Controlling in öffentlichen Verwaltungen - Anwendbarkeit von Controllinginstrumenten in öffentlichen Verwaltungen vor dem Hintergrund des NKF in Nordrhein Westfalen

Inhaltsübersicht

  Inhaltsübersicht  I

  Abbildungsverzeichnis  III

Tabellenverzeichnis  IV  IV

  Abkürzungsverzeichnis  V

1  Einleitung  1

1.1  Gegenstand und Zielsetzung der Arbeit  1

1.2  Gang der Untersuchung  2

2  Öffentliche Verwaltungen als Untersuchungsobjekt  3

2.1  Öffentliche Verwaltungen im Sinne dieser Arbeit  3

2.2  Betriebliche Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen  4

2.2.1  Ziele und Handlungsmaxime  4

2.2.2  Beziehung zum Leistungsempfänger  5

2.2.3  Eigenschaften der Leistungserstellung  6

2.3  Bewertungsrahmen für Verwaltungshandeln  7

2.4  Neues Steuerungsmodell und Reformansätze  8

2.4.1  Dezentrale Ressourcen , Fach- und Ergebnisverantwortung  10

2.4.2  Outputorientierung  10

2.4.3  Modernisierung von Steuerungskonzepten und Informationssystemen.  11

3  Neues Kommunales Finanzmanagement  12

3.1  Ziele des Neuen Kommunalen Finanzmanagements  12

3.2  Exkurs: Kameralistik und erweiterte Kameralistik  13

3.3  Komponenten des Neuen Kommunalen Finanzmanagements  14

3.3.1  Ergebnisrechnung  15

3.3.2  Finanzrechnung  16

3.3.3  Bilanz  17

3.3.3.1  Eigenkapital  18

3.3.3.2  Sonderposten  19

3.3.4  Ansatz , Bewertungs- und Abschreibungsregeln  19

3.4  Haushaltsplan  22

4  Controlling als Managementunterstützungsfunktion  25

4.1  Controllingbegriff  25

4.2  Verwaltungscontrolling  26

5  Controllinginstrumente in öffentlichen Verwaltungen  27

5.1  Abgrenzung von operativen und strategischen Controllinginstrumenten  27

I

5.2  Instrumente des operativen Controlling  28

5.2.1  Kosten- und Leistungsrechnung  28

5.2.1.1  Leistungsrechnung  28

5.2.1.2  Quantitative Leistungserfassung und -planung  29

5.2.1.3  Qualitätserfassung und Wirkungsrechnung  29

5.2.1.4  Kostenrechnung  31

5.2.1.4.1  Messung und Planung der Inputmengen  31

5.2.1.4.2  Kostenarten , Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung  32

5.2.1.5  Traditionelle Kostenrechnungssysteme  33

5.2.1.5.1  Grenzplankostenrechnung  33

5.2.1.5.2  Starre und flexible Plankostenrechnung  35

5.2.1.6  Weiterentwicklungen von Kostenrechnungssystemen  35

5.2.1.6.1  Relative Einzelkostenrechnung  36

5.2.1.6.2  Prozesskostenrechnung  37

5.2.2  Benchmarking  40

5.2.2.1  Benchmarking als Informationsinstrument  40

5.2.2.2  Cost Benchmarking in öffentlichen Verwaltungen  41

5.2.2.3  Ergänzungen um Performance-Vergleiche  43

5.2.3  Budgetierung  43

5.2.3.1  Funktionen einer Budgetierung  44

5.2.3.2  Besonderheiten durch Kosteninformationen  45

5.2.4  Kennzahlensysteme  47

5.3  Instrumente des strategischen Controlling  48

5.3.1  Balanced Scorecard  48

5.3.1.1  Idee der Balanced Scorecard  48

5.3.1.2  Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen  50

5.3.2  Investitionsrechnung  52

5.3.2.1  Methodik der Kapitalwertentscheidung  52

5.3.2.2  Kapitalwertmethode in öffentlichen Verwaltungen  53

5.3.3  Lebenszykluskostenrechnung  54

5.3.3.1  Grundlagen der Lebenszykluskostenrechnung  54

5.3.3.2  Lebenszykluskostenrechnung als Instrument in öffentlichen  

  Verwaltungen  55

5.3.4  Target Costing  57

5.3.4.1  Vorgehensweise des Target Costing  57

5.3.4.2  Public Target Costing  59

6  Resümee  62

Anhang   64

  Literaturverzeichnis  74

  Gesetzes- und Rechtsnormenverzeichnis  83

II

  Abbildungsverzeichnis  

  Abbildung 1: Vierebenenkonzept  

  Abbildung 2: Kommunale Bilanz  

  Abbildung 3: Kosten und Finanzmittelzuweisungen  

  Abbildung 4: Balanced Scorecard  

  Abbildung 5: Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen.  

  Abbildung 6: Zielkostenkontrolldiagramm  

III

  Tabellenverzeichnis  

Tabelle 1:  Ergebnisrechnung.  15

Tabelle 2:  Finanzrechnung.  17

Tabelle 3:  Kontenklassen des NKF.  20

Tabelle 4:  Beispielhafte Darstellung von Zielen und Kennzahlen in den  

  Produktbereichen im Haushaltsplan.  23

Tabelle 5:  Kostenrechnungssysteme im Vergleich  40

Tabelle 6:  Interkommunales Benchmarking  41

Tabelle 7:  Zielkostenindizes für Tätigkeiten des Produktes Gewährung von  

  Sozialhilfe’  60

IV

Abkürzungsverzeichnis

Abb. Abbildung AC Allowable Costs AfA Abschreibungen für Anlagevermögen Art. Artikel BSC Balanced Scorecard bspw. beispielsweise bzw. beziehungsweise CAPM Capital Asset Pricing Model CVA Cash Value Added DC Drifting Costs DEA Data Envelopment Analyse DMU Decision Making Unit EDV Elektronische Datenverarbeitung etc. et cetera Eur Euro flex. flexibel/le GemHVO Gemeindehaushaltsverordnung GO Gemeindeordnung GPKR Grenzplankostenrechnung HGB Handelsgesetzbuch HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz Kfz Kraftfahrzeug KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung KLR Kosten- und Leistungsrechnung

V

kurzfrist. kurzfristige langfrist. langfristige lmi leistungsmengeninduziert lmn leistungsmengenneutral LZKR Lebenszykluskostenrechnung ME Mengeneinheit Min. Minuten n. e. nicht ermittelt NKF Neues Kommunales Finanzmanagement NKFEG Neues Kommunales Finanzmanagementeinführungsgesetz NPM New Public Management NRW Nordrhein-Westfalen NSM Neues Steuerungsmodell o. ä. oder ähnliche PC Personal Computer PKR Prozesskostenrechnung PM Public Management RER Relative Einzelkostenrechnung ROI Return on Investment Std. Stunden trad. traditionell/e u. ä. und ähnliche/s USA United States of America (Vereinigte Staaten von Amerika) vgl. vergleiche

VI

1 Einleitung

1.1 Gegenstand und Zielsetzung der Arbeit

In Zeiten angespannter öffentlicher Haushaltslagen und sinkender Steuereinnahmen rücken Reformen von öffentlichen Verwaltungen verstärkt in den Mittelpunkt der Öffentlichkeit. Erhebliche Veränderungen im Umfeld von Verwaltungen führen dazu, dass sie sich zunehmend als moderne Dienstleistungsunternehmen begreifen müssen. ¹ Öffentliche Verwaltungen werden jedoch eher mit Bürgerferne bei der Leistungserbringung und mangelnder Flexibilität verbunden. ² Seit mehreren Jahren werden deswegen in Deutschland neue Führungs- und Steuerungskonzepte (Neues Steuerungsmodell) erprobt, die das alte Bürokratiemodell ablösen sollen. ³ Leitbilder der Reformen sind die Outputorientierung sowie die dezentrale Ressourcenverantwortung. ⁴ Damit rückt die betriebswirtschaftlichere Führung von öffentlichen Verwaltungen zunehmend in den Fokus der Betrachtung. Im Zuge dieser Entwicklungen wird in Nordrhein-Westfalen unter dem Begriff ‚Neues Kommunales Finanzmanagement’ das öffentliche Rechnungs-und Haushaltswesen reformiert, um das Fundament für eine qualitativ hochwertigere, betriebswirtschaftliche Steuerung von öffentlichen Verwaltungen zu legen. 5

Ziel dieser Arbeit ist es zu zeigen, welche Einsatzmöglichkeiten dabei ausgewählte Controllinginstrumente innerhalb von öffentlichen Verwaltungen besitzen. Dazu wird auf die notwendigen Modifikationen eingegangen, denn die betrieblichen Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen erlauben keine unmittelbare Übertragung aus der privatwirtschaftlichen Anwendung.

Eingebettet werden diese Überlegungen vor dem Hintergrund der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in Nordrhein Westfalen. Damit wird in Nordrhein Westfalen nicht nur das öffentliche Rechnungswesen reformiert, es verankert auch betriebswirtschaftliche Elemente innerhalb von Kommunalverwaltungen.

¹ Vgl. Mundhenke (2003), S.2; Hieber (1999), S.25.

² Vgl. Damkowski/Precht (1994), S.33.

³ Vgl. Mundhenke (2003), S.2.

⁴ Vgl. Siems (2005), S.41ff; Maaß (2002), S.140ff.

⁵ Vgl. Neues Kommunales Finanzmanagement (2002), S.27.

1

1.2 Gang der Untersuchung

Nachdem das erste Kapitel in die Thematik einführt, beschäftigt sich das zweite Kapitel zunächst mit der Abgrenzung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung. Darauf fol-

gend wird auf die betrieblichen Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen eingegangen. Hier werden vor allem die Unterschiede zu privatwirtschaftlichen Betrieben aufgegriffen. Neben den betriebswirtschaftlichen Eigenschaften wird ebenfalls auf die wichtigsten Ziele der Verwaltungsreformen eingegangen.

Das dritte Kapitels ist geprägt durch eine umfassende Betrachtung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in Nordrhein Westfalen. Neben der Darstellung der einzelnen Elemente wird ebenfalls auf wesentliche Unterschiede zu privatwirtschaftlichen Rechnungswesen eingegangen.

Das vierte Kapitel legt dar, welches konzeptionelle Controllingverständnis in dieser Arbeit verwendetet wird. Ausgehend davon werden die Aufgaben eines Verwaltungscontrolling hergeleitet.

Im fünfte Kapitel werden dann ausgewählte Controllinginstrumente bezüglich einer Nutzung in öffentlichen Verwaltungen untersucht. Dazu wird eine Unterteilung in eine operative und strategische Sichtweise vorgenommen. Dieser Einteilung folgend wird auf notwendige Modifikationen, Einschränkungen als auch Möglichkeiten der ausgewählten Controllinginstrumente eingegangen.

Ein kurzer Ausblick auf die Perspektiven von Controlling in öffentlichen Verwaltungen bildet den Abschluss und das sechste Kapitel.

2

2 Öffentliche Verwaltungen als Untersuchungsobjekt

2.1 Öffentliche Verwaltungen im Sinne dieser Arbeit

Mit dem Begriff ‚öffentliche Verwaltung’ wird eine Vielzahl von staatlichen Einrichtungen bezeichnet, die der Erfüllung von öffentlichen Aufgaben dienen. Ein genaues Begriffsverständnis für öffentliche Verwaltungen ist jedoch oftmals uneinheitlich. Man bedient sich aus diesem Grunde im Allgemeinen einer negativen Abgrenzung. Öffentliche Verwaltung bezeichnet alle Staatstätigkeit, die nicht der Judikativen oder der Legislativen zuzuordnen ist. Dieses Verständnis umfasst ein sehr weites Gebiet und beinhaltet verschiedenste Formen von Institutionen und Organisationen.

Innerhalb dieser Arbeit wird jedoch in erster Linie auf öffentliche Verwaltungen im engeren Sinne Bezug genommen. Damit wird jedes Verwaltungshandeln bezeichnet, welches dem Vollzug von Gesetzen dient. Dies umfasst die klassische staatliche Kernverwaltung bzw. Hoheitsverwaltung. Da ein Schwerpunkt dieser Arbeit auf der Darstellung des Neuen Kommunalen Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen liegt, wird der Fokus auf Kommunalverwaltungen gelegt. Die Begriffe öffentliche Verwaltung und Kommunalverwaltung werden aus diesem Grunde synonym verwendet.

Ebenfalls als Bestandteil einer Kommunalverwaltung werden Regiebetriebe, die Aufgaben einer der Daseinsvorsorge übernehmen, gesehen. ⁶ Kindergärten, Feuerwehr, Stadtbüchereien u. ä. zählen hierzu. Regiebetriebe sind Bruttobetriebe ohne rechtliche Selbstständigkeit. Sie fließen mit ihren vollen Ausgaben und Einnahmen in den Haushalt einer Kommune ein. Beteiligungen, ausgegliederte Betriebe oder privatisierte Einrichtungen des öffentlichen Sektors, die eigene Wirtschaftspläne besitzen und teilweise erwerbswirtschaftliche Ziele verfolgen, sollen nicht Teil der Untersuchung sein.

⁶ Daseinsvorsorge ist ein verwaltungsrechtlicher Begriff. Er umschreibt die staatliche Aufgabe zur Bereit-

stellung der für ein sinnvolles menschliches Dasein notwendigen Güter und Leistungen. Dazu zählt als Teil der Leistungsverwaltung die Bereitstellung von öffentlichen Einrichtungen für die Allgemeinheit, also Verkehrs- und Beförderungswesen, Gas-, Wasser-, und Elektrizitätsversorgung, Müllabfuhr, Abwasserbeseitigung, Bildungs- und Kultureinrichtungen, Krankenhäuser, Friedhöfe usw., vgl. o. V. (2005).

3

2.2 Betriebliche Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen

Allgemein können öffentliche Verwaltungen als planvoll organisierte Wirtschaftseinheiten und damit als Betrieb gesehen werden. ⁷ Sie wirtschaften, indem sie über knappe Mittel zur Deckung eines Fremdbedarfs entscheiden. ⁸ Bestimmte Charakteristika unterscheiden sie jedoch von privatwirtschaftlichen Betrieben. Als Basis für die Untersuchung soll deswegen kurz auf die betriebswirtschaftlichen Besonderheiten eingegangen werden.

Unterschiede zu privatwirtschaftlichen Betrieben zeigen sich in

• Zielen und Handlungsmaximen,

• Beziehung zum Leistungsempfänger,

• Leistungserstellung.

2.2.1 Ziele und Handlungsmaxime

Die Existenz eines privatwirtschaftlichen Betriebes hängt erheblich davon ab, langfristig Gewinne oder Zahlungsüberschüsse zu erwirtschaften. Leitgedanke ist das erwerbswirtschaftliche Prinzip. Damit besitzen sie eine starke Formalzieldominanz. Jedes wirtschaftliche Handeln und jede wirtschaftliche Planung sind darauf ausgerichtet, Gewinne zu erzielen bzw. den Shareholder Value eines Unternehmens zu maximieren.

Öffentliche Verwaltungen dagegen besitzen Ziele, die öffentlich sind bzw. einem öffentlichen Zweck dienen. Sie prägt eine Sach- und Leistungszieldominanz. ⁹ Verwal-tungshandeln ist danach ausgerichtet, die politisch gewünschten Leistungen in der richtigen Menge und der richtigen Qualität für einen vorgegebenen Zeitraum zu erbringen. Damit gibt es keinen Kausalzusammenhang zwischen Ausgaben und Einnahmen wie bei privatwirtschaftlichen Betrieben. Es handelt sich dabei eher um eine Mittel-Zweck-Beziehung. 10

Dabei sind Pflichtleistungen, die aufgrund von Gesetzen oder staatlichem Auftrag erbracht werden müssen, von freiwilligen Zusatzleistungen zu unterscheiden. Auf kommunaler Ebene beispielsweise sind Sozialhilfe, Schule, Kindergärten oder auch öffentliche Sicherheit durch die Polizei staatliche Pflichtleistungen. Daneben besitzen Kommu- ⁷ Vgl.Wöhe (2000), S.71.

⁸ Vgl. Budäus (1994), S.41.

⁹ Vgl. Haiber (1997), S.13; Schmidberger (1994), S.14.

¹⁰ Vgl. Eichhorn (1997), S.75.

4

nen aber auch die Möglichkeit aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts, Einrichtungen wie Jugendclubs etc. als freiwillige Zusatzleistungen anzubieten. ¹¹ Nur innerhalb dieser freiwilligen Angebote ist öffentlichen Verwaltungen eine Möglichkeit gegeben, frei über das Leistungsangebot zu entscheiden. Der größte Teil wird jedoch von außen, d.h. politisch, vorgegeben und ist zu erfüllen. ¹² Zielvorgaben sind dabei zumeist von gesellschaftlichem bzw. nicht ökonomischem Charakter.

Verwaltungshandeln wird aufgrund von Rechtsvorschriften ausgelöst. Aus diesem Grunde ist Verwaltungshandeln dem Prinzip der Rechtmäßigkeit zu unterwerfen. Die strenge Einhaltung geltender Vorschriften wird öffentlichen Verwaltungen oftmals als Bürgerferne ausgelegt. ¹³ Unter Rechtmäßigkeit fällt jedoch ebenfalls, dass die Anliegen eines jeden Bürgers vor dem Gesetz gleich behandelt werden. ¹⁴ Wirtschaftlichkeit ist ebenso ein Handlungsprinzip in öffentlichen Verwaltungen, welches sich in diversen gesetzlichen Vorschriften findet. ¹⁵ In diesen gesetzlichen Vorschriften ist jedoch nicht präzisiert, unter welchen Bedingungen Verwaltungshandeln als wirtschaftlich zu betrachten ist. ¹⁶ Nicht nur dieser Umstand führt dazu, dass die Rechtmäßigkeit oftmals höher eingestuft wird als die Wirtschaftlichkeit. 17

2.2.2 Beziehung zum Leistungsempfänger

Privatwirtschaftliche Betriebe sind bestrebt, individuelle Bedürfnisse von Nachfragern zu decken. Damit besitzt der Absatzmarkt eine erhebliche Relevanz für sie. Preise sind Ausdruck der Nutzen- und Qualitätspräferenzen der Kunden. Aus ihnen können Indika-toren (Umsatzerlöse, Deckungsbeiträge, etc…) abgeleitet werden, die für die betriebswirtschaftliche Steuerung unerlässlich sind. Wettbewerb auf den Märkten zwingt sie stets ihre wirtschaftliche Tätigkeit zu prüfen, um gegenüber der Konkurrenz keinen Nachteil zu erleiden. Der Markt ist somit nicht nur wichtige Informationsquelle sondern auch Antriebskraft für Effizienz und Effektivität.

Für Verwaltungsleistungen gibt es keine vergleichbaren Absatzmärkte. Leistungen wie Sicherheit und Ordnung fallen unter die Kategorie der öffentlichen Güter, bei denen zwar eine Marktkoordination denkbar ist, jedoch der Marktmechanismus als Koordina-

¹¹ Vgl.Bachmann (2004), S.118.

¹² Vgl. Weber (1996), S.7.

¹³ Vgl. Damkowski/Precht (1994), S.33.

¹⁴ Vgl. Reinermann (1985), S.111.

¹⁵ Vgl. bspw. § 6 Abs. 1 HGrG,

¹⁶ Vgl. Eichhorn (1997), S.85ff.

¹⁷ Vgl. Schmidberger (1994), S.122ff; Promberger (1995), S.40.

5

tionsinstrument versagt. ¹⁸ Zwar gibt es für manche Verwaltungsleistungen auch Entgelte wie etwa bei der Personalausweisausstellung. Diese Entgelte werden jedoch zur Kostendeckung administrativ gesetzt und spiegeln keine Nutzeneinschätzung des Abnehmers wider. Öffentliche Verwaltungen müssen die Nutzenpräferenz einzelner Abnehmer auch nicht zwingend kennen, um Austauschbeziehung einzugehen. ¹⁹ So bestehen gesetzliche Abnahmepflichten für den Bürger wie etwa bei einer Gewerbeerlaubnis, der Schulpflicht oder einer Kfz-Anmeldung. Bei Leistungen wie der Sozialhilfe oder dem Wohngeld existieren hingegen Leistungsverpflichtungen seitens der öffentlichen Verwaltung.

Öffentliche Verwaltungsleistungen werden zu einem beträchtlichen Teil unentgeltlich zur Verfügung gestellt. Fehlende Märkte sind auch auf die politische Intention zurückzuführen, dass die Existenz von öffentlichen Verwaltungen nicht an den Markterfolg gebunden sein soll. Ohne Markt wirken bei öffentlichen Verwaltungsleistungen aber auch keine Marktkräfte. Damit wird kein Effizienz- und Effektivitätsdruck ausgeübt.

2.2.3 Eigenschaften der Leistungserstellung

Der größte Teil der Verwaltungstätigkeiten hat den Charakter von Dienstleistungen. Verwaltungsleistungen sind immateriell, individuell und von der Interaktion mit einem externen Faktor (Bürger, Passbild, etc…) abhängig, was diesen zum Koproduzenten ²⁰ werden lässt.

Verwaltungsleistungen mit Dienstleistungscharakter bestehen aus zwei Phasen. Eine ist die Herstellung einer Leistungsbereitschaft (bspw. Vorhaltung und Organisation eines Meldeamtes), die zweite ist die Inanspruchnahme (daraus folgend Ausstellung eines Personalausweises) derselben durch den externen Faktor. ²¹ Das hat zur Konsequenz, dass eine stete Leistungsbereitschaft vorgehalten werden muss, um Verwaltungsleistungen vollenden zu können. Schwankungen bei der Nutzung durch den externen Faktor können nicht durch Lagerhaltung oder Fremdbezug ausgeglichen werden. Der Einfluss des externen Faktors lässt Verwaltungsleistungen darüber hinaus individuell werden.

¹⁸ Vgl. Schmidberger (1994), S.15; Weber (1996), S.6.

¹⁹ Vgl. Weber (1996), S.6.

²⁰ Vgl. Schmidberger (1994), S.246; Haiber (1997), S.105ff.

²¹ Vgl. Haiber (1997), S.106ff; Pepels (1996), S.11.

6

Verwaltungsleistungen können in standardisierbare oder nur schwer bis überhaupt nicht standardisierbare Leistungen kategorisiert werden. ²² Standardisierbare Leistungen wie die interne Bearbeitung einer Gehalts- und Lohnabrechnung oder die Bearbeitung von Meldeunterlagen unterliegen Verfahrensvorschriften, Gesetzen oder Handlungsvorgaben, von denen im Grunde nicht abgewichen wird. Auch die Interaktion mit dem externen Faktor ist begrenzt, ihr Ausmaß ist vorhersehbar. Nicht oder nur schwer standardisierbare Leistungen hängen dagegen von einer verstärkten Interaktion mit dem externen Faktor ab oder zeichnen sich durch einen Ermessenspielraum beim Einsatz von Arbeitsmitteln aus. Ein Suchtberatungsgespräch oder Polizeieinsätze sind hier beispielhaft zu nennen. Bei manchen Verwaltungsleistungen wie Sicherheit und Ordnung ist man bestrebt, diese Interaktion sogar zu verhindern. Straftaten sollen eher gegen Null gehen. Infrastrukturleistungen wie Grünanlagen oder Straßen sind darüber hinaus öffentliche Güter.

2.3 Bewertungsrahmen für Verwaltungshandeln

Die oben gezeigten Eigenschaften erzeugen einen Bewertungsrahmen für Verwaltungs-handeln. Erfolgreiches Verwaltungshandeln bewegt sich innerhalb der Bewertungsebenen Effektivität, Effizienz, Wirtschaftlichkeit und Rechtmäßigkeit (siehe Abb.1).

Abbildung 1: Vierebenenkonzept, vgl. Budäus (1994), S.59.

Effektivität von Verwaltungshandeln richtet sich danach, ob die vorgegebenen politischen Ziele auch erreicht werden. Sicherheit und Ordnung oder die ausreichende Bereitstellung von Infrastruktur sind dafür beispielhaft. Für die Ermittlung der Effektivität

²² Vgl. Schmidberger (1994), S.255.

7

müssen Indikatoren herangezogen werden, da sich diese nicht direkt messen lässt. Die Effektivität wird durch zeitbezogene Soll-Ist-Vergleiche ermittelt.

Die Effizienz ist formal als optimales Verhältnis von Output zu Input zu sehen. Für den

Output von öffentlichen Verwaltungen kann nur eine mengen- beziehungsweise zeitmäßige Erfassung erfolgen. Für den Input hingegen können auch monetäre Größen wie Kosten angegeben werden. Kosten und Mengen sind jedoch keine hinreichenden Effizienzkriterien für Verwaltungshandeln. Werden nur Kosten und Mengen berücksichtigt, kann Effizienz auch erreicht werden, indem die Qualität der Verwaltungsleistung gesenkt wird (Effizienz-Paradoxon). ²³ Die Leistung einer Grundschule, gemessen in Stunden, kann auch kostengünstiger erbracht werden, wenn statt Lehrern Eltern als ehrenamtliches Lehrpersonal rekrutiert werden. Bei privatwirtschaftlichen Betrieben kann aus der Reaktion des Marktes auf die Qualität einer solchen Maßnahme geschlossen werden. Deswegen müssen für Effizienzbewertungen Qualitätsindikatoren miteinbezogen werden.

Wirtschaftlichkeit bezieht sich dabei auf den Prozess der Leistungserstellung. Sie ist als Kostenwirtschaftlichkeit zu verstehen und zielt auf die Minimierung der einzusetzenden Kosten ab. Dabei kann das Verhältnis oder die Differenz von Ist- zu Sollkosten die Kosteneffizienz beurteilen.

Wie oben gezeigt, ist die Rechtmäßigkeit für die Bewertung ebenfalls zu beachten. Sie kann als Restriktion gesehen werden, die den Handlungsraum für Effektivität-, Effizienz- und Wirtschaftlichkeitsmaßnahmen begrenzt.

2.4 Neues Steuerungsmodell und Reformansätze

Öffentliche Verwaltungen werden zunehmend mit neuen Umweltbedingungen konfrontiert. So haben sich nicht nur privatwirtschaftliche Betriebe der Globalisierung anzupassen. Standortwettbewerb zwischen Ländern und Kommunen zwingt auch öffentliche Verwaltungen zu Leistungsfähigkeit. Politische und administrative Systeme müssen sich ebenfalls verstärkt in einem internationalen Kontext sehen (Europäische Union). Öffentliche Finanzquellen sind darüber hinaus nicht mehr erheblich ausdehnbar, so dass

²³ Vgl. Buchholtz (2001), S.72f; Brunner-Salten (2003), S.116.

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öffentliche Verwaltungen zusehends auch dem Legitimations- und Effizienzdruck der Bevölkerung ausgesetzt sind. 24

Da sich privatwirtschaftliche Betriebe auch einem dynamischen Umfeld ausgesetzt sehen, wird eine „Problemisomorphie“ erkennbar. ²⁵ Dies führt dazu, dass Managementkonzepte aus der Privatwirtschaft in den Mittelpunkt von Verwaltungsreformen rücken. Diese Konzepte und Methoden sind jedoch an die Besonderheiten von Verwaltungen anzupassen und nicht umgekehrt. Dieses Vorgehen entstammt hauptsächlich aus dem New Public Management (NPM) und dem Public Management (PM). Sie haben ihren Ursprung im angelsächsischen Raum. Dort haben weitreichende Verwaltungsreformen stattgefunden, bei denen privatwirtschaftliche Konzepte in den öffentlichen Sektor hineingetragen wurden. ²⁶ Intention des NPM ist eine umfassende Verwaltungsmodernisierung. Es werden sowohl außenorientierte (Abbau von Staatsaufgaben, Markt- und Wettbewerbsorientierung von Verwaltungen, Deregulierung, etc…) als auch binnenorientierte Aspekte (dezentrale Führungs- und Ergebnisverantwortung, Kontraktmanagement, Stärkung der strategischen Planung, etc…) aufgegriffen. ²⁷ Das PM hingegen konzentriert sich in erster Linie auf die Verbesserung der binnenorientierten Verwaltungssteuerung. Es kann damit als integrierter Bestandteil des NPM gesehen werden.

National werden Ideen und Ansätze aus diesen Managementlehren unter dem Schlag-wort ‚Neues Steuerungsmodell’ (NSM) umgesetzt. Die nationalen Modernisierungsbestrebungen zielen zunächst auf die Binnenmodernisierung von Kommunalverwaltungen ab. Seit 1991 werden von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle zur Verwaltungsvereinfachung (KGSt) Vorschläge, Konzepte und Erfahrungsberichte veröffentlicht, die für Reformen der Kommunalverwaltungen Orientierungshilfe bieten. Im Rahmen dieser Arbeit wird auf folgende Punkte des NSM näher eingegangen:

• Dezentrale Ressourcenverantwortung und Ergebnisverantwortung,

• Outputorientierte Steuerung,

• Modernisierung der Informationssysteme.

²⁴ Aus Gründen des Umfangs können hier nur einige genannt werden, weitere sich verändernde Rahmenbedingungen von öffentlichen Verwaltungen bei Buchholtz (2001), S.87 oder Budäus (1995), S.11ff.

²⁵ Budäus (1995), S.46.

²⁶ Vgl. Buchholtz (2001), S.467ff.

²⁷ Vgl. Buchholtz,(2001), S.88ff.

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2.4.1 Dezentrale Ressourcen-, Fach- und Ergebnisverantwortung

Bei einer Dezentralisierung geht es im Grunde um die Trennung von strategischer und operativer Führung. Die politische Führung übernimmt die Aufgabe der strategischen Steuerung, wobei die einzelnen Verwaltungseinheiten die operative Umsetzung verant-worten. Damit ähnelt die Aufbauorganisation einer öffentlichen Verwaltung der eines Konzerns. Durch eine Zusammenfassung der Fach- und Ressourcenverantwortung in einzelne Verwaltungseinheiten werden darüber hinaus komplexe Abstimmungsprozedere und Blockierungspotentiale abgebaut. Entscheidungen müssen nicht mehr mit Querschnittsämtern (Personal, Finanzen, etc...) langwierig abgestimmt werden. Ebenfalls werden damit Wettbewerbskräfte und Effizienzpotentiale erschlossen, da sich die dezentralen Verwaltungseinheiten bei der Verteilung der knappen Finanzmittel an Kriterien wie Wirtschaftlichkeit und Effizienz messen lassen müssen. ²⁸ Für die Steuerung dieser dezentralen Verantwortungszentren müssen zwischen politischer Führung und Verwaltung feste Vereinbarungen (Kontrakte) geschlossen werden. Die Vereinbarungen enthalten globale Vorgaben zu Leistungsart, -mengen, -qualität, Kosten und Zielgruppe. ²⁹ Mit diesen Kontrakten werden feste Zusagen über Finanzmittel gegeben, so dass den Verwaltungseinheiten Spielraum im operativen Bereich zugestanden wird. Die politische Führung kann nun den Schwerpunkt ihrer Tätigkeit auf strategische Entscheidungsfelder legen. Das bedeutet jedoch auch eine Abkehr der bisherigen zentralistischen Führung innerhalb von öffentlichen Verwaltungen. 30

2.4.2 Outputorientierung

Die oben beschriebenen Kontrakte zwischen politischer Führung und Verwaltung werden outputorientiert vereinbart. Damit tritt eine Abkehr von der bisherigen Inputorientierung ein. Bei einer inputorientierten Steuerung werden die Vorgaben von Leistungen und Finanzmitteln aus der Fortschreibung von Vergangenheitswerten abgeleitet. Zunächst stellt sich die Frage, was Verwaltungsleistungen überhaupt sind. Bei einer Anzahl von 10.000 bis 100.000 ³¹ einzelner Verwaltungstätigkeiten ist eine outputorientierte Steuerung nicht operabel. Innerhalb des NSM werden deshalb Verwaltungsprodukte definiert. Verwaltungsprodukte sind inhaltlich eng zusammenhängende, abgeschlossene Verwaltungsleistungen. Dabei können Verwaltungsprodukte intern (andere Verwal-

²⁸ Vgl.Gruber (1998), S.83.

²⁹ Vgl. Buchholtz,(2001), S.101.

³⁰ Vgl. Gruber (1998), S.80ff.

³¹ Vgl. Nau/Wallner (1998), S.85.

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tungseinrichtungen) oder extern (Bürger etc…) adressiert sein. Produkte sind in Produktgruppen zusammengefasst, die sich wiederum in Produktbereiche einordnen lassen. Für Kommunalverwaltungen in Nordrhein-Westfalen ist im Anhang I ein Auszug aus dem Produktkatalog dargestellt.

Im Zuge der Analyse von Verwaltungsleistungen bietet sich darüber hinaus an, das Leistungsspektrum öffentlicher Verwaltungen zu untersuchen. So kann entschieden werden, welche Leistungen beibehalten werden, welche abgebaut, welche ausgeweitet und welche Leistungen hinzugenommen werden. 32

2.4.3 Modernisierung von Steuerungskonzepten und Informationssystemen

Sowohl mit den dezentralen Verwaltungseinheiten als auch mit den Verwaltungsprodukten sind Bezugsobjekte geschaffen, die sowohl Informationsträger als auch Steuerungsobjekte sind. Es gilt diese zu koordinieren, um ein übergeordnetes Ziel zu erreichen.

Da die ökonomische Seite sowie vor allem die Wirtschaftlichkeit von öffentlichen Verwaltungen gesteigert werden sollen, müssen weitere Neuerungen beziehungsweise Erweiterungen bisheriger Informationssysteme erfolgen. In öffentlichen Verwaltungen ist es üblich, in Einnahmen und Ausgaben statt in Kosten- und Leistungskategorien zu denken. ³³ Grund dafür ist das öffentliche Rechnungswesen, welches auf dem kameralistischen Rechnungssystem basiert. Eine Verwaltung kann sich jedoch nicht wirtschaftlich verhalten, wenn sie ihre Kosten, Leistungen, ihr Vermögen und ihre Schulden nicht kennt.

Einige dieser Aspekte der Verwaltungsmodernisierung werden in Nordrhein-Westfalen mit der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements aufgegriffen. Zentraler Bestandteil darin ist die Reform des kommunalen Rechnungswesens. Da ein Rechnungswesen notwendige Informationsbasis für das Controlling ist, wird im Rahmen dieser Arbeit zunächst ausführlicher auf das Neue Kommunale Finanzmanagement eingegangen.

³² Vgl. Küpper (2005), S.353.

³³ Vgl. Eichhorn (1997), S.51.

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