RO  RP und Landschaftsplanung in Bundesländern Kommunen: Bastian Naumann  

Gliederung

A)  Entwicklung und Instrumente der Raumordnung/ Raumplanung in den Bundesländern und  

auf  kommunaler Ebene  3

1.  Was ist Raumordnung?  3

2.  Was ist Raumplanung?  4

3.  Rechtliche Grundlagen der Raumordnung und Raumplanung  7

4.  Entwicklung der Raumordnung/ Raumplanung in den Bundesländern und auf kommunaler Ebe  

5.  Der Landesraumordnungsplan SH als Umsetzung der Grundsätze und Ziele der Landes und  

Regionalplanung   10

5.1.  Allgemeine Information  10

5.2.  Übergeordnete Raumstruktur  11

5.2.1.  Verdichtungs- und Ordnungsräume  11

5.2.2.  Ordnungsräume für Tourismus und Erholung  12

5.2.3.  Ländliche Räume  12

5.2.4.  Stadt- und Umlandbereiche in ländlichen Räumen  12

5.3.  Strukturelemente der Siedlungsentwicklung  12

5.3.1.  Zentralörtliches System  12

5.3.2.  Achsenkonzept  13

5.4.1.  Vorbehalts-, Eignungs- und Vorranggebiete  13

5.4.2.  Gebiete mit multifunktionaler Bedeutung in Ordnungsräumen  14

5.4.3.  Weitere Elemente  14

5.5.  Infrastruktur  14

5.6.  Küstenschutz  15

6.  Probleme und Chancen der Raumordnung in der Zukunft  15

B)  Landschaftsplanung auf Bundesländer und kommunaler Ebene  16

1.  Was ist Landschaftsplanung?  16

2.  Aufgaben der Landschaftsplanung  17

3.  Instrumente der Landschaftsplanung  18

  )C Fallbeispiel Kiesabbau (KA): 4. Gesetzlicher und landesplanerischer Rahmen für den  

Kiesabbau  und dessen Konsequenzen in SH  19

1.  Grundsätze der Landes- und Regionalplanung bzgl. des KA  19

2.  Gesetzlicher Rahmen  20

3.  Genehmigungsverfahren für den KA  21

4.  Konsequenzen der Planungs- und Genehmigungspraktiken für den KA  22

5.  Konflikte und Probleme beim Kiesabbau  23

5.1.  Probleme zwischen vom KA betroffenen Anwohnern und den Abbauunternehmen  23

5.2.  Probleme zwischen der Natur und dem KA  23

6.  Die Nutzung der Gruben nach abgeschlossenem Abbau  24

6.1.  Nachnutzungen der ausgebeuteten Kiesgruben bis Anfang der Neunziger  24

6.2.  Heutige Konzepte zur Nachnutzung der ausgebeuteten Kiesgruben  24

D)  Fazit  26

Bibliographie   27

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A) Entwicklung und Instrumente der Raumordnung/ Raumplanung in den Bundesländern und auf kommunaler Ebene

Im Zuge der Globalisierung macht sich die Notwendigkeit der Raumordnung gerade in den kleineren, wirtschaftsschwächeren Regionen bemerkbar. Während man sich in den 1990er darüber stritt, ob das Zentrale- Orte- System nach Christaller seinen Sinn erfüllt oder nicht, ist man sich heute weitestgehend darüber einig, dass ein zentralörtliches System ein geeignetes Mittel ist, gerade ländliche Regionen zu stabilisieren und zu entwickeln. Hier gilt es z.B. die kleineren zentrumsnahen Einkaufsstandorte gegenüber den immer häufiger in der Peripherie angelegten Großmärkten zu stärken. Durch diese Abwanderung aus den Innenstadtbereichen in das Umland bestärken diese eine polyzentrische Siedlungsstruktur und wirken sich sehr zum Nachteil immobiler Bevölkerungsschichten aus. Zu dieser immobilen Bevölkerungsschicht gehören v.a. die älteren Menschen, die im Zuge des demographischen Wandels eine immer bedeutendere Rolle in der Gesellschaft einnehmen. Daher darf die wohnungsnahe Grundversorgung nicht zu einem Luxusgut verkommen. (Priebs 2005) Mobilität spielt in der Raumordnung nach wie vor eine übergeordnete Rolle, so ist es auch eine wichtige Aufgabe der Raumordnung, das immer stärker werdende Verkehrsaufkommen durch entsprechende Nahverkehrssysteme aufzufangen. Gerade in zersiedelten Gebieten ist es wichtig, ein umfassendes Nahverkehrssystem zu erhalten und zu erweitern, um die Mobilität vieler Bevölkerungsteile, und nicht zuletzt der Wirtschaft, zu gewährleisten. Neben einem Öffentlichen Nahverkehr und Einkaufsmöglichkeiten gehören auch naturbelassene Freiräume zu der Mindestausstattung eines Zentralen Ortes. Darum liegt ein Schwerpunkt der Raumordnung kompakt verdichteter Siedlungsräume in der Erschließung von innerstädtischen Freiflächen und Grünzügen, um die wohnnahe Erholungsmöglichkeit zu gewährleisten. Diese Aufgaben der Raumordnung und Raumplanung wird in den Kapiteln 1 und 2 näher betrachtet und soll einen Überblick darüber geben, was Raumordnung/ Raumplanung (RO/RP) eigentlich ist. Die Instrumente der RO/ RP sind in verschiedenen Gesetzestexten und Verordnungen festgehalten, die im Kapitel 3 kurz erläutert werden sollen. Anschließend wird die Geschichte der Raumordnung/ Raumplanung in Deutschland auf Länder- und kommunaler Ebene ausführlicher behandelt, bevor dann im Kapitel 5 die Umsetzung der Raumplanung anhand eines Beispiels veranschaulicht wird.

1. Was ist Raumordnung?

Raumordnung ist nach dem Bundesverfassungsgericht als „zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes“ zu verstehen. (Langhagen- Rohrbach 2005) Sie dient dazu, den Raum so effektiv wie möglich zu nutzen, ohne dabei die ökologischen Funktionen des Raumes zu vernachlässigen.

In der Raumordnung laufen die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und ökologischen Ansprüche an den Raum zusammen und es gilt die Fachplanungen der jeweiligen Bereiche bestmöglich aufeinander abzustimmen, um den Raum ausgewogen zu entwickeln. Die Umsetzung dieser Aufgabe erfolgt mittels Landes- und Regionalplänen, die wiederum den Richtlinien des Bundes entsprechen müssen. Diese Richtlinien sind in dem 1965 verabschiedeten Raumordnungsgesetz (ROG) des Bundes festgelegt und bilden damit (entsprechend dem Artikel 75 des Grundgesetzes) den Rahmen innerhalb dessen entspre-

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RO & RP und Landschaftsplanung in Bundesländern & Kommunen: Bastian Naumann chende Pläne auf Landes- und Regionalebene ausgearbeitet und umgesetzt werden („hierarchisches Prinzip“). Dabei dürfen die in dem Kasten (siehe Abbildung 1) aufgelisteten Grundsätze nicht außer Acht gelassen werden.

2. Was ist Raumplanung?

Mit dem Begriff Raumplanung meint man alle planerischen Maßnahmen, die innerhalb der Raumordnung, Landesplanung und Stadt- und Regionalplanung getroffen werden. Dieser Reihenfolge entsprechend sind die Träger der Raumplanung die EU, der Bund, die Bundesländer und die Kommunen (Regierungsbezirke, Landkreise, kreisfreie Städte und Gemeinden).

Die Raumplanung gliedert sich nach dem in Kapitel 1 beschriebenen hierarchischen Prinzip. Nach diesem Prinzip dürfen untergeordnete Pläne oder Programme nicht den übergeordneten Plänen oder Programmen widersprechen, andererseits müssen diese untergeordneten Pläne und Programme in den ü-bergeordneten Plänen und Programmen Berücksichtigung finden. Diese gegenseitige Abhängigkeit wird als Gegenstromprinzip bezeichnet.

Im Einzelnen übernimmt die Raumplanung verschiedene Aufgaben. Während sie in entwicklungsstarken Regionen Konflikte aufgrund der erhöhten Nutzungsansprüche minimieren soll, muss sie in wirtschaftlich schwachen Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit und Abwanderungsrate der Zersiedelung entgegenwirken und die räumliche Struktur stabilisieren. (Priebs 2005) Ziel ist es demnach, in allen Teilräumen gleichwertige Lebensbedingungen zu schaffen.

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In den meisten Fällen entschied man sich die Landesplanung (LP) auf staatlicher Ebene zu vollziehen, sprich über den Regierungschef oder Minister. Die Vorreiterrolle übernahm Nordrhein- Westfalen, indem es durch die Wirtschaft und verschiedene Körperschaften die LP seit 1950 selbst mitbestimmte und plante. Hier galt es den Staat als Aufsichtsbehörde anzuerkennen, die Planung und Umsetzung der Maßnahmen jedoch selber in der Hand zu haben. (NSL 13.05.2006)

In SH ist seit dem 1. Mai 2003 das Innenministerium (IM) die oberste Planungsbehörde für die Landes-und Regionalplanung. Wegen der fehlenden Regierungsbezirksstruktur existieren keine nachgeordneten Landesplanungsdienststellen. Die Abteilung „Landesplanung“ im Innenministerium erfüllt alle landes-und regionalplanerischen Aufgaben und erstellt die 5 Regionalpläne SH. Als weitere Einrichtung wirkt in SH der Planungsrat an den Aufgaben der LP mit, welcher unter anderem aus Vertretern der Parteien des Landtages, der Gewerkschaften, der Unternehmerverbände, der Umweltverbände und den Industrie-und Handelskammern besteht. (IM des Landes S-H 2003) In Hessen gehört die LP dem Wirtschaftsministerium, in Rheinland- Pfalz der Staatskanzlei und in Brandenburg dem Umweltministerium an. Entsprechend dieser unterschiedlichen Zuordnung gestalten sich auch die Schwerpunkte in den einzelnen BL unterschiedlich.

Hinsichtlich der Organisation ist auch die Regionalplanung nicht einheitlich. Im Saarland bedient man sich aufgrund der Größe des Landes keiner Regionalplanung, dort gibt es nur eine Landesplanung. In Niedersachsen und Sachsen- Anhalt ist die Regionalplanung z.B. Aufgabe der Landkreise, während sie u.a. in Hessen Aufgabe der Regierungsbezirke ist. In anderen Bundesländern, wie z.B. Brandenburg

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RO & RP und Landschaftsplanung in Bundesländern & Kommunen: Bastian Naumann und Baden- Württemberg bemühen sich Planungsverbände um die Regionalplanung. Gegenüber den Planungsbehörden (Landkreise und Regierungsbezirke) sind in Planungsverbänden mehrere Landkreise vertreten, die zusammen die Region planen. Ein solcher Planungsverband ist z.B. die „Region Hannover“, dessen wichtigsten Aufgaben und Zuständigkeitsbereiche in der nachstehenden Abbildung aufgelistet sind. Diese Darstellung soll verdeutlichen, wie vielfältig die Aufgaben eines solchen Verbandes sein können.

Abb.3: Zuständigkeiten und Aufgaben der Region Hannover ( Arndt & Priebs, 2005)

Regionalpläne werden von einem Gremium verabschiedet, das aus verschiedenen Vertretern der Kommunen besteht. In Rheinland- Pfalz, Sachsen- Anhalt oder Thüringen werden beispielsweise die (Ober-) Bürgermeister/innen entsendet, während z.B. in Hessen, Baden- Württemberg oder Nordrhein- Westfalen Vertreter geschickt werden, die nicht einmal ein politisches Amt innehaben müssen. (Langhagen-Rohrbach 2005) Die Beschlüsse des Gremiums müssen anschließend der obersten Landesplanungsbehörde oder der Landesregierung zur Genehmigung eingereicht werden.

Der Begriff der kommunalen Planung erklärt sich indes selbst, bezeichnet also die RO auf der untersten administrativen, der kommunalen Ebene. Die kommunale Planung ist in ihren Rechten stark eingeschränkt, da auch sie sich nach den übergeordneten planerischen Instanzen zu richten hat. Dennoch ist die kommunale Planung kleinräumig gesehen die auffälligste, da sie die Raumordnungspläne (ROP) in die Realität umsetzt und letztendlich über den genauen Zweck, der vorher ja nur als Rahmen bzw. Leitbild formuliert wurde, eines Raumes entscheidet. Die Kommune erstellt unter anderem die kompletten Bebauungspläne (B-Pläne) sowie die Flächennutzungspläne, mit denen sie die städtebauliche Ordnung und die Flächennutzung festlegt. In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg wird diese Aufgabe von den jeweiligen Abteilungen in den „Bezirksrathäusern“ übernommen, unterliegt aber in stärkerem Maße dem direkten Einfluss der Landesplanungsinstanzen als in den Flächenländern. (ARL 2005) Wie es die Abbildung 1 schon andeutet, sind die verschiedenen Instrumente mit ihren unterschiedlichen Grundsätzen und Zielen in unterschiedlichen Vorschriften und Gesetzen verankert. Der Vollständigkeit halber soll nun kurz auf die rechtlichen Grundlagen der Raumordnung und Raumplanung eingegangen werden.

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3. Rechtliche Grundlagen der Raumordnung und Raumplanung

Laut den Artikeln 30 und 70 des Grundgesetzes ist die Landes- und Regionalplanung das „Hausgut“ der Bundesländer. Dieser Regelung ist aber mit Artikel 75 Absatz 1 Nr. 4 GG eine Grenze gesetzt. Jener besagt, dass dem Bund eine Rahmenkompetenz bei der Gesetzgebung zusteht. Dem kommt der Bund seit 1965 mit dem Raumordnungsgesetz (ROG) seit 1965 nach. (David 1999) Das ROG beinhaltet Grundsätze und Leitvorstellungen der RO für das gesamte Bundesgebiet. Wegen des Vorranges der Bundesgesetzgebung (ein Bundesgesetz steht immer über dem jeweiligen Gesetz eines Bundeslandes, Bundesgesetz geht ergo immer vor Landesgesetz) haben die Bundesländer diese in ihrer Gesetzgebung zu beachten. Des Weiteren sind im ROG Vorschriften zur RO in den Bundesländern enthalten, insbesondere über die Ausarbeitung und Aufstellung der Landes- und Regionalpläne und bestimmte Verfahren der Raumordnung (RO), wie z.B. dem Raumordnungsverfahren. Auch die Aufgaben des Bundes in der RO sind im ROG festgeschrieben. (ARL 2005)

Auf Länderebene werden die Vorgaben des ROG in Landesgesetzen und Verordnungen weiter konkretisiert und den entsprechenden, oftmals verschiedenen Verhältnissen in den einzelnen Bundesländern angepasst. Für SH beispielsweise geschieht dies vor allem im Landesplanungsgesetz (LaPlaG) und im Landesentwicklungsgrundsätzegesetz (LEGG). In anderen Bundesländern gibt es entsprechende, in ihren Grundsätzen nicht anders lautende Gesetze und Verordnungen. Das LaPlaG enthält Vorgaben der Organisation und zum Aufbau der der Landes- und Regionalplanung sowie Vorschriften zu Instrumenten der RO und der LP. Die Verfahren zur Ausarbeitung der verbindlichen unterschiedlichen Raumpläne und die Organisation, also die Administration der RO auf Länderebene werden hier genau benannt. Im LEGG und den jeweiligen Pendants in anderen Bundesländern sind indes spezielle Entwicklungs-grundsätze für das Land festgehalten, die die Grundsätze des ROG ergänzen. (IM des Landes S-H 2003) Auf kommunaler Ebene wird letztendlich die praktische Umsetzung der Planung durch die Bauleitplanung gewährleistet. Diese richtet sich hauptsächlich nach dem Baugesetzbuch (BauGB). Darüber hinaus setzt die Kommune die Vorgaben gemäß LaPlaG und LEGG in die Tat um und berücksichtigt sie in der Bauleitplanung. (ARL 2005)

4. Entwicklung der Raumordnung/ Raumplanung in den Bundesländern und auf kommunaler Ebene

Während die Geschichte der Raumordnung bzw. Raumplanung der Bundesländer erst mit der Neuordnung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg begann, geht die Geschichte der Raumordnung undplanung in den Kommunen bis zur industriellen Revolution im 19. Jahrhundert zurück. Mit der Ausbreitung von Industriezentren, höherem Verkehrsaufkommen und dem Bau der Eisenbahn nahm der Flächenverbrauch stetig zu. Des Weiteren stieg indes die Bevölkerung aufgrund des Wirtschaftswachstum in den Jahren 1800- 1939 von 20 Mio. Menschen auf 69 Mio. Menschen. (Cholewa 1989) Doch es musste nicht nur Platz für die wachsende Bevölkerung erschlossen werden, auch die Umweltprobleme wurden immer spürbarer. Hohe Abgase, Abwasser- und Lärmbelastungen, sowie Abfallprobleme verlangten nach einer planerischen Hand, die sich zumindest den Aufgaben der Industriezentren hätte stellen sollen. Dergleichen Bestrebungen von Seiten des Deutschen Reiches blieben jedoch aus, denn „In-

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