Regionalstadt  als Leitbild? Gliederung  

Gliederung

I.  Regionalstadt als Leitbild? - Einführung  02

II.  Die Stadt und das Leitbild  04

II.1.  Das Leitbild-Konzept  04

II.2.  Die Institution Stadt  06

II.2.1.  Die Stadt als Gebietskörperschaft  07

II.2.2.  Die Stadt als institutionelles Arrangement  08

II.2.2.  Die Stadt als lokales politisch-administratives System  10

II.3.  Zusammenfassung: Die institutionelle Perspektive auf die Stadt  11

III.  Die Regionalstadt  12

III.1.  Stadtregionen, Agglomerationen und Regionalstädte  12

III.2.  Der Raum und die Institution - Zwischenstadt und Regionalstadt  13

III.3.  Die Region ist die Stadt - Das Regionalstadt-Modell  13

III.3.1.  Regionen und der Regionalisierungstrend  14

III.3.2.  Harte und weiche Regionalisierung  14

III.3.3.  Regionalisierungsziel Regionalstadt  15

IV.  Die Regionalstadt in der Diskussion I: Das Steuerungsproblem  16

IV.1.  Die Regionalstadt als organisatorisch-hierarchische Vertragsbeziehung  16

IV.2.  Netzwerke als funktionale Äquivalente?  17

IV.3.  Fazit: Alternativen regionaler Steuerung  18

V.  Die Regionalstadt in der Diskussion II: Das Grenzproblem  19

V.1.  Regionalstadt und ihre territoriale Grenze  20

V.2.  Die territoriale Grenze in der Kritik  20

V.2.1.  Kulturregion und regionale Identität  21

V.2.2.  Funktionale Kooperation in Zweckverbänden  22

V.3.  Fazit: Alternativen regionaler Grenzziehung  23

VI.  Regionalstadt als Leitbild? - Conclusio  24

VII.  Bibliographie  27

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I. Regionalstadt als Leitbild? - Einführung

»Ein Leitbild wird hinterfragt« - dieses Programm entstammt der Einführung Werner Riet-dorfs zu dem von ihm herausgegebenen Sammelband »Auslaufmodell Europäische Stadt?«. ¹ Wie der Buchtitel zum Ausdruck bringt, scheint das, was man gemeinhin mit »Stadt« verbindet - Dichte, städtisches Leben, spezifische Architektur etc. - und was von der Wissenschaft unter der typologischen Kategorie der »Europäischen Stadt« rezipiert wird, weder als empirischer Beschreibungsbegriff, noch als Leitbild aktuell. Begriffe wie Stadtraum oder verstädterte Region verdeutlichen dies. Wie aber sieht dann die Zukunft der Städte aus? Welche Entwicklungen werden zu beobachten sein? Wo finden Politik und Verwaltung Orientierungsgrundlagen?

Eine Schlüsselrolle scheint hierbei die Region zu spielen: »Nach der offensichtlichen Sprengung kommunaler Grenzen soll auf regionaler Basis die neue territoriale Einheit [...] gefunden werden« (Göschel (2004) 167). Regionalisierungsbemühungen gelten folglich als modern, werden - angesichts von Europäisierung und Globalisierung, angesichts der Finanzkrise der öffentlichen Haushalte, des wachsenden Standortwettbewerbes und nicht zuletzt angesichts siedlungsstruktureller Entwicklungen in Richtung Suburbanisierunggar als zwingend notwendig dargestellt. Doch der schlichte Verweis auf die Region als neue zentrale Handlungsebene ist keine hinreichende Lösung des Problems: Wie soll eine Region aussehen? Wie soll sie strukturiert werden? Wie und von wem gesteuert werden? Wie gewinnt sie Legitimität?

In Anbetracht dieser Fragen ist es erforderlich, konkretere Angaben über diese »Region« zu machen. Als ein konkreter Ansatz, wie eine solche Region aussehen sollte, kann das Regionalstadt-Modell bezeichnet werden. Wenn der vorliegende Text also fragt: »Regionalstadt als Leitbild?«, bezieht er sich damit auf ein spezifisches Leitmodell für die Regionalisierung. Insofern hat sich dieser Text damit zu befassen, wie dieses Regionalstadt-Modell aussieht, ob es den Anforderungen, die an ein Leitbild gestellt werden, Rechnung trägt und schließlich, ob das Regionalstadt-Modell für die Zukunft der (deutschen) Städte bedeutsam ist, ein taugliches Leitbild darstellt und letztlich als sinnvolles und wertvolles Konzept gekennzeichnet werden kann.

¹ Rietdorf (2001); a.a.O.

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Der vorliegende Text wird diese Fragen folgendermaßen beantworten (vgl. Graphik 1): Im Anschluss an diese Einführung sind zunächst die Begriffe »Leitbild« und »Stadt« zu explizieren, stellen diese doch den Kern des Titels der vorliegenden Arbeit und gleichsam auch den Kern der geschilderten Leitfrage dar. Hierzu ist in Kapitel II. zunächst auf die Idee eines Leitbildes, seine Struktur und Funktion einzugehen. Daran anschlie-ßend wird der Text den Blick auf die Stadt richten, sie differenziert betrachten und insbe-sondere eine denkbare Auffassung von Stadt hervorheben: die Stadt als Institution. Diese Perspektive wird dann unter Zuhilfenahme zweier theoretischer Ansätze - der Transakti-onskostentheorie als Organisationstheorie und der Systemtheorie - expliziert, um eine genaue Vorstellung von »Stadt als Institution« entwickeln zu können. Zwei Aspekte werden hierbei besonders bedeutsam sein: zum einen die Frage nach der organisatorischen

Ausgestaltung und Steuerung einer solchen Institution, zum anderen die Frage nach der Bestimmung respektive Begrenzung.

Im Anschluss daran kann dann, in Kapitel

III., der Blick auf die Regionalstadt gerichtet werden. Diese soll begrifflich präzisiert, von der kommunalen Stadt abgegrenzt und schließlich als Leitbild für mögliche Regionalisierungsbemühungen dargestellt werden. Auf dieser Grundlage ist es dann möglich, die »Regionalstadt als Leitbild« kritisch zu analysieren und insbesondere die in Ka-

pitel II. hervorgehobenen Aspekte der Steuerung und der Grenzziehung zu diskutieren. Das Regionalstadt-Modell wird insofern in Kapitel IV. aus einer organisationstheoretischen Perspektive im Hinblick auf seine spezifische Steuerungsform untersucht; in Kapitel V. wird dann anschließend die im Regionalstadt-Modell enthaltene Vorstellung von »Grenze« expliziert. In beiden Kapiteln wird die Regionalstadt zudem in Abgrenzung von möglichen Alternativen - sowohl der Steuerung, als auch der Grenzziehung - untersucht, um dann schließlich in einer abschließenden Zusammenfassung (Kapitel VI.) die oben formulierten Fragen nach der konkreten Struktur, den spezifischen Merkmalen, den Vor- und Nachteilen sowie vor allem nach der Tauglichkeit der »Regionalstadt als Leitbild« beant-worten zu können.

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II. Die Stadt und das Leitbild

»Regionalstadt als Leitbild?« - so der Titel und gleichsam die Leitfrage des vorliegenden Textes - die, selbstredend, nicht ohne weiteres beantwortet werden kann: Der Diskussion und Kritik des Regionalstadt-Modells muss eine Definition und Abgrenzung einiger zentrale Begriffe vorausgehen. Daher werden im folgenden zunächst die Begriffe des Leitbildes und der Stadt mit Hilfe theoretischer Aussagen, vor allem aus den Verwaltungswissenschaften, sowie rechtswissenschaftlicher Definitionen genauer bestimmt.

II.1. Das Leitbild-Konzept

Lexikalisch gesehen beinhaltet das Kompositum »Leitbild« zwei Begriffe: zum einen inhaltlich das Bild, zum anderen funktional die Leitung. Dies zeigt bereits, was sich hinter dem Konzept verbirgt: Leitbilder sind Skizzen, Beschreibungen, Zeichnungen, die in einer spezifischen Weise leiten und zu etwas hin führen sollen. Es handelt sich um in die Zukunft gerichtete Bilder besonderer Art: »Leitbilder beschreiben strategische Ziele, also einen Soll-Zustand, nicht den Ist-Zustand« (Wewer (2001) 155); sie sind wertgeladene Bilder von gewünschten zukünftigen Zuständen, die in der Gegenwart mit dem Ziel aufgezeigt werden, Handlungen und Entscheidungen in eine bestimmte Richtung zu führen.

Leitbilder sind jedoch nicht nur einfache, normative Skizzen, sondern »enthalten [...] drei Komponenten: die Leitidee (Vision) [...], den Handlungsauftrag (Mission), also das, was man [...] erreichen will, und die Handlungsgrundsätze« (Wewer (2001) 155). Ferner richten sie sich zumeist an eine Organisation im soziologischen Sinne ² und sollen primär auf deren Inneres wirken: »Leitbilder zeigen die gewünschten normativen Ziele und Wege auf« (ebd. 158) und orientieren so die Organisation und deren Mitglieder. Sie koordinieren das organisationale Handeln, kennzeichnen Prioritäten und informieren die Umwelt über die Zielsetzungen, was, neo-institutionalistisch gesehen, auch legitimatorische Funktionen erfüllt. 3

Leitbilder können demnach als strategische Instrumente der Zielfixierung (vgl. Wewer (2001) 158) aufgefasst werden; sie werden als solche vom New Public Management (NPM) ⁴ seit einigen Jahren, verbunden mit dem Konzept der »Ergebnisorientierung«, in Politik und

² Die Sozialwissenschaften kennen »unterschiedliche Organisationsbegriffe, einerseits [...] einen sehr weitern Or-

ganisationsbegriff, der auch den Staat als Einheit von Politik und Verwaltung umgreift, andererseits [...] den [...]

engen Begriff, der ausschließlich über Mitgliedschaft definierte Organisationen bezeichnet« (Hasse (1999) 29).

Im Vorgriff auf Kapitel II.2. scheinen jedoch beide Auffassungen in Bezug auf Gemeinden zulässig zu sein.

³ Leitbilder sind nicht nur Handlungsorientierungen nach innen, sondern präsentieren ein bestimmtes Bild der Or-

ganisation nach außen. Aus einer neo-institutionalistischen »Legitimationsperspektive [...] orientieren sich politi-

sche [...] Prozesse [mithin auch der Leitbildprozess (Anm. d. Verf.)] [...] an dem Erhalt und Gewinn von Legitima-

tion« (Hasse (1999) 29). Ein Leitbild verhilft einer Stadt folglich, als legitime Organisation akzeptiert zu werden.

⁴ Unter New Public Management versteht man eine »weltweit relativ einheitliche ›Gesamt-Bewegung‹ der Verwal-

tungsreformen. Charakteristisch hierfür ist der Wechsel von der Input- zur Outputorientierung« (Schedler (2000)

5). Diese beinhaltet eine strategische, ergebnisorientierte Ausrichtung der Verwaltung., und Reformen orientieren

sich unter anderem am »Leitbild des kundenorientierten Dienstleistungsunternehmens« (Klages (1997) 520).

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Verwaltung gefordert: Leitbilder befördern demnach die Abkehr von der kritisierten tagespolitische Ausrichtung und vom sogenannten »muddling through« ⁵ .

Die Fixierung von Zielen, auch als finale Programmierung ⁶ zu verstehen, soll bei der Reduktion von Zukunftskomplexität helfen, denn Politik und Verwaltung müssen sich in der Erfüllung ihrer gesellschaftlichen Funktionen zunehmend mit der »spezifisch modernen Zukunftsbezogenheit« (Lübbe (1992) V) auseinandersetzen. Ferner »rückt [...] [die] Zukunft der Gegenwart näher« (ebd. 402). Lübbe argumentiert, dass »die Zahl der Jahre, für die wir mit einigermaßen konstanten Voraussetzungen [der] [...] politischen Praxis [...] rechnen dürfen, [abnimmt]« (ebd.). Politik und Verwaltung haben sich insofern in die Zukunft zu orientieren. Allerdings ist »die Zukunft [keine] über die Gegenwart hinaus verlängerte Vergangenheit« (Luhmann (2000a) 169), sondern unbestimmbar (vgl. ebd. 147). »Dies Unbekanntsein der Zukunft [bestätigt sich] dadurch, dass man in der Gegenwart Alternativen zu erkennen meint. Denn eine bekannte Zukunft ließe keine Alternativen zu« (ebd.). Insofern wird durch »Entscheidungen [...] eine unsichere Zukunft erzeug[t], [...] indem eine Mehrheit von Möglichkeiten als gleichzeitig gegeben präsentiert [wird]« (Luhmann (2000b) 167),

Aber »ohne Entscheidungen gäbe es [...] keine prognostizierbare Zukunft, [...] also auch keine Planung« (Luhmann (2000b) 167). Insofern ist »die Zukunft [...] nicht schlechthin intransparent« (Luhmann (2000a) 147); vielmehr können Politik und Verwaltung - auch und gerade vermittels bestimmter Leitbilder - zu einer spezifischen Erschließung der Zukunft beitragen, denn »offenbar muss [...] die Zukunft konstruiert werden« (ebd. 146). Folgerichtig hilft ein Leitbild bei der Zukunftskonstruktion »und zwar so, dass [...] eine spezifische Differenz in [die Zukunft] projiziert [wird], eine Differenz zu dem, was sich ergeben würde, wenn man die Dinge laufen ließe, wie sie nun einmal laufen« (ebd.). Leitbilder sind also eine von »Präferenzen oder Werten [motivierte] [...] Setzung« (ebd.) derart, dass sie die Differenz zwischen der erwartbaren, unmanipulierten und der gewünschten Zukunft angeben. ⁷ Insofern sind sie normative Zukunftsprojektionen, die von Politik und Verwaltung genutzt werden, um eine Zukunft zu konstruieren ⁸ , welche dann in den kontingenten gegenwärtigen Entscheidungssituationen als Orientierungsmuster dient.

⁵ vgl. Lindblom (1959); a.a.O.

⁶ Luhmann zufolge knüpfen finale respektive »Zweckprogramme [...] an erstrebte Wirkungen an und suchen von da

her [...] günstige Mittel zu finden [...]. Zweckprogramme sind auf die Zukunft gerichtet« (Luhmann (1983) 130). Es

handelt sich hierbei um ein »elastisches Entscheidungsprogramm« (Luhmann (1964) 283) dergestalt, dass, aus-

gehend von einer gewünschten Zukunft, Orientierungen für gegenwärtiges Handeln und Entscheiden abgeleitet

werden können, ohne sich dabei auf eine vom Leitbild determinierte Zukunft zu verlassen.

⁷ Niklas Luhmann nennt eine solche Differenz »Zweck« (vgl. Luhmann (2000a) 146).

⁸ Folgt man Luhmann, so dienen politisch-administrative Entscheidungsorganisationen der Transformation von

Komplexität in Kontingenz; bezüglich der Zukunft heißt dies, dass eine unbekannte Zukunft durch ein Leitbild in

eine kontingente Zukunft transformiert wird, die so wie das Leitbild - oder anders - sein kann. Soll sie so wie das

Leitbild sein, muss sich gegenwärtiges Entscheiden an der vom Leitbild aufgezeigten Differenz orientieren.

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II.2. Die Institution »Stadt«

Zur Erörterung der Frage »Regionalstadt als Leitbild?« ist neben der Verdeutlichung des Leitbildgedankens noch ein zweiter Aspekt zu explizieren: Was ist eigentlich eine Stadt? Gemeinhin wird diese Frage unter Bezugnahme auf das Modell der sogenannten »Europäischen Stadt« (vgl. Siebel (2004a) 11) beantwortet: »Als Wesenszüge dieser Europäischen Stadt werden, bei aller Unterschiedlichkeit der Interpretation, im Allgemeinen vor allem begriffen: eine lange historische Entwicklung, eine persistente [...] Stadtkultur, eine [...] Funktionsmischung, eine auf Integration [...] gerichtete Stadtgesellschaft« ^{(Rietdorf (2001) 2).} Allerdings handelt es sich bei diesen Aussagen um Merkmalsaufzählungen und nicht um eine systematische Kategorisierung. Wie aber könnte eine solche Systematik aussehen?

Weber antwortet hierauf: »Eine ›Stadt‹ kann man in sehr verschiedener Art zu definieren versuchen. Allen Definitionen gemeinsam ist nur: dass sie [...] eine ›Ortschaft‹ ist [...]« (Weber (1921a) 1). Zudem können Kategorien entwickelt werden, die einen präziseren Blick erlauben: Laut Weber ist die Stadt eine »umfangreiche zusammenhängende Ansiedelung« (ebd.), eine bestimmte Siedlungsform im Raum, eine »bauliche Gestalt« (Siebel (2004b) 21); ferner spricht er vom »typischen ›Städter‹« (Weber (1921a) 5), von einem »gesonderten Bürgerstand« (ebd. 11) und von »Stadtbürgerschaft« (ebd. 18) und benennt schließlich den »politisch-administrativen Begriff der Stadt« (ebd. 7), der auf der Basis eines »besonderen Stadtgebietes« (ebd.) auf die »Stadtgemeinde [als] Herrschaftsverband« (ebd. 11) verweist.

In der Gesamtschau ergibt dies folgende Systematisierung: Die Stadt lässt sich erstens in einem geographischen, architektonischen und topographischen Sinne als Form beschrie-

ben; sie kann zweitens soziopsychologisch aufgrund einer besonderen Lebensweise als, wie Richard Sennet schreibt, »urbane Gesellschaft« (Sennet (1986) 63) erfasst werden; Ge-org Simmel hat dies andernorts als eine spezifische »geistige Haltung der Großstädter«

(Simmel (1903) 122) untersucht. Drittens kann die Stadt rechts-, politik- und verwaltungswissenschaftlich als Institution im Sinne eines Herrschaftsverbandes ⁹ aufgefasst werden. Diese Differenzierung ist jedoch in erster Linie analytisch zu verstehen - faktisch bestehen enge Zusammenhänge zwischen den einzelnen Kategorien: Die bauliche Form der Stadt wirkt auf die administrative Struktur, institutionelle Arrangements beeinflussen das

⁹ »Verband soll eine nach außen regulierend beschränkte oder geschlossene soziale Beziehung dann heißen,

wenn die Innehaltung ihrer Ordnung garantiert wird durch das eigens auf deren Durchführung eingestellte Verhal-

ten bestimmter Menschen: eines Leiters und, eventuell, eines Verwaltungsstabes [...]« (Weber (1921b) 81).

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soziale Leben und umgekehrt, wie die Beispiele Freiburg und München verdeutlichen. ¹⁰ Dennoch wird der vorliegende Text die Kategorie der Institution vorrangig behandeln. Zunächst ist jedoch zu fragen, was eine institutionelle Perspektive auf die Stadt bedeutet.

II.2.1.Die Stadt als Gebietskörperschaft

Der institutionelle Charakter der Stadt manifestiert sich laut Weber darin, dass die Stadt unter anderem einen »Verbandscharakter und damit verbunden mindestens teilweise Autonomie und Autokephalie ¹¹ « aufweist. Jenseits dieser soziologischen Terminologie Webers finden sich diese Vorstellungen auch im deutschen Grundgesetz in Artikel 28.II: »Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln«. Bemerkenswert daran ist, dass der Begriff »Stadt« hierbei nicht auftaucht; die Stadt ist vielmehr eine besondere Form von Gemeinde, welche mit der »Ebene der Landkreise und [...] der kreisfreien Städte und schließlich [...] den regionalen Gemeindeverbänden« (Knemeyer (1997) 204) zum »Bereich der Kommunalverwaltung« (ebd.) zählt. Die Kommen bilden gemeinsam mit der Bundes- und der Landesebene den »[dreistufigen] Verwaltungsaufbau der Bundesrepublik« (Maurer (2002) 576). Artikel 28.II GG garantiert dabei prinzipiell die Existenz der kommunalen Ebene, der Bestand einzelner Gebietskörperschaften wird dadurch aber nicht gewährleistet.

Der Titel von Artikel 28.II GG - »Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung«verdeutlicht, dass die Gemeinden Selbstverwaltungsverbände sind. »Die [...] Selbstverwaltung wird dadurch rechtlich erfasst, dass die Bürger einer Gemeinde zu einem öffentlich-rechtlichen Verband mit eigenen Rechten und Pflichten, also zu einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, zusammengeschlossen werden« (Maurer (2002) 575). Der institutionelle Charakter der Stadt manifestiert sich folglich in der Verfassung als Gebietskörperschaft ¹² , das heißt, dass sich »ihre Befugnisse nicht nur auf alle im Gebiet der Gemeinde ansässigen Personen, sondern auch auf das Gebiet selbst erstrecken« (ebd.).

¹⁰ Dass im ursprünglichen konservativen Freiburg ein grüner Oberbürgermeister gewählt wurde, wurzelt demnach

auch in einem gewandelten Lebensstil in der »Ökohauptstadt«; ebenso resultiert das erfolgreiche Münchener

Bürgerbegehren gegen den stadtnahen Hochhausbau aus einem besonderen »Stadtgefühl« der Münchener; der

Lebensstil wirkte also in Freiburg auf die Institution Stadt, in München beeinflusst er deren bauliche Gestalt.

¹¹ Autonomie (griech: auto (αυτος) = selbst; nómos (νοµος) = Gesetz) bedeutet, »dass [...] die Ordnung des Ver-

bandes [...] durch Verbandsgenossen [gesatzt wird]« (Weber (1921b) 83), was in Bezug auf die Kommunen ein-

geschränkt der Fall ist: Grundsätzlich obliegt die »Regelung der [...] institutionellen Ordnung der Kommunen [...]

(innere Kommunalverfassung) und ihrer [...] Stellung im Gesamtstaat (äußere Kommunalverfassung)« (Wollmann

(1998a) 50) den Bundesländern; darüber hinaus »können [die Gemeinden] die weisungsfreien Angelegenheiten

durch Satzung regeln« (GO-BW §4 Abs. 1) und so eigene Ordnungssätze erlassen. Autokephalie (griech.:

kephalê (κεϕαλη) = Kopf) bedeutet, »dass der Leiter und der Verbandsstab nach den eigenen Ordnungen des

Verbandes [...] bestellt wird« (Weber (1921b) 83); entsprechend wird bspw. der Bürgermeister einer Stadt »von

den Bürgern in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt« (GO-BW § 45 Abs. 1).

¹² »[Gemeinden sind] Körperschaften [...], da sie keine ursprüngliche, sondern [...] abgeleitete Hoheitsgewalt besit-

zen. [Sie haben] einen umfassenden Aufgabenkreis, [besitzen] Gebietshoheit und [sind] durch ihre unmittelbar

gewählten Volksvertretungen [...] zu eigene[r] [...] Willensbildung befähigt« (Maurer (2002) 524).

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