Staatsrecht   

Fragen  zur Wiederholung und Vertiefung:  49

L  ösung der Fälle und Fragen zur Wiederholung und Vertiefung:  50

5.  Die Staatsorgane.  53

5.1  Der Bundestag  53

L  ösung von Fall 1:  55

5.2  Die Bundesregierung, der Bundeskanzler und die Bundesminister  56

5.3  Der Bundesrat  58

5.4  Der Bundespräsident.  59

L  ösung von Fall 2:  60

6.  Rechtsquellenlehre.  61

L  ösung der Fälle 1 und 2:  64

7.  Wahlrecht, Wahlsysteme und politische Parteien  66

8.  Das Bundesverfassungsgericht als Hüter der Verfassung.  73

Fragen  zur Wiederholung und Vertiefung:  77

L  ösungen zu den Fragen zur Wiederholung und Vertiefung:  77

9.  Die kommunale Selbstverwaltung  79

10.  Die Europäische Union, Geschichte, Organe, Rechtsquellen.  82

F  älle und Fragen zur Wiederholung und Vertiefung:  85

L  ösung der Fälle und Fragen zur Wiederholung und Vertiefung:  86

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Prof  Dr iur utr Dr rer publ Siegfried Schwab, Mag rer publ  

Staatsrecht

1. Der Staat, die Staatsentstehung, Staatsgewalt und

Staatsvolk

In der Staatslehre wird von Machiavelli (1469 - 1527) aus den von ihm verwendeten Begriffen Status und Stato (Zustand) der Ausdruck Staat abgleitet. Heute ist der Staat ein Rechtssubjekt, das eine einheitliche Erscheinungsform besitzt. Für die Entstehung der Staatsgewalt wird eine Vielzahl unterschiedlicher Auffassungen vertreten. Nach der christlichen Lehre vom Gottesstaat entsteht der Staat durch göttliche Einsetzung, wird die Staatsgewalt von Gott abgeleitet. Augustinus wies auf die Verwirklichung des Gotteswillens auf Erden hin. Für Bodin war der Staat die Quelle allen Rechts. Der Fürst, die „supremas potestas“. Staatszweck war die Befriedigung des Volkes. Für Machiavelli war maßgebliche Staatsaufgabe allein die Staatsräson. Für Hobbes stand in seinem Leviathan (1651) der Schutz des Menschen vor sich selbst im Vordergrund, da die Menschen schlecht seien (Krieg aller gegen alle, vgl. Ripper, u. a., Weltgeschichte im Aufriss, Band 2 S. 4ff). Rousseau (contract social), Puffendorf und Hobbes als wesentliche Vertreter der Vertragstheorie sahen in einem Urvertrag die Entstehung der originären Staatsgewalt. Die Bürger waren der Unsicherheiten und der Gefahren des Naturzustandes überdrüssig, deshalb haben sie einen „Gesellschaftsvertrag“ abgeschlossen. John Locke (Two Treaties of Government) ging davon aus, dass der Mensch von Natur aus frei von jeder höheren Gewalt auf Erden sei und deshalb nicht von dem Willen anderer Menschen abhängig sei, sondern einzig und allein das Naturrecht zu beachten habe. Seine Selbständigkeit gibt der Mensch deswegen auf, weil der Genuss seiner Rechte sehr unsicher und beständig den Eingriffen anderer ausgesetzt war. Der aufgeklärte Absolutismus veränderte die Regierungsform. Der Staat fand seinen Zweck im Gemeinwohl, in der Wohlfahrt der Untertanen und Bürger, der Aufrechterhaltung von Recht und Sicherheit innerhalb der staatlichen Gemeinschaft. Er war nicht mehr das Werkzeug der Willkür des Herrschers.

Heute wird die Staatsentstehung als geschichtlicher Vorgang angesehen, die Staatslehre kann hieraus nur rechtliche Folgerungen ziehen. Der Staat im juristischen Sinne ist eine mit Selbstordnungsmacht ausgestattete Gebietskörperschaft. Er wird durch freie Elemente bestimmt

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• ein durch Grenzen gegenüber anderen Staaten abgeschlossenes Gebiet (Teil der Erdoberfläche)

• ein auf dem Staatsgebiet ansässiges Staatsvolk (Personengemeinschaft mit gleicher Staatsangehörigkeit und dem subjektiven Willen ein besonders abgegrenztes Staatsvolk zu sein)

• eine Staatsgewalt, die die politischen Verhältnisse durch bindende Vorschriften ordnet.

Der Staat ist damit die bisher höchst organisierte Organisationseinheit menschlichen Zusammenlebens. Dieses Zusammenleben wird durch eine rechtliche Grundordnung, die Staatsverfassung koordiniert. Aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker lässt sich das Recht, ein Staatsvolk sein zu wollen, herleiten.

Die deutsche Staatsangehörigkeit kann begründet werden

• durch Abstammung (ius sanguinis)

• Erwerb der Staatsangehörigkeit nach dem Prinzip des Rechts des Bodens (ius soli) • Einbürgerung (act of state) • Kollektiveinbürgerungen.

Die Staatsangehörigkeit ist maßgebend für die Feststellung von Rechtsträgern, ihrer Rechte und Pflichten. Sie geht durch Antrag und bei zwangsweiser Ausbürgerung verloren.

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2. Verfassungsgeschichte der Neuzeit - ein Überblick

Die Paulskirchenverfassung war eine Rezeption der klassischen Grundrechte, wie sie schon in der amerikanischen Bill of Rights und in der französischen Deklaration zu finden war. Ihre Vorläufer hatte sie im süddeutschen Konstitutionalismus, Einführung von Grundrechten u. a. in Bayern und Baden. Ziel der Paulskirchenversammlung war die Verankerung des Rechtsstaates und damit der Freiheitsschutz der Bürger. Soweit gefordert wird, dass Träger aller Gerichtsbarkeit der Staat sei, kommt darin die vorherrschende liberale Auffassung und die demokratische Strömung zum Ausdruck. Der Monarch soll nicht mehr Quelle der Gerichtsbarkeit sein, wie dies noch im Preußischen Allgemeinen Landrecht der Fall war. Demgemäss soll es auch keine private Gerichtsbarkeit mehr geben. Die Gerichte sollen vor direkten und indirekten Eingriffen der Regierung und Verwaltung, vor allem davor geschützt werden, dass das Urteil vom Kabinett, von der Regierung gefällt wird, so dass die Gerichte nur als deren Sprachrohr fungieren. Die Unabhängigkeit der Gerichte sollte durch die Unabsetzbarkeit der Richter erreicht werden. Dadurch sollte sichergestellt werden, dass die Richter auch Entscheidungen fällen, die der Regierung weniger angenehm sein könnten. Ausnahmegerichte, d.h. die Bildung eines Spruchkörpers im Hinblick auf ein besonderes Ereignis wurden verboten. Über alle schweren Strafsachen, politischen Vergehen und im Interesse der freien Meinungsäußerung auch über Pressevergehen sollten Schwurgerichte urteilen. Diese wurden als Bürgschaft der Freiheit, als Sicherung des Volkes gegen Beamtenwillkür und politische Unterdrückung angesehen. Die Paulskirchenverfassung sah ferner eine Trennung der Gewalten vor. Rechtspflege und Verwaltung sollten im organisatorischen Bereich getrennt und darüber hinaus auch voneinander unabhängig werden. Über Kompetenzkonflikte zwischen Rechtspflege und Verwaltung sollte ein Gericht entscheiden. Damit erlangte die Justiz das Übergewicht über die Verwaltung. Diese Veränderung ist als Übergang zum Rechtsstaat einzuordnen. Forderungen, dass der Verwaltungsrechtsweg zur Polizei und die Strafgerichtsbarkeit durch die Polizei aufhören sollen, verstärken diese Tendenz. Theodor Mommsen sagte, die Polizei möge noch so gut sein, dennoch tauge sie nicht zur Rechtsprechung, da deren Geschäft es sei, Dieben

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und Schuften nachzuspüren. Dabei sei es jedoch leicht möglich, dass ein Unschuldiger als solcher erkannt werde.

Im Jahre 1867 nach dem preußischen Sieg über Österreich (Juli 1866 - Schlacht bei Königgrätz) wurde der norddeutsche Bund unter Führung Preußens gegründet. Der König von Preußen fungierte als Bundespräsident, führte den Oberbefehl über das Reichsheer und hatte die Leitung der auswärtigen Politik. Der Bundesrat, eine Konferenz gleichberechtigter Gesandter der Staaten (Preußen hatte 17 von 43 Stimmen) hatte die Gesetzgebungskompetenz. In der Folge des deutschfranzösischen Krieges von 1870/71 wurde das Deutsche Reich gegründet. Die Kaiserkrönung erfolgte am 18.01.1871 in Versailles. Am 16.04.1871 wurde die Verfassung für das Deutsche Reich verkündet. Die Struktur des neuen Kaiserreiches orientierte sich dabei an der Struktur des norddeutschen Bundes. Das Deutsche Reich war kein Einheitsstaat, sondern ein föderalistischer Staat. Der Reichskanzler war der einzige Reichsminister, der seinerseits Staatssekretäre berufen konnte. Die völkerrechtliche Vertretung und der Oberbefehl über das Reichsheer lagen in den Händen des Kaisers. Der durch demokratische Wahl (Mehrheitswahlrecht) gewählte Reichstag sollte an der Gesetzgebung mitwirken. Er hatte nicht die Kompetenzen eines modernen, demokratischen Parlamentes. So hatte er beispielsweise keine Kontrollmöglichkeit gegenüber der Exekutive und keinen Einfluss auf die Ernennung und Entlassung des Kanzlers. Das wichtigste Reichsorgan war der Bundesrat, der über Beschlüsse des Reichstags entschied und sich im Reichstag jederzeit Gehör verschaffen konnte.

Der Erfolg der NSDAP als Spiegelbild der Leidensgeschichte der Weimarer Republik. Dieser Satz charakterisiert mit wenigen Worten aber dennoch anschaulich den Vorgang nationaler Machtergreifung, der seinen Anfang in den Krisenjahren der Weimarer Republik im Schatten der Ereignisse von Versailles (drückende Reparationsleistungen) hatte. Konsequent wurde dabei die Möglichkeit der agitatorischen Entfaltung genutzt. Hitler und seine NSDAP, die keine Regierung mitgetragen hatten, waren nicht darauf aus die Weimarer Republik zu tragen, sondern sie zu stützen. Sie klagten die anderen Parteien, die die Regierung zu bilden halfen in polemischer Form an und verhöhnten sie - „wo sind die versprochenen Ergebnisse und Leistungen“? Dabei nutzten sie konsequent

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und schamlos die Schwächen des Parlamentarismus aus und stützten sich auf die Vorurteile gegen den Versailler Frieden von 1918. In diesen Bemühungen wurde Hitler von antirepublikanischen nationalen Kräften wie etwa Hugenberg unterstützt. Dieser bot ihm durch sein Zeitungsimperium reichlich Möglichkeit zur Entfaltung. Während die zwanziger Jahre von wechselnden Erfolgen und Misserfolgen der NSDAP geprägt waren, begann mit den Reichstagswahlen 1930 der dem Deutschen Reich zum Verhängnis werdende Aufstieg der NSDAP und mit ihr der Hitlers. Dies vor dem Hintergrund der Weltwirtschaftskrise, Massenarbeitslosigkeit und vielfacher Verbitterung über den Verlust des Vermögens. Der eigentliche Aufstieg begann 1933, nachdem der letzte Versuch, den drohenden Verfall der Weimarer Republik zu verhindern, gescheitert war. Hitler wurde am 30.11.1932 zum Reichskanzler berufen. Dieser Zeitpunkt setzte das Startzeichen für eine grundlegende politische Umwälzung. Einen ersten Höhepunkt erreicht der nationalsozialistische Terror nach dem Brand des Reichstages vom 27.02.1933. Dieser Brand wurde als Zeichen des beabsichtigten kommunistischen Umsturzes „gedeutet“ und zum Anlass genommen, die Verordnung zum Schutz von Volk und Staat am 28.02.1933 zu erlassen. Durch diese Verordnung wurden die wichtigsten Grundrechte aufgehoben, die rechtsstaatliche Ordnung liquidiert und der Ausnahmezustand eingeführt. Ein weiterer historischer Merkposten ist der 05.03.1933; an diesem Tag fanden die letzten Reichstagswahlen mit mehren Parteien statt. Die Zeit bis zum Wahltag war durch Terror durch die Parteiformationen SA und SS gekennzeichnet, so dass kaum mehr von einer freien Wahl zu sprechen ist. Trotz all dieser Anstrengungen konnte Hitler jedoch nur 44 % der Wählerstimmen erreichen. Er setzte trotzdem seinen Weg unbeirrt fort. In die einzelnen Länder schichte er Reichskommissare, die Polizeigewalt wurde in die Hände der SA- und SS - Führer gelegt. Am 23.03.1933 vollzog Hitler den zweiten wichtigen Schritt auf dem Weg der Machtergreifung indem er das Ermächtigungsgesetz einbrachte. Er wollte damit die Übertragung der Gesetzgebungsgewalt auf die Reichsregierung erreichen. Die notwendige Mehrheit verschaffte man sich durch Terror und Verhaftungen (Kommunisten). Schließlich wurde das Gesetz gegen die Stimmen der SPD verabschiedet. Der Gesetzgeber, das Parlament war selbst abgedankt. Vom Reichsrat war kein Widerstand zu erwarten, da in den Ländern die SA und die SS bereits die

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Schicksalspositionen kontrollierten. Die gewonnene Macht nutzte Hitler um Parteien und Gewerkschaften aufzulösen und den Einparteienstaat zu begründen. Dem folgte u. a. das Gesetz über den Neuaufbau des Reiches, die Länder wurden aufgelöst und schließlich wurden das Reichsbürgergesetz und das Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums verabschiedet. Als Folge wurde die Abhängigkeit des Berufsbeamtentums von der Partei begründet.

Fragt man sich nach den Gründen, die zur Machtergreifung führten, so muss in erster Linie wohl die Weltwirtschaftskrise als das letztlich auslösende Moment, jedoch nicht als der alleinige Grund genannt werden. Das Millionenheer der Arbeitslosen als Nährboden der SA und SA, die Bedingungen der Siegermächte im Versailler Vertragswerk, die Ablehnung der Weimarer Republik durch einen Großteil der Bevölkerung, die Schwäche Hindenburgs und die Unzulänglichkeiten und Schwächen in der Reichsverfassung, insbesondere die Möglichkeit durch Notverordnung zu regieren, waren weitere Gründe, die in das Chaos und Elend führten.

Auf Anregung der westlichen Besatzungsmächte erfolgte im Jahre 1948 der Zusammentritt des Verfassungskonvents auf dem Schloss Herrenchiemsee. Am 07.06.1948 war zuvor das Deutschlandkommunique´ der westlichen Alliierten veröffentlicht worden. Diese Erklärung enthielt die wesentlichsten Hinweise für die ins Auge gefasste Neuordnung Deutschlands: die Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung, die Errichtung einer demokratischen Verfassung, die Beachtung föderalistischer Staatsstruktur mit Errichtung einer angemessenen Zentralinstanz sowie die Garantie individueller Rechte und Freiheiten. Im September 1948 konstituierte sich der Parlamentarische Rat (65 Abgeordnete, die von den gewählten Landtragen der damals 11 westdeutschen Länder delegiert wurden, sowie 5 Westberliner Abgeordnete ohne Stimmrecht). Der Parlamentarische Rat hatte bereits im Mai 1949 seine Arbeiten abgeschlossen. Mit Ausnahme von Bayern stimmten alle Länder dem Entwurf des Grundgesetzes als Verfassung für eine zeitlich nicht näher umrissene Übergangszeit zu, wobei jedoch Bayern die Zustimmung nach Majorisierung zusagte. Die Bundesrepublik Deutschland wurde als freiheitlich demokratischer

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Rechts- und Sozialstaat mit föderaler Grundstruktur (Bundesstaat) konstituiert (vgl. zur Entstehungsgeschichte, Informationen zur politischen Bildung, Band 224). Die Mütter und Väter des Grundgesetzes - wie die damals verantwortlichen Politiker auch heute noch respektvoll genannt werden - hatten den Versuch unternommen, eine Staatsordnung zu schaffen, die Weimarer Verhältnisse nie wieder zulassen sollte (vgl. u. a. Misstrauensvotum und Vertrauensfrage Art. 67 und 68 GG, Bestimmtheitsgrundsatz beim Erlass von Rechtsverordnungen durch die Verwaltung - Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Carlo Schmid sagte damals zur Entstehung des Grundgesetzes: „Es ist uns aufgegeben worden, ein Grundgesetz zu machen, das demokratisch ist und ein Gemeinwesen des föderalistischen Typs errichtet“. Das bedeutet, „dass das Gemeinwesen auf die allgemeine Gleichheit und Freiheit der Bürger gestellt und gegründet sein muss. Einmal im rechtsstaatlichen Postulat, dass jedes Gesetz und jedes Verbot eines Gesetz bedarf und dass dieses Gesetz für alle gleich sein muss“. Konrad Adenauer strich heraus, „die Stellung des künftigen Bundespräsidenten durfte nicht mit den Vollmachten versehen sein, die der Reichspräsident der Weimarer Republik besessen hatte. Weiterer Grundsatz unserer Arbeit war, die Stellung des Bundeskanzlers stärker zu machen, als es die des Reichskanzlers der Weimarer Republik gewesen war. Es sollte nach dem künftigen Gesetz nicht mehr möglich sein, einzelne Minister durch Misstrauensantrag aus ihren Ämtern zu entfernen, und dadurch dem Bundeskanzler die Erfüllung seiner Pflichten erschweren“ (vgl. zur Entstehungsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland, Informationen zur politischen Bildung, Bundeszentrale für politische Bildung, Band 224).

Das Grundgesetz wurde nach der Einigung im Jahre 1994 in einzelnen Bereichen geändert. In Art. 5 des Einigungsvertrages war den gesetzgebenden Körperschaften des vereinten Deutschlands aufgegeben worden, sich mit den durch die Vereinigung Deutschlands aufgeworfenen Fragen zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes zu befassen. Die eigens hierfür eingesetzte „Gemeinsame Verfassungskommission“ aus Mitgliedern des Bundesrates und des Bundestages empfahl. Das Grundgesetz in 15 Artikeln zu ändern bzw. zu ergänzen:

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• Aufnahme eines Staatsziels zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20 a GG)

• neue Schutzklausel, wonach der Staat die Identität der ethnischen, kulturellen und sprachlichen Minderheiten achtet (Art. 20 b GG)

• um die territoriale Neugliederung des Bundesgebietes zu erleichtern, sollten die Länder dies künftig durch Staatsvertrag vereinbaren können (Art. 29 Abs. 8 GG) • eine Ergänzung sollte klarstellen, dass die Selbstverwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände auch die Grundlagen der finanziellen

Eigenverantwortung einbezieht (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) • Sozialversicherungen, die für bis zu drei Länder zuständig sind, sollen nicht mehr als bundesunmittelbare Körperschaften geführt werden • um bestehende Ungleichheiten in der Stellung von Männern und Frauen abbauen zu können, wurde empfohlen, das Gleichstellungsgebot um die staatliche Förderung zur tatsächlichen Gleichberechtigung zu erweitern (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG)

• schließlich wurde die Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenz unter Erweiterung der Zuständigkeit der Länder empfohlen (vgl. hierzu Klatt, Das Parlament 1/94, S. 1; Jahn, DVBl 1994, 181ff; Vogel, DVBl 1997, 497ff; aus Politik und Zeitgeschichte, B 52-53/93).

Keine qualifizierten Mehrheiten fanden Themen wie:

• verfassungsrechtliche Bürgerbeteiligung durch Einfügen plebiszitärer Elemente in das Grundgesetz

• die Aufnahme sozialer Grundrechte, etwa das Recht auf Arbeit und Wohnung.

Vogel (DVBl 1994, 504) beklagt, dass man es versäumt habe, die repräsentative Demokratie durch direkt demokratische Elemente zu stärken. Mitverantwortung und Engagement sieht er als geeignetes Mittel, die Probleme der Politik und Parteienverdrossenheit anzugehen. Andere weisen auf die Gefahr der Destabilisierung hin; direkt demokratische Elemente könnten zu populistischentrationalisierter Politikgestaltung führen (vgl. zum Meinungsstreit Butzer, Das Parlament 1)1994, S. 10). In der wissenschaftlichen und politischen Auseinandersetzung wird behauptet, dass durch Aufnahme von Volksentscheiden

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in das Grundgesetz keinesfalls die Macht der Parteien eingeschränkt werde. Es bestehe vielmehr die Gefahr, dass sich die politischen Parteien aus Gründer politischer Zweckmäßigkeit dem Prozess der parlamentarischen

Kompromisslösung entziehen. Schließlich finde bei Plebisziten ein Föderalismus qua Bundesrat nicht statt, stattdessen entscheiden interessierte Minderheiten und keinesfalls Mehrheiten. An dieser Stelle muss offen bleiben, ob die Aussage Gültigkeit hat: „Wir sind das Volk, aber keiner fragt uns“. Tatsächlich verändert und ergänzt wurden u. a. Art. 3 Abs. 2, Art. 20 a (neu), Art. 28 Abs. 2, Art. 29 Abs. 8 (neu). Art. 45, Art. 50 (Ergänzung „in Angelegenheiten der Europäischen Union), Art. 73 Abs. 3 (neu), Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a, 5, 6, Abs. 2 und 3 (teilweise neu).

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3. Staatsorganisationsrecht und tragende

Verfassungsprinzipien

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein freiheitlich demokratischer, föderal aufgebauter Rechts- und Sozialstaat Art. 20 Abs. 1 und 3 GG. Das plurale Gemeinwesen Bundesrepublik ist eine offene, auf Vielfalt, Pluralität und Spontaneität bauende Gesellschaft. Diese freiheitliche - plurale Werteordnung funktioniert allerdings nur dann, wenn sich alle Beteiligten über die Verfahren und Regularien in einem freiheitlich demokratischen Gemeinwesen einig sind. Nur dann kann sich das Gemeinwesen den Dissens und Streit in der Sache leisten bzw. in konstruktiver Diskussion austragen. Die tragenden Verfassungsprinzipien, werte und Verfahren werden in den folgenden Kapiteln erläutert.

3.1 Demokratie

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein parlamentarische Demokratie mit präsidialer Spitze. Alle Staatsgewalt geht vom Volk aus und wird von den durch Wahl legitimierten Repräsentanten, den Abgeordneten, ausgeübt. Zum Wesen der Demokratie gehören

• politische Gleichheit der Bürger (Gleichgewichtigkeit ihrer Wahlstimmen) • Mehrheitsprinzip

• Kommunikationsgrundrechte (erst die Meinungsäußerungsfreiheit ermöglicht die für die freiheitliche - demokratische Staatsform konstituierende geistige Auseinandersetzung).

Die Demokratie als Organisationsform des Staates und fortwährender Prozess politischer Willensbildung hat sich als gestaltende Lebensform bewährt. Demokratie ist nie etwas Endgültiges, das einmal geschaffen wird und ein für allemal bestehen bleibt, sondern ein fortlaufender Prozess, ein Prozess des politischen Wechsels, nicht nur ein Prozess der stetigen Veränderung, sondern auch der Verbesserung (Helmut Schmidt). Sie bietet soviel Freiheit wie förmlich und soviel Ordnung wie nötig. Sie ist die beste aller Staatsformen, aber letztlich ebenso unvollkommen wie der Mensch selbst. Sie ist daher auch nicht unfehlbar. Alle Staatsgewalt und Macht geht vom Volke aus. Auch die Demokratie kommt nicht ohne Machtanspruch aus. Diese Erkenntnis überliefert uns die Geschichte.

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Der erste Versuch, demokratische Strukturen in Deutschland zu verwirklichen, scheiterte an der mangelnden Bewältigung des Problems der Herrschaft. Dem liberalen Wunschtraum einer herrschaftslosen Demokratie nachhängend, versäumten es die Weimarer Demokraten, die Regierung stark, den Staat manövrierfähig und die Demokratie krisenfest zu machen. Machtgebrauch in der Demokratie ist aber Machtgebrauch auf Bewährung (Richard von Weizsäcker). Keine gesellschaftliche Gruppierung hat ein Abonnement auf die Macht. Demokratie in einer pluralistischen Gesellschaft bedeutet im politischen Alltag die fortwährende Äußerung einer Vielzahl unterschiedlicher Meinungen. Keine dieser Meinungen kann für sich dabei ein Vorrecht gegenüber anderen beanspruchen. In einer demokratischen Gesellschaft ist nicht die Harmonisierung gesellschaftlicher Verhältnisse und Gegensätze sowie widerstreitender Interessen das Ziel, sondern die Organisation der geregelten Streitaustragung. Dabei stellt sich die Frage, wie viel Streit braucht eine Gesellschaft, um lern- und entwicklungsfähig zu bleiben. Das Grundgesetz enthält eine Reihe streitregulierender und streitentscheidender Vorschriften. Dazu gehört, den politischen Streit in geistiger Auseinandersetzung mit parlamentarischer Mehrheit zu entscheiden. Im politischen Alltagsgeschäft wird der Streit oft kanalisiert, d.h. koordiniert, konzentriert und „ausgehandelt“ ausgetragen. Jäger (Zeitschrift für Politik, 1988, 15ff) kritisiert die festzustellenden Auswirkungen, den politischen Führungsverlust der Regierung infolge von Abhängigkeit durch ein Geflecht vielfältiger Partei- und Koalitionsloyalitäten. Ähnliches gilt übrigens auf der Ebene der Politikexperten und der Ministerialbürokratie, wo schon in der Phase legislatorischer Vorbereitung häufig Konsens gesucht wird.

Politischer Streit darf in der Demokratie nicht Selbstzweck sein; er darf auch nicht zum Medienereignis verkommen, sonder muss von dem Bestreben getragen werden, in geistiger Auseinandersetzung die richtige Entscheidung zu finden („Nur gemeinsam können wir die Wahrheit finden, und sei es selbst im Streit“, Dolf Sternberger). Ansonsten wird der Staat problemlösungs- und handlungsunfähig. Eine machtlose und eine streitlose Demokratie wäre der Gefahr des Unterganges ausgesetzt. Freilich, wo Herrschaft ist, ist auch Unbehagen. Es ist daher mit die wichtigste Aufgabe der Medien, dies zu artikulieren. Die Demokratie lebt wesentlich von der Kritikfähigkeit und der unerschöpflichen produktiven Phantasie

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der Bürger. Theodor Heuss hat dies so formuliert: „Demokratie stirbt als Institution wie als Lebensgesinnung an dem Ohne - Mich, sie lebt aus dem Mit - Dir“. Diskussionen und geistige Auseinandersetzungen sind das Lebenselixier der demokratischen Staatsform. Gefordert sind daher auch dialogfähige Politiker. Die Demokratie braucht freilich auch politische Führung, die Ziele formuliert. Legitimität ist nur durch Kommunikation zu gewinnen. Die Demokratie braucht deshalb den informierten, orientierten und handlungsbereiten Bürger. Dies wird gerade in der basisdemokratischen Demokratiekritik deutlich. Obgleich es in einem deutschen Staat noch nie so große Mitwirkungs- und Mitgestaltungsmöglichkeiten gab, werden mehr und mehr Demokratiedefizite beklagt. Häufig werden mehr plebiszitäre Elemente für unsere Rechtsordnung gefordert. Gerade bei grundlegenden Entscheidungen müsse die Mitbestimmung über die Zukunft ausgeweitet werden. Basismobilisierung und Direktdemokratie werden der repräsentativen Demokratie gegenübergestellt. Das Volk wird als Opfer staatlicher Fürsorge begriffen, da es von der tatsächlichen politischen Mitbestimmung ausgeschlossen sei („Alles für, nichts durch das Volk“, Jürgen Habermas). Eine größere Direktbeteiligung der Bevölkerung wird als Gewinn ohne Einschränkung betrachtet. Einschränkungen sind aber zu machen, da • mehr Demokratie weniger Rationalität zur Folge hat • eine durchgehende Politisierung des täglichen Lebens und • stärkere Polarisierung stattfinden würde und • Konflikte in die Gesellschaft hinein getragen würden.

Demokratie kann man nicht allein mit noch so ausgeklügelten Gesetzen verwirklichen. Sie sind nur eine Voraussetzung. Demokratie ist vor allem eine Frage des Verhaltens zueinander und ihre Verhaltens zum Staat, Demokratie muss gelebt werden (so Konrad Adenauer).

Radikaldemokratische Forderungen mögen politikwissenschaftlich sympathisch sein, schließlich kommen sie dem Ideal Rousseauscher Gedanken sehr nahe, formuliert er doch die These, dass zwischen Freiheit und politischer Repräsentation ein Widerspruch bestehe. Er erklärte die Souveränität für unübertragbar, unveräußerlich und unrepräsentierbar. Zeitgemäß ist der Hinweis auf basisdemokratische Impulse allemal. Abstriche müssen jedoch vor der Gefahr

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eines übersteigernden Subjektivismus und Lähmung der Entscheidungsfindung gemacht werden. Das Recht zum Mitreden ist die eine Seite, aber am Ende braucht auch die Demokratie Entscheidungsfähigkeit und Entscheidungen. So lästig institutionelle Regeln sein mögen, so unerlässlich sind sie zur Sicherstellung der Handlungsfähigkeit. Die Reihe derer, die die Gerechtigkeit repräsentativer Organisationsformen bezweifelt, ist freilich lang und ehrwürdig (vgl. Platon, Der Staat, S. 487ff; Schiller, Demetrius, I 1, Vers. 461ff), aber auch Goethe (Maximen und Reflexionen) fand, dass „nichts widerwärtiger sei, als die Majorität, denn sie bestehe aus wenigen kräftigen Vorgängen, aus Schelmen, die sich akkomodieren, aus Schwachen, die sich assimilieren und der Masse, die nachtrollt, ohne nur im mindesten zu wissen, was sie will“.

Das Repräsentationsprinzip als Strukturelement realer Demokratien und die Mehrheitsentscheidung haben sich trotz aller Unkenrufe bewährt. Repräsentative Demokratie bedeutet, dass vom Volk legitimierte, im Interesse des Volkes handelnde, aber nicht weisungsgebundene Träger öffentlicher Gewalt Herrschaft ausüben. Die Legitimität der Mehrheitsentscheidung folgt dabei aus der vorausgesetzten verfassungsrechtlich garantierten Gleichbehandlung aller Staatsbürger. Anknüpfungspunkt ist die naturrechtliche Idee der angeborenen Freiheit und der Zielsetzung, einer größtmöglichen Zahl von Bürgern eine größtmögliche Mitbestimmung zu bieten. Die Mehrheitsentscheidung ist freilich keine Wahrheitsgarantie. Unsere Verfassung gewichtet nicht zwischen engagierten, sachkundigen Minderheiten und vermeintlich gleichgültigen oder schlecht informierten Mehrheiten. Stimmen werden gezählt, nicht gewogen. Vetomacht für kompetente Minderheiten zu fordern, führt über die Grenzen der Demokratie hinaus. Die dadurch bewirkte Einschränkung durch Ergänzung würde zur Aushebelung der Legitimation der Mehrheitsentscheidung führen. Die Ablösung des politischen Mehrheitsprinzips durch einen “elitären, ethisch legitimierten Wahrheitsanspruch“ birgt die Gefahr des Totatlitarismus. Das verfassungsrechtlich verankerte System der repräsentativen

Mehrheitsentscheidung erteilt eindeutig eine Absage an alle selbst ernannten Besserwisser, die in Anspruch nehmen, als Gegenautoritäten Entscheidungen in Frage zu stellen, die nach demokratischen Regeln getroffen wurden. Das Mehrheitsprinzip und der Grundsatz der repräsentativen Demokratie werden durch

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das Recht auf „begrenzte Regelverletzung“ oder „zivilen Ungehorsam“ auf eine harte Probe gestellt. Hier ist deutlich zu machen, dass es keine gesellschaftliche Normverwerfungskompetenz geben kann. Der Rechtsstaat wird durch mangelndes Rechtsbewusstsein und Verweigerung überlastet und gefährdet. Georg Leber formulierte angesichts dieser Erosion des Rechtsbewusstseins seine Sorgen: „Der freiheitlich verfasste Rechtsstaat kann nicht von Bestand sein, wenn das Recht, das er sich gibt, nicht geachtet wird und wenn Freiheit nicht auch als sittliche Pflicht des Bürgers aufgefasst wird, sich vor den Staat zu stellen, vor einen Staat, in dem man in Freiheit und in seiner Menschenwürde geachtet leben kann“. Man mag Georg Leber noch ergänzen, dass eine Gesellschaft ohne Grundkonsens nicht funktions- und überlebensfähig ist. Auch unter demokratischen Vorzeichen lauert freilich die Dummheit und lässt sich Gemeinheit mobilisieren. Die basisdemokratische Demokratiekritik hat die Sorgen der Bürger offen gelegt, Politik würde sich in den Hinterzimmern oder am grünen Tisch abspielen. Bei den anstehenden hochkomplexen Fragen und Zielen hängt die Akzeptanz der Entscheidung auch von der Ausgestaltung des Entscheidungsprozesses ab. Eine frühe und regelmäßige Abstimmung mit den Betroffenen garantiert einen größtmöglichen Rückhalt in der Bevölkerung. Die Bevölkerung ist deshalb stärker zur Mitgestaltung einzuladen. Der Bürger darf nicht das Gefühl haben, der Politik hilflos ausgeliefert zu sein. Er muss vielmehr spüren, auf mich kommt es an. Über mehr Informationen, Ideen und Initiativen des einzelnen zu mehr Identifikationen zu kommen, muss das Handlungsmotto sein. Unter diesem Motto könnte eine neue Begegnungs- und kooperative Kontaktkultur geschaffen werden. Miteinander reden, die Kreativitätspotentiale freisetzen, Reibungsverluste vermeiden und die Wirksamkeit der Politik erhöhen. Bei diesen positiven Auswirkungen sollte es keines weiteren Nachweises bedürfen, dass ein kreatives Miteinander wünschenswert und überdies ein Indiz für das Funktionieren der freiheitlichen Demokratie ist. Die Demokratie bejaht und verträgt Protest und Widerspruch. Gerade darin erweist sich die Reife der Demokratie, im Umgang mit Minderheiten und Andersdenkenden. Sie sind ein wichtiges Lebenselement unserer Staatsordnung. Die Diktatur organisiert den Enthusiasmus, die Demokratie organisiert die Kritik.

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Das pluralistische Kräftespiel, der konstruktive Meinungspluralismus statt kollektiver Interessenverfolgung, verwirklicht optimal das Gemeinwohl. Dabei beschränkt sich der Staat auf die Sicherstellung der rechtlichen Rahmenbedingungen, sichert die Chancengleichheit, reglementiert aber nicht den Prozess, in dem um Interessen und die Durchsetzung von Zielen gerungen wird. Die Pluralität bedarf freilich bei aller Gegensätzlichkeit doch stets des

Grundkonsenses über die gemeinsame freiheitliche Basis und damit die Bereitschaft zum Kompromiss. Unsere freiheitliche Demokratie ist eine offene Werkstatt, in der an verschiedenen Plätzen und an unterschiedlichen Aufgaben mit dem Ziel gearbeitet wird, brauchbare Werkstücke herzustellen. Erforderlich ist dafür neben handwerklichem Können politisches Fingerspitzengefühl, Phantasie, Mut und die Fähigkeit, neue Lösungen zu entwickeln. In der zukunftsorientierten Gesellschaft ist Utopiefähigkeit der Politik, die Fähigkeit zu menschlichen Entwürfen und Visionen der Zukunftsgesellschaft gefragt. Die

Entscheidungsprozesse und die Politikfelder sind komplexer und die Abhängigkeit der Politiker von den Parteien größer geworden (Hildegard Hamm - Brücher spricht vom „weisungsabhängigen Funktionsfunktionär“). Die individuelle Kreativität als politisches Ideal und die Kraft, Prioritäten zu setzen, sind für ein sinnvolles politisches Wirken unerlässlich. Konsequenz und Entschlusskraft sind gerade dort gefordert, wo unpopuläre Entscheidungen getroffen werden müssen. „Wo Zivilcourage keine Heimstatt hat, reicht die Freiheit nicht weit. Und wo die Freiheit nicht beizeiten verteidigt wird, ist sie nur um den Preis schrecklich großer Opfer zurückzugewinnen. Hierin liegt die Lehre des Jahrhunderts“ so Willy Brandt. Deshalb ist der stromlinienförmige, windschlüpfrige Politiker auch nicht das Ideal, das der Bevölkerung vorschwebt. Erinnert sei an eine Mahnung, die Franz - Josef Strauß den Politikern hinterlassen hat: „An uns ist es Freiheit und Recht unversehrt der nächsten Generation zu hinterlassen“. Dies sicherzustellen ist auch Aufgabe des modernen Rechtsstaates. Der Rechtsphilosoph Gustav Radbruch schrieb einst: „Demokratie ist ein preisenswertes Gut, Rechtsstaat ist aber wie das Wasser zum Trinken und wie die Luft zum Atmen, und das Beste an der Demokratie gerade dies, dass nur sie geeignet ist, den Rechtsstaat zu sichern“.

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3.2 Der Bundesstaat

1. Wo ist im Grundgesetz das föderative Prinzip verankert? 2. Erläutern Sie anhand von Art. 37 GG den Begriff Bundeszwang. 3. Was bedeutet Bundesaufsicht im Sinne des Art. 84 Abs. 3 GG? 4. Art. 30 GG begründet eine Zuständigkeitsvermutung für die Landesverwaltungen. Was bedeutet dies für die tägliche Verwaltungspraxis?

Der Bundesstaat ist ein staatsrechtlicher Zusammenschluss mehrerer Gliedstaaten zu einem neuen Oberstaat, der trotz eigener Staatlichkeit der Gliedstaaten (beispielsweise eigene Verfassung) diesen prinzipiell übergeordnet ist. Charakteristisch ist, dass die staatlichen Aufgaben und Funktionen auf zwei Ebenen aufgeteilt werden und sowohl der Gesamtstaat, als auch die Gliedstaaten Staatsqualität besitzen (Thieme, DÖV 1989, 499). Der Bundesstaat ist auf föderativer Grundlage aufgebaut. Geschichtlicher Ausgangspunkt des Föderalismus (stammt von födus = Bund) waren die Unabhängigkeitserklärung der nordamerikanischen Staaten vom 17.09.1887. Für Montesquieu war der Föderalismus ein Anwendungsfall der Gewaltenteilung. Die Vorgänger der Bundesrepublik Deutschland, der Norddeutsche Bund vom 01.071867, das Deutsche Reich (vgl. die Verfassung vom 16.04.1871) und die Weimarer Republik (Verfassung vom 11.08.1919) waren Bundesstaaten in diesem Sinne. Die Bundesrepublik Deutschland ist ebenfalls ein Bundesstaat. Das

Bundesstaatsprinzip wird heute als Prinzip der Wohlverteilung der Gewalten bezeichnet (Lerche, VVDStRl 21, S. 83 ff; vgl. auch Thieme, DÖV 1989, 499). Im Vergleich zur Weimarer Republik ist die Stellung der Gliedstaaten gestärkt worden, so dass man heute von einem kooperativen Föderalismus sprechen kann. Grundsätzlich üben die Länder die staatliche Gewalt aus. Die völkerrechtliche Souveränität des Bundes ist in Art. 32 Abs. 1 GG gewährleistet. Nach innen ist die Souveränität des Bundes durch die der Länder beschränkt. Art. 30 GG begründet eine Zuständigkeitsvermutung für die Landesverwaltung. Im Bereich der Gesetzgebung hat sich das Gewicht deutlich zugunsten des Bundes verschoben (vgl. die Ausführungen zur ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit). Nach Artikel 84 Abs. 3 GG übt die Bundesregierung die Aufsicht darüber aus, dass die Länder die Bundesgesetze dem geltenden