Freie Universität Berlin
Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften
Institut für Publizistik- und Kommunikationswissenschaften
Arbeitsstelle Kommunikationspolitik/Medienökonomie
Hausarbeit von David Jessen
Lobbykratie Brüssel?
Ein Überblick zur Problemlage europäischen
Lobbyismus'
Seminar: (28 681) - HS - Lobbyismus - die fünfte Gewalt?
Jessen, David
2
INHALT
I.
Einleitung
03
II.
Definition
Lobbyismus
04
III. Historische Entwicklung europäischen Lobbyings
05
IV.
Lobbying-Akteure
der
EU
06
V. Das politische System Organe und Funktionen
07
a.
Der
Europäische
Rat
08
b.
Die
Europäische
Kommission
08
c. Der Rat der Europäischen Union
08
d.
Das
Europäische
Parlament
09
e.
Ausschuss
der
Regionen
09
f.
Wirtschafts-
und
Sozialausschuss
09
VI.
Lobbyrelevanz
der
einzelnen
Organe
10
a.
Der
Europäische
Rat
10
b.
Die
Europäische
Kommission
10
c. Der Rat der Europäischen Union
11
d.
Das
Europäische
Parlament
11
e. Der Ausschuss der Regionen und der Wirtschafts- und Sozialausschuss 12
f. Medienspezifische Lobbyrelevanz der Organe
13
VII.
Reglementierungen
14
a. Selbstregulierung und Gesetzliche Maßnahmen
15
i. Europäische Kommission
15
ii. Europäisches Parlament
16
iii. Der Rat der Europäischen Union
16
b. Kritik
16
VIII. Rede und Gegenrede zur Problemlage europäischen Lobbyismus`
17
a.
Kritik
an
Praxis
und
Struktur
17
b. Rechtfertigung von Praxis und Struktur
19
c.
Abwägung
der
Argumente
21
IX. Demokratietheoretischer Ausblick zum Allgemeinwohl
23
X.
Literaturverzeichnis
25
3
I. Einleitung
In den zwei populärsten Auffassungen von Allgemeinwohl steht Rousseaus allgemeiner
Wille, oder Volkswille, der amerikanischen Politiktradition gegenüber. Für den volonté
générale ist die Abwesenheit von Teilgesellschaften Voraussetzung, während die jüngere
Auffassung Allgemeinwohl als Summe aller Partikularinteressen eines Landes versteht. Als
solch ein pluralistisches System hat die Europäische Union den Wunsch nach
größtmöglicher Vielfalt an Interessenvertretungen. Doch obschon Lobbyismus die Grundlage
zur Erfüllung dieses Wunsches ist, und problematischer wäre in z.B. korporatistischen
Systemen, hat er einen schlechten Ruf.
,,Wie problematisch ist Lobbyismus bei der Europäischen Union?" lautet die sehr breite
Fragestellung dieser Arbeit. Da dies keine ausschnitthafte, spezifische Hausarbeits-Frage ist,
können Aspekte der Diskussion nur angerissen werden, dies aber mit hoffentlich
erhellendem Ergebnis.
Welchen Einfluss haben Lobbyisten und Lobbyistinnen tatsächlich?
Wie ist Lobbyismus, angesichts der vielfältigen Einflussformen mit je graduellen Wirkungen,
zu beurteilen? Wird die Demokratie durch mächtige Einflüsterer ausgehöhlt, oder ist
Lobbyismus ein ganz unverfängliches politisches Gestaltungsmittel? Ab wann ist er für die
Demokratie schädlich?
Konkreter Leitfaden ist die Frage nach Macht oder Ohnmacht der
Politik, schärfer formuliert: Kann man behaupten, die EU sei eine ,,Lobbykratie", also eine
Herrschaft der Verbände? Genau dies tun lobbyismuskritische Aktivistinnen regelmäßig.
1
Zu
Recht werden in diesem nicht-wissenschaftlichen Diskurs insbesondere zwei Aspekte
aufgenommen. Einerseits die gestiegene und, vor allem relativ, äußerst hohe Anzahl
professioneller Interessenvertreter mit wirtschaftlichen Zielen, zum Anderen die im Alltag
sehr verbreitete Überzeugung, die Wirtschaft habe egal ob in Deutschland oder europaweit
einen unzulässig hohen Einfluss auf gesamtgesellschaftlich relevante Entscheidungen.
Der erste und prominenteste wissenschaftliche Beitrag zum Thema stammt aus den 1950er
Jahren. Theodor Eschenburg äußerte die Befürchtung, dass in Deutschland eine Herrschaft
der Verbände droht.
2
Inzwischen spricht in den Wissenschaften kaum mehr jemand von
Lobbykratie. Dass diese Idee nicht relevant verbreitet ist, ist sicherlich auch deshalb so, weil
Interessen heute nicht mehr allein von Verbänden vertreten werden. Der politische Prozess
insgesamt ist komplexer geworden und bedarf neuer Forschungsansätze. Ich werde mich
also lediglich da, wo es zur Orientierung hilfreich ist, und vor allem um die Diskussion
greifbarer zu machen, an der referatsthemagebenden These der Brüsseler Lobbykratie
orientieren.
1
Beispielsweise: Corporate Europe Observatory 2005.
2
Eschenburg, Theodor (1955): Herrschaft der Verbände? Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt.
4
Zur Beantwortung der zwei zentralen Fragen ,,Leben wir in einer Lobbykratie?", ,,Was ist
problematisch am europäischen Lobbyismus?" werde ich Auskunft geben über die
historische Entwicklung des Lobbyismus, die Verteilung der beteiligten Akteure sowie den
Aufbau des Politischen Systems. Im zweiten Teil sollen die Lobbyrelevanz der einzelnen
Organe und entsprechende Reglementierungen untersucht werden. Im Kern der Arbeit wird
die Diskussion um die Problemlage dialektisch dargestellt und beurteilt. Eine zusätzliche
Verortung aus demokratietheoretischer Sicht beschließt den Text. Wo es sich anbietet und
mir möglich ist, werde ich auf die Situation der Medienunternehmen eingehen; Lobbying bei
der EU durch Medienunternehmen im Allgemeinen ist allerdings etwas recht Spezielles und
äußerst selten Thematisiertes.
Behandelt werden maximal einzelne Unternehmen und ihre
Verstrickungen, oder die Entwicklung konkreter Rechtsvorschriften. Da dies nicht
Gegenstand dieser Arbeit ist, handelt es sich um eine nur wenig publizistikwissenschaftliche,
eher um eine kommunikationswissenschaftliche, da
Lobbyismus
als politischer
Kommunikationsprozess begriffen wird.
Noch eine Bemerkung zum Ansatz. Im Gegensatz zum scheinbar stetig sinkenden Vertrauen
in Politik wird in dieser Arbeit (aus Platzgründen!) vorausgesetzt, dass die politischen und
bürokratischen Akteure
3
selbst nach qualitativen Kriterien arbeiten. Auch sind hier nicht
Bestechung und verwandte moralische Verfehlungen das Thema, sondern die tieferen
strukturellen politischen Eigenarten europäischen Lobbyismus`. Dementsprechend sind
handlungstheoretische oder mehr psychologische Argumente ausgespart. Stellvertretend für
Autoren die einen breiteren, kulturellen Ansatz verfolgen, sei auf die geschlechtssensible
Schrift Susanne Schunter-Kleemanns verwiesen.
4
Was bedeutet es nun, wenn ein Brüsseler
Lobbyist
mit ,,Wir haben sehr großen Einfluss."
5
zitiert werden kann? Ist der schlechte Ruf
gerechtfertigt?
II. Definition Lobbyismus
Die Vielschichtigkeit von Interessenvertretungen hat zur Folge, dass Lobbyismus nicht leicht
zu definieren ist. Hier soll
der Begriff nicht im sehr weiten Sinn von »Public Affairs
Management«, welcher das Management öffentlicher Aufgaben beschreibt, verstanden
werden. Lobbyismus meint hier auch nicht so etwas wie Meinungsmache, also den Versuch,
die Außenwelt in subjektivem Sinne zu beeinflussen. Vielmehr soll Lobbyismus als ,,Versuch
3
Adressaten von
Lobbyismus
sind potentiell immer Politiker und Beamte. Verkürzend wird im folgenden meist nur eine der
Zielgruppen genannt, auch wenn beide gemeint sind.
4
Schunter-Kleemann 2005.
5
Hermann Drummer, Leiter der PR-Agentur Pleon Brüssel in Riegert 2007.
5
der Beeinflussung von Entscheidungsträgern durch Dritte"
6
verstanden werden. Hilfreich
verengt Bentele
7
diese Definition noch wie folgt:
-
Von Lobbying ist nur zu sprechen, wenn der Beeinflussungsversuch auf politische
oder administrative Entscheidungsträger zielt, die ihrer Position nach auf das
Allgemeinwohl verpflichtet sind.
-
Von Lobbying ist nur zu sprechen, wenn es sich um gewollte, beabsichtigte
Einflussnahme handelt, die ein spezifisches Ziel verfolgt.
-
Von Lobbying ist nur zu sprechen, wenn sich die Einflussnahme in der Hauptsache
auf spezielle Methoden und Instrumente beschränkt, die ihrer Natur nach größtenteils
kommunikativinformativ sind (dies schließt Bestechung, Erpressung und andere
,,anrüchige" Formen der Einflussnahme aus).
Im Grünbuch zur Transparenz-Initiative der EU wird Lobbyarbeit definiert als alle Tätigkeiten,
,,mit denen auf die Politikgestaltung und den Entscheidungsprozess der europäischen
Organe und Einrichtungen Einfluss genommen werden soll". Lobbyisten sind demzufolge
Personen, ,,die Lobbyarbeit betreiben, und die in einer der zahlreichen Organisationen tätig
sind, z.B. in Beratungsorganisationen für öffentliche Angelegenheiten, Anwaltskanzleien,
Nichtregierungsorganisationen, Denkfabriken, Wirtschaftsverbänden oder
Unternehmenslobbys."
8
III. Historische Entwicklung europäischen Lobbyings
Der Versuch Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen ist so alt wie die Politik
selbst. Die derzeitige, professionelle Form der Interessenvertretung bildete sich in den
1980er Jahren. Suchten Interessenvertreterinnen bis dahin vor allem den Weg über ihre
nationalen Vertreter im Ministerrat, waren in den 80ern zunehmend auch das Europäische
Parlament und die Europäische Kommission im Blickpunkt.
9
Einen ersten größeren Aufbruch
verursachte das Europäische Weißbuch von 1985. Dieses enthielt Maßnahmen, die in ihrer
Gesamtheit auf die Beseitigung ,,aller materiellen, technischen und steuerlichen Schranken"
10
zwischen den Mitgliedsstaaten der EG abzielten. Aber erst die beschlossene Einheitliche
Europäische Akte (EEA) sorgte ab 1986 für die eigentliche dramatische Zunahme von
Lobbyismus, indem sie den europäischen Binnenmarkt definierte und die Beschlussfähigkeit
6
Fischer 1997, 35f.
7
Bentele 2003, S.5.
8
Europäische Kommission 2006.
9
Vgl. Teuber 2001, S. 119f.
10
Pfeifer 1995, S. 40; zitiert nach Bentele 2003, S. 29.
6
des Rates sowie die Rolle des Europäischen Parlaments im gemeinschaftlichen
Beschlussfassungssystem stärkte. Die Akte führte zu einer Reihe von Veränderungen im
Lobbysystem Europas, welche Teuber in drei Punkten zusammenfasst:
a) Zunahme der Interessenvertreter
b) Auftreten neuer Akteure
c) Veränderungen in den Lobbystrategien.
11
Ende der 80er, Anfang der 90er Jahre eröffneten viele Direktrepräsentationen in Brüssel,
sodass sich die Zahl der Lobbyisten vor Ort von 1985 bis 1990 vervierfachte. 1996 zählt das
European Public Affairs Directory folgende in Brüssel und Straßburg tätigen
Interessenvertretungen: 828 europäische Interessengruppen, 320 Firmenrepräsentanzen,
131 nationale Interessengruppen, 135 Vertretungen untergeordneter Gebietskörperschaften,
142 Berater, 160 Anwaltskanzleien und -sozietäten, 46 Handelskammern, 14 Think-Tanks,
177 Vertretungen von Drittländern und 86 Vertretungen von internationalen Organisationen.
12
Diese Zahlen begründen sich durch den Umstand, dass - inzwischen - 80 Prozent der
Gesetze und Verordnungen, die in nationales Recht umgesetzt werden, aus Brüssel
kommen.
13
Sehr bald nach der EEA folgte eine rege Diskussion um Regulierung und
Reglementierung. Zu den Versuchen einer Beschränkung nur genannt seien: die Anfrage
Alman Mettens von 1989, der 1992 daraus resultierende aber nicht angenommene Galle-
Report sowie der deutlich schlankere, letztendlich jedoch auch abgelehnte Ford-Report. Eine
Darstellung der aktuellen Reglementierungen findet sich im entsprechenden Kapitel.
IV. Lobbying-Akteure der EU
Die Interessenlandschaft wird immer wieder als außerordentlich unübersichtlich beschrieben.
Zu den 2.600 Interessengruppen mit ständigen Vertretungen und ihren 15.000 in Brüssel
angesiedelten Mitarbeitern
14
zählen neben Vereinen und Nichtregierungsorganisationen
(NGOs) sehr verschiedene, teils junge Akteure, die auf Verbändelisten der EU nicht zu
finden sind, wie Unternehmen, Parteien, Krankenkassen, Agenturen, Kommunen, Kirchen
und Netzwerke aller Art. Obschon auf europäischer Ebene Verbände nahezu aller
soziökonomischer Gruppen in steigender Zahl vertreten sind, überwiegen die des
ökonomischen Bereichs. Vertreter aus den Sektoren Verbraucher- und Umweltschutz
stießen erst spät aufs europäische Parkett. Außerdem verfügen sie über relativ geringe
Ressourcen. Über 70 % der Lobbyisten arbeiten direkt oder indirekt für unternehmerische
11
Teuber 2001, S. 120.
12
Vgl. Buholzer 1998, S. 11; zit. n. Bentele 2003, S. 87.
13
Vgl.
Leif / Spät 2003, S. 8.
14
Vgl. Kallas 2005.
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