Die Millenniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen

Abstract

Ziel der vorliegenden Arbeit ist die Schaffung eines detaillierten Überblicks über die deutsche Entwicklungspolitik im Rahmen der Umsetzung der zehn Millenniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen bis 2015.

Da das erste Ziel der Armutsbekämpfung das überwölbende Ziel darstellt, wird zuerst geklärt werden, wie Armut definiert werden kann. Anschlie- ßend wird die Entstehungsgeschichte der Millenniums-Entwicklungsziele erläutert und die einzelnen Ziele werden in einen Zusammenhang ge- bracht. Aufbauend darauf wird die Vorrangigkeit der Armutsbekämpfung in der Entwicklungszusammenarbeit dargestellt. Schließlich wird der Frage nachgegangen, ob die Ziele fristgerecht bis 2015 umsetzbar sind. Im Er- gebnis ist festzuhalten, dass ohne erhebliche Bemühungen der Geber- und Entwicklungsländer nicht in allen Weltregionen jedes Ziel vollständig erreicht werden kann.

Nach der allgemeinen Darstellung der Millenniums-Entwicklungsziele wird auf den deutschen Beitrag zu ihrer Umsetzung eingegangen. Zum einen werden Instrumente und Maßnahmen der deutschen bi- und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit dargestellt und kritisch analysiert. Diese basieren auf dem vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammen- arbeit und Entwicklung entwickelten Aktionsprogramm 2015 zur Errei- chung der Millenniums-Entwicklungsziele. Des Weiteren wird das entwick- lungspolitische Engagement der Bundesregierung mit den G8-Staaten sowie innerhalb der EU diskutiert.

Insgesamt engagiert sich Deutschland auf mehreren Ebenen und auf eine vielseitige Art und Weise für die Umsetzung der Millenniums- Entwicklungsziele. Weiterhin unternahm die Bundesregierung in den ver- gangenen Jahren deutliche Anstrengungen zur Verbesserung ihrer Ent- wicklungspolitik und wird diesen Trend auch beibehalten.

2

Inhaltsverzeichnis

  A Einleitung  11

  B Was ist Armut Verschiedene Definitionen  12

  I Monetäre Armutsdefinition  12

  II Multidimensionale Armutsdefinition  16

  III Relative und absolute Armut  18

  C Die Millenniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen  21

  I Die Entstehung der Millenniums-Entwicklungsziele  21

  II Die MDGs im Einzelnen  23

  III MDG 1 als überwölbendes Ziel  26

  IV Maßnahmen der Armutsbekämpfung  27

  V Umsetzbarkeit der MDGs  27

  D Der Beitrag Deutschlands zur Umsetzung der MDGs  37

  I Das Aktionsprogramm 2015  38

1.  Bilaterale Entwicklungszusammenarbeit: Darstellung  und

  kritische Analyse  43

  a Die deutsche ODA-Quote und die Mittelverwendung  43

  b Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft  52

3

2.  Multilaterale Entwicklungszusammenarbeit: Darstellung  und

  kritische Analyse  59

  a Armutsbekämpfungsstrategien (Poverty Reduction  

  Strategy Papers - PRSPs)  59

  b Programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung - PGF  64

  c Mikrofinanzierung  70

3.  Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit NGOs  79

  II Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit internationalen  

  Organisationen Einrichtungen: Darstellung und kritische  

  Analyse  86

1.  Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit innerhalb  der

  G8  86

2.  Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit innerhalb  der

  EU  98

  E Fazit  105

  Literaturverzeichnis  112

4

Abbildungsverzeichnis

  Abbildung 1: Ansatzpunkte und Berechnung des HDI und HPI  20

  Abbildung 2: Die Millenniums-Entwicklungsziele: Übersicht  23

  Abbildung 3: Aktuelle Trends der Umsetzung der MDGs  

  (nach Regionen)  30

  Abbildung 4: Der Debt2Health Mechanismus  46

  Abbildung 5: Verwendung der deutschen ODA  2005

  (in Mio US-Dollar)  47

  Abbildung 6: Geber im Vergleich 2007 absolute Betrachtung  49

  Abbildung 7: Geber im Vergleich 2007 prozentuale Betrachtung  49

  Abbildung 8: Mittelvolumen der PPP-Fazilität 1999  2007

  (in Mio Euro)  53

  Abbildung 9: Regionale Verteilung der PPP-Maßnahmen  

1999  - 2007 (Mittelvolumen in Mio Euro)  57

  Abbildung 10: KfW Mikrofinanz-Portfolio seit 2001  74

  Abbildung 11: db Microfinance-Invest Nr  1

  Aufteilung nach Ländern  76

  Abbildung 12: BMZ Haushalt 2008 (in Tsd Euro)  80

  Abbildung 13: Ausfuhr von Agrarprodukten aus AKP-Ländern  101

5

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1:  Anteil der armen Bevölkerung in Entwicklungsländern  

  (in Prozent unter der jeweiligen Armutsgrenze)  15

Tabelle 2:  Anzahl der Armen in Entwicklungsländern (in Mio )  15

Tabelle 3:  Anteil der Schuldenerlasse an der deutschen ODA  44

Tabelle 4:  Beispiele für die Zusammenarbeit zwischen  

  Durchführungsorganisationen und Privatwirtschaft  55

Tabelle 5:  Finanzielle und Technische Zusammenarbeit im Rahmen  

  deutscher Budgethilfebeteiligungen  67

Tabelle 6:  Deutsche ODA an die EU 2003 2007 (in Mio Euro)  103

  Verzeichnis der Kästen  

  Kasten 1: Pariser Erklärung über die Wirksamkeit  der

  Entwicklungszusammenarbeit  32

  Kasten 2: Die Anfänge der Mikrofinanzierung: Die Grameen Bank  71

  Kasten 3: Der Pariser Club  90

6

Abkürzungsverzeichnis

AfDF African Development Fund

AKP Afrikanische, Karibische und Pazifische (Partner-)Staaten

(der EU)

APF African Partnership Forum

APR Africa Personal Representatives

APRM African Peer Review Mechanism / Afrikanischer Bewer-

tungsmechanismus

AU Afrikanische Union

bengo Beratungsstelle für private Träger in der Entwicklungszu-

sammenarbeit

BMENA Broader Middle East and North Africa Initiative / Reformdia-

log mit dem weiteren Mittleren Osten und Nordafrika

BMF Bundesministerium der Finanzen

BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsi-

cherheit

BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und

Entwicklung

BNE Bruttonationaleinkommen

BRAC Building Resources Across Communities / Mikrofinanzinstitu-

tion in Banglasesch

BRH Bundesrechnungshof

CDA Clean Development Mechanism / Klimaschutzprojekte von

Industrieländern, die zur Reduzierung von Treibhausgasen

in Entwicklungsländern beitragen

7

CDO Collaterised Debt Obligation / strukturierte Schuldverschrei-

bungen

CECA Coopérative d’Espargne et de Crédit des Artisans / Hand-

werker Spar- und Kreditgenossenschaft in Togo

CPA Country Programmable Aid

DAC Development Assistance Commitee / Entwicklungsauss-

chuss der OECD

DED Deutscher Entwicklungsdienst

DEG Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft

DGRV Deutscher Genossenschafts- und Raiffeisenverband

DZI Deutsches Zentralinstitut für soziale Fragen

eed Evangelischer Entwicklungsdienst

EEF Europäischer Entwicklungsfonds

EPA Economic Partnership Agreement / Wirtschaftspartner-

schaftsabkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten

EU Europäische Union

FES Friedrich-Ebert-Stiftung

FNSt Friedrich-Naumann-Stiftung

FTI Bildung für alle - Fast-Track-Initiative

G7/G8 Gruppe der sieben großen westlichen Industrieländer

(Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan,

Kanada, USA) und Russland

GCAP Global Call to Action Against Poverty

8

GFATM Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria

GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

HBS Heinrich-Böll-Stiftung

HDI Human Development Index

HIPC Heavily Indebted Poor Countries

HPI Human Poverty Index

HSS Hanns-Seidel-Stiftung

IDA International Development Association

ILO International Labour Organization

IMF International Monetary Fund

InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH

KAS Konrad-Adenauer-Stiftung

LDC Least Developed Countries

MDGs Millennium Development Goals

MDRI Multilateral Debt Relief Initiative

NAD Netzwerk Afrika Deutschland

NEPAD New Partnership for Africa’s Development

NGO Non Governmental Organization

ODA Official Development Assistance

OECD Organization for Economic Co-operation and Development

9

PBA Programme Based Approach

PGF Programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung

PPP Private Public Partnership / Entwicklungspartnerschaften mit

der Wirtschaft

PRSP Poverty Reduction Strategy Paper

RLS Rosa-Luxemburg-Stiftung

SEQUA Stiftung für wirtschaftliche Entwicklung und berufliche Quali-

fizierung

UN United Nations

UNDP United Nations Development Programme

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organiza-

tion

VENRO Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorga-

nisationen e. V.

WTO World Trade Organization

10

A. Einleitung

Die Vereinten Nationen (United Nations – UN) erkannten im Jahr 2000 den Handlungsbedarf hinsichtlich der immer drastischer werdenden Prob- leme der Weltbevölkerung. Insbesondere die katastrophale Armutssituati- on - vor allem in den Entwicklungsländern – veranlasste die UN zu ihrem Gipfeltreffen im September des Millenniumjahres. Dort verabschiedeten Vertreter von insgesamt 189 Staaten die Millenniumserklärung. Diese Er- klärung stellt die Agenda der internationalen Entwicklungspolitik für das

21. Jahrhundert dar. Sie beschreibt vier sich wechselseitig beeinflussende

Handlungsfelder: 1

- Frieden, Sicherheit und Abrüstung

- Entwicklung und Armutsbekämpfung

- Schutz der gemeinsamen Umwelt

- Menschenrechte, Demokratie und gute Regierungsführung

Der damalige UN-Generalsekretär, Kofi Annan, gab den beim Gipfeltreffen anwesenden Staats- und Regierungschefs in seinem Millenniumsbericht „Wir, die Völker: Die Rolle der Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert“ den Anstoß zur Festlegung der bis 2015 zu erreichenden Millenniums- Entwicklungsziele (Millennium Development Goals - MDGs). Diese zehn Ziele sollen u. a. dazu beitragen, dass die Globalisierung allen Bevölke- rungsgruppen Vorteile bringt. 2

Die Bekämpfung der Armut stellt das überwölbende Ziel der internationa- len Entwicklungspolitik dar. 3 Auch wenn sich die MDGs auf den ersten Blick auf unterschiedliche Probleme beziehen, so zielen sie letztendlich alle auf die Bekämpfung der weltweiten Armut als Ursache und Folge aller sonstigen Missstände ab.

Auch Deutschland hat sich als Mitglied der UN zu den MDGs bekannt. Die Bundesregierung richtet ihre Entwicklungszusammenarbeit an der Millen- niumserklärung und den darin festgelegten Zielen aus. Sie verabschiedete als eines der ersten UN-Mitglieder bereits ein Jahr nach dem Gipfeltreffen einen konkreten Aktionsplan zur Umsetzung der MDGs: Das Aktionspro-

1 BMZ, Die Millenniumsziele – Herausforderungen für die Zukunft, in:

http://www.bmz.de/de/ziele/ziele/millenniumsziele/index.html, 18.10.2008

2 vgl. UN 2000a: 3

3 vgl. BMZ 2001: 2, 17

11

gramm 2015. Doch nicht nur im Rahmen dieses Aktionsprogramms, son- dern auch innerhalb internationaler Einrichtungen und Organisationen ori- entiert sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit an den Prinzipien der Millenniumserklärung.

Die Armutsbekämpfung steht bei der Entwicklungszusammenarbeit im Vordergrund. Daher sollen zunächst einige verschiedene Definitionen des Begriffs „Armut“ erläutert werden. Darauf aufbauend sollen die Entste- hung, die einzelnen Ziele selbst und die Umsetzbarkeit der MDGs näher beleuchtet werden. Anschließend soll anhand der Darstellung und Analyse unterschiedlicher Maßnahmen schließlich die Frage diskutiert werden, welchen Beitrag Deutschland zur Erreichung der Ziele leistet und wie wirksam die Entwicklungspolitik der Bundesregierung ist.

B. Was ist Armut? Verschiedene Definitionen

I. Monetäre Armutsdefinition

Armut wird zumeist anhand von monetären Größen definiert. Die Weltbank setzte die Grenze extremer Armut auf ein Einkommen – gemessen in Kaufkraftparität – auf einen US-Dollar pro Tag fest, um internationale Ver- gleiche zu ermöglichen. 4 Gemäß Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sind nach dieser Definition mehr als eine Milliarde Menschen von extremer Armut betroffen. Davon leben

44 Prozent in Südasien. Dies ist auf den dortigen Bevölkerungsreichtum

zurückzuführen. In Afrika südlich der Sahara ist nahezu die Hälfte der Menschen extrem arm. Am häufigsten sind weltweit Frauen betroffen. 5 Deren Anteil an den Armen liegt bei 70 Prozent. Daher ist oft von der „Feminisierung der Armut“ die Rede. 6 Die Angaben der Weltbank über die Zahl der Armen weichen von denen des BMZ ab. Sie berichtigte ihre For- schungsdaten im August 2008 auf ihrer Internetseite. Demnach sind ins- gesamt 1,4 Mrd. Menschen extrem arm. Davon leben fast alle in den Ent- wicklungs- und Schwellenländern (vgl. Tabelle 2). Die extrem Armen ma- chen einen Anteil von 25 Prozent der dortigen Bevölkerung aus. Ohne China sind es sogar 28 Prozent (vgl. Tabelle 1). In Sub-Sahara-Afrika le-

4 vgl. Mahnkopf: 78

5 vgl. BMZ 2001: 9

6 Nuscheler: 147

12

ben 380 Millionen Menschen unterhalb der Armutsgrenze (Zahlen für 2005). 7 Insgesamt ging die Anzahl der extrem Armen in der Welt zwischen 1990 und 2004 um 278 Mio. und innerhalb der letzten 5 Jahre sogar um 150 Mio. Menschen zurück. 8 Der Armutsanteil an der Weltbevölkerung sank von 42 Prozent 1981 auf 26 Prozent im Jahr 2005. Dieser Rückgang ist vor allem auf den Erfolg der Armutsbekämpfung in Asien zurückzuführen. In Ostasien sank der Anteil der extrem Armen im o. g. Zeitraum von 56 auf

18 Prozent. In China konnte dieser Anteil sogar um zwei Drittel (von 60

auf 16 Prozent) reduziert werden. 9 Allerdings hält diese positive Entwick- lung einer kritischen Betrachtung nicht stand: In Lateinamerika und in der Karibik konnte der Anteil der extrem armen Bevölkerung seit 1990 ledig- lich von 10,7 auf 8,2 Prozent gesenkt werden 10 , in Westasien stieg er so- gar von 1,6 auf 3,7 Prozent (zwischen 1990 und 2002). 11 Die Armutsbe- kämpfung in Afrika südlich der Sahara war ebenso erfolglos. Bei dem bei- nahe stagnierenden Anteil der extrem Armen – er konnte zwischen 1990 und 2005 gerade mal um 5 Prozent auf 50 Prozent reduziert werden - stieg deren Anzahl aufgrund des hohen Bevölkerungswachstums in den letzten Jahren um weitere 100 Millionen Menschen an. 12 Armut tritt zwar auch in wohlhabenderen Ländern auf, sie ist dort jedoch eine Ausnahme, während sie in der Dritten Welt ein Massenproblem dar- stellt. 13

Von 1990 bis 2006 betrug das jährliche Weltwirtschaftswachstum 5 Pro- zent. 14 Somit wird deutlich, dass nicht nur die Armut, sondern auch der Reichtum zugenommen haben muss. Damit ist die Kluft zwischen arm und reich in verschiedenen Weltregionen noch größer geworden. Der Wohlstand ist ungleich verteilt und die Eliten bereichern sich auf Kosten der Armen. 15 Merrill Lynch und Capgemini veröffentlichten in ihrem „World Wealth Report“ 2008 eine Zahl von weltweit 10,1 Millionen vermögenden Personen. 16

7 vgl. Weltbank, World Bank Updates Poverty Estimates for the Developing World, in: http://go.worldbank.org/C9GR27WRJ0, 26.08.2008 8 vgl. UN Millennium Project 2008: 4 9 vgl. BMZ, Zahlen und Fakten, in:

http://www.bmz.de/de/zahlen/millenniumsentwicklungsziele/mdg1.html, 21.12.2008 10 vgl. BMZ, a. a. O.

11 vgl. Eberlei; Führmann: 174 12 vgl. BMZ, a. a. O.

13 vgl. Nuscheler: 143 14 vgl. Altvater: 210 15 vgl. BMZ 2001: 10 16 Schreiber, A., Merrill Lynch und Capgemini World Wealth Report 2008 - Pressemitteilung vom 24. Juni 2008, in:

http://www.de.capgemini.com/presse/pressemitteilungen/world_wealth_report_2008/, 26.10.2008

13

Das Weltwirtschaftswachstum geht einher mit Investitionen, deren Effekt Rationalisierung, also der Abbau formeller Arbeitsplätze ist. Folglich arbei- ten insbesondere in den Entwicklungsländern immer mehr Menschen im informellen Sektor. In Afrika sind es sogar 90 Prozent. Demnach stieg auch die Zahl derer, die zwar arbeiten, aber dennoch arm sind. Hierzu zählen gemäß der Kriterien der Internationalen Arbeitsorganisation (Inter- national Labour Organization - ILO) Arbeitnehmer mit einem täglichen Lohn von weniger als 2 US-Dollar. Auch wenn die Weltbank aufgrund neuerer Daten über die Preisentwicklung die Armutsgrenze im August 2008 auf 1,25 US-Dollar pro Tag erhöht hat 17 , wäre eine Grenze von täg- lich 2 US-Dollar eine weitaus realistischere Größe zur Definition extremer Armut. Damit würde allerdings das erste MDG der Halbierung der weltwei- ten Armut (s. u.) noch weiter verfehlt werden, als es ohnehin schon mit der 1,25 US-Dollar-Grenze der Fall ist. 18 Insgesamt lebt auf der Erde die Hälf- te aller 6 Mrd. Menschen - die meisten in der Dritten Welt (vgl. Tabelle 2) - mit einem Einkommen von weniger als 2 US-Dollar pro Tag. 19

Außerdem ist wirtschaftliches Wachstum zwar notwendig zur, aber allein kein Garant für Armutsreduzierung. 20 Die Gewinne gehen zumeist doch wieder an den reicheren Teil der Bevölkerung und nicht an die vielen im informellen Sektor arbeitenden Menschen. Somit wird die Kluft zwischen arm und reich unweigerlich stetig größer.

17 Hossaini, M., Studie der Weltbank - Zahl der Armen auf der Welt sinkt, in:

www.stern.de/wirtschaft/unternehmen/maerkte/:Studie-Weltbank-Zahl-Armen-Welt/636400.html

18 vgl. Altvater: 210

19 vgl. BMZ 2006a: 171

20 vgl. UNDP 2008: 13

14

Tabelle 1: Anteil der armen Bevölkerung in Entwicklungsländern

(in Prozent unter der jeweiligen Armutsgrenze)

Tabelle 2: Anzahl der Armen in Entwicklungsländern (in Mio.)

Quelle: Chen; Ravallion: 31

15

II. Multidimensionale Armutsdefinition

Wolfgang Sachs weist in seinem Artikel „Die Millenniums- Entwicklungsziele – (k)ein Entwicklungsparadigma“ darauf hin, dass Men- schen mit einem Einkommen von weniger als 1 US-Dollar pro Tag sich oft selbst nicht als arm betrachten. Faktoren wie der Besitz von Land und Vieh sowie große Familien sind oftmals bedeutsamer. Im Gegensatz dazu kann sich jemand, der nach westlicher Sicht ein durchschnittliches Ein- kommen erzielt, arm vorkommen. Die Messgröße von einem Dollar am Tag berücksichtigt weiterhin nicht, dass die Kaufkraft dieses Dollars mit steigendem Lebensstandard abnimmt. So ist z. B. in China der Anteil der extrem Armen in den letzten Jahren deutlich gesunken. Ein Großteil der Bevölkerung verdient mittlerweile dreimal so viel. Also wird dieser Teil in der Statistik nicht berücksichtigt. Hierbei wurde jedoch die Tatsache außer Acht gelassen, dass die Preise mit dem steigenden Einkommen gestiegen sind und die Menschen sich daher nicht mehr leisten können als zuvor. 21

Weiterhin betont Sachs die Wichtigkeit der Unterscheidung zwischen Ar- mut und Elend. Ist eine Kultur arm an Marktgütern, so kann sie trotzdem ein zufriedenes Leben führen, solange sie Zugang zu Land und einer Ge- meinschaft hat. Elend hingegen erfahren diejenigen, denen auch letzteres verwehrt bleibt (z. B. Slumbewohner und Wanderarbeiter). Bei der Schaf- fung von neuem Wohlstand in einigen Schwellenländern wie China und Indien wurde auf der anderen Seite auch neues Elend geschaffen. Viele Landbewohner waren durch den Bau von Staudämmen gezwungen, in die Slums am Stadtrand zu ziehen. Die Arbeit auf den Feldern wurde mehr und mehr von Maschinen erledigt. 22 Sachs kommt in seinem o. g. Artikel zu dem Schluss: „Die Abschaffung des Elends erfordert die Anerkennung der Armut“. 23

Um herauszufinden, wann sich die Armen selbst als arm sehen - worin sie also für sich einen Mangel sehen – ließ die Weltbank im Jahr 2000 im Rahmen ihres Projektes „Voices of the Poor“ („Stimmen der Armen“) ins- gesamt 60.000 Menschen auf der ganzen Welt befragen. 24 Auch wurden sie nach Aspekten, die Wohlstand ausmachen, befragt. Hierzu wurden die verschiedenartigsten Antworten wie Glück, Harmonie, Frieden, Freiheit von Angst und täglichen Geldsorgen sowie innere Ruhe gegeben. 25 Bei

21 vgl. Sachs, W.: 69f

22 vgl. Sachs, W.: 70

23 vgl. Sachs, W.: 70

24 vgl. Nuscheler: 147

25 vgl. Weltbank: 16

16

der Frage nach Indikatoren für Armut wurden geringer ökonomischer Wohlstand, Verletzbarkeit, Machtlosigkeit, Abhängigkeit und soziale Isolie- rung am häufigsten genannt. Da sich arme Menschen oft für Dinge wie Verletzbarkeit oder Machtlosigkeit schämen, sprechen sie selten offen darüber. Gemessen werden kann also nur das Sichtbare. Der Fokus der Armutsmessung liegt zumeist auf den monetären Größen Konsum und Ausgaben sowie auf den nichtmonetären Größen Bildung und Gesundheit. Viele wichtige Indikatoren der Armut – wie z. B. Mitspracherechte und Macht - werden hierbei außer Acht gelassen. Die Befragungen im Rah- men des Projektes ergaben zudem, dass viele Arme die Einbeziehung der geschlechterspezifischen Unterschiede in der Vermögensbildung, der Ver- letzbarkeit und der Mitspracherechte bei der Messung von Armut mis- sen. 26

Der indische Wirtschaftswissenschaftler und Nobelpreisträger Amartya Sen bringt Armut mit dem Mangel an Möglichkeiten und Fähigkeiten, ei- gene Zwecke zu verfolgen – also fehlende soziale Gerechtigkeit - in Ver- bindung. 27 Dieser Mangel kann einerseits durch die Einkommensschwä- che entstehen, andererseits müssen aber auch die Verwirklichungschan- cen berücksichtigt werden. Mit anderen Worten: Armut geht einher mit so- zialer Gerechtigkeit. Sie ist maßgeblich für die Würde der armen Bevölke- rungsgruppen. Wenn ein Gut wie z. B. Bildung sowohl öffentlich als auch privat angeboten wird, ist es absehbar, dass sich die Armen einem schlechteren Zugang zu Bildung gegenübersehen als die Reichen. Damit besteht eine Ungleichheit in den Verwirklichungschancen armer und rei- cher Menschen. Diese Ungleichheit widerspricht deutlich den Vorstellun- gen von sozialer Gerechtigkeit nach Sen, ist in der Praxis jedoch sehr häufig der Fall. 28

Arme profitieren nicht nur am wenigsten von Bildung und Gesundheit. Die

UN weisen in ihrem Report zum aktuellen Stand der Umsetzung der

MDGs von 2008 auch darauf hin, dass arme Mütter wesentlich öfter bei der Geburt ihrer Kinder sterben als Mütter mit durchschnittlichem Ein- kommen. Ihre Kinder leiden nicht selten an Unterernährung und sind häu- figer von einem frühen Tod durch Krankheiten wie Malaria oder HIV/AIDS betroffen. Auch Geschlechterungleichheiten sind unter armen Bevölke- rungsgruppen weit verbreitet. All diese Folgen der Armut führen zu einer weiterhin bestehenden oder sich erhöhenden Einkommensschwäche.

26 vgl. Narayan; Patel; Schafft; Rademacher; Koch-Schulte: 226

27 vgl. Sen: 110ff

28 vgl. Mahnkopf: 77

17

Verstärkt wird die Armut noch durch Naturkatastrophen und den Klima- wandel, die oft eine weitläufige Zerstörung von Land und Wäldern nach sich ziehen. Weitere negative Einflussfaktoren auf die Armut sind Krisen, ökonomische Schwankungen und die Erhöhung der Lebensmittelpreise auf dem Weltmarkt. Letztere nehmen den Armen die Möglichkeit, ihre Grundbedürfnisse selbstständig zu erfüllen. 29

III. Relative und absolute Armut

Der Ausdruck „relative Armut“ wird in reichen Ländern verwendet. Gemeint sind Bevölkerungsgruppen mit dem niedrigsten Einkommen in der Gesell- schaft. Internationalen Statistiken zu Folge wächst auch die relative Armut in Wohlstandsgesellschaften. 30

Das United Nations Development Programme (UNDP) gab in seinem “Human Development Report 2003” an, dass auf Grundlage internationa- ler Armutsgrenzen berechnete Daten oft zu “irreführenden Armutsdaten” führten. Der Grund hierfür liege in der schwierigen Vergleichbarkeit der Armutsdaten zwischen einzelnen Ländern. So könne etwa nicht davon ausgegangen werden, dass das Konsumniveau zur Befriedigung der Grundbedürfnisse in allen Regionen der Welt gleich sei. 31

„Absolute Armut“ hingegen ist ein Synonym für extreme Armut. Davon be- troffen sind Menschen, deren Überleben in Menschenwürde gefährdet ist. Sie haben keinen – bzw. keinen ausreichenden - Zugang zu überlebens- wichtigen Gütern wie Nahrung, Kleidung und Wohnung. Die internationale Vergleichbarkeit stellt sich auch hier wieder als äußerst kompliziert dar. 32

Das UNDP führte 1990 den Human Development Index (HDI) als Alterna- tive zum von der Weltbank eingeführten einseitigen Pro-Kopf-Einkommen als Maßstab für das Entwicklungsniveau eines Landes ein. 33 Begründet wurde seine Anwendung im ersten Human Development Report des

UNDP mit der Wichtigkeit der Berücksichtigung sozialer und gesellschaftli-

cher Faktoren, die Armut genauso definieren wie monetäre Größen. Hier- zu zählen vor allem ein langes Leben in Gesundheit, der Zugang zu Bil-

29 vgl. UN 2008: 5

30 vgl. Nuscheler: 144 31 UNDP 2003: 193 32 vgl. Nuscheler: 144 33 vgl. Nuscheler: 190

18

dung und ein angemessener Lebensstandard. 34 Das UNDP hätte gerne eine größere Zahl von Indikatoren verwendet. Doch es kam schnell zu dem Schluss, dass nationale Statistiken oft nicht miteinander vergleichbar seien und dass bei einer großen Datenmenge leicht Unstimmigkeiten auf- treten könnten. Die Bildung des HDI erfolgt mit Hilfe der durchschnittlichen Lebenserwartung bei Geburt, der Alphabetisierung und der durchschnittli- chen Schuljahre sowie der Verfügbarkeit von Ressourcen, die zu einem ausreichenden Lebensstandard notwendig sind. Letztere werden gemes- sen an der Kaufkraftparität des Pro-Kopf-Einkommens (vgl. Abb. 1). 35 Der Wert des HDI liegt zwischen 0 und 1. Je geringer er für ein Land ist, desto schwerwiegender ist die dortige Armutssituation. 36 Kritisiert wurde der HDI in vielerlei Hinsicht. So berücksichtige er beispielsweise nicht, dass man auch arm sein und trotzdem lange leben kann oder dass viele Menschen mit einem hohen Bildungsstand trotzdem keine Arbeit finden und sich mit Armut konfrontiert sehen. Auch die Diskriminierung von Frauen und diver- se Menschenrechtsverletzungen wurden erst nach starken Protesten in die Berechnung des HDI miteinbezogen. 37

Nach der weitreichenden Kritik entwickelte das UNDP – aufbauend auf dem HDI – den Human Poverty Index (HPI) und wendete diesen erstmals in seinem Human Development Report 1997 an. 38 Im Gegensatz zum HDI, der den Gesamtfortschritt der Entwicklung in einem Land darstellen soll, drückt der HPI die Verteilung des Entwicklungsfortschritts aus und misst gleichzeitig den noch vorhandenen Mangel. 39 Die in die Berechnung des HPI eingehenden Dimensionen der Entwick- lung basieren auf denselben Faktoren wie bei der Berechnung des HDI. Zu den Dimensionen des HPI zählen im Einzelnen: die Sterbewahrschein- lichkeit unter 40 Jahren, die Analphabetenrate, der Zugang zu Trinkwas- ser und Medikamenten und die Untergewichtigkeit von Kindern unter 5 Jahren (vgl. Abb. 1). Der Grad der Armut ist – wie beim HDI - umso höher, je niedriger der errechnete HPI ausfällt. 40 Zwar hat der HPI weniger Män- gel als der HDI, jedoch ist auch bei seiner Berechnung die Richtigkeit und Vergleichbarkeit der einzelnen Länderdaten nicht garantiert. 41

34 vgl. UNDP 1990: 9

35 vgl. Nuscheler: 190 36 vgl. Klingebiel 1992: 10f 37 vgl. Nuscheler: 190f 38 vgl. UNDP 1997: 17 39 o. V., What is Human Development?, in: http://gd.tuwien.ac.at/soc/undp/hd.htm, 30.10.2008 40 vgl. Nuscheler: 144 41 vgl. Nuscheler: 144

19

Abbildung 1: Ansatzpunkte und Berechnung des HDI und HPI

30.10.2008

Die UN berufen sich in ihren MDGs nicht ausdrücklich auf eine eindeutige Armutsdefinition. Jedoch halten sie – außer für das MDG 1 der Armuts- halbierung - nicht einzig und allein an der monetären Armutsgrenze fest. Die einzelnen Ziele stehen alle in engem Zusammenhang mit dem ersten Ziel. Die Reduzierung der Armut kann demnach nur erfolgreich sein, wenn auch im Bildungs- und Gesundheitssektor sowie bei der Gleichstellung der Geschlechter entsprechende Maßnahmen ergriffen werden, wie es das

UNDP in seinem jährlichen Report zu den MDGs auch in diesem Jahr

wieder betonte 42 . Daraus lässt sich schließen, dass die UN Armut nicht als einseitige Größe, sondern als multidimensional betrachten.

42 vgl. UN 2008: 5

20

C. Die Millenniums-Entwicklungsziele der Vereinten Na-

I. Die Entstehung der Millenniums-Entwicklungsziele

Beim Kopenhagener Weltsozialgipfel 1995 wurden erstmalig bei einem internationalen Gipfeltreffen ausschließlich soziale Fragen behandelt. 43 Im Ergebnis wurden zehn Verpflichtungen und ein Aktionsprogramm verab- schiedet, deren Schwerpunkt u. a. auf der Armutsbekämpfung lag. 44 Auch die 20:20-Initiative wurde in Kopenhagen ins Leben gerufen: Da das Schuldenproblem der Entwicklungsländer maßgeblich zu Mängeln in der sozialen Grundversorgung beiträgt, verpflichteten sich die an der Initiative beteiligten Geberländer 20 Prozent ihrer Entwicklungshilfemittel (Official Development Assistance – ODA) in die sozialen Grunddienste zu investie- ren. Auf der anderen Seite verpflichteten sich die Partnerländer wiederum

20 Prozent ihres Staatsbudgets für diesen Zweck auszugeben. 45

Ein Jahr nach dem Weltsozialgipfel legte das Development Assistance Committee (DAC) 46 der internationalen Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organization for Economic Co- operation and Development – OECD) eine entwicklungspolitische Strate- gie für das neue Jahrhundert – das Dokument „Das 21. Jahrhundert ges- talten“ – vor. Hierin war zum ersten Mal die Rede vom konkreten Ziel der Armutshalbierung bis 2015. 47 Auf Basis dieses Dokuments gaben das UN- Sekretariat, der Internationale Währungsfonds (International Monetary Fund - IMF), die OECD und die Weltbank die Broschüre „A better World for all“ heraus. Hierin wurden sieben Entwicklungsziele definiert. 48

Im September des Millenniumjahres 2000 verabschiedeten Regierungs- vertreter aus insgesamt 189 Staaten als Ergebnis des UN-Gipfeltreffens in New York die Millenniumserklärung. Erörtert wurden die weltweiten Prob- lemstellungen, denen sich die UN im neuen Jahrhundert gegenüber se- hen. Neben der Diskussion um verbesserte Friedenseinsätze und um glo-

43 vgl. BMZ, Der Weltsozialgipfel, in:

http://www.bmz.de/de/themen/armut/hintergrund/armutsbekaempfung_international/weltsozialgipfel/ index.html, 13.09.2008 44 vgl. BMZ, a. a. O.

45 vgl. Donner-Reichle, C., Die Beschlüsse von Kopenhagen ... und die Rolle des BMZ, in: E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit, Nr. 6, Juni 2000, Frankfurt a. M. 2000, http://www.inwent.org/E+Z/zeitschr/ez600-4.htm, 18.10.2008 46 Das DAC (Development Assistance Committee) ist der Entwicklungshilfe-Ausschuss der OECD, dem die 24 wichtigsten Geberstaaten angehören 47 vgl. Donner-Reichle, C., a. a. O.

48 vgl. Martens 2005a: 44

21

bale Umweltprobleme waren weitere wichtige Punkte die mehr als eine Milliarde Menschen betreffende extreme Armut sowie Ansatzpunkte zu ihrer Bekämpfung. 49 Die Staats- und Regierungschefs bekennen sich in der Millenniumserklä- rung zu ihrer gemeinsamen Verantwortlichkeit, weltweit für Menschenwür- de, Gleichberechtigung und Billigung einzustehen. Zudem betonen sie die Wichtigkeit ihrer Unterstützung der Entwicklungsländer bei Schwierigkei- ten im Globalisierungsprozess. Als unabdingbar für harmonische internati- onale Beziehungen bezeichnen sie die Achtung der Grundwerte Freiheit, Gleichheit, Solidarität, Toleranz, Achtung der Natur und gemeinsam ge- tragene Verantwortung. 50

Im Abschnitt III „Entwicklung und Armutsbeseitigung“ der Millenniumser- klärung verpflichten sich die einzelnen Staaten zur Schaffung eines natio- nalen und internationalen Umfelds zur bestmöglichen Bekämpfung der Armut. Dazu gehören ein faires Handels- und Finanzsystem, ausreichen- de Entwicklungsfinanzierung, ein Schuldenerleichterungsprogramm und die Unterstützung bei der Überwindung geografischer Hindernisse. Wei- terhin werden in diesem Abschnitt die sieben der zuvor von Experten der

UN in Kooperation mit der OECD und den Bretton-Woods-Institutionen

(IMF und Weltbank) formulierten Entwicklungsziele 51 als Millenniums- Entwicklungsziele (MDGs) festgeschrieben. 52 Aufgrund einiger Kritik wur- de später noch das achte Ziel des Aufbaus einer globalen Entwicklungs- partnerschaft hinzugefügt, das auf die in diesem Bereich große Verantwor- tung der Industrieländer hinweist. 53

49 vgl. UN 2000a: 3

50 vgl. UN 2000a: 5ff 51 vgl. Wichterich: 283 52 vgl. UN 2000a: 5ff 53 vgl. Martens 2005a: 44

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II. Die MDGs im Einzelnen

Die acht UN-Millenniums-Entwicklungsziele bestehen aus insgesamt 18 Zielvorgaben, deren Fortschritt anhand von 48 Indikatoren überwacht wird (vgl. Abb. 2). Die Erreichung der Ziele 1 bis 7 soll bis 2015 gelungen sein. 54 Das Basisjahr für die Messung des Fortschritts ist jeweils 1990.

Abbildung 2: Die Millenniums-Entwicklungsziele: Übersicht

54 vgl. BMZ 2005a: 4f

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Quelle: BMZ 2005a: 4f

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Die Millenniumserklärung betont die globale Verantwortung für die Ar- mutsbekämpfung. Doch in der Praxis sind es vor allem die Entwicklungs- länder, die im Rahmen von guter Regierungsführung (Good Governance) vorrangig für die Umsetzung der MDGs zuständig sind. Ihre Investitionen in die soziale Grundversorgung und in den Umweltschutz sollen einen we- sentlichen Teil zur Armutsreduzierung beitragen. Nur für das achte Ziel des Aufbaus einer globalen Partnerschaft für Entwicklung liegt die Ver- antwortung ausdrücklich bei den Gebern. Darin sieht die Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Heidemarie Wieczo- rek-Zeul, eine wesentliche Mitverantwortung der Industrieländer. Diese sind gefordert, „die Höhe und Effizienz ihrer Entwicklungszusammenarbeit zu steigern, Handels- und weitere Schuldenerleichterungen zu gewähren und die internationalen Rahmenbedingungen für eine erfolgreiche Ent- wicklung so zu verändern, dass die MDGs nachhaltig erreicht werden können“ 55 . Die sieben Zielvorgaben des achten Ziels sind allerdings teil- weise nur sehr vage formuliert und es fehlt ein konkretes Zeitziel. 56

Für das erste Ziel der Halbierung der Armut wird die monetäre Armutsde- finition der Weltbank zu Grunde gelegt. Doch die einzelnen Ziele stehen alle miteinander in Verbindung. So erfordert z. B. die Bekämpfung von HIV/AIDS und die Gleichstellung der Geschlechter oft eine höhere Bil- dung. 57 Um eine Verringerung des Hungers zu erreichen, muss der Um- weltschutz gestärkt werden, damit der Zugang zu Nahrung gewährleistet werden kann. Alle Ziele haben gemeinsam, dass ihre Erreichung zu einer Verminderung der Armut in der Welt beiträgt. Damit beschränkt sich die Armutsdefinition der MDGs nicht ausschließlich auf das Pro-Kopf- Einkommen. Die verschiedenen Ursachen bzw. Folgen der Armut werden ebenfalls berücksichtigt.

55 Wieczorek-Zeul: 138

56 Wichterich: 284

57 Holtz: 119

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III. MDG 1 als überwölbendes Ziel

Die Bundesregierung betrachtet in Anlehnung an die Millenniumserklärung das erste MDG der Armutshalbierung bis 2015 als überwölbendes Ziel in der Entwicklungspolitik. 58

Alle Ziele gehen einher mit der Bekämpfung der Armut. 59 Diese wiederum steht in engem Zusammenhang mit der Menschenrechtsproblematik. Eine Verringerung des weltweiten Hungers (MDG 1) kommt dem Recht auf Nahrung gleich. Die Verwirklichung der allgemeinen Primarschulbildung ist nur durch eine Verringerung der Armut möglich. Denn Bildung ist oft teuer und selbst wenn sie kostenfrei ist, sind Familien häufig zu arm, um auf die Arbeitskraft ihrer Kinder verzichten zu können. Das MDG 2 der Erreichung einer allgemeinen Primarschulbildung sowie das MDG 3 der Verbesse- rung der Gleichstellung der Geschlechter (mit der Zielvorgabe, das Ge- schlechtergefälle in der Bildung zu reduzieren) verkörpern das Recht auf Bildung. Die Ziele 4 bis 6 zur Verbesserung der Gesundheit von Müttern und Kindern und zur Bekämpfung schwerer Krankheiten wie HIV/AIDS und Malaria beziehen sich auf das Recht auf Gesundheit. Sie sind eben- falls nur umsetzbar, wenn die Armutsbekämpfung Fortschritte zeigt. Zwar sollen Arme kostengünstigeren oder sogar kostenfreien Zugang zu le- bensnotwendigen Medikamenten erhalten. Fraglich ist hierbei jedoch die Reaktion der Pharmakonzerne, die mit der Aussicht auf stark abnehmen- de Gewinne ihre Forschung auf ein Minimum reduzieren könnten. Sinnvoll wäre also eine Subventionierung dieser Medikamente als entwicklungspo- litische Maßnahme, um die Forschung in der Medizin nicht zu gefährden. Mit dem MDG 7 zur Sicherung der ökologischen Nachhaltigkeit wird das Recht auf Wasser und angemessenes Wohnen angesprochen. Hier kann durch technische Hilfe vor Ort viel zur Umsetzung dieser Rechte beigetra- gen werden. Aber auch hier steht wieder die Armutsbekämpfung im Vor- dergrund. Um den Unterkünften der Slums zu entkommen und Zugang zu sauberem Trinkwasser zu bekommen, benötigen Arme die Unterstützung der Entwicklungspolitik. 60

58 vgl. BMZ 2001: 2, 17

59 vgl. BMZ 2006a: 181

60 vgl. GKKE: 30f

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