Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und Schweden

1. Einleitung

Laut OECD – Bericht ist seit Beginn der 80er Jahre in den beteiligten Ländern ein stetiger Anstieg der Arbeitslosigkeit zu verzeichnen, was zunehmend zu einem Massenproblem wird. Die Prophezeiungen mancher Autoren in den 90er Jahren lauteten daher „das Ende der Arbeit“ von Jeremy Rifkin, oder in der „Globalisierungsfalle“. In ihnen wird die Zukunft der Industrienationen als 20:80 Gesellschaft gesehen, die nicht ohne gesellschaftliche und staatliche Intervention zu verbessern ist. Da die Zukunft nicht vorhersehbar ist, ist es ungewiss was aus der Arbeitsgesellschaft wird und ob die Arbeitslosigkeit langfristig überwunden werden kann. Tatsächlich ist es so, dass durch Flexibilisierung und Deregulierung die prekäre oder atypischen Beschäftigungsverhältnisse zunehmen, ein Auseinanderklaffen zwischen Hochqualifizierten und Geringqualifizierten am Arbeitsmarkt beobachtet werden kann und dass die Rate der Langzeitarbeitslosigkeit tendenziell ansteigt. Ist ein Anstieg der Arbeitslosenrate zu verzeichnen, dann beginnt meistens auch die Diskussion über die sogenannten Sozialschmarotzer. In der Regel wird das Problem der Arbeitslosigkeit meist individualisiert und die Arbeitslosen werden stigmatisiert. Doch eigentlich müsste man sich Gedanken darüber machen, wie man die Arbeit neu- bzw. umverteilen kann.

Zu Beginn soll eine Einordnung von Deutschland und Schweden in die Modelle Esping Andersens vorgenommen werden. Danach sollen die Grundlagen der aktiven Arbeitsmarktpolitik im allgemeinen näher erläutern werden, daran anschließen soll die angebotsorientierte Position der nachfrageorientierten Position in der Ökonomie gegenübergestellt werden und die Arten und Ursachen der Arbeitslosigkeit beschrieben werden. Abschließend sollen die verschiedenen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Deutschland und Schweden aufgezeigt werden.

2. Einordnung in die Modelle Esping Andersens

Innerhalb der OECD stellen Deutschland und Schweden zwei arbeitsmarktpolitische konträre Charaktere dar. Nach den Modellen von Esping Andersen lässt sich Deutschland dem konservativen Wohlfahrtsstaat zuordnen, während Schweden den Prototypen des sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaat verkörpert. Der konservative Typ des Wohlfahrtsstaates „ist stark lohnarbeits- und sozialversicherungszentriert, d.h. soziale Rechte sind an Klasse und Status gebunden. Entsprechend ist die

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Warenförmigkeit der Arbeitskraft nur in mittlerem Maße gemildert. Das sozialdemokratische Regime ist universalistisch, es wird Gleichheit auf dem höchsten Niveau angestrebt und die Anspruchsgrundlage bilden soziale Bürgerrechte. Die Dekommodifizierungs-Effekte sind hier am stärksten ausgeprägt.“ 1 Die idealtypischen Merkmale dieser zwei unterschiedlichen Modelle lassen sich anhand von Abbildung 1 im Anhang noch näher aufzeigen.

3. Grundlagen der aktiven Arbeitsmarktpolitik

Über die Grundlage der Arbeitsmarktpolitik sind sich die Ökonomen bis heute nicht einig. Bei der klassisch/neoliberalen Theorie gehen die Ökonomen davon aus, dass sich der Arbeitsmarkt selbständig im Gleichgewicht hält und jeder der Arbeit sucht auch eine findet. Eine Arbeitslosigkeit kann nur durch staatliche Interventionen, wie z.B. Mindestlöhne entstehen. In der letzten Zeit lassen sich zunehmend auch Sozialdemokraten zu solchen neoliberalen Experimenten hinreißen. Ein guter Beleg dafür ist das Schröder-Blair-Papier: „Teilzeitarbeit und geringfügige Arbeit sind besser als gar keine Arbeit, denn sie erleichtern den Übergang von Arbeitslosigkeit in Beschäftigung [...] Der Arbeitsmarkt braucht einen Sektor mit niedrigen Löhnen, um gering Qualifizierten Arbeitsplätze verfügbar zu machen.“ 2 Dagegen geht man bei der keynesianischen Theorie davon aus, dass der Arbeitsmarkt nicht selbständig in der Lage ist, sich in ein Gleichgewicht zu versetzen. Laut Keynes liegt dies an der Unflexibilität des Marktes. Das bedeutet die Arbeitslosigkeit wird aufgrund eines allgemeinen Nachfragemangels am Markt, der durch makroökonomische Maßnahmen des Staates, wie z.B. vermehrte Investitionen abgefangen werden kann, erklärt. Bei der Beurteilung der unterschiedlichen Konzepte der Theorien kommt Jürgen Zerche, in seinem Buch „Arbeitsmarktpolitik und Theorie: Lehrbuch zu empirischen, institutionellen und theoretischen Grundfragen der Arbeitsökonomie“ zu folgendem Ergebnis: „Ohne hier eine abschließende Aufzählung der Konzepte der Arbeitslosenquote geleistet zu haben, sollte doch deutlich geworden sein, dass moderne Ansätze zur Beschreibung von Arbeitslosigkeit strukturelle Aspekte betonen, die langfristig einem völligen Gleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt entgegenstehen. Sie führen dazu, dass eine Arbeitslosenquote natürlich, inflationsstabil oder quasi- gleichgewichtig sein kann. Angesichts der zunehmenden Arbeitslosigkeit in den

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letzten Dekaden stellt sich daher die Frage, welche strukturellen Reformen geeignet sind, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, ohne andererseits die Besonderheiten des Guts Arbeit für die Lebenslage der Menschen zu vernachlässigen. Einfache Unterstellungen einer freiwilligen Arbeitslosigkeit werden diesen Problemen schon im Ansatz nicht gerecht.“ 3 Zerche unterscheidet in diesem Fall zwischen strukturbedingter und niveaubedingter Arbeitslosigkeit. (siehe Anhang Abbildung 2) Wenn man den Arbeitsmarkt genauer betrachtet, stellt man fest, dass er ein System von Angebot und Nachfrage von Arbeitskräften darstellt. Im Arbeitsmarkt müssen die Vorgänge und Zusammenhänge als sehr komplex angesehen werden. Es kann sich erst dann ein hinreichendes Verständnis von Arbeitsmarktfragen einstellen, wenn man die notwendigen Kenntnisse über die Zusammensetzung und Funktionsweisen beider Marktseiten, Angebots- und Nachfrageseite, besitzt.

3.1. Das Angebot an Arbeitsleistungen

Naturgemäß liegt die Basis der Angebotsseite des Arbeitsmarktes in der Wohnbevölkerung und teilt sich in das Erwerbspersonenpotential und das Nichterwerbspersonenpotential. Unter dem Erwerbspersonenpotential versteht man die Gesamtheit des theoretisch zur Verfügung stehenden Angebots an Arbeitskräften. „Es entspricht jenem Teil der Wohnbevölkerung, der arbeiten darf, arbeiten kann und grundsätzlich auch arbeiten will, unabhängig davon, ob der Arbeitswunsch ein explizites oder implizites Anliegen ist.“ 4 Jener Teil des Erwerbspersonenpotentials, der zum Zeitpunkt der Betrachtung kein explizites Arbeitsangebot offeriert, zählt zur stillen Reserve. Der andere Teil hat demgegenüber ein explizites Arbeitsangebot unterbreitet. Er bildet also so das tatsächlich zur Verfügung stehende Arbeitskräfteangebot. Sowohl die Erwerbstätigen, als auch die Arbeitslosen zählen zur Gruppe der Erwerbspersonen. Unter erwerbstätigen Personen versteht man abhängige Beschäftigte (Arbeitnehmer), Selbständige (Arbeitgeber) oder Mithelfende. „Das Produkt aus der Zahl der Erwerbspersonen und der pro Arbeitskraft innerhalb einer bestimmten Zeitperiode angebotenen Arbeitszeit ergibt schließlich das Arbeitsangebot, d.h. Angebot an Arbeitsleistungen. Die wichtigsten Elemente des Arbeitsangebotes lassen sich wie folgt darstellen:“ 5

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Zahl der

Wohnbevölkerung

x = x

Erwerbsquote Arbeitzeit

3.2. Die Nachfrage nach Arbeitsleistungen

„Die Nachfrage nach Arbeitskräften entspricht dem Arbeitskräftebedarf von Wirtschaft und Verwaltung. Sie manifestiert sich in der realisierten und in der nicht realisierten Arbeitskräftenachfrage. Die realisierte Arbeitskräftenachfrage entspricht der Zahl der Erwerbstätigen, die nicht realisierte Arbeitskräftenachfrage entspricht der Zahl der zu besetzenden freien Stellen, unabhängig davon, ob diese als Stellenangebot den Arbeitsämtern gemeldet sind, oder nicht. Hinter der Nachfrage von Arbeitsleistungen steht die gesamtwirtschaftliche Nachfrage. Insofern ist die Nachfrage nach Arbeitsleistungen eine abgeleitete Nachfrage, (denn) ihre Höhe hängt zum einen von der Absetzbarkeit der mit ihrer Hilfe produzierbaren Güter und Dienstleistungen ab.“ 6 Zum anderen haben aber auch die Beziehungen des Produktionsfaktors Arbeit zu den anderen Produktionsfaktoren, insbesondere zum Produktionsfaktor Kapital entscheidenden Einfluss auf den Arbeitskräftebedarf. Durch die Substituierbarkeit der Produktionsfaktoren, kann Arbeit zu einem gewissen Grad durch Kapital ersetzt werden – und umgekehrt. „Der Einsatz der Produktionsfaktoren hängt nicht zuletzt von den jeweiligen Kostenfaktoren ab, wie Löhne und Lohnnebenkosten oder Zinsen. Sowohl für die neoklassische als auch für die auf vielen Feldern konkurrierende keynesianische Theorie besteht eine enge Verbindung zwischen der Entwicklung der Investitionen, des Wirtschaftswachstums und der Arbeitskräftenachfrage.“ 7

3.3. Ausgleichsprozesse und Ungleichgewichte am Arbeitsmarkt

„Zwischen der Angebots- und der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes finden permanent umfangreiche und vielfältige Ausgleichsprozesse statt.“ 8 Die Betriebe melden den Arbeitsämtern offene Stellen, oder versuchen über private Vermittler, Inserate in Zeitungen oder Direktansprache diese Stellen zu besetzen. „Trotz der vielfältigen Ausgleichsprozesse ist das Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage

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auf dem Arbeitsmarkt praktisch nie ausgeglichen.“ 9 Stimmt das Verhältnis zwischen Arbeitsangebot und –nachfrage nicht überein, kommt es entweder zu Arbeitslosigkeit oder zu Arbeitskräftemangel. Arbeitslosigkeit entsteht dann, wenn das Arbeitsangebot (Angebot an Dienstleistung) die Arbeitsnachfrage (Nachfrage nach Arbeitsleistung) übersteigt. Selbst in den Zeiten der Vollbeschäftigung lässt sich in einem gewissen Umfang Arbeitslosigkeit registrieren. Das liegt einerseits daran, dass fortlaufend Menschen neu auf den Arbeitsmarkt kommen um einen Arbeitsplatz zu suchen, und andererseits Erwerbstätige eine Beschäftigung aufgeben, um eine andere aufzunehmen, und dazwischen oftmals eine Periode der Erwerbslosigkeit liegt. Die Lücke zwischen Arbeitsangebot und –nachfrage zu schließen, ist unter anderem die Hauptaufgabe der (aktiven) Arbeitsmarktpolitik, die einen Teil der Beschäftigungspolitik darstellt. Die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik sind vielfältig. Sie reichen zum Beispiel von Vermittlung, Schulungen (Umschulungen, Weiterbildungsprogramme etc.) bis zu Förderungen und Steuererleichterungen, worauf im folgenden Kapitel noch genauer eingegangen wird. Neben der aktiven Arbeitsmarktpolitik gibt es noch die passive Arbeitsmarktpolitik. Ihre Leistungen werden zur Unterstützung der Arbeitssuchenden genutzt, wie unter anderem die Zahlung von Arbeitslosenunterstützung.

Die Bekämpfung der qualifikationsspezifischen Arbeitsmarktpolitik stellt eine Kernaufgabe der Arbeitsmarktpolitik dar. Sie entsteht, wenn das Qualifikationsniveau von Erwerbspersonen nicht dem Niveau, das für die Besetzung der Arbeitsplätze gefordert wird, entspricht. Die Arbeitsmarktpolitik versucht dieser Diskrepanz durch die zum Teil bereits erwähnte Instrumente der beruflichen Aus- und Weiterbildung entgegenzuwirken. Auf diesem Wege soll Arbeitslosen ermöglicht werden, ihre berufliche Qualifikation zu verbessern.

3.4. Die Wirkung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente

Die „arbeitsmarktpolitischen Instrumente entfalten ihre Wirkung entweder auf der Angebots- oder der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes.“ 10 Auch sind nahezu alle arbeitsmarktpolitischen Instrumente für eine arbeitsmarktentlastende Wirkung zuständig, „da die Teilnehmer an Qualifizierungsmaßnahmen, gäbe es diese nicht, ebenso wie die Beschäftigten in Arbeitsbeschaffungs- bzw.

Strukturanpassungsmaßnahmen und die Kurzarbeit ansonsten wohl arbeitslos

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wären.“ 11 Diese Instrumente tragen dazu bei, Strukturdiskrepanzen zwischen Arbeitskräfteangebot und –nachfrage abzubauen und unterstützen gleichzeitig den marktbasierenden Ausgleichsprozess. Die „Instrumente zur Qualifizierung bzw. zur Eingliederung einzelner Personengruppen setzen an der Angebotsseite an. Während von den Qualifizierungsmaßnahmen eine (angebots)strukturverbessernde Wirkung ausgeht, werden durch Eingliederungshilfen die Chancen der beruflichen Integration bestimmter Zielgruppen erhöht.“ 12 Eine angebotsreduzierende Wirkung, welche zum Abbau der Arbeitslosigkeit beiträgt, geht von Vorruhestandsregelungen, wie dem Altersübergangsgeld aus. „Maßnahmen zur Erhaltung bzw. Schaffung von Arbeitsplätzen haben ihren Ansatzpunkt auf der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes. Während die Instrumente, wie Kurzarbeitsgeld bzw. Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft nachfragestabilisierende Effekte haben, geht von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) bzw. Strukturanpassungsmaßnahmen eine nachfragesteigende Wirkung aus.“ 13 Im folgenden werden nun die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und Schweden im Einzelnen dargestellt.

4. Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland

Das Problem der „Arbeitslosigkeit“ ist in Deutschland ein sehr aktuelles Thema. Es ist jedoch so, dass die heutige Arbeitslosigkeit kein neues Phänomen darstellt. Vielmehr begleitet sie seit Mitte der siebziger Jahre die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland. Die Ära der Vollbeschäftigung wurde durch die Ölkrise in den 70er Jahren beendet, wobei 1975 erstmals mehr als eine Million Arbeitslose registriert wurden. Die zweite Ölpreisexplosion von 1979 führte zu einem weiteren Schock, in dessen Folge die Arbeitslosigkeit die zwei Millionengrenze überstieg. Die 1983 beginnende und durch den Wiedervereinbarungsboom verlängerte neunjährige Aufschwungphase, während der über drei Millionen neue Arbeitsplätze entstanden, ließ die Arbeitslosenquote wieder sinken, auf zuletzt 1,7 Millionen Arbeitslose. Die Rezession des Jahres 1993 und anhaltende Strukturprobleme setzten dieser Entwicklung ein vorläufiges Ende. Die Zahl der Arbeitslosen stieg 1997 in den alten Bundesländern auf knapp über drei Millionen an, was einer Arbeitslosenquote von

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9,8 Prozent entsprach. Aktuell (Juni 2002) liegt sie bei 9,5 Prozent, das sind 3,954 Millionen Arbeitslose.

Das Stabilitätsgesetz für aktive Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik 1967 und die Einführung des Arbeitsförderungsgesetz (AFG) 1969 zeigen die ersten historischen Ansätze für eine aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland auf. „Das AFG entstammte der wirtschafts- und Gesellschaftspolitik der späten sechziger Jahre (und) sollte für mehr als 28 Jahre die Grundlage für die Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bilden und ist im Zusammenhang mit dem keynesianisch geprägten Konzept der Globalsteuerung der Wirtschaft zu sehen; insbesondere mit dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft („Stabilitätsgesetz“), das zwei Jahre zuvor in Kraft trat.“ 14 Zu einer dramatischen Entwicklung auf dem deutschen Arbeitsmarkt kam es 1989 mit der Wiedervereinigung von Deutschland mit der ehemaligen DDR, welche rasche und wirksame Maßnahmen erforderten. Mit dem Arbeitsförderungsgesetz von 1990 (AFG – DDR) sollte den steigenden Problemen auf dem Arbeitsmarkt entgegengewirkt werden. Das neue Arbeitsförderungsgesetz basierte im wesentlichen auf dem AFG der Bundesrepublik, jedoch mit einigen Abweichungen, definiert durch besondere Punkte für den Arbeitsmarkt in der DDR. Im Vordergrund standen vor allem einfach zu implementierende Maßnahmen, welche die Entstehung von offener Arbeitslosigkeit verhindern sollten. Unter diese arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen fielen: das Kurzarbeitergeld, das Vorruhestands- und Altersübergangsgeld, berufliche Qualifizierung sowie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen mit denen den zu erwartenden Schwierigkeiten am Arbeitsmarkt begegnet werden sollte.

4.2. Träger der Arbeitsmarktpolitik

Die Gesetzgebungsorgane des Bundes und der Länder sind die obersten Träger der deutschen Arbeitsmarktpolitik. Weitere Träger sind im Rahmen ihrer gesetzlich festgelegten Zuständigkeiten auch die Bundes- bzw. Länderregierungen. Das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMA) nimmt eine zentrale Rolle im Rahmen der Regierungszuständigkeit für die Arbeitsmarktpolitik ein. Es stimmt die Arbeitsmarktpolitik mit anderen wichtigen Ressorts ab. Zum Beispiel dem Bundesministerium für Wirtschaft, den Arbeitsministerien der Länder und den Gebietskörperschaften. Die Bundesanstalt für Arbeit (BA) ist in Deutschland für die

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