Aktuelle Probleme des öffentlichen Wirtschaftsrechts

i

  Inhaltsverzeichnis  

  Abkürzungsverzeichnis  ii

1.  Einführung  1

2.  Kommunalwirtschaft Möglichkeiten und Grenzen  2

2.1  Möglichkeiten der kommunalen Wirtschaftsbetätigung  2

2.2  Grenzen kommunaler Wirtschaftsbetätigung  6

2.3  Rechtsschutz  9

3.  Formen der Kommunalwirtschaft  11

3.1  Bereiche wirtschaftlicher Tätigkeit  13

3.2  Die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen am Beispiel der CVAG  15

4.  Ausblick  17

6.  Quellenverzeichnis  18

ii

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz

AG Aktiengesellschaft

Art. Artikel

CVAG Chemnitzer Verkehrsaktiengesellschaft

DGO Deutsche Gemeindeordnung

ebd. Ebenda

EG Europäische Gemeinschaft

EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

et al. et alii

f. folgende

ff. fortfolgende

GbR Gesellschaft bürgerlichen Rechts

GG Grundgesetz

GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GVG Gerichtsverfassungsgesetz

Hrsg. Herausgeber

KG Kommanditgesellschaft

OHG Offene Handelsgesellschaft

Nr. Nummer

S. Seite

UWG Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb

Vgl. Vergleiche

VVHC Versorgungs- und Verkehrsholding Chemnitz

VwGO Verwaltungsgerichtsordnung

1

1. Einführung

Nach dem Grundsatz der Gemeindeordnungen sind Kommunen Gebietskörperschaften öffentlichen Rechts, die dazu befugt sind regionale Angelegenheiten nach den gesetzlichen Maßstäben selbst zu ordnen und zu verwalten: Sie sind juristische Personen, das heisst Träger öffentlicher und privater Rechte und Pflichten. Ihr Hoheitsbereich erstreckt sich auf einen bestimmten Teil des Staatsgebiets. 1 Die Kommunen verfolgen im öffentlichen Interesse sozial-, gesellschafts-, kultur- und wirtschaftspolitische Zwecke. Für die Bürger werden bestimmte Leistungen erbracht oder öffentliche Einrichtungen zur Verfügung gestellt. Der Begriff der Daseinsvorsorge fasst die vielfältigen Funktionen unter einem Oberbegriff zusammen und ist mittlerweile allgemein anerkannt. 2 Doch welche Möglichkeiten und Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung stehen den Kommunen dabei offen? Inwieweit können private Anbieter aber auch die Unternehmen der Gemeinden den Rechtsschutz anwenden? Welche rechtlichen Organisationsformen kommunaler Unternehmen sind möglich? Im Folgenden wird auf diese Thematik eingegangen und der rechtliche Gestaltungsspielraum verdeutlicht. Zudem werden einige Beispiele der wirtschaftlichen Tätigkeitsbereiche der öffentlichen Hand näher dargestellt. Anhand der Chemnitzer Aktiengesellschaft, welche ein privatrechtliches Unternehmen der Stadt Chemnitz ist, wird die Anwendbarkeit grundrechtlicher und kommunalrechtlicher Gesetze erläutert. Eine kurze Zusammenfassung der Ergebnisse rundet die Arbeit ab.

1 Vgl. Scholler 1979, S. 2 f.

2 Vgl. Roth 1998, S. 1

2

2. Kommunalwirtschaft – Möglichkeiten und Grenzen

Ein Großteil der Versorgung der Bevölkerung mit öffentlich bereitgestellten Gütern erfolgt heutzutage durch selbständige Kommunalunternehmen in Privatrechtsform. Die wirtschaftliche Betätigung dieser Unternehmen beinhaltet den ganzheitlichen Rahmen der Daseinsvorsorge, dessen Bereich die Vorkehrungen des Staates zur Sicherung der Existenz und Befriedigung der bürgerlichen Bedürfnisse umfassen. 3 Durch gesetzliche Regelungen sind die Kommunen demnach verpflichtet die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen wie beispielsweise die Abfallentsorgung, Energieversorgung, den Personennahverkehr, Kultur-, Sport- oder Sozialeinrichtungen zu gewährleisten. Die Notwendigkeit den Bürgern ein stabiles, anpassungsfähiges und preisgünstiges Leistungsangebot anzubieten, führt zu einer betriebswirtschaftlichen Orientierung der organisationalen Führung. 4 Im Folgenden werden die Möglichkeiten und Grenzen der Betätigung, als auch Wege der rechtlichen Organisationsform kommunaler Unternehmen aufgezeigt.

2.1 Möglichkeiten der kommunalen Wirtschaftsbetätigung

Eine Herausforderung der Kommunalwirtschaft ergibt sich aus dem Recht der Europäischen Gemeinschaft. Die Aufgaben im Dienste allgemeiner wirtschaftlicher Interessen werden durch die Mitgliedstaaten nach den Grundsätzen des Art. 16 des EG-Vertrages wahrgenommen. 5 Im Rahmen des Bündnisses der internationalen Wirtschaftsorganisation (Welthandelsorganisation) und des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994 kann jeder Staat auf Grund der Bedingung von Gleichheit und Souveränität, wirtschaftliche Entscheidungen selbstständig treffen und sein Wirtschaftssystem selbst bestimmen. Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft können sich demnach wirtschaftlich eigenständig betätigen und Unternehmen führen. 6 Sie besitzen weitestgehend Gestaltungsfreiheit bei der Definition von Leistungen der Daseinsvorsorge, die lediglich der Kontrolle offenkundiger Fehler untergeordnet ist. Der Umfang staatlicher Betätigung in der Wirtschaft unterliegt keinen festen Vorgaben. 7

3 Vgl. Engellandt 1995, S. 1 4 Vgl. Erichsen 1990, S. 1 f.

5 Vgl. Ehlers 2001, S. 10 6 Vgl. Hauser 2004, S. 14 7 Vgl. Ehlers 2001, S. 10

3

Das europäische Gemeinschaftsrecht strebt einen wettbewerbsorientierten Binnenmarkt an. Dadurch sind die Mitgliedstaaten aufgefordert zu einer Liberalisierung der Märkte durch den Abbau von Monopolen beizutragen, wettbewerbsverfälschende Beihilfen nach Art. 87 ff.

EGV zu unterlassen und Ausschreibungen der von ihnen zu vergebenden Aufträge zu tätigen. 8

Weitere Herausforderungen ergeben sich durch technische Neuerungen und die finanzielle Lage der Kommunen. Durch die fortschreitende Entwicklung der Technik ergeben sich unter anderem rechtliche Probleme im Bereich der Vereinbarkeit von Regionalprinzipien und den Erfordernissen des technisch geführten Geschäftsverkehrs, wie beispielsweise elektronische Überweisungen. Gemeindeeigene Anforderungen sind von einer defizitären kommunalen Finanzlage und erwartenden Einnahmen kommunaler Wirtschaftsunternehmen sowie von einer zunehmenden privatwirtschaftlichen Konkurrenz geprägt. Diese Entwicklungen haben die Kommunalwirtschaft in den letzten Jahren erheblich beeinflusst. 9 Die Gewährleistung der wirtschaftlichen Betätigung von Kommunen wird auf Grund der in Art. 28 Abs. 2 GG und der in der Landesverfassung der kommunalen Selbstverwaltung gesetzten Garantien gegeben. Demzufolge können die Kommunen im Rahmen der verfassungsrechtlichen, als auch nach einfachen gesetzlichen Vorgaben selbst über ihre wirtschaftliche Tätigkeit entscheiden. Eingriffe in das verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsrecht, die eine nach bisherigem Recht bestehende Position der Kommunen schmälert, bedürfen der Rechtfertigung (dies gilt auch bei einer Einschränkung zu Gunsten der Privatwirtschaft). Die Rechtslage verhält sich jedoch anders, wenn ein kommunales Monopol durch die Zulassung privater Wirtschaftsbetätigung gestört wird. 10 Das Recht zu einer unbeschränkten Teilnahme am Wirtschaftsverkehr besteht somit nicht unbeschränkt: Die Kommunen haben die kommunalrechtlichen Bedingungen und Bindungen zu berücksichtigen. 11 Kommunalrechtliche Vorgaben ergeben sich in Anlehnung an die Deutsche Gemeindeordnung nach § 67 Abs. 1 DGO von 1935, der besagt, dass ein öffentlicher Zweck die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen rechtfertigen muss, die Leistungsfähigkeit der Gemeinden nicht überstiegen werden darf und die gesellschaftsrechtliche Haftung der Gemeinden begrenzt sein muss. 12 Der unbestimmte Rechtsbegriff des „öffentlichen Zwecks“ lässt Interpretationsmöglichkeiten zu und ist trotz vielfältiger Untersuchungen noch nicht eindeutig definiert. Dabei ist eine

8 Vgl. Ehlers 2001, S. 10

9 Vgl. ebd.

10 Vgl. ebd. S. 14 11 Vgl. Engellandt 1995, S. 16 12 Vgl. ebd.

4

mögliche Auslegung aus Sicht der Kommunen: „Ein öffentlicher Zweck liegt immer dann vor, wenn die Leistungen und Lieferungen eines Unternehmens im Aufgabenbereich der Gemeinde liegen und eine im öffentlichen Interesse gebotene Versorgung der Einwohner zum Ziel haben.“ 13 Lediglich in Anlehnung an die Negativklausel des § 67 Abs. 2 DGO werden im Bereich der traditionellen Daseinsvorsorge Gemeinden, die auf Grund ihrer sozialpolitischen Tendenzen auf Rentabilität verzichten, als nichtwirtschaftliche Unternehmen klassifiziert. 14 Unbestritten ist dennoch, dass eine rein erwerbswirtschaftliche oder gewinnorientierte Zielsetzung im Sinne der Gemeindeordnung keinem öffentlichen Zweck entspricht. Der Handlungsspielraum der Kommunalverwaltung ergibt sich somit aus deren Zielsetzung und dient der Erfüllung von Gemeinwohlbelangen, Gemeinde- und Kreisaufgaben. 15 Die öffentliche Zweckbindung lässt einen weiten Gestaltungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung offen, da ihnen die Auswahl von Gemeinwohlzwecken obliegt. Durch welche Wirtschaftsbetätigungen das öffentliche Wohl gefördert werden kann, hängt von den kommunalen Zweckmäßigkeitserwägungen, den finanziellen Möglichkeiten, den Bedürfnissen der Bevölkerung sowie den spezifischen regionalen Verhältnissen ab. Den Kommunen wird dadurch eine beschränkte überprüfbare gerichtliche und kommunalaufsichtliche Einschätzungsprärogative zugesprochen. Die politische Entscheidung über das Vorliegen eines öffentlichen Zweckes wird von den zuständigen Gemeinden getroffen. 16 Zur Festsetzung und Messung der kommunalwirtschaftlichen Zwecke müssen diese eindeutig fixiert und steuergemäß präzisiert werden. Vorgaben hierfür sind in den jeweiligen Gemeindeordnungen zu finden. In vielen Ländern ist diesbezüglich ein Berichtswesen eingeführt worden, dass die Bevölkerung, Verwaltung und Volksvertreter über die Ausführung und Einhaltung der öffentlichen Zweckgestaltung informiert. 17 Die Mitnahme von Gewinnen ist dabei mit der öffentlichen Zwecksetzung durchaus vereinbar: In den kommunalen Wirtschaftsgrundsätzen ist unter der Maßgabe, dass der öffentliche Zweck nicht beeinträchtigt wird, eine Gewinnerzielung zulässig. Die nötige Transparenz der kommunalen Zwecksetzung kann durch Wirtschaftspläne, in denen die Kosten und Zuständigkeiten erfasst sind, geschaffen werden. 18 Die Dauer der öffentlichen Zwecksetzung bezieht sich nach der Gewerbeordnung auf eine einmalige Maßnahme der Errichtung oder essentiellen Erweiterung von wirtschaftlichen

13 Cronauge 1992, S. 120 14 Vgl. Hauser 2004, S. 8 15 Vgl. Ehlers 2001, S. 14 f.

16 Vgl. Engellandt 1995, S. 17 17 Vgl. Ehlers 2001, S. 14 f.

18 Vgl. ebd. S. 17 f.