Friedenssicherung  durch Regionalorganisationen als Alternative zum UN-Peacekeeping in Afrika?  2

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung.  3

2.  Die „Krise“ des UN-Peacekeeping in Afrika  4

3.  Regionalismus im System der Vereinten Nationen.  6

4.  Friedenssicherung durch Regionalorganisationen in Afrika  8

5.  Vorteile regionaler Friedenssicherung.  11

5.1.  Schnellere Reaktion und größere Handlungsfähigkeit  11

5.2.  Höhere Bereitschaft zum Eingreifen  12

5.3.  Bessere Kenntnis der Konfliktstruktur und höhere Akzeptanz.  14

5.4.  Geringere Kosten der Einsätze.  15

6.  Nachteile regionaler Friedenssicherung.  16

6.1.  Mangelnde Kapazitäten und Professionalität  16

6.2.  Gefahr der Instrumentalisierung durch regionale Hegemonialmächte.  18

6.3.  Gefahr der Unterminierung des Gewaltmonopols der Vereinten Nationen  20

7.  Fazit.  22

Literaturverzeichnis   23

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1. Einleitung

Als im Frühjahr 1994 im ostafrikanischen Kleinstaat Ruanda Angehörige der Hutu-Volksgruppe einen Genozid an der Tutsi-Minderheit und gemäßigten Hutus verübten, dem Schätzungen zufolge bis zu 800.000 Menschen zum Opfer fielen, waren der Schock und die Empörung in der Weltöffentlichkeit groß. Schließlich hatte sich zur gleichen Zeit eine Friedenstruppe der Vereinten Nationen im Land befunden und war nicht in der Lage gewesen, den genozidalen Massakern Einhalt zu gebieten. Der Einsatz der United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR) gilt daher bis heute als einer der größten Rückschläge der Friedensbemühungen der Weltorganisation. Neun Jahre später fand im benachbarten Burundi erneut eine Friedensmission statt, allerdings waren es diesmal nicht die Vereinten Nationen, die die Friedenstruppe in das Land entsendet hatten, sondern eine Regionalorganisation, die Afrikanische Union (AU). Auch hier hatte es einen Konflikt zwischen Hutu und Tutsi gegeben und obwohl die African Mission in Burundi (AMIB) mit rund 3000 eingesetzten Soldaten nur unwesentlich größer war als die UNAMIR, konnte die Friedenstruppe binnen eines Jahres wesentlich zur Stabilisierung der Situation beitragen und so den Grundstein für einen langfristigen Frieden in dem Land legen. Obgleich sicherlich einige Unterschiede zwischen beiden Konflikten bestehen mögen, macht dieses Beispiel doch deutlich, welches Potenzial Regionalorganisationen in der Friedenssicherung besitzen und es stellt sich die Frage, ob diese nicht vielleicht besser zur Beendigung innerstaatlicher Konflikte in Afrika geeignet sein könnten als die Vereinten Nationen und dementsprechend künftig häufiger friedenssichernde Aufgaben übernehmen sollten. Die Frage nach den Vor- und Nachteilen regionaler Friedenssicherung in Afrika steht dementsprechend im Mittelpunkt dieser Arbeit.

Für die Klärung dieser Frage ist es zunächst unerlässlich, aufzuzeigen, warum die Vereinten Nationen gerade in Afrika immer größere Probleme haben, auf Krisen und Konflikte angemessen zu reagieren, sodass hier ein „Bedarf“ an Alternativen zum UN-Peacekeeping zu erkennen ist. Auch muss dargelegt werden, welchen Stellenwert die Übernahme friedenssichernder Maßnahmen durch regionale Akteure im System der Vereinten Nationen besitzt, warum diese also möglich und sogar vorgesehen ist. Anschließend soll gezeigt werden, wie regionale Organisationen in Afrika ganz nach dem oft postulierten Motto „African Solutions for African Problems“, von dem auch der Titel dieser Arbeit inspiriert wurde, ihre Bemühungen in der Friedenssicherung in den letzten Jahren verstärkt haben. Vor dem Hintergrund der bisherigen Beispiele von Friedensmissionen, die durch afrikanische Regionalorganisationen durchgeführt wurden, sollen schließlich im Hauptteil der Arbeit die Vor- und Nachteile der regionalen Friedenssicherung diskutiert werden.

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2. Die „Krise“ des UN-Peacekeeping in Afrika

Das Ende des Ost-West-Konfliktes ging einher mit einem massiven Anstieg innerstaatlicher Konflikte wie Bürgerkriege, gewaltsame Sezessionsbestrebungen, Vertreibungen und anderweitiger Menschenrechtsverletzungen. Gleichzeitig stieg die Bereitschaft der internationalen Gemeinschaft, diesen Konflikten nicht länger zuzusehen, sondern notfalls mit militärischer Gewalt einzugreifen, um weiteres Leid zu verhindern. Nachdem die Anzahl der innerstaatlichen Kriege Mitte der neunziger Jahre ihren Höhepunkt erreicht hatte, ist seitdem ein kontinuierlicher Rückgang dieser Konflikte zu verzeichnen. ¹ Statistische Untersuchungen lassen durchaus auf einen kausalen Zusammenhang zwischen dieser Entwicklung und der Zunahme von Interventionen zur Beendigung von innerstaatlichen Konflikten durch externe Akteure schließen. So kommt beispielsweise der im Jahre 2005 erschienene Human Security Report zu dem Ergebnis, dass die beste Erklärung für den Trend abnehmender Kriegshäufigkeit in erster Linie im gestiegenen Engagement der Internationalen Gemeinschaft im Konfliktmanagement zu sehen ist, und nicht so sehr in anderen denkbaren Faktoren wie etwa der zunehmenden Demokratisierung oder der fortschreitenden wirtschaftlichen Entwicklung. 2

Der wichtigste Akteur im Hinblick auf militärische Interventionen zur Konfliktbeendigung sind sicherlich die Vereinten Nationen, die 1945 mit dem Ziel geschaffen wurden, den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren. Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe dient der Organisation dabei in erster Linie der Einsatz multinationaler Friedenstruppen, die im Rahmen von Friedenseinsätzen überall auf der Welt zum Einsatz kommen. Seit der Entsendung der ersten Friedenstruppe haben insgesamt 63 solcher Missionen stattgefunden, und die Vereinten Nationen wurden bereits zweimal, 1988 und 2001, für ihre Verdienste in der Friedenssicherung mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. Derzeit laufen insgesamt 17 Missionen, im Rahmen derer so viele Menschen im Einsatz sind, wie noch nie zuvor in der Geschichte der Vereinten Nationen: Rund 113.000 Menschen, davon mehr als 92.000 Uniformierte, zu denen neben Soldaten auch Polizisten und Militärbeobachter zählen. 3

Anzahl, Ausmaß und Komplexität der Einsätze sind im Verlaufe der neunziger Jahre kontinuierlich gestiegen. Gleichzeitig hat sich jedoch die Bereitschaft der Mitgliedsstaaten, die Weltorganisation in finanzieller, personeller und politischer Hinsicht zu unterstützen, stetig verringert. Vor diesem Hintergrund klafft die Lücke zwischen den Anforderungen an die Organisation und den ihr dafür zur Verfügung gestellten Mitteln immer weiter auseinander, sodass die Vereinten Nationen zunehmend Probleme haben, auf innerstaatliche Konflikte

¹ Für weitere Informationen vergleiche etwa das Heidelberger Konfliktbarometer (jährliche Analyse des aktuellen Konfliktgeschehens), welches seit 1991 vom Heidelberger Institut für Internationale

Konfliktforschung e.V. publiziert wird (URL: http://www.hiik.de/de/konfliktbarometer/index.html) (Stand 25.09.2009)

² Für weitere Informationen siehe http://www.humansecurityreport.info/HSR2005_PDF/Part5.pdf (Stand 25.09.2009)

³ Quelle: Departement of Peacekeeping Operations (http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm) (Stand 25.09.2009).

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angemessen zu reagieren. In der Folge können personalintensive und kostspielige Missionen mit einem „robusten Mandat“ nach Kapitel VII der UN-Charta, also der Erlaubnis zur Anwendung militärischer Gewalt zur Durchsetzung der gegebenen Aufgabe, meist nur dort stattfinden, wo das unmittelbare Interesse der ständigen Mitglieder im UN-Sicherheitsrat berührt wird. In den Regionen der Welt, wo dies nicht der Fall ist, kann die Organisation hingegen den Anforderungen, die an sie gestellt werden, kaum nachkommen. Dies trifft vor allem auf den afrikanischen Kontinent zu, auf dem viele dringend erforderliche Missionen mangels Unterstützung der ständigen Mitglieder entweder erst mit erheblicher Verspätung und dann unvollständig oder überhaupt nicht zustande kommen. Das eingangs erwähnte Beispiel des Konfliktes in Ruanda ist nur einer der Fälle, in denen die Vereinten Nationen aufgrund mangelnder Unterstützung durch ihre Mitgliedsstaaten nicht in der Lage waren, effektiv zur Beilegung eines Konfliktes beizutragen. Weitere Beispiele wären etwa die missglückte Intervention in Somalia Mitte der neunziger Jahre oder die zögerliche Haltung der Weltgemeinschaft, den Menschenrechtsverletzungen in Darfur Einhalt zu gebieten. Dabei bildet gerade Afrika seit Jahrzehnten den Schwerpunkt des internationalen Kriegs-und Konfliktgeschehens. So wurden allein in den afrikanischen Staaten südlich der Sahara zwischen 1945 und 1997 insgesamt 52 Kriege geführt. Krisen wie die Staatszerfallsprozesse in Liberia und Somalia oder länderübergreifende Kriege wie derjenige in der Demokratischen Republik Kongo haben enorme negative Auswirkungen auf die Nachbarstaaten und können zur Destabilisierung der gesamten Region beitragen (vgl. Krohn 2008: 167). Der afrikanische Kontinent hat daher eine ungebrochen hohe „Nachfrage“ nach Friedensoperationen der Vereinten Nationen. Tatsächlich findet nahezu die Hälfte der derzeit laufenden UN-Friedensmissionen in afrikanischen Ländern statt. ⁴ Dies darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass diese aus oben aufgeführten Gründen zum überwiegenden Teil unzureichend ausgerüstet sind, über zu wenig Personal verfügen und mit einem Mandat versehen sind, welches sie nicht befähigt, ihrer Aufgabe der Friedenssicherung effektiv nachzukommen. Es ist in absehbarer Zeit weder zu erwarten, dass sich Anzahl und Art der Konflikte auf dem afrikanischen Kontinent, und damit die Notwendigkeit von Interventionen zu deren Beendigung signifikant verringern, noch, dass die Bereitschaft der reichen Industriestaaten, sich durch komplexe und teure Friedensmissionen in Konflikten außerhalb ihres Interessenbereiches zu engagieren, einen deutlichen Anstieg erfahren wird. Die vermehrte Übernahme friedenssichernder Maßnahmen durch regionale Akteure könnte daher einen Ausweg aus dieser Problematik darstellen und die Vereinten Nationen in ihren Friedensbemühungen vor allem in Afrika deutlich entlasten.

⁴ MINURSO (Westsahara), MONUC (Demokratische Republik Kongo), UNMIL (Liberia), UNOCI (Elfenbeinküste), UNMIS (Sudan), BINUB (Burundi), UNAMID (Darfur) und MINURCAT (Zentralafrika/Tschad) (Quelle:

http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/factsheet.pdf) (Stand 25.09.2009).

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3. Regionalismus im System der Vereinten Nationen

Regionalorganisationen haben seit Ende des Ost-West-Konfliktes ihr Engagement in der Friedenssicherung kontinuierlich gesteigert und es zeichnet sich eine immer engere Kooperation zwischen ihnen und den Vereinten Nationen ab. Letztere stützen sich heute bereits in mehr als der Hälfte der gegenwärtigen UN-Friedensmissionen auf die Hilfe regionaler Organisationen (vgl. Griep 2008: 147). Darüber hinaus haben Regionalorganisationen aber auch seit Mitte der neunziger Jahre wiederholt mehr oder weniger eigenständig Interventionen durchgeführt, um innerstaatliche Konflikte zu beenden, nachdem die Vereinten Nationen dazu entweder nicht willens oder in der Lage waren. Die Idee, dass Regionalorganisationen friedenssichernde Aufgaben übernehmen können und sollen, ist allerdings keineswegs neu, sondern findet sich bereits in der Charta der Vereinten Nationen, die im Jahre 1945 von den damaligen Mitgliedsstaaten der Weltorganisation unterzeichnet wurde. Zwar misst die Charta dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit bei, jedoch ist in Kapitel VIII die Grundlage für das Engagement regionaler Organisationen in der internationalen Friedenssicherung fest verankert. So besagt Artikel 52, dass Regionalorganisationen, deren Ziele und Grundsätze mit denjenigen der Vereinten Nationen vereinbar sind, durchaus versuchen sollen, Konflikte friedlich beizulegen, bevor der Sicherheitsrat sich damit befasst (vgl. Gareis/Varwick 2006: 111). Gemäß Artikel 53 sind sie darüber hinaus auch berechtigt, militärische Zwangmaßnahmen zu ergreifen, um innerstaatliche Konflikte zu beenden, allerdings nur unter der Vorraussetzung, dass dieses Vorgehen zuvor durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen autorisiert wurde (vgl. Ehrhart/Klingenburg 1996: 40). Dieser muss zudem nach Artikel 54 jederzeit und vollständig über die Maßnahmen, die von der jeweiligen Organisation im Rahmen der Friedenssicherung ergriffen werden, informiert und auf dem Laufenden gehalten werden (vgl. DPKO 1999: 6).

Vor dem Hintergrund des bereits erwähnten Anstiegs der Anforderungen an die Vereinten Nationen im Bereich der Friedenssicherung nach Ende des Kalten Krieges hat der damalige Generalsekretär der Vereinten Nationen, Boutros Boutros-Ghali, im Jahre 1992 im Rahmen der von ihm verfassten „Agenda für den Frieden“, einem Vorschlagskatalog für die Reform der UN-Friedensicherung, die künftige Rolle der Vereinten Nationen in diesem Bereich neu zu definieren versucht. Die Aufgabenfelder der Organisation, die er dabei in dieser Hinsicht definiert, umfassen mehrere Stufen der Konfliktbearbeitung, die von präventiven diplomatischen Maßnahmen (preventive diplomacy) über Friedensschaffung (peacemaking) und Friedenserhaltung (peacekeeping) bis hin zur Friedenskonsolidierung (post-conflict peace-building) reichen. Boutros-Ghali betont dabei in einem eigenen Kapitel auch explizit die Wichtigkeit einer Stärkung der Rolle regionaler Organisationen in der internationalen