maßgeblich hierbei ist Verlustaversion verbunden mit asymmetrischer Bewertung von Aussichten, was dazu führt, dass Verluste höher bewertet werden als mögliche Gewinne.

Der Informationseffekt beschreibt die Tatsache, dass die Bevölkerung besser über die Höhe der von ihr gezahlten Steuern informiert ist als über die Erlöse des Staates aus Rohstoffverkäufen, die sie selbst nicht erhalten hat. Hieraus folgt, dass der Druck zu einer nachvollziehbaren und restriktiven Haushaltspolitik wächst, wenn die Regierung ihre Ausgaben aus Steuergeldern finanzieren muss, wie dies in ressourcenarmen Ländern der Fall ist.

Das Prinzip des TRRD macht sich dies zu Nutze. Die gesamten Gewinne aus der Förderung der Rohstoffe werden jährlich berechnet und auf alle berechtigten Personen verteilt. Über die Höhe der Einnahmen, die Gewinne pro Kopf und den darauf erhobenen Steuersatz werden alle Betroffenen schriftlich informiert.

Die Besteuerung der zuvor an die Bevölkerung durch Transferzahlungen oder Schecks verteilten Ressourcenerlöse hat vor allem zum Ziel, den Umgang der Regierung und der öffentlichen Verwaltung mit den ihnen zur Verfügung stehenden Geldern zu ändern. Durch eine stärkere Kontrolle der Mittelverwendung durch die Bevölkerung wird Disziplin und Nachhaltigkeit gefördert.

Die Höhe des Steuersatzes ist eine politische Entscheidung. Je höher er gewählt wird, desto stärker ist der Druck zur Rechenschaftspflicht und strikter Ausgabenpolitik. Wichtig ist vor allem, dass die gesamten Einnahmen verteilt und dann wieder versteuert werden, auch wenn rechnerisch eine ausschließliche Verteilung der nicht steuerpflichtigen Erlöse das gleiche Ergebnis bringen würde. Entscheidend ist hier der psychologische Ansatz des Besitztumseffektes, der nur eintritt, wenn der Regierung ausschließlich Steuergelder zur Verfügung stehen [Sandbu (2004), S. 13]. Neben der Entscheidung über die Höhe des Steuersatzes ist die Entscheidung über den Kreis der Empfangsberechtigten von hoher Bedeutung. In Alaska sind dies alle Einwohner, die im entsprechenden Jahr registriert sind. Fraglich ist, ob es sinnvoll ist, auch Kindern einen Anteil zukommen zu lassen, weil dies die Geburtenquote drastisch anheben könnte. Da Russland seit dem Beginn der Transformation mit rückläufigen Geburtenraten und einer Überalterung der Gesellschaft kämpft, könnte eine Verteilung auch an Kinder beziehungsweise deren Erziehungsberechtigte hier eine Trendwende bewirken. Die Zuteilung könnte von der Erfüllung bestimmter Kriterien abhängig gemacht werden, wie Schulbesuch der Kinder, Eintragung in die staatlichen Bevölkerungsregister oder die Teilnahme an Wahlen. Es müssen allerdings wenige, einfach zu erfüllende Anforderungen sein, die begründet sind und deren Erfüllung zu aller Vorteil ist.

Das TRRD-System kann weitere Vorteile aber auch Probleme und Herausforderungen für die Regierung bedeuten. Positiv wird sich die Notwendigkeit der regelmäßigen Information und Verteilung von Geldern an die Bevölkerung auf das allgemeine Verständnis für die staatlichen Finanzen auswirken. Dies wiederum wird den Aufbau und die Nutzung eines funktionierenden Bankensystems und Finanzmarktes fördern. Gerade bei dem schwach ausgebildeten russischen Banken- und Finanz(markt)system wäre als hinzutretender positiver Effekt die Vertiefung des Kreditmarktes verbunden mit der Steigerung der Sparquote sehr wünschenswert. Dadurch würden Investitionen in anderen Branchen vereinfacht und die Diversifizierung der Wirtschaft gefördert.

Die Verteilung der Erlöse wird zweitens zu einer stärkeren Gleichverteilung innerhalb der Gesellschaft führen und den Lebensstandard anheben, wenn ein Steuersatz kleiner 100% gewählt wird.

Drittens schafft TRRD durch die Wandlung der Renten in Steuereinnahmen Anreize für mehr Transparenz und fördert so good Governance. Russland liegt im Transparenzindex im hinteren Drittel, ein Absenken der Korruption und schärfere Veröffentlichungspflichten über die Verwendung öffentlicher Gelder sind also dringend notwendig. Der durch eine Besteuerung und das damit ausgelöste Verlustgefühl bei der Bevölkerung wachsende Druck auf die Regierung kann sich positiv auf die Haushaltspolitik auswirken (vgl. 4.4, S. 18).

Ein weiteres Problem der russischen Ressourcen ist ihre Konzentration in wenigen Lagerstätten in einigen Regionen. Dadurch kommt es immer wieder zu regionalen Egoismen und Abspaltungstendenzen. Diese könnten sich durch ausschließlich von der Zentralregierung festgesetzte Steuersätze noch verstärken. Dem kann vorgebeugt werden, indem Teile der Steuersätze von den regionalen Verwaltungseinheiten festgesetzt und erhoben werden, über deren Aufkommen und Verwendung dann auch in der Region entschieden werden kann. So würde nicht der gesamte Unmut über als zu hoch empfundene Steuersätze auf die Zentralregierung abgewälzt werden können. Dadurch würde auch die regionale Mitbestimmung steigen, was von den Betroffenen als gerechter empfunden werden würde und einen erheblichen Beitrag zur weiteren politischen Stabilisierung des Vielvölkerstaates Russland leisten könnte.

Um von den vielfachen positiven Effekten der besteuerten Erlösverteilung profitieren zu können, müssen Regierung und Verwaltung allerdings noch große logistische Probleme lösen. Die Infrastruktur zur Ermittlung aller Bezugsberechtigten muss ausgebaut bzw. teilweise neu geschaffen werden. Ebenso kann die Zustellung der Informationsberichte sowie unter Umständen der Schecks in Russland (noch) nicht flächendeckend gewährleistet werden. Anfänglich wären deshalb auch hohe Kosten mit der Besteuerung der Ressourcengewinne verbunden. Die Lösung dieser Probleme würde aber auch die Entwicklung des Bankenwesens und damit den Aufbau des Mittelstands vorantreiben, der von einem ausgebauten Filialnetz und Monetarisierung auch ländlicher Gebiete profitieren würde. Die Einführung bedeutete deshalb nicht die Schaffung eines Bürokratiemonsters, sondern einen Entwicklungssprung in mehrfacher Hinsicht.

Die Probleme, die die hohe Ressourcenabhängigkeit durch die Volatilität besonders der Erdöl und Gaspreise für Russland verursacht und die Gefahr der holländischen Krankheit wären mit dem TRRD-System allein zwar nicht gelöst. Es könnte aber die Einführung des bereits erwähnten Stabilisierungsfonds sinnvoll ergänzen.

4.4. Transparenzinitiativen (PWYP)

Um Korruption, Fehlallokation und Verschwendung zu verhindern, fordert die von George Soros^[18] ins Leben gerufene Initiative „Publish What You Pay“ (PWYP) alle Unternehmen des Energiesektors, vor allem große Erdöl- und Erdgasförderer sowie Exporteure, auf, die von ihnen an die jeweilige nationale Regierung geleisteten Zahlungen zu veröffentlichen. Ziel ist es, die Publikation aller Transaktionen zwischen Staat und Unternehmen zum Standard zu machen, so dass Regierungen, die Unternehmen an der Veröffentlichung hindern, mit Kapitalabfluss und Desinvestitionen rechnen müssen [Palley (2003)].

Die Einnahmen aus Steuern, Förderlizenzen und Exportzöllen sollen für die Bevölkerung allgemein zugänglich und einfach verständlich präsentiert werden. Von dieser Veröffentlichung soll die Listung an den (inter)nationalen Aktienmärkten abhängig gemacht werden. PWYP zielt ebenso wie das TRRD-System auf die Kontrolle der Regierung durch die Bevölkerung zur Eindämmung von Misswirtschaft und Korruption als den Hauptursachen des Ressourcenfluchs ab. Die PWYP-Kampagne hat bereits die Unterstützung von über 130 Organisationen weltweit und einigen großen Mineralölgesellschaften wie BP und Shell gefunden. Amerikanische Konzerne haben ihre Teilnahme bisher mit der (fragwürdigen) Begründung verweigert, Korruption sei ein Problem der nationalen Regierungen.

Allerdings schließt PWYP die staatseigenen Rohstoffindustrien und die nicht an der Börse gelisteten Unternehmen nicht mit ein. In Russland wurde der Energiesektor jedoch zum strategisch bedeutenden Wirtschaftszweig erklärt und in Folge die staatliche Kontrolle über den Großteil der Energieunternehmen verstärkt. PWYP hat deshalb in Russland nur wenige Adressaten und greift in der ursprünglichen Form zu kurz. Börsennotierte Unternehmen wie Gazprom veröffentlichen ihren Jahresabschluss und darin die gezahlten Steuern und andere Abgaben. Da der russische Staat stark auch im operativen Geschäft über regierungstreue Manager vertreten ist, ist nicht auszuschließen, dass nicht alle relevanten Transaktionen und Verbindungen zwischen Staatshaushalt und Gazpromkonten aufgeführt werden. Der Prüfung durch PriceWaterhouseCoopers hat der Finanzbericht allerdings 2003 standgehalten, so dass von einer hinreichend soliden Buchführung auszugehen ist.

Eine Transparenzinitiative, die sich nicht nur an die börsennotierten Unternehmen richtet, ist die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), welche von Großbritanniens Premierminister Blair 2002 angekündigt wurde. Sie richtet sich sowohl an börsennotierte als auch an alle anderen privaten und staatlichen Unternehmen der Rohstoffindustrie. Vorteil hiervon ist, dass durch mehr Adressaten mehr Informationen übertragen werden können und eine gegenseitige Kontrolle der veröffentlichten Daten besteht. Im Gegensatz zu PWYP, das die Publikationen verpflichtend für eine Börsennotierung oder allgemein die Teilnahme am internationalen Wirtschaftsgeschehen machen möchte, soll EITI auf freiwilliger Basis funktionieren. Russland hat sich bisher skeptisch bis ablehnend zu EITI geäußert [Johnson (2003)]. Vermutlich weil damit das bisherige „Herrschaftswissen“ transparent gemacht werden müsste.

Eine Ausweitung der PWYP-Idee ist „Publish What You Lend“ mit dem Ziel, die internationale Kreditvergabe besser kontrollieren zu können. Dies soll verhindern, dass für Kredite an aktuelle Machthaber von diesen zukünftige Rohstofferträge als Sicherheit geboten werden. Denn dies würde zukünftige Generationen in ihrer Handlungsfreiheit einschränken und auf Grund der starken Preisschwankungen bei Rohstoffen ein hohes Risiko darstellen. Durch die Vergabe von Krediten ausschließlich an kreditwürdige Länder wird die Rückzahlungsquote erhöht und die unrechtmäßige Nutzung der Finanzmärkte begrenzt, so dass die Zinsen für Entwicklungskredite sinken könnten.

Auch für Transaktionen innerhalb der russischen Föderation wäre ein höherer Grad an Transparenz sehr wichtig, um Korruption und einer willkürlichen Verwendung der Gelder entgegen zu wirken. Die sichtbare Tendenz zur Zentralisierung und Verstaatlichung der Energieunternehmen zeigt aber eher eine entgegengesetzte Entwicklung an. Der eingerichtete Stabilisierungsfonds kann mehr Transparenz fördern, was aber wiederum von der Unabhängigkeit und Durchsetzungsfähigkeit der Zentralbank als Verwalterin abhängen wird.

5. Zusammenfassung

Russland ist eine Erdöl- und –gas Wirtschaft. Der Staatshaushalt ist in hohem Maße abhängig von den Einnahmen aus der Rohstoffförderung, insbesondere dem Export von Erdöl. Die Erdölpreise bestimmen deshalb stark die konjunkturelle Entwicklung des Landes. Bis zu drei Prozent des russischen Wirtschaftswachstums hängen vom Erdölexport und damit von den Weltmarktpreisen für Rohöl ab. Die russische Ressourcenausstattung ist so reichhaltig wie in keinem anderen Land der Erde, so dass auch auf längere Sicht ein konstant hohes Niveau der Rohstoffförderung gehalten werden kann. Diese Sicherheit verhinderte bisher eine Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur im Laufe der Transformation. Externen Schocks, insbesondere einem starken Absinken der Weltmarktpreise für Erdöl, ist Russland deshalb schutzlos ausgeliefert, was zu erheblichen Krisen führen kann, was sich 1997/98 gezeigt hat. Die Aufwertung des Rubels nach der Finanzkrise Ende der 1990er Jahre wurde bisher weitestgehend erfolgreich eingedämmt. Durch Anlage auf internationalen Finanzmärkten, die Tilgung von Auslandsschulden und die Erhöhung der Devisenreserven der russischen Zentralbank, die mittlerweile dem Importwert von acht Monaten entsprechen, hat sich die volkswirtschaftliche Gesamtsituation Russlands erheblich zum Positiven verändert. Die russischen Terms of Trade haben sich in den letzten Jahren durch die konstant steigenden Rohölpreise verbessert, ohne dass die Wettbewerbsfähigkeit inländischer Produzenten durch einen zu starken Rubel erheblich beeinträchtigt worden wäre. Die Wettbewerbsfähigkeit der russischen Industrie sowohl im Energiebereich als auch in anderen Branchen ist dennoch gering. Der aus planwirtschaftlichen Zeiten verschleppte Investitionsrückstand ist noch nicht aufgeholt.

Ein mangelhaftes Finanz- und Bankensystem erschwert zusätzlich die Kapitalbeschaffung, so dass Investitionen vor allem an Liquiditätsknappheit scheitern. Die Schaffung eines neuen Vertrauens in die Stabilität der russischen Banken wurde mit einigen Einlagensicherungsgesetzen begonnen, wird aber Zeit benötigen, um sich zu festigen. Ein erstes Signal hierfür wäre ein Rückgang der Kapitalflucht und ein Ansteigen ausländischer Investitionen auf dem russischen Kapitalmarkt.

Auch das russische Rechtssystem ist immer noch schwach. Die notwendige Gewaltenteilung zwischen Exekutive, Legislative und Judikative ist faktisch nicht vorhanden, so dass der Präsident und die amtierende Regierung noch immer maßgeblichen Einfluss auf Rechtsprechung und Verwaltung nehmen können, wie es im Fall Yukos geschehen ist. Eine zügige Klärung dieses Falls nach rechtsstaatlichen Kriterien wäre für die Gewinnung ausländischer Investoren von großer Bedeutung.

Momentan konzentriert sich die russische Regierung aber auf die Monopolisierung und teilweise Wiederverstaatlichung von Unternehmen im Energiesektor. Hier entsteht ein neuer Nährboden für Fehlallokationen, Missbrauch und Korruption, wie er in der Ressourcenfluchtheorie beschrieben wird. Durch den starken Anstieg der Erdölpreise auf dem Weltmarkt war es den Energieunternehmen möglich, hohe Renten zu Lasten der allgemeinen Wohlstandsentwicklung abzuschöpfen. Diese Art des Marktversagens kann durch stärkere staatliche Kontrolle in Form der Verstaatlichung behoben werden, doch sind in diesem Fall die Nachteile der staatlichen gegenüber der privaten Unternehmensführung zu berücksichtigen. Durch den fehlenden Wettbewerb verringert sich der Innovations- und Investitionsdruck merklich. Es kommt zu einer Verstärkung der Ineffizienzen, so dass die Wettbewerbsfähigkeit der russischen Unternehmen verschlechtert wird. Vor allem bei niedrigen Öl- und Gaspreisen werden sich das mangelhafte Kostenmanagement und veraltete Technologie in Form hoher Förder- und Transportkosten negativ bemerkbar machen. Statt der Verstaatlichung sollte eine unabhängige Aufsichtsstelle die Abschöpfung der Erdölrenten durch die Oligarchen vermeiden und diese Renten über den Stabilisierungsfonds in gesamtgesellschaftliches Wohlstandswachstum investieren. Hierzu wäre eine Verringerung der vertikalen Integration der Großunternehmen und damit die Verlagerung der Wertschöpfung auf die mittelständische Wirtschaft wichtig.

Von alledem ist die russische Wirtschaft momentan noch weit entfernt. Eine Abschwächung der Ressourcenlastigkeit ist deshalb mittelfristig nicht in Sicht.

Den „Bremsklotz“ des Ressourcenreichtums in einen „Motor für die wirtschaftliche Entwicklung“ umzuwandeln, erfordert besonders in Russland auf Grund seiner Historie und seiner Eigenschaft als Vielvölkerstaat mit ausgeprägten regionalen Interessen (und Besitzständen) starken politischen Gestaltungswillen und Gestaltungsfestigkeit verbunden mit wirksamen demokratischen Kontrollen. Die ökonomischen Probleme sind ein Nebeneffekt der politischen Rahmenbedingungen. Mehr Transparenz, gerechtere Verteilung der Ressourcenrendite sowie der Ausbau und die Festigung der privaten Rechte sind notwendig, um den Ressourcenreichtum Russlands zum allgemeinen Wohl und der Stärkung der russischen Wirtschaftskraft zu nutzen, und um es in seiner wirtschaftlichen Entwicklung langfristig von der Ausbeutung seiner natürlichen Ressourcen unabhängiger zu machen.