Lehrbereich: Politische Systeme

Seminarart: Übung

Titel der Veranstaltung: Regieren im Parteienstaat am Beispiel der Bundesrepublik

Deutschland

Semester: Sommersemester 2002

Hausarbeit

Mehrebenenverflechtung am Beispiel der Entstehung des Zweiten Deutschen

Fernsehens

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   3

A.  Vorwort:  4

B.  Die Entstehung des Zweiten Deutschen Fernsehens:  5

1.  Der analytische Ansatz: Mehrebenenverflechtung nach Arthur Benz:  5

2.  Der Bund-Länder Streit:  6

2.1.  Anfänge in der ersten Wahlperiode Adenauers (1949 bis 1953):  6

2.2.  Die zweite Legislaturperiode 1953-1957:  9

2.3.  Die dritte Legislaturperiode 1957 bis 1961:  10

2.4.  Vor dem Bundesverfassungsgericht:  13

3.  Übertragung des analytischen Ansatzes auf den Bund-Länder-Streit:  14

C  : Zusammenfassung:  15

Bibliographie  :  16

Mehrebenenverflechtung am Beispiel der Entstehung des Zweiten Deutschen Fernsehens:

A. Vorwort:

Im Rahmen des Referats über die theoretischen Grundlagen für die Analyse von Regierungshandeln stellte ich die Problematik der Mehrebenenverflechtung dar. Regieren im Parteienstaat bedeutet immer Auseinandersetzungen, Verhandlungen und Kompromissfindungen auf verschiedenen Ebenen, sei es auf

grenzüberschreitender, parlamentarischer oder administrativer Ebene. In meiner Hausarbeit möchte ich die Mehrebenenverflechtung am Beispiel der Entstehung des Zweiten Deutschen Fernsehens (ZDF) nach einem langwierigen Bund-Länderstreit untersuchen. Als theoretische Grundlage dient mir Arthur Benz analytischer Ansatz von Verhandlungsprozessen in verbundenen Entscheidungsarenen. Nach einer kurzen Vorstellung der Grundthesen werde ich versuchen, die Brauchbarkeit dieses Ansatzes bei dem Bund-Länder-Streit während der Schaffung eines zweiten deutschen Fernsehsenders anzuwenden. Als Grundlage dienen mir Bundestags- und Bundesratsprotokolle und Drucksachen in Form von Stenographischen Berichten. Bei der Entstehung des ZDFs im Zeitraum von 1951 bis 1961 beteiligten sich neben der Bundesregierung und den Bundesländern verschiedene Interessensgruppen wie Wirtschaftsverbände, Kirchen und die Rundfunkintendanten der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD). Den Traum eines ,,Regierungskanals" wollte sich Adenauer mit dem zweiten Fernsehprogramm verwirklichen, der zur Beeinflussung der Wähler bei den Bundestagswahlen instrumentalisiert werden sollte. Denn schon während seinem erstem Bundeswahlkampf 1949 hatte er den ,,roten" Nordwestdeutschen Rundfunk (NWDR) angegriffen und die bestehenden Organe als Instrumente der sozialdemokratischen Opposition sah. ¹ Dabei berief sich Adenauer auf Artikel 73 Ziffer 7, in dem dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz im Post-und Fernmeldewesen zugesprochen wurde, wohin die Bundesländer sich auf die im Grundgesetz Artikel 70 angelegte Kulturhoheit bezogen. Die

Landesrundfunkanstalten wollten sich das Ausstrahlungsmonopol sichern und forderten in einem Antrag an das Bundespostministerium vom 12. Juni 1957 die

¹ Vgl. Bausch, Hans: Rundfunkpolitik nach 1945. Erster Teil: 1945-1962, Deutscher Taschenbucherlag,

München, 1980, Seite 306

Zuteilung von Frequenzen. Die Zeitungsverleger wollten an dem wirtschaftlichen Gewinn diese aufstrebenden Mediums beteiligt sein. Für die drei Legislaturperioden umfassende Untersuchung werde ich diese hochkomplexe Interessenskonstellation notwendigerweise reduzieren müssen, da eine solche Analyse den Rahmen der Hausarbeit sprengen würde. Deshalb gehe ich nur auf die Bund-Länder-Verflechtung ein und verzichte auf die Untersuchung der Rolle der übrigen außerparlamentarischen Akteure. Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts am 28. Februar 1961 möchte ich meine Arbeit abschließen.

B. Die Entstehung des Zweiten Deutschen Fernsehens: 1. Der analytische Ansatz: Mehrebenenverflechtung nach Arthur Benz:

Da der Begriff Ebene eine Über- bzw. Unterordnung suggeriert, führt Arthur Benz statt dessen den Begriff Arena ein, der einen „institutionell abgrenzbare[n] Interaktionszusammenhang bezeichnet, der sich auf eine spezifische Aufgabenstellung bezieht“ ² . Nicht zu verwechseln mit einer formalen Organisation, wird eine Arena durch die beteiligten Akteure und die zwischen diesen geltenden Regeln der Interaktion und Entscheidungsfindung charakterisiert. Den an der Entscheidungsvorbereitung, - Findung und -Implementierung beteiligten Akteure stehen verschiedene Interaktionsformen wie Verhandlungen,

Mehrheitsabstimmungen oder auch einseitiges Handeln zur Auswahl. Beispiel dafür ist die parlamentarische Arena, in der nicht nur Regierung und Parteien mitwirken, sondern auch Referenten, Ausschüsse und Verbände, oder die

grenzüberschreitende Arena, in der verschiedene Länder um Vereinbarungen, Kompromisse oder Konflikte ringen.

Doch die Arenen stehen nicht isoliert im politischen System, sondern überschneiden sich tagtäglich in den Verbindungsstellen, den sogenannten „linking pins“. Probleme entstehen dabei, „wenn eine in einer Arena getroffene Entscheidung in einer anderen Arena Konflikte auslöst und dort eine Lösung verhindert.“ Das Konfliktmanagement muss sich mittels Interaktionsformen wie Verhandlungen, Tauschhandel

² Benz, Arthur: Mehrebenen-Verflechtung: Verhandlungen in erbundenen Entscheidungsarenen, in: Ders./Fritz

W. Scharpf/ Reinhard Zintl: Horizontale Politikverflechtung. Zur Theorie von Verhandlungssystemen, Frankfurt

am Main/New York, 1992, Seite 153