Abstract

Die vorliegende Arbeit mit dem Thema „Budgethilfe als Instrument in der Entwicklungszusammenarbeit im internationalen Vergleich“ präsentiert eine umfassende Analyse der Finanzierungsmodalität Budgethilfe in der internationalen

Entwicklungszusammenarbeit und gibt einen Überblick über die Funktion, Wirkungsweise und die bisher zu beobachtenden Effekte in der Praxis anhand einer zusammenfassenden Prüfung des Konzeptes an sich sowie anhand vorliegender Ergebnisse aus der Budgethilfepraxis. Ausgehend von einer kurzen Einführung in den entwicklungspolitischen Kontext zu Beginn des 21. Jahrhunderts und den grundlegenden Leitmotiven der Paris-Erklärung der OECD aus dem Jahr 2005, werden zunächst in einem theoretischen Teil die grundlegenden konzeptionellen Dimensionen des Instrumentes, die erhofften Wirkungen sowie die entscheidenden Faktoren, die bei der Vergabe von Budgethilfe berücksichtigt werden müssen, zusammenfassend erläutert. Im Anschluss werden im zweiten Teil am Beispiel dreier Empfänger von Budgethilfe (Ghana, Tansania, Malawi) die momentane Vergabepraxis sowie die bislang beobachtbaren Effekte vergleichend untersucht und auf die im theoretischen Teil erarbeiteten Annahmen überprüft. Zentrale Fragestellungen sind in diesem Zusammenhang, was Budgethilfe leisten kann, was bei der Vergabe beachtet werden muss, wo ihre Grenzen liegen und wie die bisherigen Erfahrungen mit dem Instrument innerhalb der internationalen Entwicklungszusammenarbeit aussehen? Im abschließenden Teil der Arbeit werden die erarbeiteten Ergebnisse zusammengefasst, ein Fazit gezogen sowie ein kurzer Ausblick auf weitergehende Fragen bezüglich des Instrumentes Budgethilfe präsentiert.

2

Inhaltsverzeichnis

1.  Vorwort  6

2.  Budgethilfe - Ein Finanzierungsinstrument auf dem Vormarsch  7

2.1  Die Paris - Erklärung als Ausgangspunkt  7

2.2  Budgethilfe innerhalb programmorientierter Ansätze  9

2.3  Chancen, Risiken und Perspektiven von Budgethilfe  11

2.3.1  Konzeption und erhoffte Wirkungen  12

2.3.2  Vorraussetzungen zur Gewährung Allgemeiner Budgethilfe  14

2.3.3  Konditionalitäten Vs. Ownership  19

2.3.4  Demokratiedefizite - Die Rolle der Parlamente und der Zivilgesellschaft  21

2.4  Zwischenfazit  23

3.  Budgethilfe in der Praxis  24

3.1  Das Beispiel Ghana  24

3.1.1  Exkurs: Die Zivilgesellschaft in Ghana  30

3.2  Das Beispiel Tansania  33

3.3  Das Beispiel Malawi  36

4.  Zusammenfassung und Fazit  39

5.  Literaturliste  44

3

Abkürzungsverzeichnis

AKP - Gruppe der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten BMZ - Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit CABS - Common Approach to Budget Support in Malawi CSO - Civil Society Organisation

DAC - Development Cooperation Directorate (Entwicklungsausschuss der OECD) EU - Europäische Union

ERPFM - External Review of Public Financial Managment EZ - Entwicklungszusammenarbeit G - JAS - Ghana Joint Assistance Strategy GBS - General Budget Support GPF - Growth and Poverty Forum GPRS - Ghana Poverty Reduction Strategy GTZ - Gesellschaft für technische Zusammenarbeit HIPC - Heavily Indepted Poor Countries IWF - Internationaler Währungsfonds JAS - Joint Assistance Strategy MDBS - Multi Donor Budget Support

MDG - Millennium Development Goal (Millennium-Entwicklungsziele) MTEF - Medium-Term Expenditure Framework NGO - Non-governmental organization

ODA - Official Development Aid (Öffentliche Entwicklungshilfe) ODI - Overseas Development Institute in London OECD - Organisation for Economic Cooperation and Development PAF - Peformance Assessment Framework PBA - Programme Based Approaches (Programmorientierte Ansätze) PEFA - Public Expenditure & Financial Accountability PFM - Public Financial Management PRSC - Poverty Reduction Support Credit PRSP - Poverty Reduction Strategy Paper SAP - Strukturanpassungsprogramm der Weltbank SWAp - Sector Wide Approach TZ - Technische Zusammenarbeit

4

Abbildungsverzeichnis

- Abbildung 1: Verhältnis von PBA und Budgethilfen zur Gesamt-ODA: OECD 2007 -Survey on monitoring the Paris Declaration, S. 86, eigene Darstellung - Abbildung 2: Vereinfachte Darstellung des Aufbaus und der Wirkungsweise des Budgethilfeprozesses: Lawson, Andrew et al.; Does Budget Support Work - Evidence from Tansania, ODI 2005, S. 1

- Abbildung 3: PEFA-Indikatoren: Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, Anlage 7, S.2

- Abbildung 4: Indikatoren und bisherige Ergebnisse des GTZ Teilvorhabens zur Verbesserung der Steuererhebung in Ghana: Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, Anlage 11

- Abbildung 5: Ergebnisse der PEFA-Analyse 2006 in Ghana: Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, S. 69

- Abbildung 6: Leistungsfähigkeit des öffentlichen Finanzmanagements in Ghana: Killick, Tony/Lawson, Andrew, Budget Support to Ghana - A risk worth taking?, ODI, London 2007, S. 3

5

1. Vorwort

Weltweit wurden im Jahr 2006 einer Studie der OECD zu Folge 24,465 Milliarden US Dollar in Form Öffentlicher Entwicklungshilfe (ODA) an Entwicklungsländer ausgezahlt. Davon entfielen 43% auf programmorientierte Ansätze (PBA), die im Gegensatz zur klassischen Projekthilfe zunehmend an Bedeutung gewinnen. Das bedeutendste Instrument im Rahmen dieser PBA ist die Finanzierungsmodalität der Budgethilfe, die bei einigen Gebern bereits über die Hälfte der geleisteten programmbasierten ODA ausmacht und von vielen Gebern als das effizienteste Instrument zur Verbesserung der Entwicklungshilfe angesehen wird. Doch woher kommt dieser rasante Aufstieg eines einzelnen Instruments, das in seiner Konzeption nicht neu ist, aber im Zuge der Neuorientierung der internationalen EZ in den vergangenen Jahren anscheinend neu interpretiert wurde?

Seit Mitte der 90er Jahre ist innerhalb der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) die Diskussion um die Wirksamkeit und Effektivität der EZ zunehmend ins Zentrum der internationalen Debatte gerückt. Während die Nachteile früherer Konzepte wie beispielsweise den Modernisierungstheorien, den makroökonomischen Strukturanpassungsprogrammen gemäß des Washington Consensus oder auch den vermehrt auftretenden Schwierigkeiten einer zunehmenden „Projektitis“, immer offensichtlicher und weitgehend akzeptiert wurden, begannen die involvierten Akteure die Grundausrichtung von EZ teilweise neu zu überdenken. Auf mehreren Großkonferenzen, wie den UN-Treffen in Kopenhagen, Rio und Kairo, dem UN-Millenniumsgipfel in New York 2000 mit dem Beschluss der Millennium-Entwicklungsziele (MDGs) sowie der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Monterrey 2002 und der Pariser OECD-Konferenz zur Effektivität der Entwicklungshilfe 2005, wurde eine Neuorientierung innerhalb der internationalen EZ vereinbart. In diesem Kontext bestimmen vor allem die Konferenz von Monterrey mit der Zusage die ODA zur Erreichung der MDGs massiv zu erhöhen sowie die Pariser Erklärung zur Effektivität der Entwicklungshilfe die zentralen Rahmenbedingungen für die steigende Bedeutung von PBA, und speziell von Budgethilfe, innerhalb der internationalen EZ. Das alles gibt Anlass genug diesen, von seinen Befürwortern als Königsweg gefeierten, jedoch auch viel kritisierten Ansatz genauer zu untersuchen, auf seine Stärken und Schwächen zu prüfen und anhand von Beispielen aus der Praxis kritisch zu hinterfragen. Zu diesem Zweck werden im ersten Teil zunächst die theoretische Konzeption des Instrumentes, seine Rolle innerhalb der EZ sowie wesentliche Stärken und Schwächen dieses Finanzierungsinstrumentes beleuchtet. Im zweiten Teil soll dann anhand dreier Beispielländer, namentlich Ghana, Tansania und Malawi, die momentane Praxis bei der

6

Unterstützung der Empfängerländer durch Budgethilfen und deren Wirksamkeit im Entwicklungsalltag auszugsweise vorgestellt werden.

2. Budgethilfe - Ein Finanzierungsinstrument auf dem Vormarsch

Zu Beginn sollen zunächst die entwicklungspolitischen Grundlagen, die die steigende Bedeutung von Budgethilfen innerhalb der EZ zur Folge haben, geklärt werden, bevor in einem zweiten Schritt das Instrument selbst einer eingehenden Betrachtung unterzogen wird. Zu diesem Zweck werden kurz die wesentlichen Entwicklungen der internationalen EZ in den letzten Jahren sowie die Eckpunkte der Pariser Erklärung zur Effektivität der EZ vorgestellt, um daran anknüpfend die Konzeption von Budgethilfen innerhalb von PBA zu erläutern. Im Anschluss sollen dann die erwarteten Effekte sowie die wesentlichen konzeptionellen Stärken und Schwächen von Budgethilfe als Finanzierungsmodalität innerhalb der internationalen EZ analysiert werden.

2.1 Die Paris-Erklärung als Ausgangspunkt

Im Zentrum der Entwicklungsdebatte der letzten Jahre stand neben Umfang und Art der EZ häufig die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe. Viele Entwicklungsländer haben große Probleme die große Zahl an verschiedenen Gebern mit ihren spezifischen Konditionalitäten ¹ und Konzepten sowie einzelnen Projekten und Programmen zu bewältigen und effektiv zu verwalten. So zählte die OECD weltweit zuletzt mehr als 200 bi- und multilaterale Organisationen, die ODA leisten. Manche Länder empfangen Leistungen von mehr als 40 unterschiedlichen Gebern, die teilweise bis zu 600 Projekte innerhalb eines Landes durchführen und damit einerseits die Verwaltungen vor Ort überlasten, Parallelstrukturen aufbauen und damit die Transaktionskosten massiv erhöhen. (OECD 2007, S. 9) Neben diesen Problemen der Geberharmonisierung und der „Projektitis“ spielen auch Faktoren wie überzogene Einflussnahme der Geber auf Empfänger im politischen Dialog sowie ein Mangel an politischem Willen, sowohl auf Geber- als auch Empfängerseite Zusagen einzuhalten, eine wichtige Rolle. Angesichts dieser Probleme beschlossen zahlreiche Geber auf der UN-Entwicklungsfinanzierungskonferenz in Monterrey, Mexiko, vor dem

¹ Unter Konditionalitäten versteht man die zwischen den Gebern und Empfängern von Budgethilfe vereinbarten

Vorraussetzungen zur Gewährung der Finanzmittel. Diese umfassen im Unterschied zu den rein

wirtschaftspolitischen Konditionalitäten des Washington Consensus in der modernen Budgethilfepraxis auch

andere Teilbereiche des Budgethilfeprozesses, wie beispielsweise die externe wie interne Rechenschaftspflicht

der Partnerregierung, die Orientierung an nationalen Entwicklungsstrategien oder auch die Förderung sozialer

Grunddienste. Sie dienen somit als Anreizsystem, haben Signal- und Kontrollfunktionen, sollen treuhänderische

Risiken mindern und sind Vorraussetzung der Auszahlung der vereinbarten Mittel.

7

Hintergrund der zuvor verabschiedeten MDGs, eine verbindliche Steigerung der ODA zur Umsetzung der MDGs und bekundeten den Willen die Effektivität der internationalen EZ dauerhaft zu erhöhen. (Vereinte Nationen 2002, S. 2ff.). Dieser Wille mündete 2005 im Rahmen der OECD in die Verabschiedung der Pariser Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (Paris Declaration on Aid Effectiveness), die, neben den OECD Staaten, von über 100 Ländern und Geberorganisationen anerkannt wurde. Dieses Programm zur Reform der internationalen Entwicklungspraxis stellt die folgenden fünf Prinzipien für eine effektive Entwicklungszusammenarbeit in den Vordergrund:

• Ownership: Eigenverantwortung (Ownership) und Führung (Leadership) des Programms müssen durch das jeweilige Entwicklungsland erfolgen • Alignment: Geber passen ihre Hilfe den Entwicklungsstrategien der Empfänger an und nutzen die vorhandenen öffentlichen Strukturen des Ziellandes • Harmonisierung: Verfahren der EZ müssen besser harmonisiert und koordiniert sowie transparenter gestaltet werden, um Transaktionskosten langfristig zu senken und Parallelstrukturen zu vermeiden

• Ergebnisorientierung: Die EZ ist auf zuvor festgelegte Ziele und überprüfbare Ergebnisse und Wirkungen ausgelegt

• Beiderseitige Verantwortlichkeit: Die involvierten Parteien sind sich gegenseitig sowie den betroffenen Parlamenten und Bürgern rechenschaftspflichtig

Des Weiteren hat die OECD insgesamt 12 Indikatoren zur Überprüfung der Ziele bis 2010 festgelegt. Ein Beispiel ist der geplante Anstieg von PBA auf 66% der Gesamt-ODA der OECD-Länder. Momentan liegt der Anteil der PBA im Durchschnitt bei 43%. Die Indikatoren bilden die Basis, um die geplante Neuorientierung anhand von Zielgrößen zu überprüfen, und üben einen gewissen Erfolgsdruck auf die beteiligten Akteure aus. Die MDGs sind ebenfalls mit quantitativ überprüfbaren Indikatoren versehen, was so in der Vergangenheit bei groß angelegten Entwicklungsprogrammen oder internationalen Leitlinien nicht der Fall war. (OECD 2007, S. 9 und S. 30/31; Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, S. 13ff.)

In Folge dieser Beschlüsse verfestigte sich die Debatte darüber wie diese Ziele am besten zu erreichen sind und zahlreiche Geber sehen in PBA und speziell in der Gewährung von Budgethilfen ein geeignetes Mittel um die Anforderung der Paris-Erklärung zu erfüllen und

8

die Wirksamkeit der EZ allgemein zu steigern. Dies erklärt auch die enge konzeptionelle Anlehnung des Instruments an die Prinzipien der Paris-Erklärung.

2.2 Budgethilfen innerhalb programmorientierter Ansätze

Im Unterschied zur klassischen Projekthilfe, bei der in der Regel thematisch, zeitlich und räumlich begrenzte Einzelvorhaben umgesetzt werden, werden bei PBA Gebermittel auf Basis eines breit angelegten Entwicklungsprogramms mit Hilfe verschiedener

Finanzierungsinstrumente, unter Abstimmung der involvierten Geber sowie der Nutzung vor Ort vorhandener Verwaltungsstrukturen an die Empfängerländer vergeben. Es handelt sich also um einen „koordinierten Ansatz einiger oder aller im Zielland tätigen Geber zur Unterstützung nationaler Entwicklungsprogramme.“ (Martens/Schilder 2005/06, S. 44) Als Vorläufer dieser Ansätze kann man die Strukturanpassungskredite der Weltbank sehen, die Mitte der 80er Jahre eingeführt wurden. Mitte der 90er Jahre entwickelte die Weltbank mit den Sector Wide Approaches (SWAPs) erstmals ein Instrument, dass unter dem Oberbegriff der PBA in die EZ Einzug erhielt. Wie der Name schon sagt, handelte es sich dabei um sektoral gebundene finanzielle Hilfen, die auf Basis einer mit dem Zielland abgestimmten Sektorpolitik unter Nutzung verschiedener Finanzierungsmodalitäten zum Einsatz kamen. Darunter waren auch erstmals direkte Budgethilfen. Moderne PBA beruhen, in Anlehnung an die Paris-Erklärung, auf folgenden vier Prinzipien:

• Ownership und Leadership des Programms durch das Empfängerland • Ein einheitliches Entwicklungsprogramm mit gemeinsamen Budgetrahmen • Abgestimmte und harmonisierte Verfahren zwischen Gebern und Empfänger • Nutzung nationaler Verfahren und Instrumente des Partnerlandes

Auf Basis dieser Prinzipien stehen den Gebern die folgenden Finanzierungsmodalitäten zur Verfügung:

• Projekt- oder Einzelfinanzierung innerhalb eines gemeinsamen Programms • Projekt- oder Einzelfinanzierung innerhalb einer gemeinsamen Politik (SWAp) • Korbfinanzierung in Verantwortung der Geberseite • Korbfinanzierung in gemeinsamer Verantwortung mit nationalen Regierungen • Budgetfinanzierung (allgemeine oder sektorale Budgethilfe)

9