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INHALTSVERZEICHNIS

Seite   

1.  Einleitung  3

2.  Zielsetzung und Aufbau der Arbeit  4

A.  Studiengebühren - Allgemeine Grundlagen  5

1.  Der historische und rechtliche Rahmen  5

1.1  Die Bildungsexpansion in den 60er und 70er Jahren im Hochschulbereich  5

1.2  Die Finanzierung der Hochschulen  7

1.3  Studiengebühren und Semester- bzw. Sozialbeitrag - eine Abgrenzung  9

1.4  Tendenzen in den Ländern zum Thema Studiengebühren  10

1.5  Das Modell des „Bildungsguthabens“ in Baden-Württemberg  12

B.  Studiengebühren in verfassungsrechtlicher und in bildungspolitischer Sicht  14

1.  Materielle Verfassungsmäßigkeit  14

1.1  Art. 3, 1 und 3, 3 GG - Der Gleichheitsgrundsatz  14

1.2  Art. 5, 3 S. 1 GG i. V. m. Art. 2, 1 GG - Freiheit von Forschung und Lehre und die Freiheit  

der  Persönlichkeit  18

1.3  Art. 12, 1 S. 1 GG - Freiheit der Berufswahl  20

1.4  Art. 20, 1 GG i. V. m. Art. 28, 1 S. 1 GG - Sozialstaatsprinzip  23

2.  Formelle Verfassungsmäßigkeit - Art. 72, 1, 2 GG i. V. m. Art. 75, 1 Nr. 1a und Art. 75,  2

und  3 GG - Studiengebühren im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz  26

3.  Bildungspolitische Diskussion  28

3.1  Hochschulreform  28

3.2  Studiengebühren als soziales Problem  30

3.2.1  Bundesausbildungsförderungsgesetz und Studiengebühren  31

3.2.2  Ökonomische Betrachtung von Studiengebühren  34

3.3  Studiengebühren im Kompetenzstreit zwischen Bund und Ländern  36

C.  Empfiehlt es sich, unter verfassungsrechtlichen, sozialen und bildungspolitischen  

Gesichtspunkten  , Studiengebühren einzuführen? - Versuch einer Antwort  37

Literaturverzeichnis   42

Erkl  ärung nach § 12 Abs 6 Studien- und Prüfungsordnung  46

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1. Einleitung

„Zu welchem Ende studiert man?“ ¹ - mit dieser Frage begrüßte der Jenaer Medizinprofessor Höffken 1996 die Erstsemester an der Friedrich Schiller Universität Jena. Mit einem Studium, so Höffken, können zwei Ziele verfo lgt werden: zum einen im Hinblick auf einen berufsqualifizierenden Abschluss, zum anderen mit dem Ziel, der Wissenschaft, „der geduldigen Suche nach der Wahrheit “ ² , zu dienen. Ein zentraler Punkt, der fast stets mit dem Thema Studiengebühren in Verbindung gebracht wird, ist die Überfüllung der Hörsäle. Hierzu sollen aus der Rede Höffkens zwei interessante Aspekte herangezogen werden, die die Problematik auch dieser Arbeit gut umreißen:

„Sie alle sind willkommen, obgleich die Zahl der Studenten in Deutschland weiter steigt und den Universitätsbetrieb vor äußerste Herausforderungen stellt. Ich schließe mich nicht dem häßlichen Wort vom ‚Studentenberg‘ an. Sondern sage: in einer Gesellschaft, deren wichtigster Rohstoff, sozusagen das Gold in ihren Händen, die Ausbildung ihrer Mitglieder ist, können gar nicht zu viele Menschen studieren. [...]

Was erwartet die Gesellschaft von den Studierenden [...] ? Ich bin überzeugt: die Gesellschaft als Ganzes hat Interesse und muß Interesse haben, Wissenschaft, Forschung und Lehre zu finanzieren. Ohne deren Ergebnisse würde Deutschland zu den Entwicklungsländern zählen.“ 3

Im Rahmen der Diskussion um die finanzielle Situation der Hochschulen, die auch in den Ausschnitten der Rede von Klaus Höffken angesprochen wird, ist das Thema Studiengebühren ein seit einigen Jahren sehr kontrovers diskutiertes Thema sowohl von Politikern als auch von Gewerkschaften, Verbänden, Stiftungen und auch von den verschiedenen Hochschulgremien. Die immanent wichtige Bedeutung von Studium und Ausbildung, von Universität und Wissenschaft, wie sie Höffken beschreibt, ist allen bekannt, doch inwieweit Studiengebühren ein probates Mittel zur Reform des Hochschulwesens sind, ist umstritten.

¹ Klaus Höffken: Zu welchem Ende studiert man? Rede anläßlich der feierlichen Immatrikulation an der Friedrich Schiller Universität Jena am 8. November 1996. Jenaer Universitätsreden Bd. 5, hrsg. von Klaus Manger. Jena 1997, S. 43-53.

² Klaus Höffken: a.a.O., S. 45 f.

³ Klaus Höffken: a.a.O., S. 44-46.

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2. Zielsetzung und Aufbau der Arbeit

Ausgehend von der Themens tellung gliedert sich die Arbeit in drei große Teile. In Teil A werden in einem ersten Kapitel der historisch-rechtliche Rahmen beschrieben wie die allgemeinen Grundlagen für das Thema dargelegt, einschließlich einer Skizzierung des badenwürttembergischen Modells des ‚Bildungsguthabens‘.

Den Hauptteil der Arbeit bildet Teil B. Neben vier Betrachtungen zum Thema Studiengebühren auf der Basis des materiellen Verfassungsrechts erfolgt auch eine Betrachtung auf der Ebene des formellen Verfassungsrechts, und zwar unter dem Gesichtspunkt, wer die Gesetzgebungskompetenz bei der Einführung bzw. dem Verbot der Einführung von Studiengebühren hat.

Im Anschluß an den verfassungsrechtlichen Teil werden der bildungspolitische und der soziale Aspekt des Themas erörtert.

Der Teil C versucht am Ende der Arbeit eine Antwort auf die Themenstellung zu geben. Ziel ist es hier, unter Berücksichtigung der vorgebrachten Argumente zu einem differenzierenden Schluß zu kommen, der jedoch nicht abschließend sein soll und kann.

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A. Studiengebühren - Allgemeine Grundlagen

1. Der historische und rechtliche Rahmen

Die heutige Diskussion um Studiengebühren, die neben der Politik auch die Verbände, Gewerkschaften, nicht zuletzt Hochschulgremien und mittlerweile sogar die Gerichte beschä ftigt, kann nicht ohne den historischen, aber auch den rechtlichen Kontext verstanden werden. In den folgenden Teilkapiteln soll zunächst die historische Entwicklung der Universitäten in den 60er und 70er Jahren skizziert sowie die Hochschulfinanzierung und die recht liche Ein-ordnung der Studiengebühren dargestellt werden.

1.1 Die Bildungsexpansion in den 60er und 70er Jahren im Hochschulbereich

In der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg hat sich die deutsche Hochschullandschaft stark ve rändert. Vor allem die 60er und 70er Jahre trugen durch eine große Bildungsexpansion, die alle Bildungsbereiche umfasste, zu dieser Entwicklung bei. Am Anfang dieser Entwicklung stand vor allem die vehemente Kritik führender Pädagogen und Soziologen, aber auch von Bildungspolitikern am bestehe nden System.

Georg Picht prägte in diesem Zusammenhang den Begriff der „Bildungskatastophe“ ⁴ und Ralph Dahrendorf postulierte das „Bürgerrecht auf Bildung“. 5

Hauptkritikpunkte waren insbesondere die mangelnde Chancengleichheit von Teilen der Bevölkerung sowie die zu niedrigen Staatsausgaben für die Bildung. Die Bildungskritik und die damit einhergehenden Forderungen führten zu zahlreichen Reformen. „Als Maßnahmen dienen

die fiskalische Absicherung der Planungen durch die Aufnahme in die mittelfristige Fi- ^- nanzplanung;

der Aufbau einer Planungsabteilung 1964; ^- dieBerufung eines Beirates für Bildungsplanung; ^- dieVergabe von Aufträgen an die Bildungsforschung.“ 6

^- Dieseersten Schritte im Bereich der Hochschulplanung führten im Vergleich der Jahre 1955 und 1965 zu einer Verdoppelung der Studierendenzahlen. Ganz entscheidend für die Expans ion des Hochschulwesens waren aber die Jahre 1967 bis 1972 unter den Regierungen Kiesinger (bis 1969) und Brandt (1969 bis 1974). Das stark föderalistische System, das noch in den

⁴ Art. „Bildungskatastrophe“. In: Winfried Böhm: Wörterbuch der Pädagogik. Stuttgart ¹³ 1988, S. 92.

⁵ Wolff-Dietrich Webler: Geschichte der Hochschule seit 1945. In: Enzyklopädie der Erziehungswissenschaften. Bd. 10. Stuttgart 1995, S. 176.

⁶ Wolff-Dietrich Webler: a.a.O., S. 177.

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50er Jahren im Hochschulwesen vorgeherrscht hatte, löste sich allmählich auf, und die Ver-antwortung wurde auf Bund und Länder verteilt.

„Seit 1969 hat der Bund das Recht, Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens zu erlassen. Erstmals geschehen ist dies 1976 - mit dem Hochschulrahmengesetz, kurz HRG.“ 7

Wichtig in diesem Zusammenhang ist aber die vorausgehende Grundgesetzänderung durch Einfügung der Art. 91a und 91b GG. Mit diesen beiden Artikeln beschließt der Bund, bei Gemeinschaftsaufgaben - also Aufgaben, die Bund und Länder betreffen - mitzuwirken. Ziel ist eine Verbesserung der Lebensverhältnisse. In Abs. 1 Nr. 1 wird der Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken erwähnt. Ganz entscheidend ist jedoch Art. 91b (Bildungsplanung und Forschung)

¹ Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen bei der Bildungsplanung und bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung zusammenwirken. ² Die Aufteilung der Kosten wird in der Vereinbarung geregelt.

Die Wirkung der Aufnahme dieser Regelung in die Verfassung war enorm: Neubau vieler Universitäten, Zunahme der Studierendenzahlen sowie die verstärkte Förderung von For-schungsvorhaben. 8

Gerade an der Entwicklung der Studierendenzahlen kann man die Wirkung der Reformen ablesen: 9

Eine weitere wichtige Änderung, die den Anstieg der Studierendenzahlen mit verursachte, war die Aufhebung der Studiengebühren, die als soziale Barriere für den Hochschulzugang angesehen wurde. Bis 1970 wurden Studiengebühren in Form von Hörergeldern zwischen

^{7 Hochschulrecht. Information des Bundesministeriums für Bildung und Forschung.} http://www.bmbf.de/deutsch/arbeit//hochsch/hsrecht/index.htm.

⁸ Wolff-Dietrich Webler: Geschichte der Hochschule seit 1945. In: Enzyklopädie der Erziehungswissenschaften. Bd. 10. Stuttgart 1995, S. 181 f.

⁹ Vgl. die Tabelle in: Zur Reform der Hochschulen. Schriftenreihe des Frankfurter Instituts für wirtschaftspoliti- sche Forschung, Bd. 27. Frankfurt a. M. 1993, S. 7.

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250 ,- DM und 300 ,- DM pro Semester erhoben. Mit der Abschaffung dieser Gebühren konnten auch Kinder aus sozial schwächeren Familien ein Hochschulstudium absolvieren. Das Studium wird seit den 70er Jahren verstärkt als Chance des sozialen Aufstiegs angesehen. „Die steigende Nachfrage nach einer Hochschulausbildung ist ein realistischer Reflex auf wesentliche Bedingungen für einen individuellen Erfolg in Gesellschaft, Wirtschaft und Staat“. ¹⁰ Die Reformbestrebungen für das deutsche Universitätssystem halten nach wie vor an und sind aktuell, auch wenn heute andere Gründe als in den 60er und 70er Jahren, wie Überfüllung der Universitäten, strukturelle Probleme und finanzielle Engpässe, vorherrschen. 11

1.2 Die Finanzierung der Hochschulen

Die Finanzierung der Hochschulen im Bundesgebiet ist seit der Grundgesetzänderung von 1969 und der Einführung der Artikel 91a und 91b GG nicht mehr nur Sache der Länder, sondern Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern.

In der zur Zeit gültigen Fassung des Hochschulrahmengesetzes ¹² ist als neue Rechtsnorm der

§ 5 HRG eingefügt worden, der eine leistungsabhängige Finanzierung vorsieht:

§ 5 Staatliche Finanzierung

Die staatliche Finanzierung orientiert sich an den in Forschung und Lehre sowie bei der Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses erbrachten Leistungen. Dabei sind auch Fortschritte bei der Erfüllung des Gleichstellungsauftrags zu berücksicht igen.

Diese Einführung einer leistungsabhängigen Finanzierung hat zum Ziel, die Hochschulen einem strukturellen Wandel zu unterziehen, wie er vielfach von Bildungspolitikern gefordert wird. 13

Grundlegend bei der Hochschulfinanzierung sind jedoch die schon erwähnten Verfassungsartikel 91a und 91b. Daxner schreibt hierzu: „Die Grundfinanzierung der Hochschulen ist Ländersache, das ist eine Konsequenz aus dem Kulturföderalismus. Daneben hat es aber einen stetigen Zuwachs an Bundeskompetenz gegeben, was im Zuge wachsender nationaler Bedeutung des Wissenschaftsbereichs für die Standortkonkurrenz und die wissenschaftlich-

¹⁰ ZurReform der Hochschulen. Schriftenre ihe des Frankfurter Instituts für wirtschaftspolitische Forschung, Bd. 27. Frankfurt a. M. 1993, S. 7.

¹¹ Vgl. hierzu die Ausführungen bei Erich Hödl / Wolf Zegelin: Hochschulreform und Hochschulmanagement. Marburg 1999, S. 22-52.

¹² Hochschulrahmengesetz (HRG) vom 26. Januar 1976 (BGBl. I S. 185) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. April 1987 (BGBl. I S. 1170), zuletzt geändert durch Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung vom 21.9.1997 (BGBl. I S. 2390, 2393) und durch Gesetz vom 28. August 1998 (BGBl. I S. 2190).

¹³ Vgl. hierzu die Ausführungen in: „Die sechste oder siebte Geige“ Peter Glotz, der Bildungsexperte der SPD verlässt Deutschland. Im ZEIT-Gespräch rechnet er mit dem hiesigen Universitätsbetrieb ab. In: Die ZEIT Nr. 44 / 28.10.1999, S. 39.

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technologische Positionierung der Bundesrepublik Deutschland durchaus konsequent e rscheint.“ 14

Dieses System ist aber mangels der knappen staatlichen Finanzmittel sowohl im Bund als auch in den Ländern zur Zeit stark umstritten. Bildung und besonders universitäre Bildung werden zwar nach wie vor als wichtige Staatsaufgaben angesehen, aber die Politik schaut sich nach neuen Modellen der Finanzierung der Hochschulen um. Durch eine zunehmende Deregulierung ¹⁵ sollen die Hochschulen autonomer und finanziell unabhängiger werden. Eine Möglichkeit hierfür ist beispielsweise die Einführung von Globalbudgets, wie es jetzt beispielsweise in der Hochschulnovelle des Landes Baden-Württemberg eingeführt wurde. Zu einer Neustrukturierung der Hochschulfinanzierung hat im Juli 1996 die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) ein Papier ausgearbeitet. Wichtige Forderungen der HRK sind: 16

• Beschränkung des Staates auf Globalsteuerung, damit verbunden eine höhere institutione l-

le Autonomie;

• eigener Vermögenshaushalt in Form der Budgetierung;

• leistungs- und belastungsorientierte Finanzierung, d.h. neben der schon in § 5 HRG einge-

führten Regelung sollen auch Hochschulen die aufgrund ihrer erhöhten Belastung, beispielsweise durch hohe Studierendenzahlen in einzelnen Fächern, bei der Finanzmittelzuteilung berücksichtigt werden;

• Wettbewerb zwischen den Universitäten und damit verbunden eine Effizienzsteigerung;

• Einbeziehung Privater in die Hochschulfinanzierung, also durch private Anleger, aber

auch durch Einnahmen aus Dienstleistungen, Hochschulsponsoring etc. In der kontroversen Diskussion um die Finanzierung der Hochschulen wird auch immer ein möglicher Beitrag der Studierenden angeführt, und zwar in Form von Studiengebühren. Die unterschiedlichen Positionen hierzu sollen nun in den weiteren Kapiteln behandelt werden.

¹⁴ Michael Daxner: Ist die Uni noch zu retten? Hamburg 1996, S. 204.

¹⁵ Vgl. hierzu Erich Hödl/Wolf Zegelin: Hochschulreform und Hochschulmanagement. Marburg 1999, S. 165 ff.

¹⁶ Hochschulrektorenkonferenz: Zur Finanzierung der Hochschulen. Entschließung des 179. Plenums vom 9. Juli. 1996. http://www.hrk.de.

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1.3 Studiengebühren und Semester- bzw. Sozialbeitrag - eine Abgrenzung

Im Grundgesetz selbst ist keine Definition von Gebühren oder Beiträgen festgeschrieben. „Der herkömmliche rechtliche Befund einer Gebühr bezeichnet eine öffentlichrechtliche Geldleistung, die einen individuell zurechenbaren, von der öffentlichen Hand vermittelten Vorteil ausgleicht “. ¹⁷ Das bedeutet, dass der Gebührenschuldner ein Entgelt zahlen muss, wenn er beispielsweise eine Amtshandlung in Anspruch nimmt oder eine öffentliche Einrichtung benutzt. Die Höhe der Gebühr is t nach dem Tatbestand zu ermitteln, d.h. die Art der in Anspruch genommenen Amtshandlung wird bemessen und als Gebühr ausgewiesen. Ein Be itrag hingegen „unterscheidet sich von der Gebühr idealtypisch dadurch, daß er nicht den Empfang, sondern das bevorzugende Angebot einer Leistung der öffentlichen Hand entgilt“. ¹⁸ Studiengebühren wären somit Gebühren, die für ein Studium - sofern man es als Leistung der öffentlichen Hand bezeichnet - zu entrichten sind, während die Sozialbeiträge für die Studentenwerke Beiträge für ein von diesen meist als Anstalten des öffentlichen Rechts arbeitenden Einrichtungen bereitgestelltes Angebot bezahlt werden.

Aus bildungs- und sozialpolitischen Gründen wurden Studiengebühren mit den Hochschulre-formen in den 60er / 70er Jahren abgeschafft. Bis zur neuerlichen Einführung von Studiengebühren in einigen Ländern, wie im folgenden Kapitel dargestellt wird, werden nur Beiträge für die Studentenwerke erhoben, die aus solidarischen Gründen von allen Studierenden gezahlt werden. Die Höhe dieses Sozialbeitrags ist sehr unterschiedlich und hängt mit den damit verbundenen Leistungen zusammen. Drei Beispiele sollen dies zeigen. Das Studentenwerk Potsdam verlangt DM 35 ,- als Sozialbeitrag, die Fachhochschule Niederrhein DM 58, 70 und die Universität Bonn DM 52, 90. Während in Potsdam dies der einzige zu zahlende Beitrag ist, ist dies in Bonn oder an der Fachhochschule Niederrhein nur ein Teil der pro Semester zu zahlenden Semestergebühren.

¹⁷ Paul Kirchhof: § 88 Staatliche Einnahmen. In: Handbuch des Staatsrechts. Hrsg. von Josef Isensee und Paul Kirchhof. Bd. IV Finanzverfassung - Bundesstaatliche Ordnung. Heidelberg ² 1999, S. 166.

¹⁸ Paul Kirchhof: a.a.O., S. 180.