Seit den späten 60er Jahren hat sich - u.a. hervorgerufen durch die Studie
„Grenzen des Wachstums“ des „Club of Rome“ in den 70er Jahren - die Qualität
der Umwelt sowohl zum Gegenstand der Politik als auch zu einem Thema von
wissenschaftlichem Interesse entwickelt.1 Bevölkerungszunahme und Wirtschaftswachstum
haben mit der damit verbundenen Einführung und Verbreitung
umweltbelastender Produktionstechniken in den letzten Jahren dazu geführt,
dass das Thema Umweltbelastung immer akuter wurde. Auf der einen Seite
werden zunehmend Umweltressourcen aufgezehrt. Auf der anderen Seite wird
die Umwelt mit stetig steigenden Emissionen belastet, die von ihr allein jedoch
längst nicht mehr abgebaut werden können. Längst überfällig ist ein wirksames
umweltpolitisches Instrument, welches diesem Raubbau Einhalt gebietet. Diese
Arbeit soll die Wirksamkeit des Emissionsrechtehandels als Instrument der
Umweltpolitik untersuchen. Zur Einführung sei jedoch ein Überblick über die
ökonomische Problematik des Umweltproblems und das umweltpolitische
Instrumentarium gegeben.
1 vgl. Bartel, Rainer / Hackl, Franz (1994): Einführung in die Umweltpolitik, Geleitwort
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
1. Umweltökonomie
1.1. Ökonomische Analyse des Umweltproblems
1.2. Externe Effekte in der Umweltökonomie
1.2.1. Internalisierungskonzept nach Pigou
1.2.2. Internalisierungskonzept nach Coase
2. Umweltpolitik
2.1. Prinzipien der Umweltpolitik
2.2. Hauptinstrumente der Umweltpolitik
2.2.1. Zielsetzung
2.2.2. Auflagen
2.2.3. Umweltsteuern/Abgaben
2.2.4. Zertifikate
3. Theorie handelbarer Emissionsrechte
3.1. Das Kyoto-Protokoll
3.2. Vergabe der Zertifikate
3.2.1. Grandfathering (freie Vergabe)
3.2.2. Auctioning (Versteigerungsverfahren)
3.3. Gültigkeit der Zertifikate
3.3.1. Unbefristet gültige Zertifikate
3.3.2. Zeitlich befristete Zertifikate 10
4. Praktische Umsetzung
4.1. Acid Rain Program
4.2. Bubble-Policy – Glockenpolitik
4.3. Offset-Policy – Ausgleichspolitik
4.4. Banking & Leasing - Umweltbanken 13
5. Kritische Beurteilung des Emissionsrechtehandels
5.1. Ökonomische Effizienz
5.2. Ökologische Effizienz
5.3. Innovationseffizienz
5.4. Politische Akzeptanz
6. Fazit
Literaturverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Vorwort
Seit den späten 60er Jahren hat sich - u.a. hervorgerufen durch die Studie „Grenzen des Wachstums“ des „Club of Rome“ in den 70er Jahren - die Qualität der Umwelt sowohl zum Gegenstand der Politik als auch zu einem Thema von wissenschaftlichem Interesse entwickelt.[1] Bevölkerungszunahme und Wirtschaftswachstum haben mit der damit verbundenen Einführung und Verbreitung umweltbelastender Produktionstechniken in den letzten Jahren dazu geführt, dass das Thema Umweltbelastung immer akuter wurde. Auf der einen Seite werden zunehmend Umweltressourcen aufgezehrt. Auf der anderen Seite wird die Umwelt mit stetig steigenden Emissionen belastet, die von ihr allein jedoch längst nicht mehr abgebaut werden können. Längst überfällig ist ein wirksames umweltpolitisches Instrument, welches diesem Raubbau Einhalt gebietet. Diese Arbeit soll die Wirksamkeit des Emissionsrechtehandels als Instrument der Umweltpolitik untersuchen. Zur Einführung sei jedoch ein Überblick über die ökonomische Problematik des Umweltproblems und das umweltpolitische Instrumentarium gegeben.
1. Umweltökonomie
1.1. Ökonomische Analyse des Umweltproblems
In der Marktwirtschaft erfolgt die Allokation der knappen Güter über Märkte mit Hilfe des Preismechanismus.[2] Der Preis führt dem Nutzer die Folgen seiner Handlungen vor Augen (Verzicht der Gesellschaft) und veranlasst ihn so zu verantwortungsvollerem Handeln. Dies führt zu einer effizienten Allokation. Die Umwelt ist ein jedoch „öffentliches Gut“, von dessen Nutzung gem. dem Nichtausschlussprinzip niemand ausgeschlossen werden kann. Umweltprobleme entstehen aus ökonomischer Sicht durch eine Verknappung der Umweltressourcen sowie daraus, dass die Umweltgüter trotz ihrer Knappheit nicht so eingesetzt werden, dass sie ihren größtmöglichen Nutzen stiften und es keine Preise gibt. Des Weiteren führt das fehlende Marktausschlussprinzip die „Konsumenten der Umwelt“ in eine Dilemmasituation: Sie handeln so, dass für sie ein unmittelbarer Vorteil entsteht – ungeachtet dessen, dass dieses Handeln auch für sie letztlich schädlich ist. Die Folge ist die Überbeanspruchung der Umwelt und die dadurch entstehenden Kosten treffen den Konsumenten.
1.2. Externe Effekte in der Umweltökonomie
Unter externen Effekten versteht man diejenigen Wirkungen, die von den ökonomischen Aktivitäten (Produktion oder Konsum) der Wirtschaftssubjekte (Unternehmen oder Konsumenten) ausgehen und die wirtschaftliche Situation anderer Wirtschaftssubjekte positiv (Nutzen- oder Gewinnsteigerung) oder negativ (Nutzen- oder Gewinnminderung) beeinflussen. Bei externen Effekten handelt es sich also um Wirkungen, die nicht über das Preissystem erfasst werden. Von besonderer Bedeutung für die Umweltpolitik sind die negativen externen Effekte („externe Kosten“).[3] Da als Folge des Versagens des Preismechanismus bei externen Effekten eine Fehlallokation der Produktionsfaktoren auftritt, muss dafür gesorgt werden, dass der Emittent bei seinen Entscheidungen auch die externen Kosten berücksichtigt. Dieses Zurechnen der Kosten auf den Emittenten bezeichnet man als „Internalisierung externer Effekte“. Ziel der Internalisierung ist es, die Lücke zwischen den privaten und den sozialen Grenzkosten beim Verursacher zu schließen.
1.2.1. Internalisierungskonzept nach Pigou
Das erste Internalisierungskonzept lieferte Arthur C. Pigou 1922 mit seinem Werk „Wohlfahrtsökonomik“. Hiernach wird der Emissionsverursacher von Umweltbelastungen mit einer Abgabe (sog. Lenkungssteuer) in Höhe der Differenz zwischen den privaten und sozialen Grenzkosten belastet. Die externen Kosten werden somit beim Verursacher internalisiert. Dies führt zu einer Verteuerung der Produktionskosten. Der Preis für das Gut steigt und die Produktion wird (durch die Nachfrageverringerung) auf das allokationsoptimale Niveau gesenkt. Das heißt, der Verursacher reduziert seine Aktivität so lange, wie die damit verbundene Einsparung der Steuer größer ist, als die durch Emissionsreduktion verbundenen Kosten. Pigou lieferte mit seinem Konzept den Ausgangspunkt für eine Reihe von praktikablen Varianten der Besteuerung externer Umwelteffekte.[4]
1.2.2. Internalisierungskonzept nach Coase
1960 erschien Ronald H. Coase´s Aufsatz “The Problem of Social Cost” über die Ursache externer Effekte. Er sieht eine Umwandlung des „öffentlichen Gutes“ Umwelt in private Eigentumsrechte vor, wodurch die Umwelt zu einem marktfähigen Gut wird. Er vertrat die Auffassung, dass es unerheblich ist, ob die Eigentumsrechte dem Emittenten oder Geschädigten zugesprochen werden, da externe Effekte wechselseitiger Natur sind und kritisierte damit das Verursacherprinzip. Alle Beteiligten beanspruchen dieses Gut und tragen zu dessen Knappheit und zur Entstehung des externen Effekts bei. Wichtig ist ein staatlich vorgegebener ordnungsrechtlicher Rahmen, dessen Durchsetzung seitens der Betroffenen eingeklagt werden kann. Emittent und Geschädigter würden sich dann untereinander einigen. Und zwar auf dem Niveau, wo der pro Schadenseinheit an den jeweiligen Betroffenen zu leistende Kompensationsbetrag gerade noch geringer ist, als die durch zusätzliche Umweltschutzmaßnahmen entstehenden Kosten. Unberücksichtigt ließ Coase die Transaktionskosten.[5]
Auch, wenn das Coase´sche Konzept nicht vorbehaltlos akzeptiert werden kann, weil man die Eigentumsrechte (bspw. einiger m³ Luft schwer) festlegen kann, so hat er doch einen Grundstein für den heutigen Emissionsrechtehandel gelegt.[6]
2. Umweltpolitik
2.1. Prinzipien der Umweltpolitik
Die Aufgabe der Umweltpolitik ist es, die negativen externen Effekte zu internalisieren und ineffiziente Verknappungen natürlicher Ressourcen zu vermeiden und dadurch den Defekt der Marktwirtschaft zu korrigieren.[7] Strategien, wie eine Internalisierung der externen Effekte aussehen könnte, wurden im vorangegangenen Kapital bereits kurz erläutert. Die Umweltpolitik orientiert sich dazu i. W. an drei Prinzipien, dem Verursacherprinzip, dem Gemeinlastprinzip und dem Vorsorgeprinzip. Kern der Umweltpolitik ist das Verursacherprinzip, wonach die negativen externen Effekte beim Verursacher internalisiert werden. Das Gemeinlastprinzip basiert auf der Annahme, dass auch Umweltprobleme, die im Interesse der Allgemeinheit liegen, beseitigt werden müssen. Bei akuter Gefahr für den Menschen wird die Umweltbelastung direkt beseitigt und forscht anschließend nach dem Verursacher. Das Vorsorgeprinzip versucht, Umweltgefahren zu vermeiden und im Hinblick auf künftigere Generationen den Bestand an Umweltressourcen zu erhalten.
2.2. Hauptinstrumente der Umweltpolitik
2.2.1. Zielsetzung
Vor der Auseinandersetzung mit dem Emissionsrechtehandel, soll eine kurze Darstellung der umweltpolitischen Instrumente die Gesamtsicht vervollständigen. Ziel des Einsatzes der umweltpolitischen Instrumente ist eine Lenkung der Unternehmen zu umweltfreundlicherem Verhalten, unter anderem Produktionsverringerung oder Einsatz umweltschonenderer Technologien.
2.2.2. Auflagen
Die Auflagenpolitik ist ein ordnungsrechtliches Instrument der Umweltpolitik. Das Umweltziel wird dadurch erreicht, dass der Staat in Form von Geboten und Verboten Einschränkungen bei der Umweltbelastung vorsieht. So wird z. B. bei einer Betriebsgenehmigung die Auflage erteilt, dass eine gewisse Emissionsobergrenze nicht überschritten werden darf. Die Auflagenpolitik ist also ein Verbot von Umweltschädigungen mit Erlaubnisvorbehalt. In akuten Gefahrensituationen ist jedoch auch ein absolutes Verbot möglich (bspw. bei Kernkraftwerken).
2.2.3. Umweltsteuern/Abgaben
Die Umweltsteuer sorgt durch eine Verteuerung der Güter für eine Lenkung der Produktion hin zu einer umweltfreundlichen Produktion durch Filteranlagen oder den Einsatz von Substitutionsgütern als Produktionsfaktoren. Sie hebt das Marktversagen durch die Beeinflussung der Umweltressourcenpreise auf und sorgt damit für eine optimale Ressourcenallokation. Durch einen trial-and-error-Prozess tastet man sich an den optimalen Steuer- bzw. Abgabensatz heran. Es wird der Abgabesatz gesucht, bei dem das vorgegebene Umweltziel (Umweltstandard) erreicht wird, nach Baumol und Oates auch Standard-Preis-Ansatz benannt.[8] Die Einnahmen durch die Umweltsteuern können auf vielfältige Weise eingesetzt werden. Zum einen kann das eingenommene Steueraufkommen eine Senkung anderer Steuern nach sich führen. Möglich wäre auch der Einsatz dieser Mittel für die Finanzierung staatlicher Umweltschutzmaßnahmen oder aber zur Senkung des Budgetdefizits.
2.2.4. Zertifikate
Der Grundgedanke von Zertifikaten bzw. Lizenzen besteht darin, die insgesamt zulässige Umweltbelastung für einen bestimmten Bereich – d. h. beispielsweise die insgesamt zulässigen Emissionen eines Luftschadstoffes in einer Region – festzulegen und auf handelbare Zertifikate aufzuteilen. Ein Zertifikat ist also eine Genehmigung einer bestimmten Umweltbelastung beschränkt auf eine Zeitdauer.[9] Besteht darüber hinaus weiterer Emissionsbedarf, so können weitere Rechte erworben, im entgegengesetzten Fall verkauft werden. Der Handel erfolgt an der so genannten Umweltbörse. Die Umweltressourcen haben nun einen Zertifikatspreis und die Allokation erfolgt über den Zertifikatemarkt. Der Vorteil für die Unternehmen besteht in einer kostengünstigen Produktion und der gewinnmaximalen Produktionsmenge – analog zur Steuerlösung. Über die Ausgestaltungs- und Umsetzungsmöglichkeiten soll das nächste Kapitel Aufschluss geben.
[...]
[1] vgl. Bartel, Rainer / Hackl, Franz (1994): Einführung in die Umweltpolitik, Geleitwort
[2] Hartwig, K.H. (1998): Umweltökonomie, in: Bender, D. u.a. (Hrsg.): Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, S. 135
[3] Mussel, Gerhard / Pätzold, Jürgen (2001): Grundfragen der Wirtschaftspolitik, S. 219
[4] Mussel, Gerhard / Pätzold, Jürgen (2001): Grundfragen der Wirtschaftspolitik, S. 2
[5] Kosten, die im Zusammenhang mit der Anbahnung, Aushandlung etc. der Vereinbarung entstehen
[6] vgl. Endres, Alfred (2000): Umweltökonomie, S. 40
[7] vgl. Bartel, Rainer / Hackl, Franz (1994): Einführung in die Umweltpolitik, S. 34
[8] vgl. Mussel, Gerhard / Pätzold, Jürgen (2001): Grundfragen der Wirtschaftspolitik, S. 231
[9] vgl. Feess, Eberhard (1995): Umweltökonomie und Umweltpolitik, S. 119
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