1.  Einleitung  1

2.  Die Systeme der sozialen Sicherung  2

2.1.  Die Sozialhilfe.  3

2.2.  Die Arbeitslosenversicherung  4

2.3.  Die Invalidenversicherung  5

3.  Bin ich integriert?  6

3.1.  Integration und Ausschluss  6

3.2.  integrierbar versus nicht integrierbar  8

3.3.  Zwischenfazit  9

4.  Die Interinstitutionelle Zusammenarbeit.  10

4.1.  Die Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe und der Arbeitslosenversicherung  11

4.2.  Die Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe und der Invalidenversicherung  12

5.  Die Integrationsfähigkeit der Interinstitutionellen Zusammenarbeit  13

6.  Fazit  15

7.  Diskussion  16

8.  Literaturverzeichnis  18

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1. Einleitung

„Wer ist drinnen, wer ist draussen?“ (Mäder U. 2008a S. 14) Nach Mäder ist diese Frage der Grundstein für die Soziale Frage des 21. Jahrhunderts. Nach dem stetigen Ausbau des Sozialstaates im 20. Jahrhundert erfuhr er seit den 1990er auch einen inhaltlichen Wandelnämlich von einem aktiven zu einem aktivierenden Sozialstaat. Mit diesem Wertewandel des Sozialstaates - und mit ihm der Sozialen Arbeit als dessen Träger - wurde auch der Begriff der Integration zum Ziel der Sozialhilfe erklärt. Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) proklamiert in ihren Richtlinien dass „die Sozialhilfeorgane (…) die Pflicht (haben), angepasste soziale Integrationsmassnahmen anzubieten und besondere

Integrationsanstrengungen von Sozialhilfesuchenden auch finanziell anzuerkennen“ (SKOS 2005, Kap. A8I ¹ ).

Vor allem in der Sozialhilfe, der Invaliden- und Arbeitslosenversicherung existieren erhebliche Anstrengungen um mittels Integrationsmassnahmen den betroffenen Menschen zur Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt zu verhelfen (vgl. Müller 2008 S. 26). Obwohl an den grundsätzlichen Integrationsmassnahmen der einzelnen Systeme wenig kritisiert wird, wurden in den letzten 10 Jahren kritische Stimmen laut, welche die fehlende Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Sozialsicherungssystemen bemängeln. Kritisiert werden insbesondere Doppelgleisigkeit sowie das „Überreichen“ von KlientInnen mit Mehrfachproblematiken zwischen den verschiedenen Systemen der Sozielen Sicherheit und der damit be- oder verhinderden erfolgreichen Integration/Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt und somit in die Gesellschaft. Die Fragestellung soll beantworten, inwiefern eine Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe, der Arbeitslosenversicherung sowie der Invalidenversicherung existiert. Anhand von Bestrebungen, die Institutionelle Zusammenarbeit zu fördern, kann vermutet werden, dass keine aktive Zusammenarbeit zwischen den Systemen der Sozialen Sicherung existiert. Obwohl die gegenwärtige Diskussion und die OECD Studie (1999) den Schluss nahe legen, dass eine aktive Zusammenarbeit zwischen den Sozialsicherungssystemen die Integrationswahrscheinlichkeit erhöht, soll in einem zweiten Schritt die Situation der KlientInnen betrachtet werden. Erst durch die Betrachtung einer möglichen Kooperation zwischen den Systemen der Sozialen Sicherung kann auch untersucht werden, wie sich die Interinstitutionelle Zusammenarbeit in

¹ Die Richtlinien sind nicht Nummeriert. Der zitierte Satz befindet sich im Kapitel A8I

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Bezug auf KlientInnen auswirkt. Deshalb lautet die zweite Frage: Wie wirkt sich die Interinstitutionelle Zusammenarbeit auf die KlientInnen aus? Im Idealfall zeigt sich, dass durch eine Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Systemen der Sozialen Sicherheit die Integrationswahrscheinlichkeit erhöht wird.

In einem ersten Schritt werden die drei Systeme der Sozialen Sicherheit kurz beschrieben um im Anschluss auf die Grundsatzfrage der Integrierbarkeit von KlientInnen einzugehen. Diese Diskussion ist insofern wichtig, da durch diese Klassifikation der Sozialhilfe, aber auch durch die Arbeitslosenversicherung bereits festgelegt wird, wer von Integrationsmassnahmen profitieren kann und wer nicht.

In einem zweiten Schritt wird das Projekt der Interinstitutionellen Zusammenarbeit beschrieben sowie die Art der Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe und der Invaliden-und Arbeitslosenversicherung. In einem letzten Schritt soll die Fragen nach den besseren Integrationschancen von KlientInnen durch die Interinstitutionellen Zusammenarbeit beantwortet werden.

2. Die Systeme der sozialen Sicherung

Das System der sozialen Sicherheit wird in drei verschiedene Teilbereiche unterteilt: die Sozialversicherungen wie die Arbeitslosen- und Invalidenversicherung welche durch nationale Gesetze geregelt werden, die öffentliche Sozialhilfe, welche in der Kompetenz von Kantonen, Gemeinden und Kommunen liegt sowie Hilfe aus privaten oder gemeinnützigen Organisationen (vgl. Osterwalder 2009 S. 9).

In der vorliegenden Arbeit werden drei Systeme der Sozialen Sicherheit und deren Zusammenwirken genauer betrachtet. Die drei Systeme sind namentlich die Arbeitslosenversicherung (ALV), die Invalidenversicherung (IV) sowie die Sozialhilfe. Diese drei Grundsicherungssysteme werden in der Studie „Quantifizierung der Übergänge zwischen Systemen der Sozialen Sicherheit“ auch als das IAS-System ² beschrieben (vgl. EDI, 2009).

Die Wahl dieser drei Systeme ist auf zwei verschiedene Tatsachen zurückzuführen. Zum einen die stark gestiegenen Fallzahlen und finanziellen Ausgaben in diesen drei Systemen seit den frühen Neunzigerjahren, wodurch sich auch die Frage nach einer verstärkten Zusammenarbeit stellte. Dadurch entstanden die Projekte der Interinstitutionellen

² IAS steht für Invalidenversicherung, Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe (EDI 2009 S. 5)

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Zusammenarbeit (IIZ), bei welchen diese drei Systeme den Kern darstellen ³ . Zum anderen befassen sich alle drei Systeme mit Personen, welche sich im erwerbsfähigen Alter befinden und durch unterschiedliche Umstände aus dem ersten Arbeitsmarkt ausscheiden. Sie sollen mittels verschiedenen Integrationsmassnahmen wieder in den Arbeitsprozess integriert werden.

2.1. Die Sozialhilfe

Die heutige Sozialhilfe entstammt der Armenfürsorge des 19. Jahrhunderts, welche ursprünglich durch private Organisationen gewährleistet wurde. Noch heute wird die Sozialhilfe nicht zu den Sozialversicherungen gezählt und unterliegt auch keinem nationalen Gesetz. Die Sozialhilfegesetzgebung ist kantonal geregelt, was zu grossen Unterschieden bei der Organisation, der Gesetzgebung und den Zielsetzungen zwischen den Kantonen führt. Die meisten Kantone richten sich jedoch nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) was nach Wolffers (1993, S. 31) zu einer leichten Harmonisierung führte. Eine Beschreibung der schweizerischen Sozialhilfe wurde in zwei soziologischen Studien versucht. Zum einen die Studie von Höpflinger und Wyss (1994), welche in ihrer Arbeit Funktionstypen und Organisationstypen unterscheidet zum anderen die Arbeit von Fluder und Stremlow (1999), welche mittels einer Clusteranalyse der Bearbeitungsschritte sieben unterschiedlich stark professionalisierte Bearbeitungsformen differenziert. Des Weiteren hat Wolffers (1993) eine Untersuchung durchgeführt, welche die Gemeinsamkeiten alle Sozialhilfe-Gesetzgebungen herauskristalisiert:

„Sozialhilfe bezweckt die Sicherung der Existenz sowie die Förderung der wirtschaftlichen und persönlichen Selbständigkeit bedürftiger Personen. Die Sozialhilfe wird von der öffentlichen Hand ausgerichtet, ist subidiär ⁴ (…) und bemisst sich nach den Verhältnissen im Einzelfall“ (Wolffers 1993, S. 25).

Nach Maeder und Nadai wird die Sozialhilfe von drei Grundprinzipien geprägt. Im Gegensatz zu den Sozialversicherungen ist die Sozialhilfe „unabhängig von den Ursachen der Bedürftigkeit (Finalprinzip), (…) bedarfsabhängig und folglich für den einzelnen Antragsteller mit einer detaillierten Bedürftigkeitsprüfung verbunden“ (Maeder & Nadai 2004 S. 34). Sie folgt dem „Individualprinzip (…) in dem für jeden Einzelfall nicht nur geprüft

³ In den meisten Projekten der Interinstitutionellen Zusammenarbeit sind auch die SUVA oder die Berufsberatung involviert.

⁴ Subsidiarität stellt die Eigenverantwortung vor staatliches Handeln

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wird, ob eine finanzielle Notlage vorliegt, sondern auch, welche Mittel zu Überwindung der Bedürftigkeit angemessen sind“ (Maeder & Nadai 2004 S. 34).

Zentral für die schweizerische Sozialhilfe ist auch das Subsidiaritätsprinzip. Demnach dürfen Leistungen der Sozialhilfe erst nachrangig zu den Sozialversicherungen oder der Verwandtenunterstützungspflicht beansprucht werden. Eine wichtige Unterscheidung innerhalb der Sozialhilfe muss zwischen

„Integrationsmassnahmen“ und „Integrationsarbeit“ vorgenommen werden. Integrationsarbeit gehört zum Alltagsgeschäft der Sozialhilfe und „zielt darauf ab, über eine Veränderung der Deutungsebene die Handlungen der KlientInnen zu beeinflussen. Sie findet in den so genannten „Beratungen“ als Gespräch statt und nimmt auch die Form von Abmachungen, Vereinbarungen oder (…) Verpflichtungen an“ (Maeder & Nadai 2004 S. 95, Hervorhebungen vom Original übernommen). Integrationsmassnahmen hingegen sind spezifische Programme, welche die Wiedereingliederung der KlientInnen in die Gesellschaft anstreben. Dazu gehören Sozialfirmen ebenso wie Freiwilligenarbeit oder Beschäftigungsprogramme.

2.2. Die Arbeitslosenversicherung

Die Arbeitslosenversicherung (ALV) ist wie die Invalidenversicherung durch eine nationale Gesetzgebung geregelt. In erster Linie dient die Arbeitslosenversicherung zur Deckung eines Verdienstausfalls durch eine nicht selbstverschuldete Arbeitslosigkeit. Mit der Revision des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG) von 1995 wurde die passive Ausrichtung durch eine aktive Politik ersetzt „welche die Arbeitslosen über verschiedene Massnahmen in den Arbeitsmarkt zu integrieren versucht“ (Gärtner & Flückiger 2005 S.39). Diese arbeitsmarktlichen Massnahmen - wie Zwischenverdienst, Weiterbildungen oder Programme zur temporären Beschäftigung - werden von den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) umgesetzt und evaluiert. Mit der vom Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) angeordneten Evaluierung soll die Wirksamkeit der Massnahmen für eine erfolgreiche und langfristige Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt untersucht werden (Gärtner & Flückiger 2005 S.39).

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Falls ein Arbeitsloser als nicht vermittlungsfähig eingestuft wird, können die Leistungen der ALV gestrichen werden. Die Integrationsmassnahmen werden unter anderem auch dazu verwendet, herauszufinden, ob ein Arbeitsloser vermittlungsfähig ist ⁵ (Nadai 2006 S. 66). Bei der ALV besteht ein grundsätzlicher Anspruch auf maximal 400 Taggelder. Je nach Alter und Beitragszeit kann die maximale Bezugsdauer verlängert oder verkürzt werden. So zum Beispiel bei Personen welche über 55 Jahre alt sind und mindestens eine Beitragszeit von 18 Monaten aufweisen. Zudem können lediglich Personen Taggelder beziehen, welche von den RAV als vermittelbar eingestuft werden (vgl. Piller 2006 S. 73).

2.3. Die Invalidenversicherung

Die Invalidenversicherung (IV) wurde 1960 in das gut funktionierende System der Alters-und Hinterbliebenenversicherung eingegliedert. Die IV ist für Menschen mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung zuständig. Sie sorgt durch berufliche Eingliederungsmassnahmen oder Geldleistung zur Sicherung der Existenzgrundlage (vgl. Piller 2006 S. 55). Als Invalidität wird die „durch einen körperlichen, psychischen oder geistigen Gesundheitsschaden verursachte Erwerbsunfähigkeit bzw. die Unfähigkeit, sich im bisherigen Aufgabenbereich zu betätigen“ (Piller 2006 S.56) bezeichnet. Zu den Leistungen der IV zählen medizinische Massnahmen, Sonderschulungen, Massnahmen beruflicher Art wie Umschulungen oder Hilfsmittel, welche eine Integration ermöglichen oder zumindest erleichtern. Der Anspruch auf eine Invaliditätsrente existiert erst in zweiter Linie. Seit der 5. IV-Revision vom 1. Januar 2008 verfolgt die IV den Grundsatz der „Eingliederung vor Rente“ (Bericht des Bundesrates 2010 S.20) damit die betroffenen Personen ganz oder teilweise selbst für ihren Lebensunterhalt sorgen können.

Der IV-KlientIn muss „alles ihm Zumutbare unternehmen, um die Dauer und das Ausmass der Arbeitsunfähigkeit zu verringern und den Eintritt einer Invalidität zu verhindern. Die versicherte Person muss aktiv an allen zumutbaren Massnahmen teilnehmen“ (Häcki 2008 S.31). Wie bereits in der Sozialhilfe und der ALV wird von den KlientInnen eine Gegenleistung für die Erbringung der erwiesenen Hilfe erwartet. Diese Bestimmungen in den jeweiligen Artikeln der Versicherungen kann als Ausdruck des Wandels vom aktiven zum aktivierenden Sozialstaat verstanden werden.

⁵ analoge Mechanismen sind auch in der Sozialhilfe zu beobachten

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3. Bin ich integriert?

Wie bereits in der Beschreibung der IAS-Systeme ersichtlich, wird der Integration in den ersten Arbeitsmarkt eine zentrale Bedeutung beigemessen. Dabei wird von der Prämisse ausgegangen, dass „Arbeit, oder präziser Erwerbsarbeit, (…) nach wie vor zentral für die soziale Integration (ist)“ (Nadai 2006, S.61). Die Sozialpolitik übernimmt diese Aussage, was sich in den Gesetzgebungen und Richtlinien widerspiegelt. In diesem Kapitel wird anhand von zwei Beträgen das Prädikat „Integration durch Arbeit“ kritisch betrachtet sowie der praktische Umgang innerhalb der Sozialhilfe untersucht.

3.1. Integration und Ausschluss

„Da sich Erwerbsarbeit trotz des Problems der Working Poor im Allgemeinen als wirksamster Schutz gegen Armut erweist, sollen (…) die Massnahmen zur (Re-)Integration in den Arbeitsmarkt verbessert werden“ (Burkhalter 2010, S.6). Auf diese weitläufig anerkannte Aussage setzt Ueli Mäder (2008a) in seinem Beitrag „Exklusion - die neue soziale Frage“ seine These zu Integration und Ausschluss und deren Auswirkungen auf die Sozialhilfe gegenüber. Mäder kritisiert die Annahme, dass Integration und Ausschluss zwei klar voneinander zu trennende Endpunkte bezüglicher gesellschaftlicher, politischer und sozialer Teilhabe darstellen. In der Studie von Kutzner et. al. konnte beispielsweise aufgezeigt werden, dass mit dem Wegzug in eine günstigere Wohnung in eine verkehrsreichere Strasse eine soziale Integration, durch den Wechsel zu einem vertrauteren sozialen Milieu, stattfinden konnte. Ebenso gibt es Sozialhilfeabhängige, welche die erfolgreiche Erwerbsintegration als Ausschluss erleben, da die Integration im prekären Niedriglohnsektor stattfindet und somit die sozialen Beziehungen belastet. Mit diesen beiden Beispielen versucht Mäder aufzuzeigen, dass Integration und Ausschluss nicht nur auf die Erwerbsarbeit bezogen betrachtet werden darf. „Wenn die Sozialhilfe ihre einseitige Ausrichtung auf die Erwerbsarbeit lockert, dürfte sie besser in der Lage sein, Prozesse sozialer Desintegration aufzufangen. Vorrang muss die Steigerung der gesamten Lebensqualität haben“ (Mäder 2008a S. 24). Damit verweist Mäder auf eine differenzierte Betrachtung des Begriffes Integration - nämlich einerseits die soziale Integration der gesellschaftlichen Teilhabe, andererseits die berufliche Integration in den ersten Arbeitsmarkt.

Wo bei Mäder die Kritik vor allem in der Dialektik zwischen Integration und Ausschluss liegt, geht Kleve (2000) einen Schritt weiter. Er argumentiert aus einer systemtheoretischen

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Sicht und versucht die Begriffespaare Integration/Desintegration sowie Inklusion/Exklusion genauer zu definieren um aufzuzeigen, dass der gegenwärtig benutzte „Integrationsbegriff keine eindeutige Differenz markiert“ (Kleve 2000 S. 40) - was aber für einen Umgang innerhalb der Sozialen Arbeit unumgänglich ist.

Kleve beschreibt das Begriffspaar Integration/Desintegration als eine ganzheitliche Wahrnehmung der Person innerhalb der lebensweltlichen Zugehörigkeit zu Gruppen. Diese Auffassung von Integration lässt sich am ehesten mit der sozialen Teilhabe oder sozialen Partizipation vergleichen. Dabei geht es um eine Integration oder Desintegration in soziale Gebilde wie Familie, Netzwerke oder kollektive Identitäten. Dem gegenüber stellt Kleve das Begriffspaar der Inklusion/Exklusion, welches auf einer strukturellen Ebene verortet wird. Dazu zählen die Teilhabe an gesellschaftliche Systemen (wie Bildung, Politik) aber auch symbolische und materielle Ressourcen wie „staatsbürgerliche Rechte, Arbeit, Geld“ (Kleve 2000 S. 40). Nach Kleve offenbart sich in dieser begrifflichen Trennung auch die Problematik der Sozialen Arbeit. „Sozialarbeit beobachtet demnach Exklusionen (…) aus den wichtigen Funktionssystemen der Gesellschaft (…) thematisiert diese und bietet den ausgeschlossenen Personen Hilfen zur Re-Inklusion, zur Exklusionsüberbrückung oder zur dauerhaften Exklusionstoleranz an“ (Kleve 2000 S. 41f.). Dabei vergisst die Sozialarbeit, dass eine reine Inklusion der Integration (also der sozialen Teilhabe in Gruppen) hinderlich ist. Kleve geht sogar noch einen Schritt weiter und stellt fest, „dass Inklusion und Integration gegenläufig sind“ (Kleve 2000 S. 42). Wer also in ein gesellschaftliches System (zum Beispiel den Arbeitsmarkt) integriert wird, wird gleichzeitig an der sozialen Teilhabe gehindert (Desintegration) und wer in eine Gruppe integriert werden soll, wird von einem gesellschaftlichen System exkludiert. Somit bleibt der Sozialarbeit keine andere Wahl, als den Betroffenen den Umgang mit einer möglichen Desintegration zu verhelfen. Bei den Beiträgen zu Mäder und Kleve konnte aufgezeigt werden, dass die Prämisse „Integration durch Erwerbsarbeit“ durchaus kritisch betrachtet werden muss. Beide Autoren haben aufgezeigt, dass eine eindimensional verstandene Integration nicht zu einem Erfolg führen kann. Wo bei Mäder die verschiedenen Individuellen Bedürfnisse und Lebenswelten im Mittelpunkt stehen, welche mehr Beachtung finden müssen weist, Kleve auf eine klare Trennung zwischen einer systemischen und einer sozialen Integration hin.

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3.2. integrierbar versus nicht integrierbar

In der heutigen Sozialhilfepraxis wird eine Unterscheidung zwischen integrierbaren und nicht integrierbaren ⁶ KlientInnen vorgenommen. Die Geschichte der Fürsorge ist geprägt von Klassifikationsbemühungen und findet ihren Vorläufer dafür bereits im 16. Jahrhundert. So leitete Luther aus dem Liebesgebot Christi „eine Pflicht zur Hilfe bei unverschuldeter Armut ab“ (Huster 2008 S. 246), was zu einer Differenzierung zwischen würdigen (unverschuldeter Armut) und unwürdigen (selbstverschuldete Armut) Armen führte. In den aktuellen Richtlinien der SKOS wird eine differenzierte Behandlung von KlientInnen empfohlen, wobei die Bereitschaft für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit massgebend ist. Dabei sollen sich sozialarbeiterische Hilfen - und damit auch pädagogische Hilfen - auf jene beziehen, welche die grösste Chance für eine Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt besitzen. Diese Empfehlung basiert auf dem Grundsatz, dass erwerbswillige Sozialhilfebezüger belohnt werden sollen ⁷ (SKOS 2005 Kap. C2-I). Mäder (2008b) hat im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms „Integration und Ausschluss“ verschiedene Konzepte der Segmentierung und Differenzierung innerhalb der Sozialhilfe untersucht. Dabei stellte er fest, dass entgegen den in den Richtlinien vorgeschlagenen Differenzierungen die Sozialdienste ihre Segmentierungspraxis weitestgehend selbst entwickelt haben. In der Zusammenfassung der Studie stellt sich Mäder dem Segmentierungsverfahren kritisch gegenüber. Zum einen, dass „Sozialdienste in der Praxis der Segmentierung Gefahr laufen, sich an kurzfristigen Erfolgen zu orientieren“ (Mäder 2008b S. 110) zum anderen dass „gerade Sozialhilfeabhängige mit besonders komplexen Problemen zu kurz (kommen)„ (Mäder 2008b S. 110). Aus der Sicht der KlientInnen zeigt sich ein ambivalentes Bild. So gibt es eine Gruppe von „aktivierten“ KlientInnen, welche sich durch das Segmentierungsverfahren stärker beachtet und akzeptiert fühlen. Auf der anderen Seite gaben KlientInnen an, dass sie sich stärker unter Druck gesetzt fühlen und die Risiken einer unsicheren Anstellung selbst zu tragen hätten. Ausserdem hat Mäder festgestellt, dass es eine eigene Gruppe von Sozialhilfeempfängern gibt, welche nicht aktiviert werden und damit die Freiheit haben, sich um ihre soziale Integration zu bemühen. Dem gegenüber existiert gleichwohl eine Gruppe, welche sich durch die fehlende Aktivierung des Sozialdienstes ausgeschlossen und

⁶ Integration wird im Folgenden, sofern keine weiteren Ergänzungen gemacht werden, als Integration in den Arbeitsmarkt verstanden.

⁷ Die SKOS machen den Vorschlag von Integrationszuschüssen zwischen 100 bis 300 Franken pro Monat und Person. Die Höhe des effektiven Beitrages bemisst nach den erbrachten Leistungen und deren Bedeutung für die Integration.

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abgeschoben fühlt. Sie zeigt ebenso, dass eine Unterscheidung zwischen sozialer und beruflicher Integration aus Sicht der KlientInnen sinnvoll wäre. Denn keine Aktivierung bedeutet nicht automatisch eine soziale Integration.

Anhand dieser Studie konnte aufgezeigt werden, dass Segmentierungsverfahren in der Praxis sowohl positive als auch negative Auswirkungen aufweisen können.

3.3. Zwischenfazit

Die drei beschriebenen Systeme der Sozialen Sicherheit sind alle bestrebt, ihre Klientel möglichst wieder in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Dabei verfolgen sie ihre jeweiligen Integrationsmassnahmen im Rahmen der jeweiligen Gesetze und Verordnungen. Die Sozialhilfe wie auch die ALV kennen Segmentierungen ihrer KlientInnen. So kommen bei der ALV die Vermittlungsfähigen in den Genuss von besonderen Integrationsmassnahmen. Die Vermittlungsfähigkeit wird anhand der Chancen für einen Wiedereinstieg in den ersten Arbeitsmarkt bemessen. Ebenso werden nur nicht Selbstverschuldete Arbeitslose unterstützt und haben Anrecht auf eine Rente der ALV. Ähnlich geschieht die Einteilung bei der Sozialhilfe. Auch dort wird die Segmentierung anhand der Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Integration in den Arbeitsmarkt vorgenommen. Keine Unterscheidung wird hier zwischen fremd- und selbstverschuldeter Hilfsbedürftigkeit gemacht. Es zählt lediglich der Vermittlungswille, ob jemand durch Integrationsmassnahmen unterstützt wird oder nicht.

Legitimiert wird dieses Vorgehen von der ALV sowie der Sozialhilfe durch die grosse Fallzahlen (vgl. EDI 2009 S. 1). Diese Segmentierung ist jedoch keineswegs eine neue Entwicklung, da sie sich bereits in den Bettelordnungen des 16. Jahrhunderts widerspiegelt (vgl. Huster 2008 S. 245).

Anhand von den Beispielen von Mäder ist fraglich, ob die bestehende Segmentierung tragbar ist. Da die einzelnen Sozialhilfeämter ihre Segmentierungsverfahren weitestgehend selbst bestimmen wäre zu untersuchen, wo bei diesen verschiedenen Anwendungen Unterschiede existieren und inwiefern sich diese auf die KlientInnen auswirken. Der Beitrag von Kleve ist insofern wichtig, weil er auf verschiedene Ebenen der Integration und deren Wechselwirkungen hinweist.

In den vorhergehenden Abschnitten konnte aufgezeigt werden, dass sowohl die IAS-Systeme zwar ein ähnliches Ziel - nämlich die Integration in den Arbeitsmarkt - verfolgen, dies jedoch

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unterschiedlich umsetzen. Obwohl die Massnahmen unterschiedlich umgesetzt werden, zielen alle auf eine berufliche Integration ab. Bei Mäder wurde ersichtlich, dass eine Gruppe von Sozialhilfe-EmpfängerInnen existiert, welche durch die „nicht-Aktivierung“ die Möglichkeit zur sozialen Integration erhalten und umsetzen können. Demzufolge müsste eine Selektionierung auf die Priorisierung zwischen beruflicher und sozialer Integration abzielen und nicht nur auf die Unterstützungswürdigkeit .

4. Die Interinstitutionelle Zusammenarbeit

Bis Mitte der 1990er Jahre handelte jedes System der Sozialen Sicherheit mehrheitlich autonom. In den jeweiligen Sozialversicherungsgesetzen wurde die Zuständigkeit der KlientInnen ebenso geregelt wie die Integrationsmassnahmen oder die Berechnung der Rentenhöhe. Mit der stark ansteigenden Zahl an Antragsstellern infolge der Wirtschaftskrise Mitte der 1990er wurde Kritik an dieser Praxis laut. Die Diskurse drehten sich um Drehtüreneffekte, Doppelgleisigkeiten und Lücken im Arbeitsmarkt- und Sozialsystem. Im Zuge dieser sich neu stellenden Problematik entstand das Projekt der Interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ). Dabei stehen Bestrebungen im Zentrum, die Zusammenarbeit zwischen der Arbeitslosenversicherung, der Invalidenversicherung und der Sozialhilfe zu optimieren. Durch eine Zusammenarbeit der Systeme sollen Standortbestimmungen, Reintegrationsmassnahmen, Beratung und Vermittlung sowie Arbeitgeberkontakte und Nachbetreuung koordiniert werden (vgl. IIZ 2003 S.1).

Als Grundlage für eine IIZ müssen die Kantone ein kantonales IIZ Koordinationsgremium mit je einem Hauptvertreter aus jeder beteiligten Organisation ⁸ gründen. Dieses entwickelt die strategischen Ziele, koordiniert und überwacht die Aktivitäten. Die Interinstitutionelle Zusammenarbeit wird vorwiegend bei KlientInnen mit einer Mehrfachproblematik aktiv. Je nach Kanton und deren Ziel- und Umsetzungsvorgaben unterscheidet sich die Vorgehensweise bei der Fallbehandlung und deren Massnahmen.

⁸ je nach Bedürfnissen des Kantons kommen weitere Organisationen wie die Schweizerisch Unfallversicherungsanstalt (SUVA), die Berufsberatung oder private Institutionen dazu

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Die Mitglieder der Nationalen Koordinationsgruppe ⁹ verfasste im Jahr 2003 ein Handbuch, in welchem sämtliche bisherige praktischen Erfahrungen festgehalten wurden. Als Ziel werden „geeignete Formen der praktischen Zusammenarbeit, sowie mittel- und langfristig eine gesetzliche und finanzielle Harmonisierung“ (IIZ 2003 S.1) angestrebt. Neben den Zielsetzungen und Grundsätzen der IIZ wurden ebenfalls Problemstellungen analysiert, Lösungsmöglichkeiten für eine Umsetzung festgehalten sowie die verschiedenen Modelle und Prozesse beschrieben.

Für die vorliegende Arbeit wird lediglich auf die Problemstellungen zwischen den IAS-Systemen eingegangen, um die Frage zu beantworten, inwiefern die Zusammenarbeit zwischen diesen drei Systemen funktioniert. Die Problemstellungen wurden mittels einer Dokumentenanalyse und Expertengesprächen ermittelt.

4.1. Die Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe und der

Arbeitslosenversicherung

Das schweizerische Sozialhilfesystem ist subsidiär aufgebaut, was bedeutet, dass Integrationsleistungen der Sozialhilfe erst nach den Leistungen der Sozialhilfesysteme erbracht werden dürfen. Erst wenn alle Leistungen aus den Sozialversicherungen ausgeschöpft sind, oder die Leistungen nicht für das Existenzminimum ausreichen, besteht ein Anspruch auf die Sozialhilfe.

Die Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe und der Arbeitslosenversicherung beschränkt sich ausserhalb von IIZ-Projekten auf die (meist inaktive) Überweisung von KlientInnen. Meldet sich ein KlientIn bei der Sozialhilfe, bei dem jedoch noch nicht alle Leistungen der ALV ausgeschöpft sind, wird dieser an die ALV weiterverwiesen. Ebenso hat ein bei der ALV ausgesteuerter KlientIn einen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen, sofern keine weitere Anspruchsberechtigungen gegenüber der IV oder familienrechtlichen Leistungen besteht (vgl. EDI 2009 S.11).

Innerhalb der IIZ konnten anhand von Experteninterviews mehrere Problemlagen zwischen der ALV und der Sozialhilfe beschrieben werden. Vielfach treten Probleme bei der Abklärung von KlientInnen auf. Gerade bei der Beurteilung über die Vermittelbarkeit werden in den

⁹ Zur Nationalen Koordinationsgruppe gehören: die Konferenz der kantonalen Volkswirtschafsdirektoren (VDK), die Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren (SODK), Der Verband Schweizerischer Arbeitsämter (VSAA), Die Schweizerische IV-Stellen Konferenz (IVSK), Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS), Die Association romande et tessinoise des institutiones dàction sociale (ARTIAS), Die Schweizerische Konferenz der Leiterinnen und Leiter der Berufs- und Studienberatung (KBSB/CDOPU), Das Bundesamt für Soziaversicherungen (BSV) und das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) .

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Institutionen unterschiedliche Definitionen und Ansichten verwendet. So werden KlientInnen vielfach vom Sozialamt als vermittelbar eingeschätzt, was jedoch der Sicht der RAV widerspricht. Laut dem IIZ Bericht kann dies „bei KlientInnen zu Frustration, Leerlauf und zeitlicher Verzögerung führen“ (IIZ 2003 S.17).

Andererseits werden Probleme beim Eintritt in die ALV festgestellt, falls bereits zu Beginn komplexe Mehrfachprobleme existieren, welche die Vermittelbarkeit der KlientInnen in den Arbeitsmarkt behindern. Der IIZ Bericht kritisiert, dass bei diesen Fällen eine Leerzeit auftritt, weil die Sozialhilfe nicht frühzeitig involviert wird, was wiederum eine zeitliche Verzögerung für geeignete Massnahmen der KlientInnen nach sich zieht. Gefordert werden „gute Schnittstellenpapiere und Informationsblätter für die KlientInnen“ (IIZ 2003 S.18). Als dritter Punkt werden negative Anreize für die RAV-MitarbeiterInnen im Zuge des New Public Management genannt. Grundsätzlich besteht eine gesetzliche Grundlage, dass Sozialhilfe-KlientInnen durch die RAV vermittelt werden können. Deren Vermittlung ist jedoch für die RAV-MitarbeiterInnen nicht indikatorenwirksam, da diese Fälle nicht im Evaluationsprozess erfasst wird. Aus Sicht der RAV-MitarbeiterInnen führen diese Eingliederungen zu viel Arbeit, welche sich nicht in der positiven Bilanz von vermittelten KlientInnen niederschlägt.

4.2. Die Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe und der

Invalidenversicherung

Analog zur ALV dürfen Sozialhilfeleistungen erst erbracht werden, wenn keine Beitragszahlungen der IV mehr erbracht werden oder diese nicht für das Existenzminimum reichen.

Die Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe und der IV beschränkt sich auf ein absolutes Minimum und ist vielfach durch Misstrauen und Vorurteile belastet (vgl. IIZ 2003, S.16). Die IV-Stellen besitzen eine eigene Berufsberatung und Arbeitsvermittlung, welche auf die Abklärung der Bedürfnisse, Umschulungs- und Ausbildungsmassnahmen spezialisiert sind. Demzufolge basiert die Zusammenarbeit auf die Überweisung von KlientInnen. Sind nach Einschätzung der Sozialhilfe die Voraussetzungen für einen Bezug von Leistungen der IV gegeben, muss der Betroffene einen Antrag stellen. Erhält eine Person Leistungen der IV, hat sie keinen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen mehr. Anders als bei der ALV werden Personen der IV nicht ausgesteuert was folglich nicht zu Übertritten von der IV zur Sozialhilfe führt.

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Da sich die Zusammenarbeit wesentlich auf die Übergabe von KlientInnen beschränkt, hat das IIZ-Handbuch auch in diesem Bereich die Probleme erkannt. Gesundheitliche und psychische Schädigungen werden bei den Abklärungsstellen der Sozialhilfe (und der ALV) zu spät erkannt, woraus eine stark verzögerte Anmeldung bei der IV resultiert. Zudem konnte bei den Expertengesprächen festgestellt werden, dass die Sozialhilfestellen vielfach die „Voraussetzungen für IV-Leistungen nicht kennt und versucht, alle Personen, die langfristig nicht integrierbar sind, bei der IV anzumelden“ (IIZ 2003 S. 16). Bei den KlientInnen führt dies zu einer zeitlichen Verzögerung der geeigneten Massnahmen, was wiederum eine Abnahme der Vermittlungsfähigkeit bedeutet.

5. Die Integrationsfähigkeit der Interinstitutionellen Zusammenarbeit

Im Bericht der IIZ werden verschiedene Problembereiche geschildert, welche die Integrationsfähigkeit der IIZ in Frage stellen. Auf struktureller Ebene sind die fehlenden Kenntnisse von Abläufen zwischen den Organisationen ein grosses Hindernis bei der Vermittlung von KlientInnen. Dieses fehlende Wissen wiederum bedeutet wiederum eine zeitliche Verzögerungen der Vermittlung entstehen, was sich auf die Integrationsmassnahmen auswirkt. Daraus folgen „Misserfolgserlebnisse bei Versuchen, am Arbeitsmarkt Fuss zu fassen“ (IIZ 2003 S. 16).

Zudem führen die unterschiedlichen Selektionskriterien innerhalb der Systeme zu Unsicherheiten über die Zuständigkeitsbereiche. Dadurch werden gewisse AntragstellerInnen von einer Instanz zur nächsten geschickt, was zu einer erheblichen Belastung und Demotivation der Betroffenen führt (IIZ 2003 S. 21).

Obwohl alle IAS-Systeme die Zielsetzung der Existenzsicherung und Integration in den Arbeitsmarkt verfolgen, sind diese doch unterschiedlich gewichtet. Bei den RAV dominiert die kurzfristige Effizienz der Vermittlung, bei der IV hingegen eher nachhaltige und langfristige „am Potential der KlientInnen orientierte Integration“ (IIZ 2003, S. 22), und bei der Sozialhilfe steht die soziale Integration im Vordergrund der Bemühungen. Diese unterschiedlichen Wertorientierungen führen zu Problemen bei einer Zusammenarbeit. Leider wird aus dem IIZ-Bericht nicht ersichtlich, inwiefern sich die Situation für die KlientInnen durch die IIZ-Projekte verbessert hat. In einer Interpellation von Ständerat Hans Altherr vom 10.12.2009 wurde vom Bundesrat eine Antwort zum IIZ-Projekt gefordert, unter

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anderem auch welche Erfahrungen mit IIZ-Projekten gemacht wurden. Der Bundesrat stellt in seiner Antwort vom 03.02. 2010 der IIZ ein positives Zeugnis aus. „Es hat sich gezeigt, dass sich die Institutionen dank dem Instrument der IIZ (…) einander angenähert haben und sich vermehrt darum bemühen, gemeinsame Lösungen im Bereich der Wiedereingliederung zu finden.“ (Interpellation 2010 ¹⁰ ) Ebenso stellt der Bundesrat fest, dass eine „verbesserte Koordination in der Fallbegleitung“ und eine „bessere Bedarfseinschätzung“ (Interpellation 2010) durch eine IIZ ermöglicht wurden. Das Projekt soll Ende 2010 evaluiert werden, wobei jedoch offen bleibt, inwiefern ein direkter Nutzen für Betroffene ausgewiesen werden kann. Der IIZ-Bericht ist von der Wirksamkeit der IIZ-Projekte überzeugt, obwohl er feststellen musste, dass die Zielgruppe „entgegen den Erwartungen, relativ klein“ (IIZ 2003, S.22) ist. So werden etwa 10-20% der RAV-KlientInnen als schwer vermittelbar eingeschätzt. Dagegen geht der Kanton Zürich von lediglich 4% der IV-GesuchstellerInnen und etwa 7% der SozialhilfeempfängerInnen aus, welche als Zielgruppe einer IIZ in Frage kommen. Eine kritische Position gegenüber der IIZ vertritt Osterwalder (2009) in seiner Masterarbeit zum Thema „Analyse der Möglichkeiten einer Optimierung der verschiedenen Grundsicherungssystemen.“ Er findet die Idee grundsätzlich gut, jedoch ginge sie zuwenig weit. Denn ein solches Vorhaben könne nur funktionieren, wenn „alle drei Trägerschaften zusammen mit ihren politischen Vorgesetzten am selben Strick ziehen“ (Osterwalder 2009, S. 23). Probleme auf Seiten der KlientInnen sieht er vor allem bei Personen, „die den Selektionskriterien des Verfahrens nicht genügen und zurück in die Sozialhilfe fallen“ (Osterwalder 2009, S. 23). Nötig seien „frühzeitige, professionelle Abklärungen und auf das Individuum zugeschnittene Beratungsprozesse, verbunden mit Integrationsprogrammen“ da „standardisierte Massenprogramme und reine Beschäftigungswerkstätten zu teuer und zu wenig effektiv sind“ (Osterwalder 2009 S.23). Als Konsequenz aus seiner Kritik an der IIZ führt er das Modell einer einheitlichen Sozialrente ein, welche die von der IIZ selbst geschilderten Problemlagen besser lösen könnte als „den bisherigen Flickenteppich von Sozialversicherungen und Sozialhilfe“ (Osterwalder 2009 S. 32). Neben finanziellen und strukturellen Kriterien sieht Osterwalder vor allem Vorteile für die KlientInnen. Zum einen ist bei einer einheitlichen Sozialrente nur noch eine Ansprechsperson zuständig, was die Situation für den Klienten stark vereinfachen würde und der zeitlichen Verzögerung bis zur in

^{10 Die Interpellation von Ständerat Hans Alterherr inklusive der Antwort des Bundesrates ist zu finden unter:} http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20094193, zuletzt besucht am 03.06.2010

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Anspruchnahme einer geeigneten Massnahme entgegen wirkt. Zum anderen wird der, in der Sozialhilfe weit verbreitete Almosengedanken, welcher auch Stigmatisierungen in der Gesellschaft mit sich bringt durch eine akzeptable Versicherungslösung abgelöst.

6. Fazit

Der erste Teil der Fragestellung zur vorliegenden Arbeit lautete, inwiefern eine Zusammenarbeit zwischen der Sozialhilfe, der Arbeitslosenversicherung sowie der Invalidenversicherung existiert. Es konnte festgestellt werden, dass sich eine Zusammenarbeit grösstenteils auf die Übergabe von KlientInnen beschränkt. Durch das IIZ-Projekt sind seit Mitte der 1990er Jahre Bestrebungen im Gange, welche diese Zusammenarbeit fördern soll. Jedoch sind auch hier noch erhebliche Probleme und Hindernisse für eine erfolgreiche Koordination feststellbar. Ebenso beschränken sich die Bemühungen der IIZ auf einen relativ kleinen Anteil von Personen, welche Leistungen beziehen. Obwohl an mehreren Stellen des IIZ-Handbuchs von den Problemen einer unterschiedlichen Selektionierung zwischen den einzelnen Systemen gesprochen wird, bleibt offen, wie und ob schlussendlich eine Diskussion über die Vermittelbarkeit stattfindet oder nicht. Es ist anzunehmen, dass in den meisten Fällen die RAV den endgültigen Entscheid fällen, da sie in vielen IIZ-Projekten die Hauptakteure sind. Ebenso bleibt offen, ob KlientInnen, welche in der Sozialhilfe als nicht vermittlungsfähig gelten, in ein IIZ-Assessment aufgenommen werden. Es ist unklar, ob bei einer IIZ ebenfalls eine Unterscheidung gemacht wird oder nicht. Die geäusserte Vermutung, dass keine aktive Zusammenarbeit zwischen den IAS-Systemen existiert, kann im Rahmen dieser Arbeit teilweise bestätigt werden. Die aktive Zusammenarbeit beschränkt sich im Rahmen der IIZ auf eine kleine Fallzahl und kann nicht als allgemein durchgeführte Zusammenarbeit angesehen werden.

Einen zweiten Teil der Fragestellung richtete sich auf die Sicht der KlientInnen. Wie wirkt sich die Interinstitutionelle Zusammenarbeit auf die KlientInnen aus? Leider konnte im Rahmen dieser Arbeit diese Fragestellung nicht hinreichend beantwortet werden. Zwar konnte festgestellt werden, dass mit einer IIZ die zeitliche Verzögerung bis zur Ermittlung und Erteilung einer Massnahme verkürzt und damit negative Effekte für die KlientInnen möglichst ausgeschaltet werden. Jedoch blieb offen, ob dadurch eine verbesserte Integration erzielt werden konnte.

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Obwohl bei der Zusammenarbeit noch erhebliche Defizite festgestellt wurden, kann der Versuch als Erfolg gewertet werden. Es ist anzunehmen, dass bei einer positiven Fallbegeleitung im Rahmen eines IIZ-Projekts Integrationsmassnahmen und Hilfestellungen für den Klienten zu einem positiven Effekt führen. Ob dies tatsächlich zutrifft und welche Veränderungen dies für den Klienten bedeutet, ist jedoch zu überprüfen.

7. Diskussion

Die Frage nach der verbesserten Integrationsleistung der IAS-Systeme durch eine Zusammenarbeit konnte im Rahmen dieser Arbeit leider nicht beantwortet werden. Das IIZ-Projekt wird Ende 2010 ausgewertet wobei wünschenswert wäre, dass die Evaluation Aussagen über eine mögliche Verbesserung der Integrationsfähigkeit macht. Zwar konnte festgestellt werden, dass erst durch neuere Bestrebungen, der IIZ, eine Zusammenarbeit der drei Grundsicherungssysteme gefördert wird, jedoch bleibt offen, inwiefern sich diese Bestrebungen auf die Betroffenen auswirkt.

Ebenso wurde im Zuge dieser Arbeit die einheitliche Sozialrente eingeführt. Nach einer ersten Beurteilung ist dies sicherlich ein möglicher Weg, wie das heutige unübersichtliche Feld von Systemen der Sozialen Sicherheit vereinheitlicht werden könnte. Dagegen dürfte es auf der politischen und strukturellen Ebene einen erheblichen Widerstand gegen derartige Ideen geben, da die Sozialversicherungen in einem geschichtlichen Kontext entstanden sind und sich weiterentwickelt haben. Ebenso wären die Fragen zu klären, ob Versicherungen wie die Erwerbsersatzordnung, der Mutterschaftsurlaub oder die Alters-und

Hinterbliebenenversicherung ebenfalls in eine Einheitslösung integriert würden oder wie deren Loslösung von statten gehen sollte.

Störend wirkte bei der Durchsicht der Literatur - vorwiegend dem IIZ-Handbuch, sowie der Studie „Quantifizierung der Übergänge zwischen Systemen der Sozialen Sicherheit“ - dass bei Integrationsmassnahmen lediglich die berufliche Integration berücksichtigt wurde. Bei der ALV ist der Bezug nachvollziehbar, da diese Personen gerade durch das Wegfallen einer beruflichen Tätigkeit Anspruch auf die ALV haben. Im Zusammenhang mit der Sozialhilfe wie auch der IV scheint diese einseitige Fokussierung ungerechtfertigt. Doch solange in der theoretischen Diskussion nicht vermehrt Beiträge Beachtung finden, welche die Prämisse „Arbeit durch Integration“ hinterfragen, wird sich auch in der Sozialpädagogischen Praxis nichts ändern. Aus diesem Grunde wären qualitative Studien zur Wirksamkeit von

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Integrationsmassnahmen wünschenswert. Denn erst durch eine Untersuchung, inwiefern Integrationsmassnahmen wirken sind Handlungsansätze für die Praxis zu entwickeln. Mäder bezeichnete die Dialektik drinnen-draussen als die soziale Frage des 21. Jahrhunderts. In Anbetracht dessen, dass beinahe 20% der Bevölkerung in den Jahren 2004-2006 von einem der IAS-Systeme Leistungen bezog, würde dies eine 1/5 zu 4/5 Bevölkerung ergeben. Noch wichtiger erscheint hingegen wie dieses „drinnen“ gestaltet wird und lässt abermals die Frage zu, ob eine Zusammenarbeit sinnvoll wäre. Denn soll eine positive Koordination funktionieren, dann muss ein wichtiges Problem behoben werden. Die Segmentierung der KlientInnen muss neu überdacht - oder abgeschafft - werden. Durch die Praxis der Selektionierung wird entschieden, welche Klientengruppe an integrativen Massnahmen teilnimmt. Die Soziale Arbeit hat mit diesen pädagogischen Massnahmen das Werkzeug zur beruflichen und sozialen Integration in der Hand. Aus dem Blick des Sozialpädagogischen Ethos ist es fragwürdig, wenn nur KlientInnen mit guten Integrationschancen in den Genuss von spezifischen Massnahmen kommen. Eine Unterscheidung darf nicht zwischen Unterstützungswürdigen und unwürdigen Personen geschehen, sondern primär nach der Frage, ob eine Person besser und sinnvoller in der beruflichen oder sozialen Integration Hilfe erhalten sollen.

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8. Literaturverzeichnis

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