Sowohl die österreichische als auch die schweizerische Neutralität sind seit 1989 aufgrund des Zusammenbruchs der Sowjetunion und der damit verbundenen Beendigung des Kalten Krieges einem Veränderungsprozess unterworfen.
In der vorliegenden Arbeit bzw. dem Buch wird die Entstehung und Entwicklung der österreichischen Neutralität und jener der Schweiz analysiert und verglichen. Insbesondere wird darauf eingegangen, inwiefern sich der EU-Beitritt Österreichs und der UNO-Beitritt der Schweiz auf die jeweiligen Neutralitätskonzeptionen ausgewirkt hat.
Im ersten Teil werden die wichtigsten Begriffe rund um Neutralität behandelt. Inklusive der rechtlichen Grundlagen und verschiedenen Formen von Neutralitätspolitik.
Der Hauptteil beschäftigt sich eingehend mit den beiden Neutralitätskonzeptionen. Von der jeweiligen Entwicklungsgeschichte bis zur gegenwärtigen Neutralitätspolitik, inklusive der öffentlichen Meinung und dem Standpunkt von Parteien.
Wesentliche Fragen die beantwortet werden:
• Inwiefern unterscheidet sich die Entwicklung der Neutralität und die gegenwärtige Neutralitätspolitik der beiden Staaten?
• Wie wirkten sich maßgebliche Ereignisse wie die Beendigung des Kalten Krieges, der EU-Beitritt Österreichs sowie der UNO-Beitritt der Schweiz auf die beiden Neutralitätskonzeptionen aus?
• Welche Unterschiede bzw. Gemeinsamkeiten ergaben sich daraus hinsichtlich der Annäherung an Verteidigungsbündnisse?
• Welche Differenzen der Zustimmung gibt es in den beiden Ländern vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Entwicklungen?
Inhalt
1. Einleitung
1.1 Einführung in die Thematik
1.2 Methodik
1.3 Intention der Arbeit
2. Theoretisch konzeptionelle Grundlagen
2.1 Neutralität
2.1.1 Ideengeschichtliche Grundlagen
2.1.2 Entwicklung und Entstehung von Neutralität
2.1.3 Neutralität als Recht
2.1.4 Neutralität als Politik
2.2 Arten von Neutralitätskonzeptionen
2.2.1 Gewöhnliche Neutralität
2.2.2 Dauernde bzw. immerwährende Neutralität
2.2.3 Faktische Neutralität
2.2.4 Blockfreiheit und Allianzfreiheit
2.2.5 Neutralisation bzw. Neutralisierung
3. Die historische Entwicklung und Transformation der schweizerischen Neutralität
3.1 Die Entstehungsgeschichte der schweizerischen Neutralität
3.1.1 Ende der Großmachtpolitik – Entwicklung der Neutralitätskonzeption
3.1.2 Konsolidierung und Weiterentwicklung der Neutralität
3.1.3 Vorübergehendes Ende der Neutralität
3.1.4 Verfestigung und offizielle Anerkennung der immerwährenden Neutralität
3.1.5 Blütezeit der Neutralität im 19. Jahrhundert
3.1.6 Die schweizerische Neutralität in den Kriegswirren des 20. Jahrhunderts
3.1.7 Die Neutralität als fester Bestandteil schweizerischer Außenpolitik in der Nachkriegszeit und im Kalten Krieg
3.2 Schweizerische Neutralitätspolitik im Wandel der Zeit
3.2.1 Die traditionelle Neutralitätskonzeption im 20. Jahrhundert
3.2.2 Wesentliche Zäsuren für die schweizerische Neutralität seit 1989
3.2.2.1 Der 2. Golf-Krieg (1990/1991)
3.2.2.2 Bericht zur Neutralität (1993)
3.2.2.3 Die Rolle der Schweiz im Jugoslawien-Konflikt (1991-1995)
3.2.2.4 Teilnahme am Partnership for Peace (1996)
3.2.2.5 Bericht Brunner (1998)
3.2.2.6 Der Kosovo-Konflikt (1999)
3.2.2.7 Teilrevision des Militärgesetzes (2001)
3.2.2.8 Der UNO – Beitritt (2002)
3.2.2.9 Der Irak-Krieg (2003)
3.2.3 Die Neukonzeption der schweizerischen Neutralitätspolitik seit 1989 in einem veränderten welt- und sicherheitspolitischen Umfeld
3.3 Aktuelle Positionen der politischen Parteien in der Schweiz zur Neutralität
3.3.1 Position der Schweizerischen Volkspartei
3.3.2 Position der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz
3.3.3 Freisinnig-demokratische Partei Schweiz
3.3.4 Position der Christlich-Demokratischen Volkspartei
3.3.5 Position der Schweizer Grünen
3.4 Öffentliche Meinung und Zustimmung der Schweizer Bevölkerung zur Neutralität
4. Die historische Entwicklung und Transformation der österreichischen Neutralität
4.1 Die Entstehungsgeschichte der österreichischen Neutralität
4.2 Österreichische Neutralitätspolitik und aktive österreichische Neutralitätspolitik
4.3 Die Entwicklung der österreichischen Neutralität seit 1989
4.3.1 Der 2. Golf-Krieg (1990/1991)
4.3.2 Der Jugoslawien-Konflikt (1991-1995)
4.3.3 Der Kosovo-Konflikt (1999)
4.3.4 Der EU-Beitritt
4.3.5 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
4.3.6 Beobachterstatus in der WEU
4.3.7 Petersberg-Erklärung
4.3.8 Der Beitritt zur Partnership for Peace (1995)
4.3.9 Der Vertrag von Amsterdam (1997)
4.3.10 Der Vertrag von Nizza (2003)
4.4 Positionen der im Parlament vertretenen politischen Parteien Österreichs zur Neutralität
4.4.1 Entwicklung der Positionen der im Parlament vertretenen politischen Parteien Österreichs zur Neutralität
4.4.2 Aktuelle Position der ÖVP zur Neutralität
4.4.3 Aktuelle Position der SPÖ zur Neutralität
4.4.4 Aktuelle Position der Grünen zur Neutralität
4.4.5 Aktuelle Position der FPÖ zur Neutralität
4.5 Öffentliche Meinung und Zustimmung der österreichischen Bevölkerung zur Neutralität
4.5.1 Umfragen von IMAS von 1995 bis 2001
4.5.2 Umfrage von IMAS von 2004
4.5.3 Umfrage von OGM von 1999
4.5.4 Zusammenfassung der Meinungsumfragen
5. Experteninterviews
6. Conclusio
7. Literaturverzeichnis
8. Anhang
8.1 Haager Abkommen von 1907
8.2 Österreichisches Neutralitätsgesetz
8.3 Vertrag von Maastricht Titel V
8.4 Vertrag von Amsterdam Titel V
8.5 Vertrag von Nizza Titel V
8.6 Petersberg-Erklärung des Ministerrates der WEU vom 19. Juni 1992
8.7 Artikel 23f Bundesverfassungsgesetz
8.8 Die neue österreichische Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin
Kapitel 1 und 2: Simanek/Sucher
Kapitel 3: Sucher
Kapitel 4: Simanek
Kapitel 5 bis 8: Simanek/Sucher
1. Einleitung
1.1 Einführung in die Thematik
Sowohl die österreichische als auch die schweizerische Neutralität sind seit 1989 aufgrund des Zusammenbruchs der Sowjetunion und der damit verbundenen Beendigung des Kalten Krieges einem Transformationsprozess unterworfen. Dieser Veränderungsprozess ergibt sich unter anderem aus den veränderten Rahmenbedingungen, bedingt durch die Beendigung des Kalten Krieges hervorgerufen, dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union und jenem der Schweiz zu den Vereinten Nationen. Die österreichische und die schweizerische Neutralität befinden sich daher seit 1989 in einem interessanten Stadium im Bezug auf eine Weiterentwicklung ihrer Neutralitätspolitik. Da die Neutralität sowohl für die österreichische als auch für die schweizerische Bevölkerung, sowie bei den politischen Verantwortlichen allgemein einen hohen Stellenwert besitzt, erschien es uns interessant, die jeweiligen Hintergründe für deren Veränderung zu analysieren.
Unsere Diplomarbeit setzt sich zum Ziel, die Entstehung und Entwicklung der österreichischen Neutralität und jener der Schweiz zu analysieren und zu vergleichen. Ausgehend vom Modell der schweizerischen Neutralität soll insbesondere darauf eingegangen werden, inwiefern der EU-Beitritt zu einer Modifikation der österreichischen Neutralität und gleichsam unter anderem der UNO-Beitritt der Schweiz zu einer Differenzierung oder Annäherung der beiden Neutralitätskonzeptionen geführt hat. Vor diesem Hintergrund soll auch ein Vergleich der öffentlichen Meinung bzw. Zustimmung der Bevölkerung zur Neutralität in den beiden Ländern durchgeführt werden.
Im ersten Teil der Arbeit werden als theoretisch konzeptionelle Grundlage die für eine eingehende Untersuchung der Veränderung der Neutralität wichtigsten Begriffe behandelt. Schwerpunkt dabei ist vor allem die geschichtliche Entwicklung und Bedeutung des Begriffes der Neutralität inklusive der rechtlichen Grundlagen und verschiedenen Formen von Neutralitätspolitik.
Der Hauptteil der Arbeit, die Kapitel 3 und 4, beschäftigt sich eingehend mit den Neutralitätskonzeptionen der Schweiz und Österreichs. Zunächst wird der Schwerpunkt dabei auf die jeweilige Entwicklungsgeschichte der Neutralität in den beiden Ländern gelegt. Da die schweizerische Neutralitätskonzeption eine viel längere Entstehungsgeschichte als die österreichische aufweist, wird diese in Kapitel 3 ausführlicher dargestellt. Ausgehend davon untersuchen wir die jeweilige Neutralitätspolitik der beiden Staaten, insbesondere nach den Umbrüchen im Jahre 1989 nach Beendigung des Kalten Krieges.
Ein weiterer Schwerpunkt ist die Einstellung der öffentlichen Meinung in den beiden Ländern zum Thema Neutralität. Der Fokus wird dabei auf der Meinung der führenden politischen Parteien und der öffentlichen Meinung von Seiten der jeweiligen Bevölkerungen liegen. Entscheidend wird für uns als Ergebnis der Diplomarbeit bzw. unserer Untersuchung sein, inwiefern der Status der Neutralität in den beiden untersuchten Ländern Schweiz und Österreich eigentlich noch aktuell, erforderlich oder bereits obsolet ist, und wie die Entscheidungsträger, die Bevölkerung und das weltpolitische Umfeld darüber denken bzw. sich verhalten.
In unserer Untersuchung behandeln wir daher folgende zentrale Forschungsfragen:
- Inwiefern unterscheiden sich die Entwicklungen der Neutralität der beiden Staaten und wodurch ergeben sich diese Unterschiede?
- Wie wirkten sich maßgebliche Ereignisse wie die Beendigung des Kalten Krieges, der EU-Beitritt Österreichs sowie der UNO-Beitritt der Schweiz auf die beiden Neutralitätskonzeptionen aus? Welche Unterschiede bzw. Gemeinsamkeiten ergaben sich daraus hinsichtlich der Annäherung an Verteidigungsbündnisse?
- Welche Differenzen der Zustimmung gibt es in den beiden Ländern vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Entwicklungen?
- Welche Zäsuren gab es für die österreichische und die schweizerische Neutralität seit 1989?
- Welche Auswirkungen hatten diese Zäsuren hinsichtlich der Transformation der Neutralität in Österreich und in der Schweiz?
Auf der Basis dieser Forschungsfragen wurden von uns dieser Untersuchung folgende Hypothesen zu Grunde gelegt:
- Seit 1955 erfolgte eine unterschiedliche Entwicklung der österreichischen und der schweizerischen Neutralität vor allem durch die aktive Neutralitätspolitik Österreichs.
- Die Beendigung des Kalten Krieges führte zunächst zu einer Annäherung der österreichischen an die schweizerische Neutralitätskonzeption.
- Vor allem aufgrund des EU–Beitritts Österreichs und dem UNO-Beitritt der Schweiz kam es in beiden Ländern zu Zäsuren, die zu einer Beeinflussung der jeweiligen Neutralitätspolitik führten.
- Diese Beeinflussungen manifestierten sich am Beispiel Österreichs in einer Reduzierung der österreichischen Neutralität auf eine Kernneutralität bestehend aus: Keine Beteiligung an Kriegen, keine Stationierung von ausländischen Truppen auf österreichischem Gebiet, kein Beitritt zu einem Militärbündnis.
- Im Schweizer Fall bedeuteten vor allem die Umbrüche 1989 und die Rolle in den kriegerischen Konflikten der 1990er Jahre eine Umwandlung bzw. Weiterentwicklung der bis dahin traditionellen Neutralitätskonzeption.
- Sowohl in der österreichischen als auch in der schweizerischen Bevölkerung dominiert eine hohe Zustimmung zur Neutralität, die in beiden Ländern aus dem innenpolitischen Kontext heraus historisch gewachsen ist.
1.2 Methodik
Als Literaturbasis der vorliegenden Arbeit dienten in erster Linie Sekundärquellen. Die Verfasser verwendeten vor allem Bücher und Nachschlagewerke, die sich mit den rechtlichen, politischen sowie gesellschaftlichen Themen rund um Neutralität im Allgemeinen und jener der Schweiz und Österreichs im Speziellen beschäftigen. Zusätzlich dazu wurde auf offizielles Datenmaterial wie Strategiepapiere, Pressemitteilungen und -texte, Informationsbroschüren, und Vortragsdokumente von Seiten der österreichischen und schweizerischen Ministerien zurückgegriffen. Für die Untersuchung aktueller Entwicklungen und Standpunkte in den beiden Ländern wurde ein wesentlicher Teil der Daten und Informationen aus dem Internet bezogen. Zur Darstellung der verschiedenen Positionen der politischen Parteien in der Schweiz und Österreich stammen die Informationen direkt aus den jeweiligen Parteizentralen. Mittels E-Mail wurden diese angeschrieben, worauf von den Parteien direkt Stellung bezogen wurde oder auf Presseaussendungen, Strategie- bzw. Vortragsunterlagen oder das jeweilige Parteiprogramm verwiesen wurde.
Eine besondere Bedeutung für die Arbeit haben die von den beiden Verfassern selbst durchgeführten Experteninterviews. Um die verschiedenen Facetten der Neutralität zu beleuchten, wurden dabei jeweils ein Völkerrechtsexperte im österreichischen Außenministerium (Helmut Tichy), ein Verteidigungsexperte (Bruno Capelli), ein schweizerischer Politikwissenschaftler und Neutralitätsexperte (Alois Riklin) sowie der österreichische Nationalratspräsident Andreas Khol interviewt. Mit Ausnahme des Hintergrundinterviews mit Alois Riklin werden die Interviews in Kapitel 5 dargestellt. Bei dieser Gelegenheit möchten wir uns bei den angeführten Interviewpartnern für die interessanten Ausführungen bedanken. Zur Darstellung der öffentlichen Meinung in Österreich wurden Meinungsumfragen führender Institute (IMAS, OGM) herangezogen. Auf Schweizer Seite erwiesen sich die alljährlich von der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich durchgeführten Umfragen zur Neutralität als besonders wertvoll.
Da es sich um eine Gemeinschaftsarbeit zwischen Manfred Simanek und Jürgen Sucher handelt, wurden die einzelnen Themenblöcke und Kapitel aufgeteilt. So wurde die gesamte Einleitung gemeinsam verfasst. Der Teil über die Schweiz, also das Kapitel 3, wurde von Jürgen Sucher verfasst. Das Kapitel 4 über Österreich verfasste Manfred Simanek. Experteninterviews, das Fazit, sowie Literaturverzeichnis und Anhang wurden wieder in Gemeinschaftsarbeit erstellt.
1.3 Intention der Arbeit
Die Intention zur Verfassung dieser Arbeit ist für uns vor allem der zum Teil zweckentfremdete Umgang mit dem Begriff der Neutralität. In Österreich und in der Schweiz hatte und hat die Thematik nach wie vor großes Gewicht. Nicht zuletzt aufgrund der 2005 in Österreich stattgefundenen Jubiläumsfeiern zur Staatsvertragsunterzeichnung oder bei der Debatte über den Ankauf der Eurofighter, oder in der Schweiz bei der Debatte rund um den UNO-Beitritt. Immer wieder taucht der Ausdruck von der Neutralität als Spielball in der politischen und öffentlichen Debatte auf. Auch würde es wahrscheinlich in beiden Ländern nahezu an politischen Selbstmord grenzen, über eine gänzliche Abschaffung der Neutralität nachzudenken. Dies ist vor allem deshalb der Fall, weil sowohl in Österreich als auch in der Schweiz die Neutralität tief im Bewusstsein der Bevölkerung verankert ist, und in beiden Ländern mit Wohlstand, der Erfolgsgeschichte sowie dem nationalen Selbstwertgefühl verbunden ist.
Vielleicht ist auch schon ein regelrechter Mythos über die Neutralität entstanden. Aufgrund dieser, unserer Meinung nach aus sozialwissenschaftlicher Sicht untersuchungswerten Faktoren, haben wir uns entscheiden über dieses Thema eine Diplomarbeit zu verfassen. In dieser soll der Versuch unternommen werden, mit Mythen aufzuräumen und gleichzeitig einen Vergleich zwischen den Konzeptionen in den beiden Ländern zu ziehen. Weiters hat uns auch die gemeinsame Austragung der nächsten Fußballeuropameisterschaft im Jahre 2008 auf die Idee gebracht, Österreich und die Schweiz als Beispiele für einen Neutralitätsvergleich heranzuziehen.
2. Theoretisch konzeptionelle Grundlagen
2.1 Neutralität
Grundsätzlich versteht man unter dem Begriff der politischen Neutralität die Nichtbeteiligung eines Staates an kriegerischen Auseinandersetzungen. Damit sind für neutrale Staaten, je nach Ausformung der Neutralitätskonzeption, eine Reihe von Rechten und Pflichten verbunden, durch welche der Staat seinem Neutralitätsstatus Ausdruck verleiht. Im Folgenden soll der Versuch einer Definition des Begriffes der Neutralität anhand der Entwicklung und Entstehung inklusive der verschiedenen Ausformungen, Arten und Spielformen unternommen werden.
2.1.1 Ideengeschichtliche Grundlagen
In der politischen Ideengeschichte finden sich nur einige wenige Vordenker, die sich mit dem Wesen und dem Begriff der Neutralität befassten. Sie behandelten vor allem den politischen Charakter von Neutralität. Als einer der bekanntesten gilt Niccoló Machiavelli, dessen Werk „Il Principe“ (Der Fürst) 1513 erstmals indirekte Anleitungen und Beschreibungen für unparteiisches bzw. neutrales Verhalten enthält. Machiavelli hatte jedoch keine positive Sichtweise der Neutralität. Im Gegenteil: Er ging davon aus, dass ein Fürst (Machthaber, Anm. der Aut.) dann beachtet und respektiert wird, wenn er seine Position gegenüber Freunden und auch Feinden klar darlegt. So führt er beispielsweise in seinem Werk ein Zitat an (in diesem Falle vom römischen Gesandten im Rat der Achäer): „Wenn jene euch raten, euch nicht in den Krieg einzumischen, so ist nichts eurem Wohl abträglicher.“[1] Machiavelli meint dazu: „Immer wird er sich so verhalten, dass derjenige, der nicht dein Freund ist, dich um Neutralität ersucht, und der, welcher dein Freund ist, dich bittet, dich mit den Waffen zu ihm zu bekennen.“[2] Aufgrund seiner machtpolitischen Sichtweise war er daher der Überzeugung, dass überhaupt sich immer nur der Feind neutral verhalte bzw. sich auf die Neutralität berufe. Freunde aber stehen einem immer beiseite und ergreifen Partei für einen. Wichtig ist dabei die klare Positionierung hin zu dem einen und auf der anderen Seite weg von dem anderen. Laut Machiavelli sei dies bei weitem nützlicher als neutral zu bleiben. Würde man diese klare Trennung nicht vollziehen und neutral bleiben, würde man unweigerlich vom Sieger angegriffen und ohne Schutzmöglichkeit überrannt werden. Negativ beurteilt er daher auch diejenigen Fürsten, die den Weg der Neutralität gehen, als unsicher und nicht entschlossen. Sie würden dies nämlich nur tun, um gegenwärtige Gefahren zu vermeiden. Im Endeffekt gehen sie damit aber unter. Trotz der skeptischen Sichtweise hat Machiavelli die schon damals teilweise praktizierte Form des Sich-neutral-Verhaltens thematisiert und wesentlich zur weiteren Ausformung des Begriffes beigetragen.
Eine etwas andere Sichtweise als Machiavelli hatte der Theologe und Philosoph Jean Bodin, der in seinem Werk „Sechs Bücher über den Staat“ (1583) ein positiveres Bild von der Neutralität zeichnete. „Er führte aus, ein Neutraler finde oftmals Wege, die Streitteile zu beschwichtigen. Deshalb sei er als Friedensmittler nützlich.“[3] Damit erkannte er, trotz einer im Großen und Ganzen auch eher negativen Sichtweise der Neutralität, dennoch als einer der ersten deren friedensstiftende Funktion. Weitere Denker und Gelehrte, die sich früh mit Neutralität auseinandersetzten, waren noch Johann Wilhelm Neumair von Ramsala (ähnliche Meinung wie Machiavelli) und Hugo Grotius (der sich eher mit der rechtlichen Seite beschäftigte und die Neutralität zwar behandelt, jedoch nicht wirklich akzeptierte).
2.1.2 Entwicklung und Entstehung von Neutralität
Neutralität ist abgeleitet aus dem lateinischen Ausdruck „neuter“, der soviel bedeutet wie „keiner von beiden“. Betrachtet man die gesamte Entwicklung der modernen Menschheit (inklusive dem Führen und Ausfechten von Kriegen), dann kann man sagen, dass die Idee sich in einer gewissen Weise bei Konflikten zwischen anderen neutral zu verhalten ziemlich exakt genau so alt ist, wie eben jene von kriegerischen Konflikten selbst. Neutralität gelangt nur dann zur Anwendung, wenn zwei oder mehrere Staaten miteinander in kriegerische Verwicklungen geraten sind.[4]
Bereits in der griechischen Antike und im Römischen Reich finden sich Gedanken von der Nichtteilnahme an Kriegen anderer bei gleichzeitigem unparteiischen Verhalten. Allerdings - und das ist der Grund, warum man noch weit von dem in der Neuzeit unter dem Begriff verstandenen Sinn entfernt ist - fanden die Ideen keinerlei rechtliche institutionelle Anerkennung. Vielmehr ging es vor allem beispielsweise um den unbeschadeten Durchzug von Kriegsheeren durch das Gebiet eines dritten, nicht direkt involvierten Staates bzw. zur damaligen Zeit unter dem Einfluss eines Herrschers stehenden Gebietes. Die Idee der Enthaltung als Vorläufer zur Neutralität erfreute sich vor allem dann immer großen Zuspruchs, solange man selbst nicht genügend Stärke hatte. Jedoch: „Je mehr ein Herrschaftskomplex expandierte und sich als Großmacht etablierte, desto geringer war die Wertschätzung für Neutralität.“[5]
Die entscheidende Entwicklungsphase für Bedeutung und Entstehung des Begriffes der Neutralität, wie wir ihn heute verstehen, findet man im frühen Mittelalter. Ende des 14. Jahrhunderts und Anfang des 15. Jahrhunderts fanden Ausdrücke wie „neutralitet“ und „neutralité“ erstmalig Erwähnung. „Unter Neutralität verstand man im 14. Jahrhundert dasselbe wie im 20. Jahrhundert: Nichtbeteiligung am Krieg zwischen zwei oder mehreren Staaten. Unterschiede in Vorstellung und Erfassung des Inhalts erwuchsen erst durch die völkerrechtliche Begriffsbestimmung, nach der die Neutralität die Summe aller Rechte und Pflichten ist, die aus der Nichtbeteiligung am Krieg resultieren.“[6]
Grundsätzlich kann man davon ausgehen, dass sich die Neutralität Ende des Mittelalters und mit Beginn der so genannten Neuzeit entwickelte. Ein Grund dafür war vor allem die immer größer werdende Macht der Monarchen. „Das Ergebnis war eine stärkere Einheitlichkeit in der Praxis der Kriegsführung. Das wiederum vereinfachte Vertragsschlüsse über Kriegführung und auch Neutralität.“[7] Anfangs war noch nicht explizit vom Begriff der Neutralität die Rede, vielmehr hatte der Ausdruck vom „Stillesitzen“ Bedeutung.
Man kann also die Entstehung der Neutralität mit der Entwicklung der modernen Staaten gleichsetzen. Ausgestattet mit einem immer stärker werdenden Gewaltmonopol nach innen und nach außen bestimmten der jeweilige Staat oder Herrscher als starker Souverän über Krieg und Frieden und dabei natürlich auch darüber, sich eventuell neutral zu verhalten.
Der Neutralitätsgedanke an sich war, wie ausgeführt, zu dieser Zeit noch sehr schwach ausgebildet. Eine der ersten wichtigsten Zäsuren zur Herausbildung der modernen Neutralität gab es im Dreißigjährigen Krieg (1618 bis 1648). Hier spielte vor allem die Schweiz eine entscheidende Rolle. An den damaligen Konfessionskriegen aufgrund von Glaubensfragen drohte die Eidgenossenschaft vor allem von innen her zu zerbrechen. Die Reformation führte quasi zu einer Spaltung des Gemeinwesens. Man kann heute sagen, dass die innere Einheit der damaligen Schweiz gefährdet gewesen wäre, hätte sie damals nicht eine unparteiische Haltung in den vor allem religiös bedingten Konflikten des Dreißigjährigen Krieges eingenommen. „Diese äußeren und inneren Umstände bildeten die Grundlage für die schweizerische Neutralitätspolitik, die sich in den Wirren des Dreißigjährigen Krieges entwickeln konnte. Die Außenpolitik wurde dabei der Innenpolitik unterstellt, um einen Ausgleich der gegensätzlichen Kräfte und Interessen herbeizuführen.“[8] Daraus ersieht man, dass die Entwicklung der Neutralität in ihrer völkerrechtlichen und politischen Ausprägung eng mit jener der Schweiz verbunden ist.
Nicht nur die Schweiz versuchte mit einem unparteiischen Verhalten kriegerische Handlungen einzuschränken. Auch andere Länder in Europa versuchten zum Teil durch Zugeständnisse als dritte Partei nicht in bestimmte Kriegshandlungen, vor allem zwischen den Großmächten, hineingezogen zu werden. Die Ansätze waren hier sehr unterschiedlich. So errichteten einige Staaten Verteidigungsbündnisse auf eigenem Gebiet, um andere Truppen fernzuhalten. Andere wiederum lösten die eigene Armee auf, wie zum Beispiel der Brandenburgische Kurfürst 1641, um die Situation zu entspannen und in Friedensgespräche einzutreten. Obwohl Neutralität in Ansätzen bestand, gelang der Konzeption noch nicht der große Durchbruch. Seit dem Dreißigjährigen Krieg ist der Begriff „Neutralität“ im deutschsprachigen Raum gebräuchlich.
Die nächste Zäsur in der Weiterentwicklung der Neutralität war der Westfälische Frieden von 1648, mit dem der Dreißigjährige Krieg offiziell beendet wurde. Erstmals verhandelten mehrere Einzelstaaten souverän miteinander, woraus auch das erste völkerrechtlich legitimierte Dokument über die Souveränität und über die innere wie äußere Unabhängigkeit der Staaten resultierte. Der jeweilige Souverän also hatte es durch das Machtmonopol selbst in der Hand, sich zu gegebenem Zeitpunkt in kriegerischen Konflikten neutral oder unparteiisch zu verhalten. Anhand dieser Entwicklung erkennt man die enge Verknüpfung des Neutralitätsgedankens mit jenem der Herausbildung des souveränen Staates der Neuzeit. „Der Westfälische Frieden wird als der Zeitpunkt angesehen, ab dem die Neutralität als Rechtsstatus Gestalt annahm.“[9]
Als wichtigste Periode für die Entstehung der modernen Neutralität wird gemeinhin das 19. Jahrhundert angesehen. Hier wird vor allem das Gleichgewicht der Mächte angeführt. „Folgende Aspekte fanden Anerkennung: Unparteilichkeit (Verbot jeglicher Kriegshilfe, Gleichbehandlung aller kriegführenden Staaten, keine Bevorzugung oder Benachteiligung beim Erlass von Exportkontrollen), Achtung der Souveränität und Unabhängigkeit sowie Respektierung der Unverletzlichkeit der territorialen Integrität des Neutralen.“[10] Es bildeten sich verschiedene Neutralitätsformen heraus. Grund dafür war die zunehmende Überzeugung, den jeweiligen Kriegshergang rechtlich eindeutiger zu regeln. Man versuchte kriegerische Konflikte durch Rechtsregeln vermehrt lokal zu begrenzen und ein Überschwappen auf andere Gebiete und Staaten zu verhindern. Die Lösung lag vor allem in der Ausgestaltung des Neutralitätsrechts, wobei der Schwerpunkt auf der gewöhnlichen Neutralität lag. Daneben zeichneten sich aber auch schon die Anfänge weiterer Formen von Neutralitätskonzeptionen ab. „Als Beispiel ist die Schweiz zu nennen, die seit dem Dreißigjährigen Krieg versuchte, Neutralität zur Grundlage der Staatspolitik zu machen und sie nicht allein in Bezug auf einen bestimmten Krieg zu verfolgen.“[11] Wie in Kapitel 3 detailliert ausgeführt, erhob die Schweiz damit schon damals ihren Status von der immerwährenden bzw. dauernden Neutralität zur Maxime. In weiterer Folge wurde auf mehreren Konferenzen und in Verträgen die (gewöhnliche) Neutralität Schritt für Schritt weiter ausgestaltet. Auf der Pariser Seerechtsdeklaration von 1856 sicherten die damaligen Großmächte Frankreich und Großbritannien den Neutralen auf hoher See bestimmte Rechte und Schutz vor Übergriffen zu. Ebenso entwickelten sich die Rechte und Pflichten der Neutralen an Land. In diesem Zusammenhang sind der Washingtoner Vertrag von 1871 zu nennen (enthielt einige erste Pflichten der Neutralen) sowie die Brüsseler Konferenz von 1874, auf der der Umgang neutraler Staaten mit festgehaltenen und verwundeten Angehörigen kriegführender Truppen umzugehen sei geregelt wurde.
Dies galt als Grundlage für das entscheidende Vertragswerk für die heutige Neutralität, nämlich die Den Haager Abkommen von 1907, die von 44 Staaten unterzeichnet wurden. Das V. Haager Abkommen regelt die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen bei einem Landkrieg während das XIII. Haager Abkommen jene im Falle eines Seekriegs regelt. Diese Abkommen kann man als Basis der völkerrechtlichen Kodifikation der Neutralität bezeichnen, da erstmals konkret und gewohnheitsrechtlich der Status und die Verhaltensweisen von neutralen Staaten niedergeschrieben, rechtlich geregelt und auch von anderen Staaten gewohnheitsrechtlich anerkannt wurden. Allerdings konnten sich die in Den Haag aufgestellten Normen bereits in den Jahren darauf nicht bewähren. So wurde im 1. Weltkrieg (1914-1918) der Status von neutralen Staaten so gut wie kaum respektiert. Vielfach wird in diesem Zusammenhang die Verletzung der vertraglich vereinbarten Neutralisation Belgiens durch das Deutsche Reich zu Kriegsbeginn genannt. Deutsche Truppen marschierten nach der Kriegserklärung an Frankreich und der Ablehnung Belgiens bezüglich Durchmarschgenehmigung kurzerhand in Belgien ein.
Dies stellte eine klare Neutralitätsverletzung dar, worauf Großbritannien und Belgien dem Deutschen Reich den Krieg erklärten. Weiters musste man feststellen, dass die vertraglich verankerte Neutralität weder die Ausbreitung des Krieges verhindern konnte, noch zu einem schnelleren Frieden führte. Die Neutralität war kein adäquates Mittel, um einen weltumspannenden Frieden zu garantieren.
Im April 1919 formierte sich der Völkerbund als Vorgängerorganisation der heutigen UNO, an dem auch die Schweiz teilnahm. Dessen Ziel war die Sicherung des Weltfriedens. Trotz dem in der Satzung des Völkerbundes der Hinweis auf die Neutralität fehlte, bestand die Schweiz auf ausdrückliche Anerkennung ihrer dauernden Neutralität bei einem Beitritt, was sie schließlich garantiert bekam. Gleichzeitig bzw. in weiterer Folge traten mehrere andere neutrale Staaten ebenfalls dem Völkerbund bei. Krieg als Werkzeug internationaler Politik wurde im Völkerbund offiziell abgelehnt, allerdings nur, wenn es sich um Angriffskriege handelt und nicht um Verteidigungskriege oder militärische Sanktionen und Strafmaßnahmen. „Da somit der Krieg nicht abgeschafft war, hatte auch die Neutralität weiterhin ihre Berechtigung.“[12]
Im 2. Weltkrieg schließlich wurde der Neutralität zwar etwas mehr Beachtung geschenkt als im 1. Weltkrieg, jedoch ist dies vor allem aus strategischen Überlegungen zu erklären. Im Gegensatz zu anderen, zu Beginn der Kriegshandlungen noch neutralen Staaten, schaffte es die Schweiz von den Kriegshandlungen verschont zu bleiben und sich als neutraler und unparteiischer Staat während des ganzen Krieges zu behaupten. Dies allerdings nicht immer ganz problemlos, wie wir noch im Kapitel über die Schweiz ausführen werden. Anhand der Rolle der Schweiz im 2. Weltkrieg erfuhr das Konzept der (dauernden) Neutralität in der internationalen Staatengemeinschaft stärkere Anerkennung. So wurde 1955 die immerwährende Neutralität Österreichs nach Schweizer Vorbild konzipiert.
2.1.3 Neutralität als Recht
Neutralität ist ein heute völkerrechtlich anerkannter und definierter Status eines Staates, der an einem bewaffneten Konflikt zwischen anderen Staaten nicht teilnimmt. „Das Neutralitätsrecht nennt jene Regeln, die zwischen dem Neutralen und den Krieg führenden Staaten gelten. Das Neutralitätsrecht bezieht sich auf den bewaffneten Konflikt zwischen Staaten – und nicht auf einen Bürgerkrieg.“[13] Gemäß geltendem Völkerrecht hat ein Staat das Recht zu wählen, ob er sich an der Seite des Opfers eines bewaffneten Konfliktes beteiligen will, oder ob er neutral bleiben will. Die Entscheidung darüber obliegt der jeweiligen Regierung. Wird diese Entscheidung bereits in Friedenszeiten getroffen, spricht man von dauernder (immerwährender) Neutralität. Das Neutralitätsrecht ist in verschiedenen Abkommen geregelt, und als Teil des Gewohnheitsrechtes im Völkerrecht verankert.[14] Grundlage für die heutige Form von Neutralität bilden, wie bereits im vorigen Abschnitt erwähnt, die Haager Neutralitätsabkommen von 1907. Darin werden dem neutralen Staat bestimmte völkerrechtlich bindende Rechte und Pflichten auferlegt. Im Folgenden die wichtigsten Punkte des Abkommens:
- „Das Gebiet der neutralen Mächte ist unverletzlich.“[15]
Der Neutrale ist verpflichtet, feindliche neutralitätswidrige Handlungen Kriegsführender auf bzw. in seinem Hoheitsgebiet abzuwehren. Das heißt, dass auch neutrale Staaten für eine umfassende Landesverteidigung Sorge zu tragen haben. „Umgekehrt sind die kriegführenden Staaten verpflichtet, die Neutralität zu respektieren und sich dementsprechend jeder Verletzung des neutralen Hoheitsgebietes zu enthalten.“[16]
- „Es ist den Kriegführenden untersagt, Truppen oder Munitions- oder Verpflegungskolonnen durch das Gebiet einer neutralen Macht hindurchzuführen.“[17] Auch muss der neutrale Staat Kriegführende im Falle staatlicher Regelungen der privatwirtschaftlichen Aus- und Durchfuhr von Kriegsmaterial gleich behandeln.
- „Die Tatsache, dass eine neutrale Macht eine Verletzung ihrer Neutralität selbst mit Gewalt zurückweist, kann nicht als eine feindliche Handlung angesehen werden.“[18] Weiters steht es dem Neutralen auch frei, sich im Falle eines Angriffes auf sein Territorium mit anderen Staaten zu verbünden.
- „Eine neutrale Macht kann den Durchzug von Verwundeten oder Kranken der kriegführenden Heere durch ihr Gebiet gestatten, doch nur unter dem Vorbehalte, dass die zur Beförderung benutzten Züge weder Kriegspersonal noch Kriegsmaterial mit sich führen. Die neutrale Macht ist in einem solchen Fall verpflichtet, die erforderlichen Sicherheits- und Aufsichtsmaßregeln zu treffen.“[19] Der neutrale Staat kann auch den wirtschaftlichen Verkehr mit den Kriegsführenden aufrechterhalten sowie Flüchtlingen Asyl gewähren.
- „Als Neutrale sind anzusehen die Angehörigen eines an dem Krieg nicht beteiligten Staates.“[20]
- „Ein Neutraler kann sich auf seine Neutralität nicht berufen:
a) wenn er feindliche Handlungen gegen einen Kriegführenden begeht;
b) wenn er Handlungen zugunsten eines Kriegführenden begeht, insbesondere, wenn er freiwillig Kriegsdienste in der bewaffneten Macht einer der Parteien nimmt.
In einem solchen Fall darf der Neutrale von dem Kriegführenden, demgegenüber er die Neutralität außer Acht gelassen hat, nicht strenger behandelt werden als ein Angehöriger des anderen kriegführenden Staates wegen der gleichen Tat behandelt werden kann.“[21]
Immerwährende (dauernde) Neutrale wie die Schweiz und Österreich versprechen darüber hinaus, prinzipiell keinen Krieg zu beginnen und sich an keinem Krieg zu beteiligen, solange sie nicht angegriffen werden. Damit sind sie bereits in Friedenszeiten verpflichtet, sich so zu verhalten, dass sie in einem künftigen Krieg neutral bleiben können. Dazu zählt folglich auch, keine militärischen Bündnisse einzugehen oder fremde Stützpunkte auf dem eigenen Territorium zuzulassen. „In Friedenszeiten bedeutet immerwährende Neutralität im Wesentlichen Allianzfreiheit.“[22]
2.1.4 Neutralität als Politik
Neben den rechtlichen Grundlagen der Neutralität unterscheidet man den Begriff der Neutralitätspolitik. „Sie umfasst alle Maßnahmen, die ein neutraler Staat im Krieg oder ein dauernd neutraler Staat bereits im Frieden über seine neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen hinaus nach eigenem, freiem Ermessen trifft, um die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit seiner Neutralität zu sichern.“[23]
Der Neutralität kommt vor allem in Friedenszeiten große Bedeutung zu. In Bezug auf die Schweiz und Österreich mit deren Bekenntnis zur immerwährenden Neutralität bedeutet dies, sich bereits im Frieden eine Reihe zusätzlicher, über das Neutralitätsrecht hinausgehende Pflichten und Vorpflichten aufzuerlegen. Grundsätzlich ist Neutralitätspolitik flexibel und wird in der Regel den jeweiligen äußeren und sicherheitspolitischen Umständen angepasst.
Im Laufe der Zeit gab es am Beispiel der Schweiz „vier verschiedene Formen der Neutralitätspolitik - die integrale, die wohlwollende, die super-integrale und die differentielle“.[24] Unter integraler Neutralität versteht man gemeinhin einen Teil der freiwillig in Friedenszeiten selbst auferlegten und vom Neutralitätsrecht abgeleiteten Vorpflichten. Am Beispiel der Schweiz waren bzw. sind das die drei Kernbereiche Rüstungsgebot, Bündnis- und Sanktionsverbot, die die Schale um den rechtlichen Kern bilden. Diese Form der Neutralität war die Regel, jedoch musste man sich ab und zu mit einer eingeschränkten, d. h. differentiellen Neutralität begnügen. Im Gegensatz zur integralen Neutralität bietet die differentielle Neutralität die Möglichkeit zur Teilnahme an Wirtschaftssanktionen. Daneben gibt es den Begriff der wohlwollenden Neutralität, die zwischen Bündnisverbot und Bündnisfähigkeit einzuordnen ist. Die super-integrale Neutralitätskonzeption entstand in den 50er Jahren und geht von einer extensiven Interpretation des Bündnisverbotes aus. War es aufgrund der integralen Neutralitätskonzeption ein Problem Sicherheitsbündnissen beizutreten, so wurde der Kreis dieser weiter gezogen bzw. uminterpretiert. So wurde zum Beispiel der Europarat von Seiten der Schweiz als politisches Organ interpretiert, das deren Unparteilichkeit berühren konnte.[25]
Zusammenfassend ist zu sagen, dass Neutralitätspolitik niemals ganz klar bestimmt ist, da sie von Fall zu Fall und in mehreren Facetten, je nach Lage des außen- und sicherheitspolitischen Umfelds, anders angewandt wird. Sie basiert vorwiegend auf dem Neutralitätsrecht und auf den jeweiligen Interessen sowie auf der Tradition und Geschichte des jeweiligen Staates.
2.2 Arten von Neutralitätskonzeptionen
2.2.1 Gewöhnliche Neutralität
„Die gewöhnliche Neutralität beschreibt den rechtlichen Status eines Staates, der nicht an einem bestimmten Krieg im Rechtssinne teilnimmt.“[26] Im Gegensatz zur dauernden bzw. immerwährenden Neutralität gilt die gewöhnliche Neutralität eines Staates für einen konkreten internationalen Konflikt. Sie hat daher keine Auswirkungen auf zukünftige Konfliktszenarien. „Die gewöhnliche Neutralität, die auch als vorübergehende, gelegentliche, einfache oder okkasionelle Neutralität bezeichnet wird, ist ein Institut des allgemeinen Völkerrechts.“[27]
Im Kriegsfall wird die gewöhnliche Neutralität im rechtlichen Sinne insofern begründet, als sich ein so genannter Drittstaat bei einem Krieg zwischen anderen Staaten nach Kenntnisnahme der Konfliktsituation an diesem nicht beteiligt. „Unter diesen Voraussetzungen tritt die Neutralität automatisch (ipso iure, konstitutiv) ein.“[28] Daher ist in diesem Fall keine ausdrückliche Neutralitätserklärung von Seiten des Drittstaates nötig.
In Friedenszeiten bzw. außerhalb eines Krieges können Drittstaaten ihre Neutralität einseitig und ausdrücklich von sich aus erklären. Andererseits haben sie auch die Möglichkeit, anhand einer rigorosen Einhaltung der Pflichten eines neutralen Staates bereits in Friedenszeiten ihrem Neutralitätswillen Ausdruck zu verleihen. Allerdings ist festzuhalten, dass die gewöhnliche Neutralität grundsätzlich keine vertraglichen Rechte und Pflichten in Friedenszeiten schafft, und dass der Eintritt eines, von sich aus neutral erklärten Staates, in einen Kriegszustand mit einem der kriegführenden Staaten das sofortige Ende des Neutralitätsstatus zu Folge hat. Allen gewöhnlich neutralen Staaten ist eines auf jeden Fall gemein: Es ist dies die grundsätzliche Pflicht des Staates zu unparteiischem Verhalten. Dies bedeutet aber auch, dass er zur Aufrechterhaltung dieser Unparteilichkeit seinen Neutralitätsstatus vor Verletzungen durch die Kriegsparteien zu verteidigen hat. Insofern stellt die Anwendung aller zur Verfügung stehender Mittel des gewöhnlich neutralen Staates um seine Neutralität zu schützen keine Neutralitätsverletzung dar.
Ab dem Zeitpunkt, zu dem der gewöhnlich neutrale Staat eine Verletzung seiner Neutralität ohne Widersprüche und Gegenmaßnahmen duldet, würde er seine Pflichten verletzen und den Neutralitätsstatus verlieren bzw. gegen diesen verstoßen. Würde ein anderer Staat die Neutralität verletzen, müsste der gewöhnlich neutrale Staat beispielsweise anhand von Schadensersatzforderungen der übrigen Staatengemeinschaft zeigen, dass kein Bündnis zwischen ihm und dem Neutralitätsverletzer bestand.
„Das Recht der gewöhnlichen Neutralität stellt weitgehend Gewohnheitsrecht dar. Es hat eine teilweise Kodifikation gefunden im V. und XIII. Haager Abkommen vom 18. Oktober 1907.“[29] „Die gewöhnliche Neutralität endet mit der Kenntnis des neutralen Staates von der Beendigung des internationalen Konfliktes.“[30] Im Gegensatz zur dauernden Neutralität endet die gewöhnliche auch in solchen Fällen, in denen sich der Staat an neutralitätsrelevanten Maßnahmen, wie zum Beispiel dem Mittragen von Wirtschaftssanktionen, beteiligt. Bei der dauernden Neutralität könnte man dies, je nach rechtlicher Lage in einem speziellen Fall, als Neutralitätsverletzung argumentieren. Bei der gewöhnlichen Neutralität bedeutet die Unterstützung einer Partei die Beendigung neutralen Status.
2.2.2 Dauernde bzw. immerwährende Neutralität
Im Gegensatz zur gewöhnlichen (sich auf einen bestimmten und konkreten kriegerischen Konflikt beziehenden) Neutralität versteht man unter dauernder Neutralität, dass sich ein Staat immer und in jedem Falle aus allen (gegenwärtigen und zukünftigen) Konflikten heraushält bzw. sich neutral verhält. „Die dauernde Neutralität beruht in erster Linie auf einer in ihrer zeitlichen Wirksamkeit unbeschränkten Willenserklärung des betreffenden Staates und unterscheidet sich dadurch von der gewöhnlichen Neutralität, deren Grundlage nur eine für den Einzelfall abgestimmte, in ihrer zeitlichen Wirksamkeit beschränkte Willenserklärung ist.“[31] Der immerwährend neutrale Staat erklärt freiwillig bereits in Friedenszeiten, sich aus kriegerischen Auseinandersetzungen herauszuhalten und das Neutralitätsrecht zu beachten. Das heißt, bereits in Friedenszeiten eine glaubhafte unparteiische bzw. neutrale Haltung zu demonstrieren. „So-called permanently neutral states – already in peace time – must conduct a foreign and security policy enabling them to remain neutral in a potential conflict: they should not take part in a military alliance or allow foreign powers to establish military bases on their territory, and they should posses adequate military forces.”[32] Eine entscheidende Rolle spielt die immerwährende Neutralitätskonzeption auch im Bereich der Friedenssicherung. „Die dauernde Neutralität ist heute ein Friedensinstrument und liegt deshalb im Interesse der internationalen Sicherheit und des politischen Gleichgewichts.“[33]
„Die dauernde Neutralität eines Staates kann entweder vertraglich oder dadurch begründet werden, dass der Staat seine dauernde Neutralität einseitig verspricht und zumindest ein anderer Staat diesen Status anerkennt.“[34] Entscheidend ist dabei, dass der dauernde Neutralitätsstatus vertraglich vereinbart wird. Ohne Beteiligung des betreffenden Staates, zum Beispiel durch Verträge anderer Staaten untereinander, ist die Errichtung der dauernden Neutralität nicht möglich. Des Weiteren beruht die Übernahme eines dauernden Neutralitätsstatus auf Freiwilligkeit. Grundsätzlich geht man daher davon aus, dass dauernde Neutralität auf einem Gegenseitigkeitsverhältnis beruht, aus dem sich neben Pflichten auch Rechte ableiten lassen.
Im Allgemeinen hat der dauernd neutrale Staat als unbeteiligter Drittstaat in einem internationalen Konflikt die gleichen Rechte und Pflichten wie ein gewöhnlich Neutraler. Dies ist deswegen der Fall, da beide Konzeptionen grundsätzlich auf derselben Rechtsgrundlage beruhen. Allerdings sind beide Konzeptionen nicht identisch, da dem dauernd neutralen Staat darüber hinaus besondere Pflichten aber auch Rechte obliegen. Wie bereits erwähnt, hat der dauernd neutrale Staat bereits in Friedenszeiten seinen Willen, sich aus Konflikten herauszuhalten, glaubwürdig darzustellen und zu beweisen. Man nennt dies auch Vorwirkungen, mit denen er den anderen Staaten bzw. der Weltgemeinschaft zeigt, sich wirklich und glaubhaft unparteiisch zu verhalten. „Zu den Pflichten eines dauernd neutralen Staates in Friedenszeiten gehört eine Außenpolitik, die Bindungen vermeidet, die den Staat in einen Konflikt hineinziehen können.“[35]
Wie in den Haager Neutralitätsabkommen von 1907[36] festgelegt, darf der dauernd neutrale Staat weder militärische Stützpunkte auf seinem Gebiet zulassen noch Durchmarsch- und Überflugsrechte für Militärmaschinen erlauben. Wie im militärischen Bereich muss der dauernd neutrale Staat auch im wirtschaftlichen Bereich seine Unabhängigkeit sicherstellen. „So sind staatliche Abgaben von Kriegsmaterial mit einer Garantie für die Aufrechterhaltung der Lieferungen im Konfliktfalle neutralitätswidrig.“[37] Wichtig ist vor allem der Aspekt, dass der dauernd neutrale Staat bereits in Friedenszeiten die militärische Verteidigung seiner Neutralität sicherzustellen hat. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von einer bewaffneten Neutralität, wie sie die Schweiz und Österreich handhaben. Denn im Gegensatz dazu ist auch eine unbewaffnete Neutralität verbunden mit einer vereinbarten Demilitarisierung möglich. Im speziellen Fall von Österreich und der Schweiz ist auch eine Unterscheidung zwischen dauernder und immerwährender Neutralität zu treffen. Während in der einschlägigen Literatur der Begriff von dauernder jenem von immerwährender gleichgesetzt wird, spricht das Schweizer Außenministerium (Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten) davon, dass für die Schweiz dauernd nicht immerwährend bedeutet. Damit kann die Schweiz auf die frei gewählte Neutralität auch wieder frei verzichten.[38]
2.2.3 Faktische Neutralität
Neben den bereits erwähnten und am meisten praktizierten Formen von Neutralität unterscheidet man noch die so genannte faktische Neutralität. Davon spricht man, wenn neutrale Staaten ohne eine völkerrechtliche Verpflichtung in Krieg und Frieden eine Politik führen, die den Grundsätzen der dauernden Neutralität entspricht.[39] „Die faktische Neutralität wird häufig auch nur in Bezug auf bestimmte Konflikte geübt, aber nicht auf alle.“[40]
Im Gegensatz zur dauernden bzw. immerwährenden Neutralität wird die faktische nicht durch ein dem Völkerrecht zugrunde liegendes Rechtsverhältnis begründet. Das heißt für den betreffenden Staat, dass sich dieser aufgrund der fehlenden völkerrechtlichen Legitimation jederzeit von seinem neutralen und unparteiischen Status lossagen kann. „Die Neutralität kann zum politischen Grundsatz erhoben werden, um als Richtlinie für die Außenpolitik zu dienen, wobei der betreffende Staat jedoch keine rechtliche Verpflichtung eingeht und frei ist, den Grundsatz jederzeit bei Änderung der Verhältnisse wieder aufzugeben.“[41] Eine Ausnahme besteht nur im Falle eines internationalen Konfliktes. Hat er sich in einem solchen für neutral erklärt, so hat er dieselben Rechte und Pflichten in diesem wie ein gewöhnlich Neutraler. „Die übrigen Staaten sind außerhalb eines internationalen Konfliktes nicht rechtlich verpflichtet, die faktische Neutralität zu achten.“[42]
Für einen faktisch neutralen Staat sollte die Maxime seiner Politik jener eines dauernd neutralen Staates entsprechen. Entscheidend für die Glaubwürdigkeit und damit für den Neutralitätswillen eines faktisch neutralen Staates sind Aktionen und Verhaltensweisen bereits in Friedenszeiten, die jenen eines dauernd neutralen Staates angepasst sind. Die internationale Staatengemeinschaft erkennt an diesen, inwieweit der neutrale Staat seine politische Neutralität noch aufrechterhält oder er sie bereits aufgehoben hat. Um als faktisch neutraler Staat auch wirklich anerkannt und akzeptiert zu werden, hat er seine Neutralitätspolitik gleich wie ein dauernd neutraler Staat bereits in Friedenszeiten glaubwürdig unter Beweis zu stellen und etwaige Handlungen, die ihn in einen Konflikt hineinziehen könnten, zu unterlassen. In diesem Sinne ist ein faktisch neutraler Staat ständig Evaluierungen seines Status ausgesetzt.
2.2.4 Blockfreiheit und Allianzfreiheit
Der Begriff Blockfreiheit ist bzw. war maßgeblich von der Zeit des Kalten Krieges geprägt. Während der Konfrontation zwischen den Machtblöcken in Ost und West entschieden sich die als blockfrei bezeichneten Staaten zwischen den beiden Machtpolen unparteiisch bzw. neutral zu sein. „Die Initiative zur blockfreien Politik ging vor allem von den nach dem 2. Weltkrieg neuen unabhängigen Staaten aus. Sie sahen ihre Freiheit durch die rivalisierenden Ideologieblöcke in Ost und West bedroht.“[43] Die Maxime der Außenpolitik dieser Länder baute auf einer unabhängigen und nichtpaktgebundenen Politik auf. Dies bedeutete unter anderem eine Enthaltung von jeglichen militärischen Bündnissen, die in Zusammenhang mit dem Konflikt zwischen den Großmächten geschlossen wurden. Gleichsam wie dauernd neutrale Staaten lehnten sie in diesem Zusammengang auch das Zur-Verfügung-Stellen fremder Militärstützpunkte im eigenen Land ab. „Die Blockfreiheit war nicht als ein rechtliches, sondern als ein politisches Prinzip anzusehen und insofern mit der faktischen Neutralität vergleichbar.“[44] So konnten blockfreie Staaten im Gegensatz zu faktisch neutralen auch Kriege führen, solange man dabei nicht zu einer Partei des Kalten Krieges tendierte. „Blockfreiheit wurde als eine in Friedenszeiten betriebene Politik der Enthaltung von Machtblöcken angesehen, die nicht mit der – wenn auch nur politischen – Übernahme von Neutralitätsrechten und –pflichten gleichzusetzen war.“[45]
Als quasi Weiterentwicklung des Begriffes der Blockfreiheit ist jener der Allianzfreiheit oder auch Bündnisfreiheit zu nennen. Als Beispiel sind in diesem Zusammenhang die skandinavischen Länder Schweden und Finnland zu erwähnen, wo es heute nicht mehr korrekt ist von Neutralität zu sprechen, sondern von Allianzfreiheit. „Die alternativen Begriffe der Bündnisfreiheit bzw. Allianzfreiheit kommen in Schweden nicht nur dann zur Anwendung, wenn auf einen bestimmten Teil- und Kernaspekt von Neutralität – nämlich die Nicht-Beteiligung an militärischen Bündnissen – Bezug genommen wird, sondern auch um den allgemeinen konzeptionellen Wandel seit Ende des Kalten Krieges hervorzuheben.“[46]
2.2.5 Neutralisation bzw. Neutralisierung
Die einzige Art von Neutralität, in der sich der betreffende Staat nicht freiwillig zu dieser entscheidet, ist die so genannte Neutralisation. Sie wird dem Staat von anderen aufgezwungen und ist ein völkerrechtliches Institut. „Die kriegslokalisierende Wirkung der Neutralität, das Mittel der Neutralisierung von Territorien, wurde den betreffenden Ländern mehr oder weniger aufoktroyiert, womit Staatsgebiete oder die Hohe See von kriegerischen Handlungen ausgenommen werden sollten.“[47] Das heißt, mit Neutralisation oder Neutralisierung wird der Vorgang bezeichnet, durch den ein bestimmtes Gebiet innerhalb oder außerhalb eines Staates durch Vertragsschluss vom Krieg entbunden bzw. freigestellt wird.[48] Im Grunde genommen geht man davon aus, dass ein Staat dann neutralisiert ist, wenn ihm fremde Mächte bzw. Staaten einen dauernd oder immerwährenden Status auferlegen. In diesem Fall stellt die Unfreiwilligkeit eine entscheidende Komponente für eine Neutralisation dar. Wenn es schließlich zu einer Neutralisierung eines Staates oder eines Teils seines Territoriums gekommen ist, entsprechen die Rechte und Pflichten dieses Staates denen eines (freiwillig) dauernd neutralen Staates.[49]
3. Die historische Entwicklung und Transformation der schweizerischen Neutralität
3.1 Die Entstehungsgeschichte der schweizerischen Neutralität
Die Schweiz gilt zwar nicht als Erfinder der Neutralität (im klassischen Sinn), jedoch ist die Entwicklung der Neutralität, wie bereits im vorigen Kapitel beschrieben, eng mit jener des Schweizer Bundesstaates verknüpft. Auch ist die Schweiz jenes Land, das die Neutralität am längsten ausübt. Wir gehen sogar so weit zu behaupten, dass ohne die Schweiz eine offizielle Anerkennung, Legitimation oder Ausformung der Regeln und des Begriffes der Neutralität, wie er seit den Haager Abkommen von 1907 existiert, nicht möglich gewesen wäre. In der einschlägigen Literatur herrscht grundsätzlich die Meinung vor, dass die Geschichte der schweizerischen Neutralität im Großen und Ganzen eine Erfolgsgeschichte war. „Sie hat mitgeholfen, die Existenz der Eidgenossenschaft zu sichern und das Land aus Kriegen herauszuhalten.“[50] Doch wie konnte sich aus den einst konfessionell und sprachlich höchst unterschiedlichen und miteinander verfeindeten Ständen der alten Eidgenossenschaft jenes neutrale Land wie die heutige Schweiz entwickeln? Im den nächsten Abschnitten erfolgt nun eine Skizzierung der wesentlichen Entwicklungsphasen der schweizerischen Neutralität.
3.1.1 Ende der Großmachtpolitik – Entwicklung der Neutralitätskonzeption
Da sich die schweizerische Neutralität über mehrere Jahrzehnte entwickelte und bestimmte Ereignisse entscheidend dazu beigetragen haben, ist es schwierig, sich auf ein exaktes Datum für ihren Beginn festzulegen. Sie ist das Resultat einer Evolution, eines langsamen Werdens. Es ist somit klar, dass ihr Entstehen nicht auf ein bestimmtes Datum bzw. Jahr oder Jahrzehnt genau festgelegt werden kann.[51] Allerdings gibt es Zäsuren in der Geschichte der Schweiz, aus denen sich sozusagen im Laufe der Zeit nach und nach die Konzeption der Neutralität als Staatsmaxime formte und die zur Entstehung maßgeblich beigetragen haben.
Grundsätzlich - und hier sind sich fast alle Experten einig - war die Niederlage der Eidgenossenschaft bei der Schlacht bei Marignano (Italien) im Jahre 1515 eine der ersten großen Zäsuren für die Herausbildung der schweizerischen Neutralitätskonzeption. In dem nur zwei Tage dauernden Konflikt zwischen den Eidgenossen und Frankreich um das Herzogtum Mailand fand ein mehrere zehtausend Mann starkes Schweizer Heer auf dem Schlachtfeld die militärischen Grenzen eidgenössischer Großmachtpolitik.[52] Dank der zahlenmäßigen und waffentechnischen Überlegenheit der französischen Armee gewann diese die Schlacht und fügte den Eidgenossen große Verluste zu. Nach der Niederlage nahmen die Franzosen Mailand ein und die Eidgenossen zogen sich über den Gotthard wieder in die Heimat zurück. Entscheidend in Bezug auf die Neutralität war in diesem Zusammenhang, dass die Schweiz einsehen musste, dass sie trotz ihrer damals gut ausgebildeten Söldnertruppen an ihre Grenzen stieß und damit jegliche Großmachtpolitik begraben musste. Wie tief der Schock saß, zeigte die Tatsache, dass sich die Eidgenossenschaft daraufhin schwor, sich nicht mehr in fremde Händel einzumischen. Eine Grundmaxime, auf der im Wesentlichen der Entwicklungsprozess der neutralen Schweiz aufbaut. Der daraufhin geschlossene Friede mit Frankreich (1516) und die gleichzeitige Entscheidung zur künftigen Zurückhaltung markierten die ersten Schritte einer Neutralitätspolitik der Schweiz, die, wie auch die weiteren Jahrhunderte, von außenpolitischer Zurückhaltung geprägt sein würde. „Die Schweiz hat ihre Neutralität seit der Niederlage von Marignano 1515, vor allem aber seit dem 30 jährigen Krieg, also seit der Mitte des 17. Jahrhunderts, als flexibles, anpassungsfähiges Mittel ihrer Sicherheitspolitik aufgefasst und angewandt.“[53]
Trotz des Friedensschlusses und des Bekenntnisses zu Unparteilichkeit in kriegerischen Konflikten war es um den inneren Zusammenhalt der Eidgenossenschaft nicht so gut bestellt. Vor allem die damalige Reformation führte zu einer Glaubensspaltung im Inneren.[54] Die Eidgenossenschaft war sozusagen in zwei Lager gespalten. Jegliche Unterstützung einer der beiden Konfessionsgruppen für ein europäisches Glaubenslager hätte unweigerlich die jeweils andere Seite aufgewiegelt, woran die Schweiz zerbrochen wäre. Die Lösung des Problems war es also, die Außenpolitik (mit der Maxime der Unparteilichkeit) der Innenpolitik zu unterstellen. Durch diese neutrale Haltung konnte ein Ausgleich zwischen den verschiedenen Gruppen geschaffen und die Interessen weitgehend gebündelt werden. „Dem Neutralitätsprinzip allein ist es zu verdanken, dass die Schweiz über der Glaubensspaltung nicht zerfallen ist.“[55] Diese Haltung bewährte sich vor allem in der Zeit des Dreißigjährigen Krieges. Insofern war eine der ersten Funktionen der schweizerischen Neutralität jene der Sicherung des inneren Zusammenhaltes. „Der Schwerpunkt der alteidgenössischen Neutralität lag auf der Integrations- und Unabhängigkeitsfunktion. Ohne Neutralität hätte die Schweiz schwerlich überlebt und wäre kaum vom lockeren Verbund zum immer engeren Staatenbund und schließlich zum Bundesstaat zusammengewachsen.“[56] Das Ende des Dreißigjährigen Krieges im Jahre 1648 markiert den Abschluss der Entstehungsepoche der schweizerischen Neutralität. „Sie stellt gewissermaßen die Anlaufzeit dar, in der von der gelegentlichen Neutralität zur regelmäßigen übergegangen wurde und an dessen Ende die Neutralität der eidgenössischen Politik feste Verankerung und als Axiom der Außenpolitik, als Staatsmaxime ihre Bedeutung erlangt hat.“[57]
3.1.2 Konsolidierung und Weiterentwicklung der Neutralität
Die zweite entscheidende Ära in der Entstehung der schweizerischen Neutralität war die Zeit zwischen den Jahren 1648 bis 1798. Das Prinzip der Neutralität sollte sich in dieser Zeit mehr und mehr verfestigen und der Neutralitätsgedanke weiter verstärkt werden. Die Schweiz setzte in dieser Zeit voll und ganz auf eine strikte Auslegung ihrer Neutralitätsauffassung, und konnte diese auch aufgrund des relativen Gleichgewichtes der (trotz Westfälischen Friedens) miteinander konkurrierenden europäischen Großmächte behaupten.
Im Jahre 1674 erklärte bzw. postulierte die Tagsatzung (Versammlung von Gesandten der verschiedenen Stände und Kantone der Eidgenossenschaft, Anm. d. Aut.) erstmals offiziell das Bekunden zur Neutralität. So beschloss sie, „dass wir uns als ein Neutral Standt halten und wohl versorgen wollen und sollen, dass wir uns Keinestheils soweit einmischen, dadurch wir uns auch in den Krieg einwickheln könndten“.[58] Übersetzt heißt dies soviel, dass sich die Eidgenossenschaft als Neutralstaat verhalten werde und keine der Seiten im Krieg unterstützen werde. Damit war die Basis für eine aus heutigem Stand über Jahrhunderte währende außenpolitische (aber auch innenpolitische) Maxime der Schweiz gelegt, welche sich zu einer der wesentlichen Säulen der schweizerischen Identität entwickeln sollte. In den darauf folgenden Jahrzehnten (bzw. Jahrhunderten) bewährte sich die souveräne auf Unabhängigkeit abzielende neutrale Politik der Schweiz im Großen und Ganzen. Durch ihre Haltung „gelang es der alten Eidgenossenschaft, sich aus den Glaubens-, Eroberungs- und Erbfolgekriegen des 16. bis 18. Jahrhunderts herauszuhalten“.[59]
3.1.3 Vorübergehendes Ende der Neutralität
Ende des 18. Jahrhunderts folgte mit dem Einmarsch der französischen Truppen 1798 der erste wirkliche Einbruch des damaligen Neutralitätsgedankens der Eidgenossenschaft. Dies war letztlich das Ergebnis französischer Willkür, welcher die Schweiz eher tatenlos zusehen musste. So erklärte die Tagsatzung im Jahre 1793, gleich nach Ausbruch des ersten Koalitionskrieges mit Frankreich (1792-1797), ihre Neutralität, welche anfangs auch von Frankreich in dieser Form beachtet wurde. „Der Grund lag hauptsächlich darin, dass das ansonsten isolierte Frankreich auf die wirtschaftlichen Beziehungen zur Schweiz angewiesen war.“[60] Weiters hatte Frankreich durch die Schweizer Neutralität auch militärische Vorteile. Diese verloren allerdings durch die Friedensschlüsse Frankreichs mit Preußen und Österreich zunehmend an Bedeutung. Im März 1798 schließlich marschierten französische Truppen in der Schweiz ein und besetzten diese. Innere Unruhen führten letztendlich auch dazu, dass aus dem vormals föderalen Staatengebilde ein Einheitsstaat unter dem Namen Helvetische Republik entstand, welcher durch eine zum großem Teil auf Vorschlägen von Schweizer Bürgern beruhende Verfassung vom 12. April 1798[61] offiziell in Kraft gesetzt wurde. Im Sommer desselben Jahres schloss die neu gegründete Helvetische Republik eine Offensiv- und Defensivallianz mit Frankreich, was gleichsam einer Aufgabe der Neutralität gleichkam. Durch die außen- sowie innenpolitische Abhängigkeit zu Frankreich konnte daher von einer neutralen Haltung keine Rede mehr sein. „Die Eidgenossenschaft hatte, wie damals so mancher andere Staat, ihre Unabhängigkeit verloren. Sie stand gänzlich unter französischem Einfluss, sie war ein Protektorat Napoleons geworden.“[62]
Durch die französische Großmachtpolitik wurde daraufhin die Schweiz in den folgenden Jahren immer wieder zum Kriegsschauplatz. Österreicher, Russen, Preußen und Franzosen lieferten sich heftige Gefechte innerhalb des Schweizer Gebietes, wodurch die Leiden der Zivilbevölkerung und die Kriegslasten für die Eidgenossen immer größer wurden. Mehrmals versuchte das Direktorium der Helvetischen Republik erfolglos bei Frankreichs Kaiser Napoleon für die Wiederherstellung der Neutralität zu intervenieren. Dies wurde aber aus machtpolitischen Gründen abgelehnt. Die Hoffnung von Schweizer Seite her auf eine Renaissance der Neutralität schien sich als aussichtslos herauszustellen.
3.1.4 Verfestigung und offizielle Anerkennung der immerwährenden Neutralität
Die große Chance zur Wiederherstellung der Neutralität kam für die Schweiz dann im Jahre 1813. Nach der Niederlage der Franzosen bei Leipzig erklärte die Schweiz gegenüber den Alliierten (gleichzeitig den Gegnern Frankreichs) wieder ihre Neutralität, woraufhin ihr von Seiten der Alliierten prinzipiell die Neutralität einer freien und unabhängigen Schweiz zuerkannt wurde. Nach dem ersten Pariser Frieden von 1814 gelang schließlich am Wiener Kongress 1815 der Durchbruch. „In der Deklaration über die schweizerische Neutralität vom 20. März 1815 versprach der Wiener Kongress, die Neutralität der Schweiz anzuerkennen, sofern die Tagsatzung den neuen erweiterten Grenzen zustimme.“[63] Gleichzeitig erklärte sich die Schweiz zur Unterstützung der Alliierten bereit. Überdies war in der Erklärung von Seiten der Alliierten vom 10. November 1815 erstmals auf völkerrechtlicher Basis die Rede von dem immerwährend neutralen Status der Schweiz, was sich in der Formel „neutralité perpétuelle“ zeigte. Trotz oder auch aufgrund dieser turbulenten 17 Jahre erfolgte damit die erste offizielle Anerkennung einer dauernden Neutralität der Schweiz durch die damaligen Großmächte. „Damit war die bis dahin nur faktische Neutralität der Schweiz als eine immerwährende Neutralität völkerrechtlich verankert.“[64] Letztendlich war „diese Epoche, in der die schweizerische Neutralität nicht mehr als ein hohles Wort dargestellt hatte, und während der die Schweiz eine oft unglückliche und kompromittierende Haltung einzunehmen gezwungen war“,[65] für die Stärkung und endgültige Verfestigung des Schweizer Neutralitätsgedankens sehr entscheidend.
In den darauf folgenden Jahren musste sich die Schweiz oftmals gegen die Bevormundung von Seiten der Großmächte wehren. Jeder für sich versuchte die nun offiziell als immerwährend anerkannte schweizerische Neutralität nach seinen Interessen zu deuten und zu beeinflussen. Vor allem die Zeit bis zum Entstehen des Schweizer Bundesstaates im Jahre 1848 war vor allem bei Asyl- und Flüchtlingsfragen geprägt von Einmischungen der Großmächte, die oft mit der Neutralität in Beziehung gesetzt wurden. Obwohl die Schweiz gegen diese Interventionen ankämpfte waren ihr doch zum Teil die Hände gebunden, da sie (wieder einmal) aufgrund innenpolitischer Turbulenzen und gegensätzlicher Strömungen im Inneren zu zerfallen drohte. „Diese Epoche – hätten wir ihr einen Namen zu geben – würde wohl am treffendsten mit Kampf des Neutralen gegen das Protektorat der Garanten überschrieben.“[66]
3.1.5 Blütezeit der Neutralität im 19. Jahrhundert
Wie bereits erwähnt, hatte die Schweiz mit innenpolitischen Konflikten zu kämpfen, die sich in einer zunehmenden Polarisierung zwischen liberalen (reformiert und städtisch geprägt) sowie konservativen (ländlich und katholisch) Kantonen[67] äußerten. Durch den Sieg der liberalen Kantone im so genannten Sonderbundskrieg kam es im Anschluss zu einer stärkeren Zentralisierung des bis dahin losen Staatenbundes, was schließlich der Grundstein für die Gründung des Schweizer Bundesstaates war. Nach Verabschiedung der ersten Schweizer Bundesverfassung konstituierte sich die Schweiz am 12. September 1848 als parlamentarischer Bundesstaat. Für die schweizerische Neutralität bedeutete dies natürlich eine weitere Stärkung.
Die folgenden Jahrzehnte werden auch als „Blütezeit der schweizerischen Neutralität“[68] bezeichnet. Nicht zuletzt deswegen, da die Gefahr der inneren Zerrissenheit großteils gebannt wurde und die Neutralität zu dieser Zeit mehr und mehr zu einer außenpolitischen Maxime wurde. „Beides, die Festigung der Neutralität und die Stärkung des Bundes waren notwendig, damit sich die mehrsprachige Schweiz gegen die auf jeweils eine Sprache fixierten Nationalbewegungen in der unmittelbaren Nachbarschaft abgrenzen konnte.“[69] Der neue Schweizer Bundesstaat wurde selbstbewusster und mit ihm auch die Neutralität ein Dogma, dessen Unveränderlichkeit oder Ruf als fixer Bestanteil nicht mehr angezweifelt wurde. „Um die schweizerische Neutralität hatte sich im Laufe der Zeit etwas wie ein Mythos gewunden, gerade dadurch bedingt, dass alle Krisen glücklich überwunden wurden, der die Schweiz in ihrem Glauben an die Unverletzlichkeit der Neutralität nur bestärkte.“[70] Die Neutralität wurde als Mittel zum Zweck definiert, die als eine zur Zeit angemessen erscheinende Maßregel anzusehen ist, um die Unabhängigkeit der Schweiz zu sichern. So jedenfalls sah die Tagsatzung die Funktion der Neutralität zu dieser Zeit, wobei sie aber darauf verzichtete, die Neutralität in der Bundesverfassung festzuschreiben. Auch wurde nicht ausgeschlossen, bei Notwendigkeit den Pfad der Neutralität im Interesse der eigenen Selbständigkeit eines Tages zu verlassen. Grundsätzlich waren es der Anbeginn und die Weiterentwicklung der immerwährenden Neutralitätskonzeption hin zu einer umfassenden oder auch integral genannten Neutralität. Dies war auch vor allem unter dem Aspekt möglich, dass sich größtenteils während des gesamten 19. Jahrhunderts das System des Mächtegleichgewichtes bewährte. Es gab zwar mehrere Kriege, welche aber in Dauer und Umfang relativ begrenzt blieben.[71] Diese Gründe führten insgesamt zu einer stärkeren Bedeutung der Neutralität im Allgemeinen, nicht nur jener der Schweiz.
3.1.6 Die schweizerische Neutralität in den Kriegswirren des 20. Jahrhunderts
Im Gegensatz zum vorherigen war das 20. Jahrhundert (vor allem in der ersten Hälfte) geprägt von den rund um den Globus stattfindenden kriegerischen Auseinandersetzungen des 1. und 2. Weltkrieges. Doch auch nachher, zur Zeit des Kalten Krieges, war das außenpolitische Umfeld für die Schweiz und deren traditioneller Neutralitätskonzeption kein leichtes. „Das internationale System schwankte stark zwischen Polarisierung und Solidarisierung, und beide Tendenzen schadeten der Neutralität.“[72]
Doch betrachten wir zunächst die Entwicklung der Neutralität Anfang des 20. Jahrhunderts. Ganz Europa erwartete eigentlich nach Ausbruch des 1. Weltkrieges im Sommer 1914, dass die Feindseligkeiten bald wieder enden würden. Dem war bekanntlich nicht so und es folgte ein vier Jahre andauernder, intensiv geführter und sehr blutiger Krieg, wobei dieses Argument gleichermaßen für den bewaffneten Konflikt wie für den Wirtschaftskrieg gilt. Für die Schweiz bedeutete dies eine ungewohnte Situation, auf die sie nicht unbedingt vorbereitet war. „Die Schweiz lag mitten zwischen den beiden Kriegsparteien, wobei die Entente-Mächte die stärkere, und die Zentral-Mächte die schwächere Seite darstellten. Als Folge davon war der Druck der Entente größer als der von Deutschland und Österreich-Ungarn, und die Schweiz wurde bald einmal zu einem Bestandteil des westlichen Embargosystems.“[73] Sprich die Schweiz stand als Neutraler unter starkem Druck. Sie entschloss sich daher, sich klar auf ihre Neutralitätsurkunde von 1815 zu beziehen und somit erklärte der Bundesrat am 5. August 1914 den Signaturmächten: Getreu ihrer alten Überlieferung wird die Schweiz von den Grundsätzen der Neutralität in keiner Weise abweichen, die dem Schweizer Volk so teuer und so sehr seinen Bestrebungen, seiner inneren Einrichtung und seiner Stellung gegenüber anderen Staaten entsprechen und die von den Signaturmächten von 1815 ausdrücklich anerkannt wurden.[74]
In der Folge anerkannten sämtliche Kriegsmächte die Schweizer Neutralität und betonten sogleich diese zu achten. Einzig Italien, das auch nicht zu den damaligen Garantiestaaten von 1815 zählte, zögerte etwas. Letztendlich konnten aber intensive Verhandlungen die Anerkennung der Schweizer Neutralität auch durch Italien sichern. Ähnlich verhielt sich der Fall mit den USA, die Ende 1917 in den Krieg eintraten. „Die Vereinigten Staaten von Amerika, an der schweizerischen Neutralitätsakte von 1815 ebenso unbeteiligt wie Italien, gaben nach ihrem Kriegseintritt von Anfang Februar 1917 keine Erklärung ab, dass sie die Neutralität der Schweiz achten würden.“[75] Kurz darauf startete der Bundesrat diplomatische Bemühungen, durch welche letztendlich die Anerkennung der schweizerischen Neutralität durch die Vereinigten Staaten erreicht werden konnte, allerdings nicht ganz in der von der Schweiz erhofften Form, sondern nur bedingt. Dies allerdings reichte dafür, dass die Schweiz während des gesamten Konflikts niemals direkt in den Krieg involviert wurde. Man kann daher sagen, dass trotz einiger Probleme und Unstimmigkeiten, sowohl im Inneren („Anfangs richteten sich die Sympathien der Deutschschweizer nach Deutschland und jene der Romands nach Frankreich“[76]) als auch im Verhältnis zu anderen Staaten, sich die Neutralität auch im 1. Weltkrieg bewährt hat und die Schweiz vor Schlimmerem bewahrte.
Nachdem der 1. Weltkrieg durch den Friedensvertrag von Versailles formell beendet wurde, war die Weltgemeinschaft auf der Suche nach einer Organisation, welche die kollektive Sicherheit weltweit aufrechterhalten kann. Dies führte schließlich zur Entstehung des Völkerbundes im Jahre 1919, der Vororganisation der Vereinten Nationen. Obwohl anfangs davon überzeugt, dass die Neutralität prinzipiell nicht mit einer Mitgliedschaft in diesem Bund vereinbar wäre, trat die Eidgenossenschaft 1920 dem Völkerbund bei. Möglich wurde dieses Umdenken durch einen Kompromiss, wonach die Schweiz daran festhielt, nur an wirtschaftlichen Sanktionen aber nicht an militärischen teilzunehmen. Trotzdem stellte die Mitgliedschaft im Völkerbund große Anforderungen an die bisherige Konzeption der unparteiischen und neutralen Politik der Schweiz. „Für die traditionelle Außenpolitik der Schweiz war dies eine Herausforderung, denn strikte Neutralität und kollektive Maßnahmen schließen einander aus.“[77] Gleichsam bedeutete die Bereitschaft zum Mittragen wirtschaftlicher Sanktionen im Rahmen des Völkerbundes einen Übergang von der bisherigen absoluten (oder auch integralen) hin zu einer differentiellen Neutralität.
Die Schweiz engagierte sich vor allem für Schiedsgerichtsverfahren, was sich in einer Beteiligung von Schweizern an Streitschlichtungen zeigte. Der Völkerbund als weltweites Mediations- und auch Sanktionsinstrument erfüllte allerdings die Erwartungen nicht. Auch die Schweiz erkannte dies im Laufe der Jahre und kehrte schließlich im Mai 1938, nachdem Deutschland, Japan und Italien aus dem Völkerbund ausgetreten waren, zur integralen Neutralität zurück. Für die schweizerische Neutralität war die Zwischenkriegszeit mit der Teilnahme am Völkerbund (durch den zeitweiligen Übergang zu einer differentiellen Auslegung) eine der aktivsten außenpolitischen Perioden seit ihrer Entstehung.
Der 1939 beginnende 2. Weltkrieg brachte für die schweizerische Neutralität jede Menge Gefahren. Die Schweiz war während dieser Zeit existenziell bedroht, da mit einem militärischen Angriff Deutschlands gerechnet werden musste. Auf einigen Landkarten waren bereits die Deutschschweiz als Teil Großdeutschlands und die Südschweiz als Teil Italiens eingetragen.[78] Aufgrund dieser herannahenden Gefahr berief sich die Schweiz mit Kriegsausbruch auf ihre bewaffnete Neutralität und ordnete in diesem Zusammenhang die allgemeine Mobilmachung der Armee an. Die Vorgänge in dieser Zeit ähnelten jenen aus dem 1. Weltkrieg, nur dass die Schweiz durch die Erfahrungen diesmal besser vorbereitet war. Nach der Bekräftigung des Bundesrates zur Neutralität wurde diese wieder von den kriegführenden Parteien anerkannt.
Bis auf einzelne Verletzungen des Neutralitätsrechtes („Deutschland forderte unter Berufung auf ‚strikte Neutralität’ die Einschränkung der Meinungs- und Pressefreiheit, die USA erzwangen gegen Kriegsende den weitgehenden Abbruch des Wirtschaftsverkehrs mit Deutschland“[79]) hielt die schweizerische Neutralität auch diesem Konflikt stand. Allerdings gab es von Seiten der Schweiz einige Neutralitätsverletzungen, wie zum Beispiel die durchaus florierende Gewährung von Staatskrediten für Kriegsmateriallieferungen oder die ungenügende Kontrolle des Transitverkehrs durch die Schweiz. Auf der anderen Seite aber verstand es die neutrale Schweiz aber durch das Anbieten einer Reihe so genannter „guter Dienste“ (wie der Aufnahme von Flüchtlingen) ihre Position und ihr Ansehen als Neutraler zu behaupten und zu verstärken.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Neutralität der Schweiz in beiden Weltkriegen wesentlich zum weiteren Bestand, der Unabhängigkeit sowie der inneren Integration der Eidgenossenschaft beitrug. Auch wenn sich die Schweiz (vornehmlich die politischen Entscheidungsträger) in diesen Jahrzehnten nicht immer nur geschickt verhielt, so schaffte sie es doch aufgrund ihrer Neutralität die Einheit und Unversehrtheit des noch relativ jungen Schweizer Bundesstaates (trotz blutiger Kriegswirren rundherum) zu bewahren. „Im 2. Weltkrieg erwies sich die Neutralität als eigentliches Erfolgsrezept für die Unabhängigkeit und Sicherheit der Schweiz.“[80]
3.1.7 Die Neutralität als fester Bestandteil schweizerischer Außenpolitik in der Nachkriegszeit und im Kalten Krieg
Durch den 2. Weltkrieg wurde das bestehende weltweite Großmächtegleichgewicht beendet. Die bis dato durch Bündnisse und Allianzen aufrechterhaltene Balance wich zunächst einem Vakuum ähnlichen Schockzustand. Für die Schweiz stellte sich einmal mehr die Frage, wie mit dieser neuen Situation umzugehen sei. „Der Zusammenbruch der alten Ordnung im Zweiten Weltkrieg setzte in Europa integrative Kräfte frei, welche das bewährte, von der Neutralität dominierte außenpolitische Konzept der Schweiz grundsätzlich in Frage stellten.“[81] Die Schweiz war ob ihrer Neutralität gewissermaßen isoliert, was sich vor allem in den Beziehungen zu den USA und Russland zeigte. Ebenso regierte in den Reihen der alliierten Siegermächte große Skepsis gegenüber der Eidgenossenschaft, da diese durch ihre Unbeschadetheit im 2. Weltkrieg als Kriegsprofiteur angesehen wurde. „Zu sehr kontrastierte das Bild der heilen Schweiz, die den Weltkrieg unbeschadet überstanden hatte, mit dem Bild des kriegszerstörten Europa.“[82]
Im Gegensatz dazu sah sich die Schweiz durch ihr striktes Festhalten an der Neutralität während des 2. Weltkrieges bestätigt, da sie dadurch vom Konflikt verschont blieb. Diese Überzeugung war mit ein Grund, weshalb vor allem in den Nachkriegsjahren die Neutralität stärker als je zuvor zu einem alles bestimmenden Element der schweizerischen Außenpolitik wurde. Aus internationaler Sicht war das Verständnis für diese Haltung dagegen weniger ausgeprägt. Dies war darauf zurückzuführen, dass die Befreiung Deutschlands vom Nationalsozialismus als gerecht angesehen wurde, und dass durch das generell erlassene Gewaltverbot in den Satzungen der UNO-Charta die Neutralität allgemein als rechtlich und politisch nicht mehr notwendig angesehen wurde. Führende Völkerrechtler vertraten ebenfalls die Meinung, dass das Neutralitätsrecht ausgedient habe. So lehnten auch bei der Gründung der Vereinten Nationen 1945 in San Francisco große Länder wie zum Beispiel Frankreich die Aufnahme neutraler Staaten entschieden ab. Die Schweiz wurde daher gar nicht zur Gründungskonferenz eingeladen. Als Ergebnis dieser Haltung kam der Schweizer Bundesrat zu dem Schluss, dass ein Beitritt zur UNO für die Schweiz nicht in Frage komme und mit der Neutralität grundsätzlich nicht vereinbar sei. Somit kehrte die Schweiz, auch aufgrund der Erfahrungen aus der Zeit des Völkerbundes, wieder zu einer umfassenden und integralen Neutralitätspolitik zurück.
In den folgenden Jahren kam es aber dann doch immer mehr zu einer langsamen Annäherung. Gründe dafür waren unter anderem die Aufnahme Schwedens als neutraler Staat in die UNO im Jahre 1946, sowie die Verabschiedung der Genfer Konvention 1949, mit welcher der humanitäre Teil des Kriegsvölkerrechtes aufgewertet wurde.[83] Bereits 1948 trat die Schweiz dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag bei und errichtete eine ständige Vertretung mit Beobachterstatus am UNO-Hauptsitz in New York. In den Jahren 1953 und 1956 engagierte sich die Eidgenossenschaft im Rahmen von UNO-Friedensaktionen in Korea und während der Suezkrise. Trotz dieser Annäherungen bekannte sich die Schweiz weiter zu einer restriktiven und integralen Neutralität. Der Bundesrat stellte einmal mehr fest, „dass sich die Schweiz aus Neutralitätsgründen von politischen und militärischen Zusammenschlüssen fernhalten müsse und aus Solidaritätsgründen nur in Organisationen wirtschaftlicher, humanitärer und technischer Natur mitarbeiten könne“.[84] Somit war eine UNO oder gar NATO-Mitgliedschaft weiter kategorisch ausgeschlossen.
Nach und nach erfuhr die schweizerische Neutralität eine Stärkung ihrer Anerkennung im Rahmen der internationalen Gemeinschaft, unter anderem durch die von Österreich 1955 im Moskauer Memorandum erklärte „immerwährende Neutralität nach dem Vorbild der Schweiz“. Vor allem der Passus nach dem Vorbild der Schweiz zeigte das allmählich wiederkehrende Interesse an einer Neutralitätskonzeption wie jener der Schweiz. Diese Tendenz wurde auch vom Ausbruch des Kalten Krieges durch die Unterzeichung des Warschauer Paktes im Jahre 1955, mit der darauf folgenden Teilung der Welt in Ost und West, verstärkt. „Im Kalten Krieg war die neutrale Schweiz in den Augen der Amerikaner ein Bollwerk gegen den Kommunismus. Ihre Neutralität erfuhr sogar eine Aufwertung.“[85] Die Schweiz war vor allem als Vermittler durch das Anbieten guter Dienste und als Tagungsstandort für Konferenzen gefragt. Sie konnte sich durch dieses Engagement wieder weitgehend als Neutraler am internationalen Parkett etablieren. „Die Schweiz baute ihre Außen- und Sicherheitspolitik auf dem Grundsatz der staatlichen Unabhängigkeit auf, indem sie sich auf ein rein restriktives Neutralitätsverständnis stützte – selbst wenn die Maxime der Neutralität in der politischen Rhetorik von solidarischen Komponenten flankiert wurde.“[86]
„In den sechziger Jahren wurde die schweizerische Außenpolitik modifiziert. Mit der stärkeren Betonung der Solidarität, Universalität und Disponsibilität wurde der abwehrenden Ausrichtung der Außenpolitik ein offeneres Konzept gegenübergestellt.“[87] Die Schweiz öffnete sich damit hin zu einer multilateralistischen Außenpolitik. Auch im Bereich der Sicherheitspolitik gab es Veränderungen in der Position. „Die aufkommenden neuen Ansätze forderten eine Abkehr von den traditionellen Konzepten der Landesverteidigung und Militärpolitik hin zu einer interdisziplinären und integralen Betrachtungsweise des Problems `Sicherheit`.“[88] Im Jahre 1961 schloss man sich der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) an und trat 1963 dem Europarat bei. In den darauf folgenden Jahren erfolgte eine weitere außenpolitische Öffnung, die ihren Höhepunkt in der Teilnahme der Schweiz am beginnenden Prozess der KSZE hatte deren Schlussakte 1975 in Helsinki unterzeichnet wurde. „Mit ihrem Engagement im KSZE-Prozess verschaffte sich die schweizerische Außenpolitik im Vergleich zur Außenwirtschaftspolitik ein gewisses Profil.“[89] An dem strikten Neutralitätskurs änderte dies wenig. Nach wie vor war der umfassende Neutralitätsgedanke jene alles überschattende Maxime schweizerischer Außenpolitik dieser Zeit. Das ambivalente Verhältnis der Schweiz zur UNO wurde Ende der 1960er Jahre wieder vermehrt thematisiert. In den Jahren 1969, 1971 und 1977 ging der Schweizer Bundesrat in Berichten an das Parlament auf diese Fragen ein. Es wurde erstmals grundsätzlich die Meinung vertreten, dass die Schweiz ihre Neutralität als UNO-Mitglied unter den seit 1945 veränderten Bedingungen auch ohne formellen Vorbehalt zur Charta aufrecht erhalten kann, was sich mit der österreichischen Auffassung deckte.[90] Dies führte im Jahre 1986 zur ersten Abstimmung über einen UNO-Beitritt der Schweiz, welcher allerdings mit über 76 Prozent der Stimmen von Volk und Ständen abgelehnt wurde.
Zusammenfassend ist über die Zeit des Kalten Krieges zu sagen, dass sich die Neutralität auch in dieser Epoche grundsätzlich bewährt hat und für die Schweiz mehr Vor- als Nachteile brachte. Allerdings sehen viele in der restriktiven Neutralitätspolitik dieser Zeit eine übertriebene Auslegung des Neutralitätsbegriffes. Die Neutralität wurde aufgrund der Erfahrungen aus dem 2. Weltkrieg zum alles bestimmenden und übertriebenen Identitätsmerkmal schweizerischer Außenpolitik. „Dies hatte zur Folge, dass die Neutralität, welche in ihrer ursprünglichen Funktion als Rollenkonzept zur Wahrung übergeordneter staats- und sicherheitspolitischer Interessen geortet werden kann, immer stärker eigenen Zielcharakter zugeschrieben bekam und zum prägendsten Element der nationalen Identität der Schweiz im Kalten Krieg werden konnte.“[91]
3.2 Schweizerische Neutralitätspolitik im Wandel der Zeit
Nachdem in den vorherigen Abschnitten die Entstehungsgeschichte der schweizerischen Neutralität behandelt wurde, möchten wir im Folgenden auf die Neutralitätspolitik, insbesondere in dem für unsere Untersuchung entscheidenden Zeitraum nach 1945, eingehen. Dabei wird vor allem die Frage im Mittelpunkt stehen, inwiefern sich die Neutralitätspolitik der Schweiz anhand der in den vorherigen Abschnitten skizzierten Zäsuren und Konzeptionen gewandelt hat. Insbesondere wird auf die Ereignisse seit Ende des Kalten Kriegs im Jahre 1989 eingegangen und wie sich die schweizerische Neutralitätspolitik entwickelte und gegenwärtig darstellt.
3.2.1 Die traditionelle Neutralitätskonzeption im 20. Jahrhundert
Grundsätzlich sind die wesentlichen Eckpunkte der schweizerischen Neutralitätskonzeption jene, dass sie „bewaffnet“, „freiwillig“ und „dauernd bzw. immerwährend ist“. Die folgende Beschreibung der traditionellen schweizerischen Neutralitätskonzeption bezieht sich auf die Ausführungen von Jürg Martin Gabriel, in seinem Buch „Sackgasse Neutralität“. Demnach hat sich die Schweiz nie mit einer rein rechtlichen Auslegung der Neutralität begnügt. Vielmehr hat sie bereits in Friedenszeiten durch bestimmte Maßnahmen ihre neutrale Haltung der internationalen Staatengemeinschaft signalisieren bzw. beweisen wollen, welche unter dem Begriff der Neutralitätspolitik zusammengefasst werden. „Sie wollte zum ‚permanenten, immerwährenden oder dauernd Neutralen’ werden. Um die Glaubwürdigkeit der dauernden Neutralität zu gewährleisten, auferlegte sie sich bereits im Frieden freiwillig eine Anzahl zusätzlicher, vom Neutralitätsrecht abgeleiteter Vorpflichten.“[92]
Diese von der Schweiz betriebenen Vorleistungen basierten im Wesentlichen auf den drei wichtigen Säulen: Rüstungsgebot, Bündnis- sowie Sanktionsverbot. Das so genannte Rüstungsgebot umschreibt im Wesentlichen den Begriff von der „bewaffneten Neutralität“ der Schweiz. Dies bedeutet, dass die Eidgenossenschaft bereits im Frieden zeigt, dass sie im Falle eines bewaffneten Angriffes auf ihr Territorium in geeignetem Maße fähig und bereit ist, ihre Unabhängigkeit, Souveränität und auch Neutralität zu verteidigen. Dies impliziert eine starke Armee und eine entsprechende Ausrüstung. „Mit dieser Politik will die Schweiz potentielle Aggressoren von einem Angriff abhalten, indem sie den Preis so hoch wie möglich hält.“[93] Die neutralitätspolitische Haltung von der bewaffneten Neutralität wird daher in engem Zusammenhang mit der Sicherheitspolitik der Schweiz gesehen. Insofern geht die von der Schweiz praktizierte Form wesentlich über jene im Völkerrecht (Haager Abkommen von 1907, Anm. d. Aut.) verankerten Grundsätze hinaus. „Da das heutige Neutralitätsrecht trotz Ergänzungen mit gewohnheitsrechtlichen Grundsätzen das Verhalten im Neutralitätsfalle kaum mehr genügend zu umschreiben vermag, hat die Schweiz in Ergänzung zu den völkerrechtlichen Neutralitätsregeln eigene Ausführungsbestimmungen erlassen, die vor allem bezwecken, eine möglichst unanfechtbare Handhabung der Neutralität seitens der Armee und der Organe des Staates sicherzustellen.“[94]
Eine weitere wichtige Säule der schweizerischen Neutralitätspolitik ist das so genannte Bündnisverbot. Es besagt grundsätzlich, dass sich die Schweiz niemals irgendwelchen sicherheitspolitischen Allianzen oder Bündnissen anschließt. Einzige Ausnahme von dieser selbst auferlegten Doktrin wäre der Fall eines bewaffneten Angriffes, bei dem die staatliche Souveränität der Schweiz bedroht wäre. „In einem solchen Fall werden Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik hinfällig, die Schweiz darf Allianzen eingehen.“[95] In diesem Zusammenhang ist auch das fehlende Bewusstsein innerhalb der Schweizer Bevölkerung für diesen Fall zu erwähnen, da diese auch im schlimmsten Fall (Bedrohung der Existenz durch einen Angriff, Anm. d. Aut.) an die immerwährende Natur der schweizerischen Neutralität glaubt und, dass diese selbst dann in ihrer ursprünglichen Form bestehen bleiben würde. Es gilt für sie quasi das Motto, „lieber neutral sterben als verbündet überleben, womit sich die Neutralität zum Selbstzweck erhebt und zum Mythos wird“.[96] Dies ist als Ergebnis der teilweise übertriebenen Anwendung der Neutralität als alles überschattende Staatsmaxime vor allem in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts zu sehen.
Die dritte wichtige Komponente der traditionellen schweizerischen Neutralitätskonzeption ist jene des Sanktionsverbotes. Dies besagt im Grunde genommen, dass sich die Schweiz nicht an Wirtschaftssanktionen, geschweige denn militärischen Sanktionen, beteiligt. Wie bereits in den vorherigen Abschnitten ausgeführt, wurde diese Form der Selbstbeschränkung vor allem in der Zeit der Mitgliedschaft im Völkerbund weniger strikt gehandhabt. Damals schon beschloss die Schweiz durch die Teilnahme an Wirtschaftssanktionen im Rahmen des Völkerbundes, von ihrer integralen Neutralität abzurücken und eine differentielle Form zu praktizieren. Selbiges sollte sich vor allem nach 1989 in den Golf-Kriegen und im Jugoslawien Konflikt wiederholen. Abgesehen von der Beteiligung an diversen Wirtschaftssanktionen praktizierte die Schweiz, basierend auf ihrer traditionellen Neutralitätskonzeption, in der Vergangenheit eine Politik des ‚courant normal’, das heißt sie begnügte sich mit einem in Friedenszeiten üblichen Maß an Handelsvolumen und Handelbeziehungen. Dies verhinderte weitestgehend die einseitige Begünstigung oder Benachteiligung einer Konfliktpartei.[97] Die unterschiedliche Handhabung der Neutralität im Rahmen von Wirtschaftssanktionen oder Handelsbeziehungen wird daher auch wirtschaftliche Neutralität genannt.
„Im Laufe der Zeit gab es vier verschiedene Formen der Neutralitätspolitik“:[98]
- Die integrale Neutralität
- Die wohlwollende Neutralität
- Die super-integrale Neutralität
- Die differentielle Neutralität.
Die allumfassende oder integrale Neutralität beinhaltet demnach die drei Säulen Rüstungsgebot, Bündnisverbot sowie das Sanktionsverbot. Vor allem in der Blütezeit der schweizerischen Neutralität im 19. Jahrhundert bekannte sich die Schweiz zu ihrer integralen Neutralität. Ebenso in den beiden Weltkriegen, womit man gegenüber den Kriegsparteien seine unparteiische Haltung und strikte Neutralitätspolitik demonstrierte. Wie bereits erwähnt, veranlassten Änderungen im weltpolitischen Umfeld die Schweiz einige Male von ihrer integralen Neutralitätsauffassung abzurücken und eine differentielle Form zu praktizieren. Hier ist vor allem die Zeit im Völkerbund Anfang des 20. Jahrhunderts zu nennen, während der die Schweiz an diversen Wirtschaftssanktionen teilnahm. Trotz einiger Einschränkungen kehrte man aber mit Beginn des 2. Weltkriegs wieder zur integralen Neutralität zurück. Der in der Literatur selten verwendete Begriff der wohlwollenden Neutralität bezeichnet grundsätzlich geheime bis halböffentliche Absprachen im Falle eines Angriffes. In Bezug auf die Schweiz wäre hier der angebliche Geheimpakt zu nennen, der zwischen der Schweiz und Frankreich im 2. Weltkrieg im Falle eines deutschen Angriffes geschlossen wurde. Offiziell gibt bzw. gab man sich strikt neutral, während hinter den Kulissen geheime Absprachen für den Fall der Fälle getroffen wurden. Diese doch dem Neutralitätsrecht widersprechenden parteiischen Aktionen und die Bevorzugung bestimmter Staaten kann man damit als wohlwollend, in einem gewissen Sinn als opportunistisch bezeichnen.
Der vierte in diesem Zusammenhang zu nennende Begriff ist jener „der super-integralen Neutralitätskonzeption. Diese entstand in den 50er Jahren und basierte auf einer extensiven Interpretation des Bündnisverbots.“[99] In gewisser Weise kann man diese Neuinterpretation der integralen Neutralität durchwegs als taktische Variante bezeichnen. Denn im Grunde genommen bedeutete dies nicht mehr, als dass bestimmte Organisationen wie die UNO, der Europarat oder die damals junge EG als politische Organe bezeichnet wurden und dadurch ein Beitritt oder eine Zusammenarbeit mit diesen kategorisch ausgeschlossen wurde. Als Grundhindernis wurde die angebliche Gefährdung der Unparteilichkeit der Schweiz angeführt. Diese Beispiele zeigen vor allem, dass die traditionelle schweizerische Neutralitätspolitik, abgesehen davon, dass Neutralitätspolitik ohnehin niemals ganz klaren Regeln folgt, recht flexibel gehandhabt und als Mittel zum Zweck gesehen wurde. Der allumfassende und tragende Pfeiler der Außenpolitik war somit die Neutralität, welche durch die Begriffe Disponsibilität (Bereitstellung guter Dienste), Universalität (Gleichbehandlung aller) und Solidarität (Mitarbeit in diversen Organisationen) erweitert war. „Das Ziel der Außenpolitik bestand vor allem darin, die eigene Souveränität und Unabhängigkeit aufrecht zu erhalten, welchen alles untergeordnet wurde, selbst die Neutralität.“[100]
3.2.2 Wesentliche Zäsuren für die schweizerische Neutralität seit 1989
Der Zusammenbruch der bipolaren Weltordnung bzw. das Ende des Kalten Krieges 1989 bedingte auch für die Schweiz eine Anpassung bzw. Neuausrichtung ihrer Außen- und Neutralitätspolitik. Jahrzehntelang richtete die Eigenossenschaft ihre Sicherheitspolitik, auch insbesondere im Rahmen der KSZE, auf einer Vermittlungs- und Brückenfunktion im Ost-West-Konflikt aus. Man verfolgte eine Politik der „Guten Dienste“ im Rahmen der Weltgemeinschaft. Die Wandlungen und Entwicklungen in Ost- und Mitteleuropa durch den Fall des Eisernen Vorhanges haben das strategische und sicherheitspolitische Umfeld in entscheidendem Maße für die Neutralen verändert. So hat zum Beispiel die Wahrscheinlichkeit eines Großkonfliktes innerhalb Europas genauso abgenommen, wie dass die Schweiz ein primäres militärisches Angriffsziel abgeben könnte. Des Weiteren befindet sich Europa (insbesondere durch die Weiterentwicklung der Europäischen Union) in einer fundamentalen Umstrukturierungsphase. Durch diese außenpolitische Dynamik ergaben bzw. ergeben sich für die Schweiz und deren neutralen Status eine Reihe neuer Chancen, aber auch Risken. Trotzdem oder gerade deswegen stellte der Schweizer Bundesrat bereits 1990 in seinem Bericht über die Sicherheitspolitik bzw. 1992 im Bericht über die Konzeption der Armee in den neunziger Jahren fest, dass die Schweiz an der außen- und sicherheitspolitischen Strategie der dauernden Neutralität festhalten soll. Die Neutralität soll vor allem einen Beitrag zur Wahrung der völkerrechtlichen Existenz und bei der Gewährung der Sicherheit und des Heraushaltens aus militärischen Konflikten leisten. Weiters soll die schweizerische Außen- und Sicherheitspolitik berechenbar und voraussehbar bleiben. Trotzdem gab es für die Schweiz seit 1989 eine Reihe von Zäsuren, die zum Teil direkt aber auch indirekt auf die Neutralität in entscheidendem Maße einwirkten. Im Folgenden werden die wichtigsten Zäsuren für die schweizerische Neutralität nach 1989 angeführt, die zunächst die maßgeblichen Ereignisse zeigen sollen, welche die gegenwärtige Debatte über den Status der Neutralität in der Schweiz grundlegend beeinflussen bzw. beeinflusst haben.
3.2.2.1 Der 2. Golf-Krieg (1990/1991)
Am 2. August 1990 erfolgte die völkerrechtswidrige Annexion Kuwaits durch den Irak. Als Folge dessen wurden umfassende UNO Sanktionen gegen den Irak verhängt. Gleichzeitig wurden die Mitgliedsstaaten ermächtigt, gegen den Irak alle notwendigen Mittel einzusetzen um früheren Resolutionen Geltung zu verschaffen. Dies mündete schließlich in einem militärischen Eingreifen im Irak. Grundsätzlich hat sich die Schweiz nur an den Wirtschaftssanktionen beteiligt, nicht an den militärischen. Auch verbot der Bundesrat das Überfliegen der Schweiz durch Kampfflugzeuge oder Truppen- und Munitionstransportmaschinen. Im Gegensatz dazu wurden Maßnahmen und Überflüge mit humanitärem Charakter während dieser Zeit erlaubt und unterstützt. Offiziell wurden zunächst keine Bewilligungen mehr für Kriegsmaterialexporte in Staaten des Krisengebietes gewährt. „Allerdings, und daran lässt sich schon ein erster neutralitätsrelevanter Kurswechsel erkennen, fühlte sich der Bundesrat im Bereich der Kriegsmaterialexportpolitik in keiner Art und Weise an das Gleichbehandlungsgebot der Haager Abkommen von 1907 gebunden. Trotz offiziellem Embargo gegen den Irak gingen bis Ende Oktober 1990 schweizerische Kriegsmaterialexporte an die Staaten der arabischen Halbinsel wie Saudi-Arabien, Bahrain und die Vereinigten Arabischen Emirate weiter.“[101] Die Beteiligung bzw. das Mittragen von in erster Linie nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen stellte ebenfalls einen politischen Kurswechsel dar, da sich die Schweiz zum ersten Mal in der Nachkriegszeit umfassenden Wirtschaftssanktionen anschloss. Dies ist insofern interessant, als dies entgegen der bisherigen Neutralitätskonzeption (integrale) die grundsätzliche Unvereinbarkeit der Neutralität bei gleichzeitiger Sanktionsteilnahme auflöste. Der Bundesrat begründete dies mit dem Gebot der internationalen Solidarität und der Durchsetzung der Normen des internationalen Völkerrechts.
3.2.2.2 Bericht zur Neutralität (1993)
Der am 29. November 1993 erschienene „Bericht zur Neutralität“ (als „Anhang zum Bericht über die Außenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren“, Anm. d. Aut.) brachte von Seiten des Schweizer Bundesrates eine Neuorientierung der Schweizer Außen- und Sicherheitspolitik offiziell zum Ausdruck. „Diese seither gültige Konzeption nimmt vom höchst unwahrscheinlichen Desintegrations- und Konfrontationsszenario des sicherheitspolitischen Berichts 90 Abschied, und zeichnet ein differenziertes Bild des internationalen Umfeldes.“[102] Grundsätzlich wird in dem Bericht die Notwendigkeit internationaler Koordination und Zusammenarbeit zur Lösung dringender Weltprobleme betont. Darin heißt es: Die Änderungen im außen- und sicherheitspolitischen Umfeld der Schweiz zu Beginn der 90er-Jahre führten zu einer teilweisen Neuausrichtung der Schweizer Neutralität. Das restriktive Neutralitätsverständnis aus der Zeit des Kalten Krieges wurde zu Gunsten eines größeren Handlungsspielraumes aufgegeben.[103] Sinngemäß bedeutet dies, dass die schweizerische Neutralitätspraxis an die internationalen Rahmenbedingungen angepasst werden muss. Vor allem die Maxime „Sicherheit durch Kooperation“ gewann immer mehr an Bedeutung und löste somit die bisherige traditionelle Formel von „Sicherheit durch Neutralität und Unabhängigkeit“ ab. Trotz allem hielt man grundsätzlich aber an der Neutralität fest. Dies vor allem auch vor dem Hintergrund, wonach eine Teilnahme der Schweiz am UNO-System der kollektiven Sicherheit und eine Beteiligung an nicht-militärischen Sanktionen außerhalb der UNO nicht im Widerspruch zur Neutralität stehen. Dazu werden im Bericht folgende Differenzierungen im Bereich der Schweizer Beteiligung an Zwangsmaßnahmen vorgenommen:
- Nicht militärische UNO-Sanktionen: Eine Schweizer Beteiligung ist möglich, wenn diese vom Sicherheitsrat beschlossen und von der Staatengemeinschaft weitgehend mitgetragen werden.[104]
- Militärische UNO-Sanktionen: Die Unterstützung solcher ist in der einen oder anderen Form möglich; Die Schweiz wird in der Regel militärische Aktionen nicht behindern.[105]
- Wirtschaftssanktionen außerhalb der UNO: Es gibt eine grundsätzliche Bereitschaft der Schweiz, Maßnahmen einer regional relevanten Staatengruppe (vor allem der EU, Anm. d. Aut.) gegen Rechtsbrecher oder Friedensstörer mitzutragen.[106]
Die Konzeption anerkennt damit gewissermaßen im Bereich des Sanktionsrechtes den Vorrang von UNO-Recht gegenüber der Neutralität, und dass die Teilnahme an Wirtschaftssanktionen der Neutralität nicht zuwiderläufe. Der Bericht 1993 lässt daher die Interpretation zu, dass das restriktive Neutralitätsverständnis der Schweiz zur Zeit des Kalten Krieges (Stichwort: integrale Neutralität) zu Gunsten einer differentiellen Neutralität aufgegeben wurde, die zu einer Konzentration auf den militärischen Kerngehalt der Neutralität führte. „Bildete die Neutralität in der Zeit des Ost-West-Gegensatzes das tragende Element der Außenpolitik, wird sie in der außenpolitischen Konzeption von 1993 in ihrer Bedeutung deutlich zurückgestuft und auf ihre völkerrechtlichen Rechte und Pflichten reduziert. Anstelle neutralitätspolitischer Zurückhaltung soll die Ausnützung des weiten außen- und sicherheitspolitischen Spielraums jenseits der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen treten.“[107]
[...]
[1] Macchiavelli, Niccolo (1513), 177.
[2] Macchiavelli, Niccolo (1513), 177.
[3] Pieper, Ulrike (1997), 130.
[4] Vgl. Brand, Ernst (1952), 17
[5] Gehler, Michael (2001), 5-6
[6] Gehler, Michael (2001), 3-4.
[7] Pieper, Ulrike (1997), 126.
[8] Pernet, Die schweizerische Neutralität, 24. Zitiert in Pieper, Ulrike (1997), 140.
[9] Kotzsch, The Concept of War, 129. Zitiert in Pieper, Ulrike (1997), 146.
[10] Gehler, Michael (2001), 7.
[11] Pieper, Ulrike (1997), 161
[12] Oeter, Neutralität und Waffenhandel, 52 und nach Castren, The present Law, 432. Zitiert in Pieper, Ulrike (1997), 199.
[13] Ribi, Rolf (2005), 8.
[14] Vgl. Internationale Kooperation: Neutralitätsrecht. In: http://www.vbs-ddps.ch/internet/groupgst/de/home/peace/kriegsv0/kvrkurz/neutralit).
[15] Abkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkriegs. Abgeschlossen in Den Haag am 18. Oktober 1907- siehe Anhang zu dieser Diplomarbeit. Art. 1.
[16] Riklin, Alois (2005a), 15.
[17] Abkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkriegs. Abgeschlossen in Den Haag am 18. Oktober 1907- siehe Anhang zu dieser Diplomarbeit. Art. 2.
[18] Art. 10 ebenda.
[19] Art. 14 ebenda.
[20] Art. 16 ebenda.
[21] Art. 17 ebenda.
[22] Riklin, Alois (2005a), 15.
[23] Riklin, Alois (2005a), 15-16.
[24] Gabriel, Jürg Martin (1996a), 22.
[25] Vgl. Gabriel, Jürg Martin (1996a), 23.
[26] Pieper, Ulrike (1997), 12.
[27] Hofacher, Peter (1972), 24.
[28] Pieper, Ulrike (1997), 13.
[29] Bindschedler, Rudolf L. (1956/57), 3.
[30] Pieper, Ulrike (1997), 82.
[31] Hofacher, Peter (1972), 25.
[32] Goetschel, Laurent (1999), 118.
[33] Hofacher, Peter (1972), 25.
[34] Pieper, Ulrike (1997), 86.
[35] Pieper, Ulrike (1997), 96.
[36] Vgl. Abkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkriegs. Abgeschlossen in Den Haag am 18. Oktober 1907- siehe Anhang zu dieser Diplomarbeit.
[37] Pieper, Ulrike (1997), 98.
[38] Vgl. Neutralität der Schweiz. In: http://www.eda.admin.ch/sub_dipl/g/home/thema/intlaw/neutr.html
[39] Vgl. Hofacher, Peter (1972), 27.
[40] Bindschedler, Rudolf L. (1956/57), 4
[41] Bindschedler, Rudolf L. (1956/57), 3
[42] Pieper, Ulrike (1997), 108.
[43] Pieper, Ulrike (1997), 110.
[44] Pieper, Ulrike (1997), 111.
[45] Pieper, Ulrike (1997), 112.
[46] Gebhard, Carmen (2005), 9.
[47] Gehler, Michael (2001), 5.
[48] Vgl. Pieper, Ulrike (1997), 106.
[49] Vgl. Pieper, Ulrike (1997), 107.
[50] Riklin, Alois (2006), 583.
[51] Vgl. Strasesle, Leon E. (1951), 34.
[52] Vgl. Internationale Kooperation: Neutralitätsrecht. In: http://www.vbs-ddps.ch/internet/groupgst/de/home/peace/kriegsv0/kvrkurz/neutralit).
[53] Rhinow, Rene (2006), 4.
[54] Vgl. Pieper, Ulrike (1997), 139.
[55] Schweizer (1895). Geschichte der schweizerischen Neutralität. 197. Zitiert in Straessle, Leon E. (1951), 36.
[56] Riklin, Alois (2006), 585.
[57] Straessle, Leon E. (1951), 37.
[58] Abschied der Tagsatzung im Mai 1674. Bonjour, Edgar (1965). Geschichte der schweizerischen Neutralität I, 19. Fußnote 1). Zitiert in Pieper, Ulrike (1997), 147.
[59] Riklin, Alois (2006), 585.
[60] Bonjour, Edgar (1965). Geschichte der schweizerischen Neutralität I, 131. Zitiert in Pieper, Ulrike (1997), 171.
[61] Vgl. Brand, Ernst (1952), 9.
[62] Brand, Ernst (1952), 9.
[63] Riklin, Alois (2006), 586.
[64] Hofacher, Peter (1972), 49.
[65] Straessle, Leon E. (1951), 44.
[66] Straessle, Leon E. (1951), 46. (Unterstr. i. T.).
[67] Vgl. Geschichte der Schweiz. In: http://de.wikipedia.org.
[68] Straessle, Leon E. (1951), 46.
[69] Riklin, Alois (2006) 586-587.
[70] Straessle, Leon E. (1951), 46.
[71] Vgl. Gabriel, Jürg Martin (1990), 16.
[72] Gabriel, Jürg Martin (1990), 7.
[73] Gabriel, Jürg Martin (1990), 25-26.
[74] Vgl. Bonjour, Edgar (1965), 559.
[75] Bonjour, Edgar (1965), 564.
[76] Riklin, Alois (2006), 589.
[77] Gabriel, Jürg Martin (1990), 25-26.
[78] Vgl. Riklin, Alois (2006) 590.
[79] Riklin, Alois (2006), 590.
[80] Rhinow, Rene (2006), 4.
[81] Wenger, Andreas (1998b), 13.
[82] Wenger, Andreas (1998b), 15.
[83] Vgl. Riklin (2006), 591.
[84] Fanzun, Jon A. (2000), 66.
[85] Ribi, Rolf (2005), 9.
[86] Wenger, Andreas (1998b), 19.
[87] Fanzun, Jon A. (2000), 68.
[88] Fanzun, Jon A. (2000), 72.
[89] Fanzun, Jon A. (2000), 69.
[90] Vgl. Enzelsberger, Ernest F. (2001), 29.
[91] Fischer, Thomas (2004), 458.
[92] Gabriel, Jürg Martin (1996a), 20.
[93] Gabriel, Jürg Martin (1996a), 21.
[94] Hofacher, Peter (1972), 111.
[95] Gabriel, Jürg Martin (1996a), 21.
[96] Gabriel, Jürg Martin (1996a), 21.
[97] Vgl. Gabriel, Jürg Martin (1996a), 22.
[98] Gabriel, Jürg Martin (1996a), 22
[99] Gabriel, Jürg Martin (1996a), 23
[100] Gabriel, Jürg Martin (1996a), 26.
[101] Hug, Peter (1994), 17.
[102] Fanzun, Jon. A. (2000), 77.
[103] Vgl. Bericht zur Neutralität (1993)
[104] Vgl. Bericht zur Neutralität (1993).
[105] Vgl. Ebenda.
[106] Vgl. Ebenda.
[107] Fanzun, Jon. A. (2000), 78.
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