Danksagung

An dieser Stelle möchte ich allen danken, die mich bei der Erstellung dieser Magisterarbeit unterstützt haben. An erster Stelle möchte ich Prof. Dr. Wolfgang Ismayr erwähnen der mich betreut hat und bei Fragen jederzeit zur Verfügung stand. Außerdem bedanke ich mich bei den Mitarbeitern des Institutes für Politikwissenschaft der TU Dresden für die freundliche Unterstützung.

Nicht vergessen will ich meine Freunde, die im letzten halben Jahr Rücksicht auf mich und meine Magisterarbeit genommen haben. Auch meiner Familie möchte ich für die Unterstützung danken.

Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  

1  Einleitung  1

2  Das Verhältnis zwischen Regierungsmehrheit und Opposition im  

Parlamentarischen  Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland  6

2.1  Aufhebung des traditionellen Dualismus zwischen Parlament  

und  Regierung  6

2.2  Die besondere Rolle der Opposition.  8

3  Parlamentarische Kontrolle  10

3.1  Allgemeine Begriffsbestimmung.  10

3.2  Der Begriff der Parlamentarischen Kontrolle.  11

3.3  Kategorien und Instrumente der Parlamentarischen Kontrolle  12

4  Das Kontrollinstrument Untersuchungsausschuss  15

4.1  Überblick über die Geschichte des Untersuchungsrechts  

in  Deutschland  15

4.1.1  Die Entwicklung zwischen 1848 bis 1918  15

4.1.2  Die Rolle Max Webers für das Untersuchungsrecht  16

4.1.3  Von der Weimarer Verfassung bis zum Grundgesetz.  17

4.2  Exkurs: Die Entwicklung parlamentarischer Untersuchungsausschüsse  

im  Ausland  19

4.2.1  Die Entwicklung in Großbritannien  19

4.2.2  Die Entwicklung in den Vereinigten Staaten  21

4.3  Aufgaben und Funktionen der parlamentarischen  

Untersuchungsaussch  üsse im Deutschen Bundestag.  24

4.3.1  Tatsachenermittlung oder politische Kampfstätte?  24

4.3.2  Typologisierungen parlamentarischer Untersuchungsausschüssen.  26

4.4  Abgrenzung Verteidigungsausschuss und Enquete-Kommission.  28

4.5  Rechtliche Grundlagen des Untersuchungsrecht  34

4.5.1  Artikel 44 GG  35

4.5.2  Vorschriften über den Strafprozess  35

4.5.3  IPA-Regeln  36

4.5.4  PUAG  37

4.6  Rechtliche Begrenzungen der parlamentarischen  

Untersuchungsbefugnisse.   39

4.6.1  Die Korollartheorie.  39

4.6.2  Das Bundesstaatenprinzip  41

4.6.3  Das Gewaltenteilungsprinzip.  43

4.6.4  Das öffentliche Interesse  48

4.6.5  Der Bestimmtheitsgrundsatz  54

4.6.6  Ergebnis  55

5  Probleme der parlamentarischen UA in der Praxis und  

die  Reformen durch das PUAG.  57

5.1  Darstellung der ausgewählten Untersuchungsausschüsse.  57

5.1.1  Der Parteispenden-UA.  58

5.1.2  Der Plutonium- UA  60

5.2  Einsetzung von Untersuchungsausschüssen.  61

5.2.1  Untersuchungsgegenstand  61

5.2.1.1  Erweitung des Untersuchungsgegenstandes  63

5.2.1.2  Erweiterung des Untersuchungsauftrag im Plutonium-UA  65

5.2.2  Einschränkung des Untersuchungsauftrages  66

5.2.3  Regelung im PUAG.  67

5.2.4  Ergebnis  68

5.3  Die Zusammensetzung von Untersuchungsausschüssen.  69

5.3.1  Mitglieder  69

5.3.2  Festlegung der Mitgliederzahl im „Parteispenden-UA“  69

5.3.3  Regelung nach PUAG  70

5.3.4  Der Ausschussvorsitz  70

5.3.4.1  Der Vorsitz im Parteispenden-UA.  72

5.3.4.2  Der Vorsitz im Plutonium- UA  74

5.3.5  Regelungen im PUAG.  74

5.3.6  Ergebnis  74

5.4  Das Beweisverfahren in den Untersuchungsausschüssen  75

5.4.1  Rechtliche Grundlage des Beweiserhebungsrecht  76

5.4.2  Terminierung der Beweiserhebung  79

5.4.3  Das Beweiserhebungsverfahren im Parteispenden-UA.  80

5.4.4  Das Beweiserhebungsverfahren im Plutonium- UA  81

5.4.5  Regelungen im PUAG.  83

5.4.6  Ergebnis  84

5.5  Aussageverweigerung in einem Untersuchungsausschuss  86

5.5.1  Zwangsmittel gegen Zeugen.  88

5.5.2  Vereidigung der Zeugen.  89

5.5.3  Aussageverweigerungen und Anträge auf Eidesleistung im  

Parteispenden  -UA.  91

5.5.4  Aussageverweigerungen und Anträge auf Eidesleistung im  

Plutonium  - UA  95

5.5.5  Regelung im PUAG.  95

5.5.6  Ergebnis  97

5.6  Das Aktenvorlagerecht eines Untersuchungsausschusses  99

5.6.1  Das Aktenvorlageersuchen im Plutonium-UA.  101

5.6.2  Das Aktenvorlageersuchen im Parteispenden-UA  103

5.6.3  Regelungen im PUAG.  105

5.6.4  Ergebnis  106

5.7  Öffentlichkeit des Beweisverfahrens  107

5.7.1  Regelung im PUAG.  110

5.7.2  Ergebnis  110

5.8  Beendigung des Untersuchungsverfahrens und Abschlussbericht  112

5.8.1  Abschlussbericht des Parteispenden-UA.  113

5.8.2  Abschlussbericht des Plutonium-UA  115

5.8.3  Regelung im PUAG.  118

5.8.4  Ergebnis  119

5.9  Der Ermittlungsbeauftragte - eine Neuerung im PUAG.  120

6  Erkenntnisse über die Verfahrenspraxis und Wirkung  

parlamentarischer  Untersuchungsausschüsse  123

7  Einschätzung der Reformen des PUAG zur Verbesserung der  

Arbeitsm  öglichkeit von parlamentarischen UA  127

8  Literaturverzeichnis  131

Eidesstattliche  Erklärung  143

Abkürzungsverzeichnis

BayVerfGH

BND BT-Drs

GeschOBReg GO BT GVG IPA OVG PKK

PUAG StGH StPO UA

Periodika:

AöR

BayVBl DÖV DVBl

EuGRZ

JZ NJ NJW NStZ

NVwZ ÖZP

PVS VVdStRL

ZfP

ZRP

1 Einleitung

Ein Parlament in parlamentarischen Regierungssystemen zeichnet sich unter anderem durch sein Merkmal als eine Volksvertretung aus, die in demokratischen Wahlen periodisch gewählt wird, die über umfassende Gesetzgebungsrechte, das Recht der parlamentarischen Investitur verfügt und die Exekutive kontrolliert. ¹ Es gehört also zu den wichtigsten Funktionen eines Parlamentes, die anderen Staatsorgane unmittelbar oder mittelbar zu kontrollieren und gegebenenfalls auch Sachverhalte, die es im Rahmen der Erfüllung seines Verfassungsauftrages als Vertretung des Volkes für aufklärungsbedürftig erachtet, selbständig und unabhängig von Justiz, Regierung und Verwaltung prüfen zu können. ² Das Hauptaugenmerk liegt dabei auf der Kontrolle der Exekutive. Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle ist dabei die Sicherung der Funktionsfähigkeit des zugleich trennenden wie verschränkenden Gewaltenteilungsprinzips, die öffentliche Sichtbarmachung von Verantwortlichkeit sowie die Überwachung der

Gesetzmäßigkeit exekutiven Handelns. ³ Dabei liegt die hauptsächliche Verwendung der formellen parlamentarischen Kontrollinstrumente bei der Opposition. Grund dafür ist die Ablösung des Spannungsfe ldes Parlament - Regierung durch den „neuen“ Dualismus zwischen Opposition - Parlamentsmehrheit. ⁴ Als das „schärfste parlamentarische Kontrollinstrument“ ⁵ gilt dabei der parlamentarische Untersuchungsausschuss.

Von den bisher 33 parlamentarischen Untersuc hungsausschüssen des Deutschen Bundestages wurden 25 von der Opposition, fünf von der Regierung und in drei Fällen wurde er von beiden Lagern des Parlamentes beantragt. ⁶ Seit der 10.Wahlperiode hat die parlamentarische Untersuchung ⁷ verglichen mit den

¹ Steffani, 1979: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 202 f.

² BVerfGE 49, 70 (85)

³ Beckedorf, 1995: Das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments, S. 27

⁴ Ismayr, 2000: Der Deutsche Bundestag, S. 17; Gabriel / Steffani, 1991: Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG, S. 137 ff.; Gehrig, 1969: Parlament - Regierung - Opposition, S. 18 ff.

⁵ Witte-Wegmann, 1972: Recht und Kontrollfunktion der Großen, Kleinen und mündlichen Anfragen im Deutschen Bundestag, S. 115

⁶ Der von der CDU/CSU-Fraktion geplante Untersuchungsausschuss „Wahlbetrug“ der 15. Wahlperiode ist dabei noch nicht mitberücksichtigt. Auch die Untersuchungssauschüsse des Verteidigungsausschusses wurden nicht mitgezählt.

⁷ Die Begriffe, „parlamentarische Untersuchung“, „Enquete“ und parlamentarischer Untersuchungsausschuss“ werden in der vorliegenden Arbeit als synonym verwendet.

1

vorangegangen Wahlperioden wieder Konjunktur. ⁸ Trotz dieser vermeintlichen Beliebtheit des Kontrollinstrumentes bei der Opposition, sind die Meinungen über die parlamentarischen Untersuchungsausschüsse eher negativ. So erkennt Noack „nur mäßige Erfolge“ ⁹ , für Unland besteht der „Eindruck der Ineffizienz“ ¹⁰ . Böhret, Jann und Kronenwett sind sogar der Meinung, dass UA „generell ergebnislos“ ¹¹ verlaufen. Während Ellwein etwas abwägender, das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen, als „einerseits ein sehr effektives, andererseits aber auch als ein sehr problematisches“ ¹² Kontrollmittel beschreibt.

Aber auch positive Urteile zu UA finden sich in der Literatur. So hält Thaysen „mit Nachdruck an dem anspruchsvollen Attestat fest, dass die Untersuchungsausschüsse in reichem Umfang bedeutsame Wahrheiten hervorbringen“. ¹³ Ebenfalls auf „offenbare Effekte“ verweisen Klatt und Germis. ¹⁴ Dagegen ist man sich in der Literatur wie Praxis einig darüber, dass das Kontrollinstrument UA, ein „politisches Kampfinstrument“ darstellt. 15

Ein Grund für die unterschiedlichen Auffassungen über die Erfolge und Wirkungen liegt in der Rechtsgrundlage der parlamentarischen UA. Denn obwohl das parlamentarische Untersuchungsrecht im Deutschen Bundestag als ein Minderheitenrecht ausgestattet ist, blieben der Parlamentsmehrheit genügend Verfahrenskompetenzen, um die Untersuchungen zu erschweren oder zu verhindern. Die fehlende Gesetzesgrundlage für das Verfahren der parlamentarische UA stellten das größte Hindernis für ein möglichst schnelles und effektives Untersuchungen von Sachverhalten dar. Bereits seit der 1. Wahlperiode ¹⁶ wird ein Verfahrensgesetz für UA gefordert. Dennoch konnten sich die Fraktionen bis zum 6.4. 2001 nicht auf ein Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse einigen. Es ist

⁸ Engels, 1991: Parlamentarische Untersuchungsausschüsse, S. 12; Richter, 1991: Privatpersonen im parlamentarischen Untersuchungsausschuss, S. 1

⁹ Noack, 1987: Korruption, S. 145

¹⁰ Unland, 1989, in: Bellers (Hrsg.), Politische Korruption, S. 73

¹¹ Böhret / Jann / Kronenwett, 1988: Innenpolitik und politische Theorie, S. 212

¹² Ellwein / Hesse, 1987: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S.276

¹³ Thaysen, 1988, in: Thaysen / Schüttemeyer, Bedarf das parlamentarische Untersuchungsrecht einer Reform?, S. 29

¹⁴ Klatt, 1986, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, S. 70; Germis, 1988: Parlamentarische Untersuchungsausschüsse und politischer Skandal, S. 131 f.

¹⁵ Ismayr, 2000, S. 368 f.; Kipke, 1985: Die Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages, S. 88; Steffani, 1960: Die Untersuchungsausschüsse des Preußischen Landtages zur Zeit der Weimarer Republik, S. 112 f.; Mantell, 1987, in: Damkowski, Der parlamentarische Untersuchungsausschuss, S. 64; Sondervotum der FDP-Fraktion, BT -Drs: 14/9300, S. 484; Leyendecker, in: Süddeutsche Zeitung, 14.11. 1997

¹⁶ Vgl. Kipke, 1985, S. 174, Fn. 12

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natürlich nicht verwunderlich, dass die Regierungsmehrheit sich bisher stets geweigert hat, freiwillig auf einige ihrer Rechte zu verzichten. Daher konnte das PUAG am 6.4. 2001 auch nur durch eine glückliche Konstellation verabschiedet werden. Während die rot-grüne Regierungsmehrheit noch ihre eigene Oppositionszeit in Erinnerung hatte, sah sich die Opposition von CDU/CSU mit dem Parteispenden-UA konfrontiert und daher befürwortete sie nun selbst ein Verfahrensgesetz von UA.

Das Ziel dieser A rbeit soll sein, das PUAG daraufhin zu überprüfen, ob es die zahlreichen, bisherigen vorhandenen Probleme bei den Verfahren der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages löst oder zumindest deren Anzahl verringert.

Dabei ist zunächst zu untersuchen, welche Probleme bisher bei parlamentarischen Untersuchungsverfahren auftraten sowie welche politischen Folgen sich durch verfahrensrechtliche Probleme ergaben.

Um die Probleme von parlamentarischen Untersuchungsverfahren aufzuzeigen, konzentriert sich die Arbeit auf zwei Untersuchungsausschüsse. Zum einen der 1. Untersuchungsausschuss der 13. Wahlperiode, der Plutonium-Untersuchungsausschuss und zum anderen, der 1. Untersuchungsausschuss der 14. Wahlperiode, der Parteispenden-Untersuchungsausschuss. Gegebenenfalls werden aber auch Probleme anderer UA herangezogen.

Die politikwissenschaftliche Erörterung der parlamentarischen UA berührt dabei den Gegenstandsbereich der Rechtswissenschaft. Die beiden Wissenschaften ergänzen sich hier und sind nicht losgelöst voneinander zu untersuchen. Denn die Arbeit der UA ist ein sehr stark rechtlich eingebundenes Verfahren. Dabei nehmen die normativen Regelungen nicht nur Einfluss auf den formalen Verfahrensablauf, sondern haben eine herausragende Wirkung auf den politischen Prozess der Untersuchung. ¹⁷ Es ist daher für die vorliegende Arbeit notwendig gewesen, auf die juristischen Gegebenheiten einzugehen. Soweit wie möglich sollte dabei, die politische Wirkung dieser normativen Regelungen im Vordergrund stehen.

¹⁷ Kipke, 1985, S. 13

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Zu Beginn der Arbeit soll die thematische Annäherung an den Begriff „parlamentarische Kontrolle“ erfolgen. Über die verschiedenen Funktionen von Parlamentsmehrheit und Opposition im Bundestag, erfolgt im Kapitel drei die Begriffsklärung der „parlamentarischen Kontrolle“. Kapitel vier dient der Verortung des Themas der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse.

Nach dem geschichtlichem Überblick der Entwicklung der parlamentarischen UA in Deutschland und dem Exkurs über die Entwicklung in Großbritannien und den USA, erfolgt die Abgrenzung zu Untersuchungsausschüssen des Verteidigungsausschusses sowie zu den Enquete-Kommissionen.

Anschließend stelle ich die gesetzlichen Untersuchungskompetenzen sowie die Untersuchungsbegrenzungen von UA vor.

Daran knüpft im Kapitel fünf die Untersuchung der einzelnen Problemfelder von UA und deren mögliche Lösung durch das PUAG an. Kapitel sechs und sieben zieht ein abschließendes Resümee über die Problemuntersuchung und die daraus folgenden Erkenntnisse über die Verfahrenspraxis und Wirkungen parlamentarischer UA sowie über die mögliche Arbeitsverbesserungen der UA durch die Reformmaßnahmen des PUAG.

Seit Egon Zweig ¹⁸ am Anfang des Jahrhunderts über parlamentarisches Untersuchungsrecht geschrieben hat, sind eine Vielzahl an wissenschaftlichen Arbeiten diesem Thema gewidmet wurden. Der überwiegende Teil der Veröffentlichungen stammt dabei aus dem juristischen Bereich. So befassten sich zwei Juristentage ¹⁹ mit dem Kontrollinstrument, weitere Aufsätze und Abhandlungen finden sich zumeist in juristischen Zeitschriften. Die juristischen Beiträge befassen sich zumeist mit Einzelproblemen rechtsnormativen Charakters. Im Vergleich dazu sind die politikwissenschaftlichen Beiträge eher gering. Bei dem Thema über parlamentarische UA sind aber juristische wie politikwissenschaftliche Beiträge nur schwer zu trennen. Beide Wissenschaften ergänzen sich hier. 20

¹⁸ Zweig, 1913: Die parlamentarische Enquete nach deutschem und österreichischem Recht, in: ZParl, Bd. 6, S. 265 ff.

¹⁹ Diskussionen auf dem 45. und 57. Deutschen Juristentag, dabei ist besonders das Gutachten von Partsch auf dem 45. DJT erwähnenswert.

²⁰ Vgl. Kipke, 1985, S. 13

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Hervorzuheben sind Steffanis Studie über die UA in der Weimarer Republik, Thaysen, Kipke oder Damkowskis Handbuch. 21

Auf der Ebene der Landesparlamente sind umfassende Arbeiten von Plöhn sowie Frey erschienen. 22

Die allgemeine Reformproblematik der Verfahrensweise der UA in der Literatur ist seit den siebziger Jahren deutlich in den Vordergrund gerückt. Als ein Beispiel soll hier der Bericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform ²³ genannt werden. Dagegen existieren über die Reformen durch das PUAG, außer sehr wenigen juristischen Beiträgen, keine weiteren Veröffentlichungen. Schwierigkeiten bereitete die Aufarbeitung des Thema mit Beiträgen aus Zeitungen. Für eine umfassende Archivrecherche stand aber die Süddeutsche Zeitung zur Verfügung. Andere Zeitungen konnten, auch wegen ihrer zu großen Nähe zu einer Partei, nicht für eine parteiunabhängige Betrachtung genutzt werden.

²¹ Steffani, 1960; Thaysen, 1988; Kipke, 1985; Damkowski, 1987

²² Plöhn, 1991: Untersuchungsausschüsse der Landtagsparlamente als Instrumente der Politik; Frey, 1992: Parlamentarische Kontrolle und Untersuchungsrecht

²³ Schlussbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform, BT -Drs: 7/5924

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2 Das Verhältnis zwischen Regierungsmehrheit und

2.1 Aufhebung des traditionellen Dualismus zwischen Parlament und Regierung

In dem parlamentarischen System der Bundesrepublik Deut schland nimmt der Bundestag eine zentrale Rolle ein. Es wird als einziges Organ vom Volk direkt gewählt und ist damit „in bevorzugter Weise demokratisch legitimiert und verantwortlich.“ 24

Dies zeigt sich auch in den zentralen Funktionen die dem Bundestag i m allgemeinen ²⁵ zugewiesen sind: Dazu zählen die Aufgabe der Regierungsbildung (Wahl oder Abwahl des Bundeskanzlers), die Aufgabe, öffentliche Meinungen und Interessen der Bevölkerung öffentlich zu artikulieren, die Gesetzgebungsfunktion (bei Mitwirkung der Bundesregierung und Bundesrat) sowie die Kontrolle der Regierungsarbeit.

Die Rolle des Parlamentes im parlamentarischen System hat sich dabei gewandelt. Im Verfassungsdenken der konstitutionellen Monarchie bestand ein strikter Gegensatz zwischen Parlament und Regierung. Die den Monarchen repräsentierende und von ihm eingesetzte Regierung stand dem die Volkssouveränität repräsentierendem Parlament gegenüber.

Durch die heutige politische Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Parlamentsmehrheit ist die „klassische“ Konstruktion des Gegenüber von Parlament und Regierung aufgehoben. Die parlamentarische Regierung ist bei ihrer Einsetzung sowie bei der Dauer ihrer Regierungsverantwortlichkeit von der Mehrheit des Parlamentes abhängig. Somit entseht ein Dualismus zwischen der parlamentarischen Regierungsmehrheit und der Opposition. ²⁶ Gehrig spricht dabei von einer

²⁴ Ismayr, 2000, S. 16

²⁵ Ebd., S. 34; Thaysen, 1976: Parlamentarisches System in der Bundesrepublik Deutschland, S. 12 ff.; Rudzio, 2000: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland , S. 223 ff.; Beyme, 1999: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 279 ff.

²⁶ Ismayr, 2000, S. 17; Gabriel / Steffani, 1991, S. 137 ff.; Gehrig, 1969, Eckl, 2000, S. 12

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„Handlungseinheit“ ²⁷ , Steffani von einer „Aktionseinheit“ ²⁸ zwischen Parlamentsmehrheit und Regierung.

Die Bedeutung von Parteien ist in diesen Regierungssystemen groß. Die Wähler entscheiden durch die Parteien die Zusammensetzung im Parlament und das Parlament ist in seiner Struktur nach Parteien gegliedert. Über das Instrument der Fraktion wird die Partei handlungsfähig im Parlament. ²⁹ Die Fraktio nen des Bundestages dienen dabei nicht nur der Stabilität und Funktionsfähigkeit des Parlamentes sondern auch der Stabilität für die enge Verbindung zwischen Parlamentsmehrheit und Regierung. Ermöglicht wird diese Dauerhaftigkeit auch durch das einheitliche Auftreten der Abgeordneten einer Fraktion. Die Geschlossenheit einer Fraktion äußert sich vor allem im Abstimmungsverhalten. 30

In einer parlamentarischen Demokratie steht für den Abgeordneten der Regierungsfraktion die Absicherung der Regierung an vorderster Stelle und damit auch die Fraktionsdisziplin. ³¹ Die Fraktionsdisziplin ist die Einsicht in die notwendige Unterstützung der Regierung, damit diese regierungs- und handlungsfähig bleibt.

Auch wenn in der parlamentarischen Praxis des Bundestages sich der „klassische“ Dualismus durch den Dualismus von Parlamentsmehrheit und Opposition ³² als Faktum durchgesetzt hat, so wäre es doch verfehlt von einem „strengen“ Dualismus nach dem Westminstermodell zu sprechen. So bestehen in dem parlamentarischen System der Bundesrepublik, die Regierung aus einer Koalition von mindestens zwei Fraktionen. Es existiert also ein Regierungslager von verschiedenen Fraktion, die, bis zu einem bestimmen Grad, jeweils unterschiedliche Wählerschaften und Ziele besitzen. ³³ Auch die Opposition ist kein einheitlicher Block im Parlament. Sie besteht im Bundestag zurzeit aus zwei Fraktion und war durch den Einzug der PDS ³⁴ auf drei Fraktionen in der 14. Wahlperiode angewachsen. Mit dieser

²⁷ Gehrig, 1969, S. 89

²⁸ Steffani, 1979, S. 51

²⁹ Gehrig, 1969, S. 119

³⁰ Ebenda, S. 121

³¹ Gabriel / Steffani, 1991, S. 143

³² Mit Opposition ist im folgenden nur parlamentarische Opposition gemeint.

³³ Ismayr, 2000, S. 19

³⁴ Die PDS zog bei der Bundestagswahl 1998 erstmals in Fraktionsstärke in den Bundestag ein.

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Ausdifferenzierung des deutschen Parteisensystems ist nicht von einem „strengen“ Dualismus zu sprechen.

Auswirkungen hat dies auf die parlamentarische Kontrolle insoweit, weil bei einem Regierungswechsel eine der Regierungsparteien wieder der neuen Regierung angehören kann. Indem sie mit einer bisherigen Oppositionspartei eine neue Koalitionsregierung stellt. 35

Ebenfalls gegen eine Übernahme des Dualismus nach dem Westminstersystem spricht die föderative Struktur des parlamentarischen System in Deutschland. Das Verhältnis zwischen Regierungsmehrheit und Opposition kann sich durch verschiedene Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat komplexer darstellen als üblich. Der Bundesrat stellt, als föderatives Element im parlamentarischen System Deutschlands, eine zusätzliche Besonderheit im „neuen“ Dualismus zwischen Parlamentsmehrheit und Opposition dar. 36

2.2 Die besondere Rolle der Opposition

Im Grundgesetz findet die Opposition keine Erwähnung, ihre Berechtigung ergibt sich aus verschiedenen Verfassungsartikel. 37

Dies könnte unter anderem als ein Beleg dafür genommen werden, dass der parlamentarische Rat bei der Erstellung des Grundgesetzes noch von dem klassischen Dualismus zwischen Parlament und Regierung ausgegangen ist. ³⁸ Stattdessen besteht in der Verfassungswirklichkeit der Gegenspieler der Regierung und ihrer Parlamentsmehrheit aus der Opposition. Dabei wird in einem parlamentarischen System als Opposition jene Parteien- und Personengruppe bezeichnet, die nicht in die Regierung einbezogen ist, sondern sie öffentlich kritisiert und alternative Vorschläge zur Politikgestaltung entwickelt. 39

³⁵ So z.B. die FDP im Jahr 1983. Sie beendete die Regierungskoalition mit der SPD und stellte mit der CDU/CSU-Fraktion eine neue Regierung. Dies hatte Auswirkungen auf die Arbeit des Flick-Spenden-UA.

³⁶ Vgl. Gabriel / Steffani, 1991, S. 138; Ismayr, 2000, S. 19

³⁷ So aus dem Demokratiegebot (Art. 30 GG); dem Parteienpluralismus (Art. 21 GG) oder aus dem Institut des konstruktiven Misstrauensvotum (Art. 67 GG); vgl. dazu Gehrig, 1971, in: Deutsches Verwaltungsblatt, S. 636; Schneider, 1974: Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 392

³⁸ Ismayr, 2000, S. 16; Kipke, 1985, S. 29, Nödl, 1995, S. 28

³⁹ vgl. Steffani, 1976, in: Schumann: Die Rolle der Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, S. 340 ff.; Gehrig, 1969, S. 94 f.; Kipke, 1985, S. 30;Veen, 1976: Opposition im Bundestag, S. 13 ff.

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Damit ist auch zugleich ein Teil der Aufgaben von Opposition genannt. Sie wird im allgemeinen mit der „oppositionellen Dreieinigkeit“ von Kritik, Kontrolle und Alternative umschrieben. ⁴⁰ Steffani differenzierte daraus folgenden Funktionen:

1. Kontrolle des Regierungshandelns,

2. Kritik an der Regierungspolitik,

3. die Opposition als Mahner zur Wahrung von Recht und Ordnung, 4. Sachalternative, 5. Personalalternative, 6. Bereitschaft zur Regierungsübernahme, 7. Opposition als der eigentliche Beweger der Politik. 41

Die Kontrolle der Regierung wird dabei zumeist als wichtigste Aufgabe der Opposition angesehen. Es ist jedoch falsch zu glauben, durch die Handlungseinheit von Parlamentsmehrheit und Regierung, dass die Opposition der einzige Funktionsträger der Kontrolle wäre. Die Kontrolle der Parlamentsmehrheit gegenüber der Regierung wird vielmehr intern auf Fraktions-, Koalitions-, und geführt. ⁴² Parteiebenen Denn die öffentlich-wirksamen, formellen

Kontrollinstrumente wird die Parlamentsmehrheit nicht nutzen wo llen. Dies ist die Aufgabe der Opposition.

Parlamentsmehrheit und Opposition üben Kritik und Kontrolle in verschiedenen Formen aus. Während auf möglichst verborgene, informelle Weise die Parlamentsmehrheit die Regierung kontrolliert, versucht die Opposition möglichst öffentlichkeitswirksam kontrollieren. 43

⁴⁰ Sebaldt fügt noch eine vierte Funktion ein: die Integration von Minderheitengruppen in den politischen Prozess, vgl. Sebaldt, 1992: Die Thematisierungsfunktion der Opposition, S. 17 ff.

⁴¹ Steffani, 1976, a.a.O.

⁴² Ismayr, 2000, S. 39, 299 ff.; Kipke, 1985, S. 30; Gabriel / Steffani, 1991, S. 143 f.

⁴³ Thaysen, 1976, S. 65

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3 Parlamentarische Kontrolle

3.1 Allgemeine Begriffsbestimmung

Das Recht eines Parlamentes einen parlamentarischen UA einzusetzen steht in einem Gesamtzusammenhang der die Bezeichnung „parlamentarische Kontrolle“ trägt. Die etymologische Wurzel des Terminus „Kontrolle“ ist in dem „contrarotulus“ zu finden, es bezeichnet den Vorgang einer Gegenaufzeichnung bzw. Gegenrechnung als Überprüfung eines Originals. Das Wort Kontrolle wurde aus dem französischem „contre-role“ (Gegen- oder Zweitregister) in den deutschen Sprachgebrauch eingeführt. Es umschreibt eine nicht näher definierte Einflussnahme einzelner oder Gruppen auf die Handlungsweise anderer Personenkreise. ⁴⁴ Steffani schrieb dazu: „Kontrollieren besagt demnach, daß der Prozess des Überprüfens durch voneinander unabhängige Instanzen oder Personen erfolgt, wobei eine Instanz die Handlungen einer anderen im nachhinein anhand bestimmter Kriterien hinsichtlich ihrer sachlichen Richtigkeit bzw. Stimmigkeit feststellt.“ ⁴⁵ Wird die Kontrolle ohne Anwendung von Sanktionen betrieben, kann sie im weitesten Sinne auch mit „Kritik“ gleichgesetzt werden. ⁴⁶ Sebaldt sieht in dem Kontrollbegriff dann die „Kritik“ mit einbegriffen, wenn die Kontrolle lediglich rügenden Charakter besitzt. ⁴⁷ Norbert Gehrig erkennt sogar eine ursprüngliche Kongruenz beider Begriffe:

„Kontrolle ist seinem ursprünglichen Wortsinne nach gleichbedeutend mit Kritik.“ 48

Auf den politischen Gebrauch bezogen gelangt Steffani über den Ursprung und den Tagesgebrauch des Kontrollbegriffes zu sechs unterschiedlichen Verwendungsweisen: 49

1. Überprüfen der Handlungen eines anderen im nachhinein (Nachprüfung). 2. Überprüfen eines anderen durch eine die Handlungen anderer begleitende Tätigkeit (Überprüfung).

⁴⁴ Vgl. Busch, 1991: Parlamentarische Kontrolle, S. 12

⁴⁵ Steffani, 1989, in: Schneider / Zeh: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, S. 1325

⁴⁶ Stadler, 1984: Die parlamentarische Kontrolle der Regierung, S. 3

⁴⁷ Sebaldt, 1992, S. 17

⁴⁸ Gehrig, 1969, S. 3

⁴⁹ Steffani, 1989, S. 1326

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3. Überprüfung einer Instanz durch eine andere, mit Beschluss einer Handlungsänderung bei der überprüfenden Instanz (Überprüfung mit Entscheidungsrecht).

4. Die Möglichkeit, andere zu einem verbindlichen, sanktionierenden Beschluss anzuhalten (Rechenschaftsbericht anderer mit der Sanktionsmöglichkeit durch das Entscheidungsrecht Dritter).

5. Geltendmachung von Verantwortlichkeit oder von politischen Vertrauen (Rechenschaftspflicht anderer mit eigener Sanktionsmöglichkeit). 6. Überprüfende Einflussnahme als politische Leitungsaufgabe gegenüber anderen (Lenkung).

Dabei ist für den Begriff der Kontrolle wichtig, dass er nicht als Beherrschung der Regierung gleichgesetzt werden darf. Kontrolle bedeutet nur Einschränkung der Macht, durch Kontrolle soll nicht eine Macht durch eine andere ersetzt werden. 50

3.2 Der Begriff der Parlamentarischen Kontrolle

Eine „herrschende“ Definition von parlamentarischer Kontrolle ist in der Literatur nicht vorhanden. Mit der Einbeziehung der bereits skizzierten Verwendungsweisen definiert Steffani parlamentarische Kontrolle wie folgt:

„Parlamentarische Kontrolle bezeichnet den parlamentarischen Prozess des Überprüfens und Bestimmens (bzw. Beeinflussens) der Verhaltensweisen anderer (insbesondere von Regierung und Verwaltung) bei unmittelbarer (Parlamentsmehrheit) und/oder mittelbarer (Opposition) Sanktionsfähigkeit im Wege der vier Phasen Informationsgewinnung, Informationsverarbeitung, Informationsbewertung (Würdigung und Kritik) und abschließender politischer Stellungsnahme bzw. rechtsverbindlicher Entscheidung. Kurz: Parlamentarisches Überprüfen der Regierung (Verwaltung) bei unmittelbarer oder mittelbarer Sanktionsfähigkeit (Sanktionsfähiges Überprüfen).“ 51

⁵⁰ Kipke, 1985, S. 26; Gehrig, 1969, S. 5

⁵¹ Steffani, 1989, S. 1328 f.

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Ähnlich äußert sich Kipke:

„Parlamentarische Kontrolle ist politische Kontrolle. Sie ist ein Instrument, das dem Parlament als dem Kontrollierenden die Kompetenz der Stellungsnahme gibt, sei es in Form der schlichten politischen Kritik oder der Einwirkung auf politische Prozesse.“ 52

3.3 Kategorien und Instrumente der Parlamentarischen Kontrolle

In der Literatur sind eine Vielzahl von Kategorien, theoretischen Differenzierungen und Formen von parlamentarischer Kontrolle zu finden. Sie werden nach inhaltlichen wie formalen Gesichtspunkten eingeteilt. Häufig verwendet wird die Einteilung nach Zeitparameter, der vorgängigen, begleitenden und nachträglichen Kontrolle. Soweit das Kontrollinstrument „Untersuchungsausschuss“ zur Kontrolle der Exekutive eingesetzt wird, bezieht sich ihr Untersuchungsauftrag auf die nachträgliche Überprüfung. ⁵³ Eine ebenfalls vielfältig rezitierte Kategorisierung ist die nach Leistungs- und Sachkontrolle einerseits und Richtungskontrolle andererseits. ⁵⁴ Dabei ist dem ersten Bereich die sachorientierte Überprüfung zuzuordnen, dem anderen die politische Richtungsprüfung. Diese klare Abgrenzung wird heute aber nicht mehr vertreten, da eine Sachprüfung auch immer einen politischen Charakter haben wird. ⁵⁵ Für die Abgrenzung der parlamentarischen Kontrolle von anderen Kontrolleinrichtungen hat die Einteilung von Löwenstein Bedeutung. Löwenstein unterscheidet zwischen Intra-Organ-Kontrolle und Inter-Organ-Kontrolle. Im Gegensatz zu Intra-Organ-Kontrollen gestalten sich Inter-Organ-Kontrollen zwischen verfassungsrechtlich unabhängigen Gremien (Parlamenten, Verfassungsgerichten). ⁵⁶ Weitere Kategorisierungen sind informative,

sanktionierende und dirigierende Kontrolle bei K. Eichenberger. ⁵⁷ Oder die positive und negative, aktuelle und potentielle, formale und informale Kontrolle bei Gehrig. ⁵⁸ Diese Kategorisierungen seien hier aber nur erwähnt und sollen nicht näher erläutert werden.

⁵² Kipke, 1985, S. 26

⁵³ Kipke, 1985, S. 26 f.

⁵⁴ Eschenburg, 1963: Staat und Gesellschaft in Deutschland, S. 608 f.

⁵⁵ Plöhn, 1991, S. 60

⁵⁶ Loewenstein, 1975: Verfassungslehre, S. 167 ff.

⁵⁷ Eichenberger, 1965, S. 270

⁵⁸ Gehrig, 1969, S. 8 f.

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Die Kontrollfunktion des Bundestages besteht aus folgenden Kontrollrechten ⁵⁹ :

1. Missbilligungs- und Entlassungsanträge. Dem Parlament stehen das konstruktive Misstrauensvotum gegen den Bundeskanzler (Art. 67 GG) sowie Entlassungs-oder Missbilligungsanträge gegen einzelne

Regierungsmitglieder zur Verfügung. Dabei kamen alle bisherigen Anträge aus den Reihen der Opposition, die erwartungsgemäß von der Parlamentsmehrheit abgelehnt wurden.

2. Garantien des freien Mandats (Art. 38 GG). Dazu gehören das Rederecht (Art. 46 GG), Recht zum Fraktionswechsel, Indemnität (Art. 46 Abs. 1 GG) und Immunität (Art. 46 Abs. 2)

3. Öffentlichkeit der Verhandlungen des Bundestages (Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG). Dazu zählen:

- Herbeirufung eines Bundesministers durch jedes Mitglied des Bundestages (Art. 43 Abs. 1 GG),

- Große Anfragen (§§ 100-103 GO-BT),

- Kleine Anfragen (§ 104, 105 GO-BT),

- Fragestunde und schriftliche Einzelfragen (Anlage 4 GO-BT),

- Aktuelle Stunde (Anlage 5 GO-BT).

4. Hausha lts- und Finanzkontrolle (Art. 109-115 GG)

5. Parlamentarische Mitregierung in der Gesetzgebung (§ 75 GO-BT). Darunter fallen die Selbstständige Anträge, Entschließungsanträge und Änderungsanträge.

6. Enquete-Kommissionen zur Vorbereitung über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe (§ 56 GO-BT)

7. Petitionsausschuss (Art. 17 GG)

8. Wehrbeauftragter (Art. 45 GG)

9. Untersuchungsausschüsse (Art. 44 GG)

Die aufgezeigten Kontrollrechte stehen zumeist Fraktionen bzw. fünf Prozent der Abgeordneten zu. Da dies die formellen Kontrollinstrumente darstellen, werden sie

⁵⁹ Vgl. Ismayr, 2000, S: 299 ff.; Thaysen, 1976, S. 54 f.

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ganz überwiegend von der Opposition wahrgenommen. ⁶⁰ Dennoch obliegen der Parlamentsmehrheit viele wichtige Verfahrenskompetenzen. ⁶¹ Die Ziele, die die Opposition mit diesen Kontrollinstrumenten verfolgt, liegen zumeist bei der Veranlassung, dass die Regierung und Verwaltung, Sachinformationen über politische Ziele und Absichten offen legt oder Regierungs-und Verwaltungshandeln überprüft werden.

Dagegen nutzt die Parlamentsmehrheit diese formellen Kontrollinstrumente, um der Regierung die Möglichkeit zu geben, ihre Politik gegenüber der Öffentlichkeit und Wählerschaft zu erläutern und sie „in günstigem Lichte darzustellen“. 62

Als das wichtigste und schärfste Kontrollinstrument gilt dabei der parlamentarische Untersuc hungsausschuss.

⁶⁰ Vgl. Ismayr, 2000, S. 303

⁶¹ ebenda

⁶² ebenda, S. 304, Busch, 1991, S. 25

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4 Das Kontrollinstrument Untersuchungsausschuss

4.1 Überblick über die Geschichte des Untersuchungsrechts in Deutschland

Die ersten und ältesten Ansätze eines Untersuchungsrechtes in Deutschland sind in den Verfassungen von Sachsen-Weimar-Eisenach vom 5.Mai 1816 und in der Verfassung von Sachsen-Hildburghausen vom 9.März 1818 zu finden. ⁶³ Diese Ansätze blieben auch nach der Pariser Juli Revolution von 1830 in der Praxis wirkungslos. Zumeist fielen diese Anätze durch spätere revidierten Verfassungen wieder fort. ⁶⁴ Staatspraxis und Staatslehre lehnten zu dieser Zeit ein Untersuchungsrecht des Parlamentes ab. Als ein Beispiel für das damalige Staatsverständnis ist die Ansicht von C. v. Rottek, dass die Regierung den Ständen Aufklärung über die Staatslage gebe, da niemand anders als die Regierung selbst die nötigen Untersuchungen durchzuführen habe. 65

4.1.1 Die Entwicklung zwischen 1848 bis 1918

Mit der Revolution von 1848 gewinnt der Gedanke, die Volksvertretung solle das Recht haben, die Regierung zu kontrollieren neuen Aufschwung. So hält die Frankfurter Nationalversammlung von 1848, besonders durch das Einwirken des Abgeordneten v. Mohl, ⁶⁶ das parlamentarische Untersuchungsrecht in § 24 der Geschäftsordnung fest. Damit erhielt erstmalig eine Volksvertretung in Deutschland verfassungsrechtlich die Befugnis, Zeugen und Sachverständige zu laden, zu vernehmen, vernehmen zu lassen und mit Behörden in Verbindung zu treten. ⁶⁷ Nach dem Scheitern der Frankfurter Nationalversammlung galt die oktroyierte Verfassung vom 5.Dezember 1848. Obwohl sie das Recht einer parlamentarischen Untersuchung enthielt, konnten doch keine Zeugen oder Sachverständige vernommen werden, des Weiteren war zur Einsetzung die Mehrheit des Parlamentes

⁶³ Pölitz (Hrsg.), Die europäischen Verfassungen seit dem Jahre 1789, Bd. II, S. 758; Steffani, 1960, S. 45

⁶⁴ So der Ansatz aus der Verfassung von Sachsen-Weimar-Eisenach durch die revidierte Verfassung vom 15. Oktober 1850, vgl. Meyer-Bohl, 1992: Die Grenzen der Pflicht der Aktenvorlage, S. 26

⁶⁵ Vgl. Rottek, 1840: Lehrbuch des Vernunftrechts, S. 256

⁶⁶ Himmelreich, 1995: Das Parlamentarische Untersuchungsrecht im dezentralen Staat, S. 17

⁶⁷ Meyer-Bohl, 1992, S. 27

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erforderlich. ⁶⁸ Daher blieb auch die praktische Bedeutung des Untersuchungsrechtes eher gering. 69

Durch die Ära Bismarcks wandelte sich das Parlamentsverständnis dahingehend, dass eine Kontrolle der Regierung durch UA nicht mehr angebracht sei. In der Reichsverfassung von 1871 verzichteten die Beteiligten daraufhin auch auf das Recht einer parlamentarischen Untersuchung gänzlich. 70

4.1.2 Die Rolle Max Webers für das Untersuchungsrecht

Mit dem Sturz der Monarchie in Deutschland im Jahr 1918 bestand zum ersten Mal die Möglichkeit, eine deutsche parlamentarische Demokratie zu entwerfen. Mit der Ausarbeitung des Verfassungsentwurfes wurde der Staatsrechtslehrer Hugo Preuß betraut, der zur Verfassungsberatung Max Weber hinzuzog. ⁷¹ Max Weber rechnete dem Untersuchungsrecht ein hohe Bedeutung zu, bei der Wandlung des Reichstages vom „verfassungsmäßig zur dilettantischen Dummheit“ ⁷² verurteilten Gremium zu einem machtvollen Arbeitsparlament.

Durch das Bemühen Webers, das parlamentarische Untersuchungsrecht in die Verfassung der Weimarer Republik zu verankern, gilt er als „geistiger Vater“ des modernen deutschen parlamentarischen Untersuchungsrecht. ⁷³ Drei Hauptgedanken verfolgte Weber bei der Festsetzung des parlamentarischen Untersuchungsrechts: 74

1. Die Macht des Parlamentes gegenüber der Bürokratie muss gestärkt werden. 2. Eine effiziente Parlamentskontrolle der Bürokratie kann nur durch erzwungene Öffentlichkeit der Verwaltungsarbeit gelingen. 3. Das parlamentarische Untersuchungsrecht muss als Minderheitenrecht ausgelegt sein.

⁶⁸ Steffani, 1960, S. 56

⁶⁹ Himmelreich, 1995, S. 20; Meyer-Bohl, 1992, S. 27; Steffani, 1960, S. 69f.

⁷⁰ Die Sozialdemokraten unternahmen in den Jahren 1891 sowie 1913 Versuche, ein parlamentarisches Untersuchungsrecht zu verankern. Sie scheiterten aber jeweils an der Parlamentsmehrheit., vgl. Steffani, 1960, S. 64 f.; Meyer-Bohl, 1992, S. 29

⁷¹ Himmelreich, 1995, S. 24, Steffani, 1960, S. 72

⁷² Max Weber, 1918: Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland, S.57

⁷³ Vgl. Steffani, 1960, S. 72 Fn. 4

⁷⁴ ebenda, S. 74

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4.1.3 Von der Weimarer Verfassung bis zum Grundgesetz

Die wesentlichen Grundgedanken Webers wurden in dem § 52 des ersten Verfassungsentwurfes übernommen.

Es wurden, durch die schlechten Erfahrungen mit den unbestimmten Formulierungen über die Verfahrensregelungen früherer Verfassungen, präzisierte R egelungen hinzugefügt. So konnte der UA die Öffentlichkeit mit Zweidrittelmehrheit ausschließen, um auch Aussagen von Zeugen oder Akten einzufordern, die nicht der Öffentlichkeit ausgesetzt werden sollten. ⁷⁵ Auch wurde im Abs. 2 die sinngemäße Anwendung der Vorschriften der Strafprozessordnung bei der Beweiserhebung festgelegt. Die Nationalversammlung nahm den nunmehr Art. 34 WRV ⁷⁶ an. Mit dem Art.34 WRV war erstmals in einer deutschen Verfassung die Möglichkeit vorhanden, dass die Parlamentsminderheit tatsächlich in die Lage versetzt wurde, die Regierung durch ein Untersuchungsausschuss zu kontrollieren. Dies spiegelte die Stärkung der Stellung des Parlamentes in der Weimarer Republik wieder, die es im Vergleich zu der Ära Bismack´s erfahren hatte.

Durch das Minderheitenrecht begünstigt, setzte der Reichstag zwischen 1919 - 1933 insgesamt 24 UA bei 58 Anträge ein. 77

Benutzt wurde das parlamentarische Untersuchungsrecht besonders in den letzten zwei Jahren der Weimarer Republik von den radikalen Oppositionsparteien. Durch die „leichtfertige Handhabung“ ⁷⁸ des Kontrollinstrumentes missbrauchten die radikalen Fraktionen das Untersuchungsrecht, um die parlamentarische Demokratie zu erschüttern. 79

⁷⁵ Steffani, 1960, S. 79; Himmelreich, 1995, S. 26

⁷⁶ Art. 34 WRV lautete: „Der Reichstag hat das Recht und auf Antrag von einem Fünftel seiner Mitglieder die Pflicht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Diese Ausschüsse erheben in öffentlicher Verhandlung die beweise, die sie oder die Antragsteller für erforderlich erachten. Die Öffentlichkeit kann vom Untersuchungsausschuss mit Zweidrittelmehrheit ausgeschlossen werden. Die Geschäftsordnung regelt das Verfahren des Ausschusses bestimmt die Zahl seiner Mitglieder. Die Gerichte und Verwaltungsbehörden sind verpflichtet, dem Ersuchen dieser Ausschüsse um Beweiserhebung Folge zu leisten; die Akten der Behörden sind ihnen auf Verlangen vorzulegen. Auf die Erhebung der Ausschüsse und der von ihnen ersuchten Behörden finden die Vorschriften der Strafprozessordnung sinngemäße Anwendung; doch bleibt das Brief-, Post-, Telegraphen- und Fernsprechgeheimnis unberührt.“

⁷⁷ Steffani, 1960, S. 125 ff.; Gascard, 1966: Das parlamentarische Untersuchungsrecht in rechtsvergleichender Sicht, S. 73

⁷⁸ Steffani, 1960, S. 285;

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Nach dem Ende der Weimarer Republik kam es durch die nationalsozialistische Herrschaft zur Entmachtung des Parlamentes und damit zum Erliegen des parlamentarischen Untersuchungsrechts.

Bei der Erarbeitung des Bonner Grundgesetztes übernahm man im wesentlichen den Art. 34 WRV. Dabei gehen die Bestimmungen des Art. 44 GG auf d en vom Verfassungsausschuss der Ministerpräsidentenkonferenz der westlichen

Besatzungszonen geschaffenen Art. 57 HchEntw. zurück. ⁸⁰ Gegenüber Art. 34 WRV sind folgenden Änderungen vorgenommen wurden: 81

- Aus den Erfahrungen der Weimarer Republik erhöhte man das erforderliche Minderheitenquorum von einem Fünftel der Abgeordneten des Reichstags auf ein Viertel der Abgeordneten des Bundestages.

- Das Beweisantragsrecht der Antragsteller wurde gestrichen.

- Auf die Beweiserhebungen finden nunmehr die Vorschriften über den Strafprozess Anwendung und damit auch das Gerichtsverfassungsgesetz.

- Für den Ausschluss der Öffentlichkeit ist eine Zweidrittelmehrheit nicht mehr erforderlich.

- Die Beschlüsse der Untersuchungsausschüsse sind der richterlichen

Überprüfung entzogen und gleichzeitig die Gerichte der Bindung an den festgestellten Sachverhalt enthoben.

Die heutige Fassung des Art. 44 GG ⁸² wurde am 8. Mai 1949 vom Plenum des Parlamentarischen Rats in der Schlussabstimmung bestätigt.

⁷⁹ Meyer-Bohl, 1992, S. 31

⁸⁰ Konvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948; zu den Verhandlungen näher: Olschewski, 1988: in: Bachmann / Schneider (Hrsg.), Zwischen Aufklärung und politischem Kampf, S. 67 f.

⁸¹ Maunz, 1992: in: Maunz / Herzog (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Fn. 1 zu Art. 44

^{82 82} Der Artikel 44 GG lautet:

(1) Der Bundestag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen, der in öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt. Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden. (2) Auf Beweseiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt unberührt. (3) Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet. (4) Die Beschlüsse der Untersuchungsausschüsse sind der richterlichen Erörterung entzogen. In der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung zugrunde liegenden Sachverhaltes sind die Gerichte frei.

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4.2 Exkurs: Die Entwicklung parlamentarischer Untersuchungsausschüsse im Ausland

Bevor nun das deutsche Untersuchungsrecht genaue dargestellt werden soll, möchte ich zwei außerdeutsche Entwicklungen des Untersuchungsrechts vorstellen. Zum einen Großbritannien und zum anderen die USA. Großbritannien ist deshalb interessant, da hier der Ursprung für das Kontrollinstrument Untersuchungsausschuss liegt. Die USA, als ein präsidentielle System, könnte für das deutsche Untersuchungsrecht auf den ersten Blick weniger interessant sein. Doch gerade aus der amerikanischen Untersuchungspraxis entstanden einige Vorschläge für das PUAG.

4.2.1 Die Entwicklung in Großbritannien

Das älteste Untersuchungsrecht stammt aus England. Aus dem Jahre 1340 wurde erstmals über die Einsetzung eines Ausschusses des englischen Parlamentes berichtet. Dabei handelte es sich um die „Prüfung der Rechnungen über die Verausgabung der zuletzt bewilligten Subsidie“. 83

Auch wenn England nie eine geschriebene Verfassung besessen hat, mit der man ein Untersuchungsrecht des Parlamentes statuieren konnte, wurde doch nie ernsthaft die Befassung des Parlamentes mit Sachverhalten, welche in seinen originären Aufgabenbereich fielen und einer sachlichen Aufklärung bedurften, in Zweifel gestellt. 84

Ab dem 16. Jahrhundert wurde es gängige Praxis besondere Ausschüsse zum Zweck einer parlamentarischen Untersuchung zu bilden. ⁸⁵ Seit den Verfassungskämpfen des 17. Jahrhunderts, welche zu einer weiteren Ausdehnung der parlamentarischen Machtbefugnisse und zu Abgrenzungen zwischen Krone und Parlament führte, kennt die englische Verfassungspraxis zwei Hauptarten von Enqueten:

Royal Commissions; die durch die Krone selbst gebildet werden, und die die Funktion von Enquete-Kommissionen haben,

⁸³ Steffani, 1960, S.19

⁸⁴ Das englische Verfassungsrecht basiert im wesentlichen auf Dokumenten wie der Magna Carta (1215), Habeas Corpus Act (1679), Bill of Rights (1689) sowie Gesetzen und Gerichtsentscheidungen, die die staatliche Gewaltenteilung regeln.

⁸⁵ Steffani, a.a.O.

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Select Committees; sie sind die eigentlichen Untersuchungsausschüsse.

Den Select Committees stehen Akteneinsicht und eidliche Zeugenvernehmung grundsätzlich zu. Diese Rechte werden ihnen durch die sogenannte „order of reference“ zugewiesen. 86

Diese „Arbeitsanweisung“ verkörpert den Willen beider Häuser des Parlamentes. Die order of reference ist von den Select Committees eng auszulegen und hat damit die Funktion einer nur die einzelne Untersuchung betreffende Spezialvollmacht. ⁸⁷ Durch die Herausbildung und Festigung des parlamentarischen Regierungssystems im 19. Jahrhundert verlo r die Select Committees immer mehr an Bedeutung. Das Parlament steht nun nicht mehr als geschlossene Einheit der Krone gegenüber sondern es stehen sich Parlamentsmehrheit und Opposition im Parlament gegenüber. Einher ging damit auch die Verantwortung für die Exekutive von der Krone auf die Regierung. Ihre heutige Funktion beschränkt sich auf die Prüfung von rechts- bzw.verwaltungstechnischer Fragen.

Durch den Tribunals of Inquiry (Evidence) Act von 1921 wurde eine weitere Art von Untersuchungsausschüssen geschaffen. ⁸⁸ Die Einsetzung der Tribunals of Inquiry erfolgt durch ein Antrag der Regierung und ein Mehrheitsbeschluss beider Parlamentshäuser, des House of Lords und des House of Commons. ⁸⁹ Ihnen steht ebenfalls das Recht auf eidliche Vernehmung der Zeuge n sowie Akteneinsicht zu. Das Tribunal besteht in der Regel aus drei Mitgliedern, die von der Regierung bestimmt werden. 90

Ihr Vorsitzender ist zumeist ein höherer Richter, während ihre Beisitzer dem Anwaltsstand zugehörig sind. Dem Tribunal obliegt lediglich die Tatsachenfeststellung; die politische Wertung der Ergebnisse und die daraus zu ziehenden Schlussfolgerungen werden vom Parlament getroffen. ⁹¹ Mit der Parlamentsreform von 1979 wurde eine weitere Form von Parlamentsausschüssen eingeführt, die Departmental Select Committees. Da diese Ausschüsse eine ständige Kontrollaufgabe wahrnehmen sind sie eher vergleichbar mit den Fachausschüssen des Bundestages. ⁹² Die Departmental Select

⁸⁶ Meyer-Bohl, 1992, S. 19

⁸⁷ Redlich, 1905: Recht und Technik des englischen Parlamentarismus, S. 426

⁸⁸ Ziemske, 1990: Das parlamentarische Untersuchungsrecht in England, S.35

⁸⁹ Ebd.

⁹⁰ Ziemske, 1990, S.36

⁹¹ Kipke, 1985, S.79

⁹² Meyer-Bohl, 1992, S. 20

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Committees kontrollieren neben der Regierung auch die verstaatlichten Industrien, private Unternehmen, an denen der Staat Beteiligungen hält sowie die den öffentlichrechtlichen Körperschaften vergleichbaren halbstaatlichen Organisationen. 93

Festzustellen ist, dass alle Formen der Untersuchungsausschüsse in Großbritannien nur durch Mehrheitsbeschluss der beiden Parlamentshäuser eingesetzt werden können. Dadurch wird das Untersuchen von möglichen Fehlern der Regierung erheblich erschwert.

Durch die parlamentsfremden Mitglieder des Tribunals ist die direkte Untersuchungsmöglichkeit der Parlamentarier nicht möglich. Dies mag ein weiterer Grund dafür sein, dass nur sehr selten ein Untersuchungsverfahren eingeleitet wird.

4.2.2 Die Entwicklung in den Vereinigten Staaten

Das präsidentielle Regierungssystem in den USA basiert auf dem klassischen Gewaltenteilungsprinzip, in dem Exekutive und Legislative streng voneinander getrennt werden.

Obwohl das Parlament die Regierungsspitze nicht aus seiner eigener Mitte heraus wählt, ist diese dem Repräsentantenhaus und dem Senat unmittelbar rechenscha ftspflichtig. Eine Bestimmung über die Einsetzung von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen und damit eine Vorschrift, die ein

Zeugniszwangsverfahren normiert, fehlt in der amerikanischen Verfassung. ⁹⁴ Dennoch führen beide Häuser des Kongresses (Senat und Repräsentantenhaus) seit jeher umfangreiche Erhebungen und Untersuchungen durch. Grundlage sind dabei die Geschäftsordnungen beider Häuser.

Dabei war über eine lange Zeit strittig, ob dem Kongress überhaupt ein Untersuchungsrecht zustand und wie weit s eine Machtbefugnisse reichten, insbesondere Zeugen zum Erscheinen und zum Aussagen zu erzwingen. ⁹⁵ Als Grundsatz galt dabei für den Kongress die sogenannte „implied - powers - theory“. 96

⁹³ Ziemske, 1990, S.51

⁹⁴ Steffani, PVS 1960, S. 153

⁹⁵ Fraenkel, 1954, in: ZParl, 1, S. 99

⁹⁶ Die implied - powers - Theorie lautet: „Jedes der beiden Häuser des Kongresses besitzt nicht nur diejenigen Befugnisse, die ihm ausdrücklich durch die Verfassung eingeräumt sind, sondern auch die zusätzlichen, die notwendig und geeignet sind, die ausdrücklich gewählten Befugnisse wirksam werden zu lassen. Keines der beiden Häuser ist indes mit der allgemeinen Zuständigkeit ausgestattet,

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Im Jahre 1927 wurde die Theorie in einer Grundsatzentscheidung vom Supreme Court bestätigt.

Der Oberste Gerichtshof stellte dazu fest, dass sich das Recht zur Untersuchung aus dem Recht der Gesetzgebung ableite. Allerdings sind dabei im Einzelfall die Prinzipien der Verfassung als Grenze des Untersuchungsrecht zu beachten. ⁹⁷ Die gesetzliche Verankerung des Untersuchungsrechts geschah 1946 durch den „Legislative Reorgansiation Act“. ⁹⁸ Mit dieser Entscheidung bekamen alle Ausschüsse im Senat das Recht zugestanden, sich als Untersuchungsausschuss zu bilden. Sie haben das Recht, Zeugen zu laden, zu vernehmen, zu vereidigen, die Vorlage von Akten und Urkunden zu verlangen sowie bei Weigerung der Zeugen diese durch die Strafgerichte wegen „Contempt of Congress“ verfolgen zu lassen. ⁹⁹ Das Recht zur Verfolgung wegen „Contempt of Congress“ war schon lange vorher anerkannt und wurde wieder bestätigt. 100

Daneben können „Special Investigating Committees“ eingesetzt werden. Diese kommen den ad hoc-Ausschüssen nach Art. 44 GG am nächsten. Dabei gilt in jedem Falle, dass zur Einsetzung einer Untersuchung ein parlamentarischer Mehrheitsbeschluss nötig ist. Durch den McCarthy-Ausschuss im Jahr 1950 erfuhr das Untersuchungsrecht teilweise eine Ausformung, die mehr Selbstzweck und vorwiegend zur Profilierung des jeweiligen Ausschussvorsitzenden geeignet war, als zur tatsächlichen Aufklärung des Untersuchungsgegenstandes. Dies veranlasste den Supreme Court eine restriktive Inhaltsbestimmung des Untersuchungsrechts zu treffen. Die darin formulierten Leitsätze ¹⁰¹ haben bis heute Bestand:

- Das Untersuchungsrecht ist weit aber nicht unbegrenzt.

- Der Kongress ist nicht berechtigt, die Privatangelegenheiten von Personen in die Öffentlichkeit zu bringen, sofern dies nicht mit den Funktionen des Kongresses vereinbar ist.

- Keine Untersuchung ist Selbstzweck, sie muss mit einer legitimen Aufgabe des

rein private Angelegenheiten zu untersuchen und hierüber Auskunft zu erzwingen“; zit. nach Fraenkel, 1954, S. 99

⁹⁷ Fraenkel, a.a.O., S. 108

⁹⁸ Loewenstein, 1975, S. 258f.

⁹⁹ Parker, 1963: Das öffentliche Recht, S.15; Die Höchststrafe beträgt bei Nichtachtung des Kongresses 1 Jahr Freiheitsstrafe und $ 1000 Geldstrafe; vgl. Loewenstein, 1975, S. 541

¹⁰⁰ Ebd., S. 259

¹⁰¹ Ebd., S. 567

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Kongresses in Zusammenhang stehen.

- Auf die Kongressuntersuchungen ist die Bill of Rights wie auf alle anderen öffentlichrechtlichen Tätigkeiten anzuwenden. Sie unterliegen daher den Schutzgarantien des XIV. Amendments.

- Die Gerichte haben das öffentliche Interesse einer Untersuchung gegenüber den berechtigten Privatinteressen abzuwägen 102

- Bei der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses muss der Kongress mit genügender Deutlichkeit zu erkennen geben, inwieweit die Untersuchung den legitimen Zwecken der Kongressgesetzgebung dient.

- Dem Gericht steht es nicht zu, dem Kongress vorzuschreiben, wie er sein Untersuchungsrecht ausübt, aber die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses von nur einem einzigen Kongressmitglied, dem die gleichen Befugnisse zustehen, wie dem Ausschuss im ganzen, ist nicht geboten.

Zuvor hat der Oberste Gerichtshof schon festgestellt, dass dem Zeugen ein Zeugnisverweigerungsrecht zusteht und dies liberal zugunsten des Zeugen angewandt werden muss. 103

Die Exekutive ist auch in der Lage, Untersuchungs-Kommissionen einzusetzen, deren politische Bedeutung ist aber gering. 104

Einige Vorschläge zu dem PUAG stammten aus den Erfahrungen mit Untersuchungsausschüssen der USA.

So ist der Vorschlag ein „Ermittlungsbeauftragten“ einzusetzen aus der Geschichte und Erfahrungen des „Sonderermittlers“ gewachsen. Die weitläufigen Befugnisse dieses amerikanischen Sonderermittlers wurden aber für den deutschen Ermittlungsbeauftragten nicht übernommen. Eine weitere Neuerung stammte ebenfalls aus der amerikanischen Untersuchungsausschusserfahrung; die Gewährung der Immunität eines Zeugen bei freiwilliger Aussage vor dem Untersuchungsausschuss. Dieser Vorschlag konnte sich jedoch nicht durchsetzen. 105

¹⁰² im Falle eines „Contempt of Congress”

¹⁰³ Meyer-Bohl, 1992, S. 24

¹⁰⁴ Kipke, 1985, S. 81

¹⁰⁵ Göller, 2000, in: Das Parlament, 40, vom 29.9. 2000

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Zuletzt machte der Untersuchungsausschuss über die "unangemessene Beziehung" zwischen dem Präsidenten Bill Clinton und Praktikantin Monica Lewinsky von sich reden. Die meisten der erhobenen Verdächtigungen erwiesen sich als haltlos. 106

4.3 Aufgaben und Funktionen der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse im Deutschen Bundestag

4.3.1 Tatsachenermittlung oder politische Kampfstätte?

Über die Arbeit der UA sagte das BVerfGE in seiner Entscheidung vom 17.7.1984, “dass durch die Untersuchungsverfahren die Parlamente die Möglichkeit erhalten haben, unabhängig von Regierung, Behörden und Gerichten mit hoheitlichen Mitteln, wie sie sonst nur Gerichten und besonderen Behörden zur Verfügung stehen, selbständig die Sachverhalte zu prüfen, die sie in Erfüllung ihres Verfassungsaustrages als Vertretung des Volkes für aufklärungsbedürftig halten.“ ¹⁰⁷ Formales Ziel ist also die Sachverhaltsaufklärung, die Ermittlung von Tatsachen. Da der Untersuchungsausschuss aber politische Bewertungen abgibt, darf er nicht als Gerichtsverfahren angesehen werden. UA arbeiten nach den Verfahrensregeln von Strafprozessen, ihre Ergebnisse aber sind regelmäßig „Proporz-Wahrheiten“. Auch die Enquete-Kommission Verfassungsreform hat über die Funktionen von UA beraten und kam ebenfalls zu dem Ergebnis, dass UA Sachaufklärung betreiben aber mit parlamentarischen Mitteln zum Zweck der politischen Bewertung. ¹⁰⁸ Die Pole des Wesen und Auftrag parlamentarischer UA bilden die sachliche Erkenntnissinteresse und andererseits der politische Kampf um die öffentliche Meinung. 109

In der Praxis der UA des Bundestages steht der politische Kampf zwischen der Opposition und Parlamentsmehrheit eindeutig im Vordergrund. Darüber besteht in der Literatur keine Zweifel. ¹¹⁰ So schreibt die FDP in ihrem Sondervotum zum Parteispenden-UA:

¹⁰⁶ Göller a.a.O.

¹⁰⁷ BVerfGE 49,70 (85)

¹⁰⁸ Vgl. BT -Drs: 7/5924, S. 52

¹⁰⁹ Busch, 1991, S. 117

¹¹⁰ Ismayr, 1992: Der deutsche Bundestag, S. 426 f.; Kipke, 1985, S. 88; Steffani, 1960, S. 112 f.; Mantell, 1987, in: Damkowski, S. 64

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„Ein Untersuchungsausschuss ist (auch) ein politisches Kampfinstrument. Jede andere Bewertung wäre blauäugig.“ 111

Untersuchungsausschüsse werden oft als das „scharfe Schwert der Opposition“ bezeichnet, andererseits aber werden das Verfahren und die Ergebnisse mit dem „Hornberger Schiessen“ verglichen. ¹¹² Die Gründe dafür liegen zumeist in der unterschiedlichen Betrachtungsweise der jeweiligen Autoren. Vergleicht man die rechtlichen Möglichkeiten des Kontrollinstrumentes Untersuchungsausschuss mit anderen Kontrollinstrumenten, so ist es durchaus richtig, die UA als das wichtigste und schärfste Instrument des Parlamentes zur Kontrolle von Regierung und Verwaltung zu bezeichnen. Legt man das Augenmerk aber auf die parlamentarische Praxis der UA, wird auch schnell die begrenzte Wirkung von UA deutlich. Wie bereits beschrieben, darf man die Wirkungen der UA nicht ausschließlich in ihren Ergebnissen über die Sachaufklärung suchen. Vielmehr liegt ihre Wirkung in dem Untersuchungsverfahren s elbst. Es gehört zu den „einschneidensten, spektakulärsten und öffentlichkeitswirksamsten“ ¹¹³ Mittel der Auseinandersetzung zwischen Opposition und Parlamentsmehrheit bzw. Regierung. Dabei sind in den letzten Jahren die Zielsetzungen und Aufgabenstellung von UA bereichert und verändert wurden.

So befassen sich parlamentarische UA nicht nur mit regierungs- und verwaltungsinternen Vorgängen sondern auch immer mehr mit

privatwirtschaftlichen, nichtstaatlichen Sachverhalten. ¹¹⁴ Als Grund dafür sind die engeren Verflechtungen zwischen Privatwirtschaft und staatlichen Handeln zu nennen. ¹¹⁵ Mit dieser Ausweitung des Untersuchungsfeldes treten auch neue Probleme auf. Durch Untersuchungen in private Bereiche werden auch private Dritte mit in das Untersuchungsverfahren einbezogen. Die Folge ist die Verrechtlichung des Untersuchungsverfahrens.

Auch fungiert der parlamentarische UA in jüngerer Vergangenheit nicht nur der Opposition als Kontrollinstrument. Auch die parlamentarische Mehrheit nutzt zunehmend dieses Instrument um ihre Ziele und Interessen durchzusetzen.

¹¹¹ Sondervotum der FDP-Fraktion, BT-Drs: 14/9300, S. 484

¹¹² Vgl. Busch, 1991, S. 116

¹¹³ Engels, 1991, S. 16

¹¹⁴ Als Beispiele seien der Neue-Heimat-UA und der Transnuklear-UA genannt

¹¹⁵ Vgl. Meyer-Bohl, 1992, S. 67 ff.; Engels, 1991, S. 16 f.

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